Pubblicato il 05/12/2025

N. 09615/2025REG.PROV.COLL.

N. 09395/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9395 del 2023, proposto dall’ Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico, DA Santa UC, in amministrazione straordinaria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Strano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

- la Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Roberta Barone, domiciliataria ex lege in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27;
-la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 6747/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2025, il Cons. ON IM RA e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno appellante, Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico, DA Santa UC (d’ora in avanti per brevità solo DA) ha impugnato, con ricorso principale, nel primo grado di giudizio, il decreto del Commissario ad acta per il rientro dal disavanzo del sistema sanitario nella Regione Lazio del 13 maggio 2016, n. 159, portante: “ Riorganizzazione dei percorsi riabilitativi in ambito ospedaliero e territoriale ”, in uno con gli atti presupposti di cui al d.m. n. 70 del 2015 e al decreto n. 200 del 2015 del Presidente della Regione Lazio, in qualità di Commissario ad acta .

1.1. Il gravame principale è stato integrato da motivi aggiunti, a mezzo dei quali è stato censurato il D.C.A. n. 217 del 2017, recante: “ Modifiche del D.C.A. n. U00159 del 13 maggio 2016 - Approvazione del documento Riorganizzazione dei due percorsi riabilitativi in ambito ospedaliero e territoriale ”.

1.2. La ricorrente ha dedotto, anzitutto, l’illegittima riorganizzazione dei percorsi riabilitativi che, in applicazione del D.M. n. 70/2015, avrebbero previsto un sostanziale declassamento delle “ attività neuro riabilitative ad alta specializzazione ” (c.d. cod. 75), ad “ attività riabilitative a minore intensità ”, quali le attività riabilitative intensive; ciò che avrebbe – a suo dire -comportato la individuazione della percentuale dello 0,02 posti letto per mille abitanti imposta da detto decreto, definitivamente annullato dal Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1425/2019.

1.2.1. Soggiunge la DA che la determinazione in questa sede impugnata avrebbe, di fatto, limitato l’accesso al trattamento riabilitativo intensivo ai soggetti affetti da esiti di grave cerebrolesione acquisita (G.C.A.), di origine traumatica o di altra natura, caratterizzata nell’evoluzione clinica da un periodo di coma più o meno protratto, ovvero ai soggetti con lesioni del sistema nervoso di altra natura, principalmente provenienti da reparti per acuti, definendo ulteriori stringenti criteri di ammissione, secondo le scale di valutazione. Inoltre, il provvedimento gravato ha previsto che “ il trattamento riabilitativo per le malattie degenerative del sistema nervoso, quali la sclerosi multipla, le malattie demielinizzanti, la malattia di Parkinson e le malattie neuro muscolari (quali la sclerosi laterale amiotrofica), deve essere ambulatoriale ”.

1.3. In sostanza, lamenta la DA, i pazienti affetti dalle patologie sopra riportate sono stati di fatto classificati nel codice 56, sicché, in ragione di tale classificazione, non avrebbero potuto usufruire delle cure necessarie, proprio perché tali Reparti non sarebbero in grado di erogare, per carenza di requisiti organizzativi, strutturali e tecnologici, la necessaria assistenza sanitaria.

1.4. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, proposto avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, la DA, odierna appellante principale, ha chiesto l’annullamento del menzionato decreto del Commissario ad acta n. 159 del 13 maggio 2016, articolando quattro motivi di censura e precisamente:

a ) con la prima censura si è contestata l’illegittima individuazione del paziente da avviare al trattamento intensivo ospedaliero ad alta specializzazione, in violazione di giudicato e in allegata contraddizione con i precedenti provvedimenti, oltre al difetto di istruttoria di motivazione;

b ) con il secondo motivo, la DA ha censurato l’irrazionalità e il difetto di motivazione della scelta di destinare pazienti con cerebrolesioni vascolari e traumatiche in strutture con requisiti di mezzi personali inferiori a quelli necessari per un trattamento riabilitativo adeguato, in linea con la delibera di Giunta regionale n. 266 del 2007 e con le Linee guida del 1998;

c ) con il terzo motivo, ancora, la parte ricorrente ha denunciato la violazione del giudicato e difetto istruttorio, quanto alle tariffe applicate, ricollegate al criterio derogatorio di cui al d.l. n. 95 del 2012, ritenuto legittimo esclusivamente perché di efficacia limitata nel tempo;

d ) con il quarto motivo, infine, la parte ricorrente ha eccepito la violazione delle norme e dei principi dell’Unione Europea (articoli 6 TUE e 14 e 116 TFUE), oltre che degli articoli 26 e 35 della Carta dei diritti fondamentali.

