Pubblicato il 05/01/2026

N. 00128/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04622/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4622 del 2024, proposto da IT ME, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Rosario Bongarzone, Paolo Zinzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare

- del provvedimento del Ministero dell''Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, prot. 456 del 28.02.2024;

- nonché del non conosciuto parere del Ministero dell''Università e della Ricerca prot. parere negativo del Ministero dell''università e della ricerca – trasmesso con nota prot. AOODGINTCO n. 2796 del 27 febbraio 2024 e acquisito dalla Direzione Generale per gli ordinamenti scolastici, la valutazione e l''internazionalizzazione del sistema nazionale di istruzione, con prot. AOODGOSV n. 8257 del 28 febbraio 2024, richiesto dalla ricorrente al fine di prenderne visione e non ancora inoltrato dalla competente autorità e di qualsiasi altro provvedimento non notificato a parte ricorrente né allegato al provvedimento quindi non conosciuto;

nonché di ogni altro atto presupposto conseguente o comunque connesso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2025 la dott.ssa ER FI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con ricorso notificato ai soggetti in epigrafe indicati in data 23 aprile 2024 e depositato il successivo 24 aprile 2024, parte ricorrente impugna il provvedimento con cui il competente Ufficio del Ministero dell’Istruzione e del Merito ha disposto il diniego di riconoscimento del titolo di specializzazione sul sostegno conseguito in Romania (“Formazione di insegnanti itineranti e di sostegno per l’inclusione sociale ed educativa di persone con bisogni educativi speciali”, rilasciato dall’Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures in data 13 luglio 2021).

L’Amministrazione, rilevata l’assenza nella documentazione presentata di alcun attestato di competenza o titolo di formazione conforme alla direttiva 2005/36/CE”, ha valutato “di procedere comunque, con il massimo favor per l’istante”, (pag. 17 del decreto) al confronto tra la formazione conseguita dalla stessa in Romania e le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale.

Richiesto il parere al Ministero dell’Università e della Ricerca che lo forniva in senso negativo, l’Amministrazione lo condivideva e considerando che “ il titolo di formazione del quale l’istante chiede il riconoscimento, come anche emerge dal citato parere reso dal Ministero dell’università e della ricerca, non è un titolo di formazione – accademica – attinente al percorso di formazione iniziale per l’accesso alla professione di docente, come sopra rappresentato attraverso il richiamo agli articoli 236 e 241 della legge nazionale rumena in materia di istruzione, n. 1/2011 del 5 gennaio 2011, ma un mero attestato conclusivo relativo a un corso di formazione professionale continua,” rilevava che dalla documentazione presentata dall’istante: non emergevano attività formative specifiche per i diversi tipi di disabilità; erano assenti riferimenti specifici ad attività di laboratorio suddivise per ordine e grado di scuola; non vi erano evidenze circa finalità, durata, luoghi, tempi e modalità attuative previsti per un eventuale tirocinio nonché in merito allo svolgimento di un esame finale. E concludeva pertanto che “ le conoscenze complessivamente possedute dall’istante, risultanti dal complesso di diplomi e di attestazioni da esso posseduti, nonché dal complesso di esperienza professionale maturata sia in Italia che in Romania non soddisfano, nemmeno parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul SOSTEGNO ”.

Infine, il Ministero ha ritenuto che la differenza emersa tra le due formazioni - sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo – sia tale da non poter essere colmata in alcun modo, nemmeno attraverso l’assolvimento di misure compensative; pertanto, ha rigettato l’istanza con decreto n. 456 del 28 febbraio 2024.

Il ricorrente ha chiesto quindi l’annullamento del diniego, previa sospensione dell’efficacia, articolando plurime censure inerenti la violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990, degli artt. 16 e 17 del D. Lgs 206/2007, la mancata interlocuzione col ricorrente sul piano didattico analitico del percorso formativo svolto all’estero dato che non è stato acquisito dall’Amministrazione, la violazione dell’art. 10 bis legge 241/1990 e la contrarietà dell’atto ai principi e alle norme nazionali ed europee in materia.

2. Il Ministero intimato si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.

3. Con ordinanza n. 2426 del 5 giugno 2024 il Tribunale ha accolto la domanda cautelare ed avverso tale ordinanza è stato accolto l’appello proposto dal Ministero con ordinanza del Consiglio di Stato, sez. VII, 31 luglio 2024, n. 2985.

4. In data 20 settembre 2024 il Ministero resistente ha depositato documentazione e una memoria in cui ha sviluppato le proprie difese.

5. All’udienza pubblica del 5 novembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.Il ricorso è meritevole di accoglimento nei termini e per le motivazioni di seguito illustrate.