2. Si è costituito in giudizio il Commissario ad acta per la sanità della Regione Lazio, per chiedere la reiezione del ricorso, di cui ha eccepito la infondatezza.

2.1 Successivamente, l’Avvocatura Generale dello Stato ha rappresentato che il Commissario per l’attuazione del Piano di rientro del settore sanitario della Regione Lazio, a suo tempo in tale qualità costituitosi nel presente giudizio, è definitivamente cessato da ogni funzione, con conseguente cessazione anche delle funzioni di patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato nella presente controversia.

3. Con la sentenza n. 6747 del 18 ottobre 2022, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti della DA Santa UC.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello la DA, riproducendo sostanzialmente le censure già dedotte avanti al T.A.R., anche con riguardo a quelle assorbite dal primo giudice, incluso l’ultimo motivo con cui era stata chiesta la remissione di questione pregiudiziale interpretativa alla Corte di giustizia UE, con il conseguente annullamento degli atti impugnati.

5. Si sono costituite, per opporsi all’appello, la Regione Lazio e la Presidenza del Consiglio dei Ministri che ha insistito, quest’ultima, per la sua estromissione dal giudizio; e, in subordine, che venga dichiarato il proprio difetto di legittimazione: con la deliberazione del 5 marzo 2020 il Consiglio dei ministri ha infatti disposto la cessazione del mandato al Commissario ad acta .

6. All’udienza pubblica del 16 ottobre 2025, dopo il rituale scambio di memorie tra le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Preliminarmente, il Collegio deve darsi carico di esaminare la richiesta di estromissione dal giudizio formulata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, sulla scorta della ritenuta cessazione del patrocinio erariale, in conseguenza della conclusione della gestione commissariale sulla sanità della Regione Lazio e del conseguente riespandersi della piena competenza regionale in tale materia.

7.1. Il Collegio ritiene che la richiesta, come sopra formulata, vada respinta, dovendosi, anzitutto, osservare che la cessazione del regime commissariale, avvenuta in corso di causa, non determini quale effetto, la cessazione del patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato.

7.2. Deve, infatti, rilevarsi, contrariamente a quanto rilevato dalla difesa della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che trattandosi – nella specie - di successione a titolo particolare nelle posizioni giuridiche controverse, il giudizio prosegue nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della quale il Commissario ad acta era emanazione: ciò in applicazione dei principi in tema di successione a titolo particolare nel diritto controverso ex articolo 111 c.p.c., come da risalente – ma ancora valida - giurisprudenza, secondo cui nel caso in cui all’ente che ha emanato il provvedimento impugnato subentri, nel corso del giudizio, un altro ente, il processo continua nei confronti del primo e non sussiste, a carico del ricorrente, l’onere di integrazione del contraddittorio nei confronti del nuovo ente (cfr. Cons. Stato, sez. V, 16 maggio 1972, n. 376) e, in caso di trasferimento di funzioni da un ente pubblico ad un altro, non è necessario integrare il contraddittorio nei confronti dell’ente subentrante, salva la facoltà di quest’ultimo di intervenire spontaneamente in causa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 maggio 1979, n. 311, con riferimento al passaggio di funzioni dallo Stato alle Regioni), rimanendo la legittimazione a resistere al ricorso già instaurato insensibile alle vicende delle posizioni giuridiche sostanziali (cfr. Cons. Stato, Ad. gen., parere 22 marzo 1973, n. 1354, sempre con riferimento al passaggio di funzioni dallo Stato alle Regioni).

8. Occorre ancora, in via preliminare, liberare il campo dall’impatto dei provvedimenti regionali sopravvenuti, richiamati nella memoria di parte appellante del 15 settembre 2025, con i quali sono stati adottati nuovi criteri di appropriatezza per l’accesso ai ricoveri per le prestazioni di neuroriabilitazione, i quali – si assume - contrasterebbero e supererebbero quelli, a suo tempo introdotti, con l’impugnato decreto commissariale n. 159/2016.

8.1. Al riguardo, è opportuno precisare che tali più recenti provvedimenti, da un lato, non sono di per sé idonei a dimostrare ex post l’illegittimità di quelli precedenti, stante il tempo decorso e il mutamento delle condizioni della spesa sanitaria regionale, a partire dalla cessazione dello stato di disavanzo e della conseguente gestione commissariale; dall’altro lato, non sono idonei ex se a far ritenere una sopravvenuta carenza di interesse alla decisione dell’appello - nemmeno adombrata da alcuna delle parti- atteso che, come la stessa Regione rileva, si tratta di criteri introdotti in via di sperimentazione, e non è affatto certo che diventino definitivi, oltre al fatto che il censurato decreto n. 159/2016 ha, comunque, protratto la propria lesività fino a tempi recenti, in modo da far escludere che vi sia prova della non perdurante attualità dell’interesse di parte ricorrente alla decisione di merito.

9. Tanto premesso, l’appello deve essere in parte accolto, con riferimento alle censure riproposte, con la prima parte dei motivi d’appello (pagg. 8-22), in relazione ai criteri di appropriatezza de quibus, nella parte in cui hanno ristretto l’accesso dei pazienti alle prestazioni sanitarie, rientranti nel cod. 75 in regime di ricovero.

9.1. La Regione appellata assume in proposito – profilo rimarcato con forza nella memoria di replica - che sul punto vi sarebbe un giudicato preclusivo, costituito dalla recente sentenza di questo Consiglio di Stato (n. 3653 del 22 aprile 2024), con la quale è stata definitivamente respinta l’impugnazione, avente ad oggetto il decreto commissariale n. 200/2015, che recepiva il documento Age.na.s. di integrazione dei detti criteri di appropriatezza e che, di fatto, sarebbe da configurare come “ atto prodromico ” all’adozione del più volte citato decreto n. 159/2016.

9.2. Detto ordine di idee deve essere condiviso nei limiti di cui appresso, dovendosi - in proposito - osservare che, il precedente della Sezione sopra menzionato, benché enunci un canone fortemente invocato dalla Regione a sostegno della propria tesi difensiva, afferma tuttavia un principio, per vero, limitato, nel senso che, la circostanza che ad una determinata prestazione sia stato attribuito il cod. 75, non equivale a dire che, in via automatica, ne sia stato rideterminato il regime tariffario (in sostanza, l’attribuzione alle singole prestazioni del cod. 75 o del cod. 76 non è un dato in sé idoneo a incidere sul trattamento tariffario delle prestazioni medesime).

9.3. In ogni caso, si deve qui rilevare che la tesi della DA appellante non risulta in realtà conferente con quanto controdedotto dalla Regione appellata, nel senso che con essa si contesta, a ben vedere, l’istruttoria che ha preceduto i criteri di adeguatezza delle prestazioni de quibus , ritenuta dalla DA inadeguata.

9.4. A sostegno di tale conclusione la DA richiama espressamente altri precedenti di questa Sezione (sent. 1 marzo 2019, n. 1425, poi ripresa e ribadita dalla n. 522 del 25 gennaio 2022, non revocata in parte qua ), le quali, con riferimento a precedenti provvedimenti di determinazione del budget , avevano stigmatizzato l’inadeguatezza dell’istruttoria e delle motivazioni che il Commissario ad acta aveva posto a base delle limitazioni all’accesso al cod. 75, evidenziandosi che le stesse risultavano smentite dalle più accreditate acquisizioni scientifiche, ed adombrandosi altresì che sui restringimenti avessero potuto incidere soprattutto logiche di riduzione della spesa.

9.5. La fondatezza in parte qua del gravame - in altri termini - risulta condivisibile, ad avviso della Sezione, innanzitutto perché la sentenza invocata dalla Regione non involge il tema che forma oggetto dell’attuale petitum , ossia l’adeguatezza delle valutazioni tecniche poste a base dei criteri di appropriatezza dei ricoveri (ossia, quali pazienti e per quali patologie “meritano” di essere ascritti al cod. 75); laddove, invece, la sentenza n. 3653/2024 ha motivato - come ricordato - la propria decisione di rigetto essenzialmente sulla distinta questione dell’inidoneità dell’attribuzione del cod. 75 o del cod. 56 alle singole prestazioni a incidere sul regime tariffario delle stesse, che è determinato aliunde .