2. Preliminarmente, come chiarito dall’Adunanza Plenaria (sentenza n. 18 del 2022), va osservato che “il riconoscimento tipizzato dalla direttiva 2005/36/CE, normativamente predeterminato nel senso di una presa atto del titolo professionale, dell’attestazione di competenza, o dell’esperienza professionale acquisita dall’interessato, si colloca comunque in un sistema che, in vista dell’obiettivo di attuazione delle libertà economiche fondamentali dei Trattati europei, si propone di «facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli” (punto 9 della motivazione)…” riconoscimento” che deve basarsi sulla verifica in concreto del livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla “professione regolamentata” (punto 10 della motivazione).

Quindi la valutazione del percorso formativo seguito all’estero non costituisce una facoltà per l’Amministrazione che certamente, anche in “mancanza dei documenti necessari”, deve comunque procedere a verificare in concreto l’idoneità della formazione estera all’insegnamento di sostegno in Italia.

Ciò posto, il Collegio rileva che il Ministero, nel procedere al necessario confronto tra i due percorsi formativi, ha riscontrato che dalla documentazione presentata dalla ricorrente a corredo dell’istanza emergevano carenze - in particolare per quanto concerne la specificità delle attività formative, l’espletamento di laboratori e lo svolgimento del tirocinio - senza però attivare un corretto contraddittorio procedimentale con l’interessata.

La stessa normativa di settore onera infatti gli uffici procedenti del compito di richiedere la documentazione ulteriore se considerata necessaria ai fini di una compiuta valutazione (art. 16 D.lgs 206/2007 “entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni”; nonché art. 17 comma 2 D.lgs 206/2007 secondo cui le medesime Autorità competenti invitano il richiedente a fornire informazioni per quanto necessario a determinare “l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano. Qualora sia impossibile per il richiedente fornire tali informazioni, le autorità competenti di cui all’articolo 5 si rivolgono al punto di contatto, all’autorità competente o a qualsiasi altro organismo pertinente dello Stato membro di origine”).

Quindi, a dispetto di quanto argomentato dall’Amministrazione nelle proprie difese in ordine alla insussistenza della violazione del principio del soccorso istruttorio, l’attività istruttoria, su di una materia complessa e dibattuta quale è quella in esame, è stata dunque svolta senza richiedere all’istante di fornire le informazioni sul percorso formativo ritenute mancanti e senza recepire eventuale documentazione integrativa come espressamente previsto dal citato art. 17 D.lgs. 206/2007.

Tra i documenti la cui utilità ai fini dell’esame appare indubbia, risulta il piano formativo-didattico analitico svolto all’estero (doc. 18 allegato al ricorso introduttivo) avendo il Ministero effettuato il confronto fra il percorso per l’abilitazione all’insegnamento sul sostegno in Italia e l’attestato finale, di natura sintetica e riassuntiva; tale carenza anche istruttoria non rende inattaccabile la valutazione degli uffici sulle deficienze del percorso formativo svolto all’estero, anche in termini di attività di tirocinio, di laboratorio o didattiche che invece sarebbero svolte nelle Università italiane; e rende del tutto inattendibili le pretese carenze formali e documentali dell’istanza di riconoscimento posto che queste potevano essere rimediate dall’interlocuzione procedimentale o da un atto di preavviso di diniego dell’istanza.

Il provvedimento sfavorevole, infatti, non è stato neanche preceduto da una comunicazione di preavviso ex art. 10 bis L. 241/1990, comunicazione che avrebbe permesso all’istante di conoscere i motivi ostativi all’accoglimento della domanda e di presentare le proprie osservazioni, eventualmente corredate da documenti non in possesso dell’Amministrazione. D’altra parte, il D.lgs. n. 206/2007 nel disciplinare il soccorso istruttorio (articoli 16 e 17), lungi dall’escludere l’applicazione dell’art. 10 bis L. 241/1990, è proteso invece ad ampliare le garanzie procedimentali al fine di facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli in vista dell’obiettivo di attuazione delle libertà economiche fondamentali dei Trattati europei.

Nel caso in esame viene in rilievo un procedimento a istanza di parte e, pertanto, la comunicazione del preavviso di rigetto deve necessariamente precedere l’adozione, da parte dell’amministrazione, del provvedimento di diniego, pena la lesione delle garanzie partecipative che la legge riconosce al privato in sede procedimentale.

In proposito, giova evidenziare che la giurisprudenza amministrativa ha affermato che “l’introduzione nell’ordinamento, con legge 11 febbraio 2005 n. 15 del 2005, del preavviso di rigetto ha segnato l’ingresso di una modalità di partecipazione al procedimento, con la quale si è voluta “anticipare” l’esplicitazione delle ragioni del provvedimento sfavorevole alla fase endoprocedimentale, allo scopo di consentire una difesa ancora migliore all’interessato, mirata a rendere possibile il confronto con l’amministrazione sulle ragioni da essa ritenute ostative all’accoglimento della sua istanza, ancor prima della decisione finale. L’istituto del cd. “preavviso di rigetto” ha così lo scopo di far conoscere alle amministrazioni, in contraddittorio rispetto alle motivazioni da esse assunte in base agli esiti dell’istruttoria espletata, quelle ragioni, fattuali e giuridiche, dell’interessato, che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 8 ottobre 2021, n. 6743).