9.6. In ogni caso, si deve ancora rilevare che l’indirizzo giurisprudenziale richiamato dalla Regione appellata, tra l’altro, riguarda l’impugnazione di un atto di “ linee guida ”, di cui era perfino dubbia la lesività, al punto che in quel giudizio il T.A.R. era giunto a una declaratoria di inammissibilità, ancorché poi superata dalla decisione d’appello che ha ritenuto di poterne prescindere e valutare direttamente il merito; pertanto, una siffatta decisione ben difficilmante può ripercuotere effetti sull’impugnazione dell’atto successivo che costituisce la prima e vera esternazione delle determinazioni dell’Amministrazione in ordine ai criteri di appropriatezza.

9.7. Se così è, come condivisibilmente ha inteso la difesa dell’appellante, riacquistano rilevanza i precedenti della Sezione (sent. n. 522 del 25 gennaio 2022) che, con riferimento agli anteriori provvedimenti di determinazione del budget , avevano stigmatizzato l’inadeguatezza dell’istruttoria e delle motivazioni che il Commissario ad acta aveva posto a base delle limitazioni all’accesso al cod. 75.

9.8. A fronte di ciò, la difesa appellata si limita ad obiettare che tale precedente si sarebbe, in realtà, riferito al budget di altre annualità, precedenti a quella cui afferisce il decreto n. 159/2016.

E’ agevole tuttavia osservare, sul punto specifico, che, se tale obiezione consente certamente di escludere che i precedenti invocati dalla DA possano spiegare formale efficacia di giudicato nel presente giudizio, ciò non esclude affatto, a parere del Collegio, che essi possano qui avere valore dirimente, dovendosi rilevare che anche il provvedimento qui censurato ripete i medesimi vizi di carente istruttoria e motivazione, già rilevati in tali sentenze, in relazione a precedenti provvedimenti sebbene riferiti ad altre annualità.

9.9. Ne segue la fondatezza dell’appello in parte qua .

10. Deve essere, invece, respinto il gravame nella sua seconda parte riguardante, le “tariffe”, incentrandosi sotto tale profilo sulla asserita illegittimità del retrostante decreto commissariale n. 444 del 2014, avverso il quale vi era, come ricordato, altra impugnazione, ancora pendente.

10.1. Ebbene è sufficiente, in proposito, rilevare che tale impugnazione è stata definitivamente respinta dalla Sezione (v. sentenza n. 3652 del 22 aprile 2024), con la conseguenza che – nonostante l’insistenza dell’appellante nel sostenere che tale decisione non potrebbe produrre effetti nel presente giudizio – non può non discenderne l’infondatezza per tale parte dell’appello, intesa a censurare non già i criteri di appropriatezza, ma le determinazioni dell’Amministrazione sulle tariffe delle prestazioni neuroriabilitative.

11. L’accoglimento dell’appello per la parte sopra indicata rende superflua la delibazione dell’istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE riproposta nell’ultima parte dell’appello ed assorbita dal primo giudice, dal momento che il profilo d’incompatibilità comunitaria con essa ipotizzato - sub specie di discriminazione nell’accesso alla tutela sanitaria - è superato dal parziale annullamento del provvedimento impugnato, laddove non è, invece, rilevante per la parte relativa alle tariffe, in cui le determinazioni dell’Amministrazione perseguono obiettivi di natura finanziaria e non incidono direttamente sul diritto alla salute dei cittadini.

12. In conclusione l’appello è fondato nei limiti di cui in motivazione, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati per la parte relativa all’individuazione delle condizioni per l’accesso alle prestazioni cod. 75.

13. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate, stante la parziale soccombenza reciproca.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e lo respinge per il resto, e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso in primo grado e i motivi aggiunti nei limiti di cui in motivazione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

FA EC, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

ON IM RA, Consigliere, Estensore

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ON IM RA	FA EC

IL SEGRETARIO