Tali principi trovano applicazione anche nel caso in esame.

Al riguardo, va rilevata l’inapplicabilità dell’art. 21 octies, comma 2, primo periodo, della legge 241/1990, che consente la non annullabilità dell’atto adottato in violazione di norme sul procedimento qualora per la natura vincolata del potere esercitato sia “palese” che il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

L’attività dell’Amministrazione, nel caso in esame, certamente non è rigidamente vincolata, in quanto il Ministero, come chiarito dalla citata sentenza dell’Adunanza Plenaria (sentenza n. 18 del 2022), anche in assenza un attestato di competenza o titolo di formazione conforme alla direttiva europea 2005/36/CE, non è vincolato al rigetto della domanda ma è comunque tenuto a valutare la formazione conseguita all’estero e l’esperienza professionale maturata dall’istante.

Parimenti, non può trovare applicazione l’art. 21 octies comma 2, secondo periodo, legge 241/1990, in base al quale il provvedimento amministrativo “non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”; tale disposizione, applicabile nel caso in cui venga in rilievo l’esercizio di un potere discrezionale, in virtù della novella introdotta con l’art. 12, comma 1, lett. i), D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, “non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis”.

Del resto, che la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, nel caso in cui venga in rilievo l’esercizio di un potere discrezionale, determini sempre l’illegittimità del provvedimento adottato in spregio delle garanzie partecipative del privato istante, ha trovato definitiva conferma nella giurisprudenza amministrativa (ex multis, Tar Lazio, Roma, Sez. III, 17 gennaio 2024, n. 803 ); in particolare, il Consiglio di Stato ha affermato che, in seguito alla novella “è stata realizzata una distinzione tra il regime della comunicazione di avvio del procedimento e quello del preavviso di rigetto per i procedimenti ad istanza di parte, la cui omissione non è superabile nel caso di provvedimento discrezionali, tramite l’intervento dell’effetto “processuale” della seconda parte del secondo comma dell’art. 21 octies, con la conseguenza che per i provvedimenti discrezionali, come quello oggetto del presente giudizio, rimane rilevante anche la sola omissione formale della mancata comunicazione del preavviso di rigetto” (Consiglio di Stato, Sez. II, 14 marzo 2022, n. 1790).

L’attuale formulazione della norma - in caso di omissione del preavviso di rigetto -sottrae, dunque, il modello procedimentale correlato all’esercizio di un potere discrezionale al meccanismo di possibile “sanatoria processuale” previsto per la mancata comunicazione di avvio del procedimento.

3. Oltre a tali carenze istruttorie anche la valutazione in concreto svolta appare inadeguatamente motivata alla luce dei principi già enucleati dalla giurisprudenza (in argomento cfr. questa Sezione sentenza n. 20976/2024).

La valutazione ministeriale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante, che non soddisferebbero, nemmeno parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, appare assunta sulla base di una argomentazione carente alla luce dei principi di diritto nazionale ed europeo che regolano la materia in esame. Allo stato, infatti, non appare adeguatamente motivato il giudizio di radicale diversità tra il percorso formativo italiano e rumeno, se non sulla base all’apparenza di preconcetti e di argomenti deboli, da cui si fa discendere l’impossibilità individuare misure ulteriori tali da compensare le differenze tra le due formazioni (quella complessivamente conseguita dall’istante e quella prevista dall’ordinamento italiano).

Va infatti rammentato che l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe in possesso di competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche richieste ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che deve caratterizzare la sua funzione, in Romania come in Italia.

In base alla documentazione disponibile e sulla base di un sintetico confronto, appare con evidenza che l’attestato di formazione allegato all’istanza fa riferimento allo svolgimento di un percorso di studi rumeno, le cui materie lungi dall’apparire “radicalmente diverse”, sembrano decisamente attinenti all’insegnamento di sostegno (esemplificativamente si legge dal certificato degli esami: Psicologia delle persone con esigenze speciali, psicologia dell’educazione; didattica nell’educazione inclusiva; neuropsichiatria infantile; psicologia dello sviluppo).

Del resto, il Collegio rileva che, in un caso affrontato da questa Sezione avente ad oggetto il diniego di un’istanza di riconoscimento concernente il medesimo percorso formativo (sentenza n. 2459 del 17 febbraio 2025), il Commissario ad acta designato, pur rigettando l’istanza, ha tuttavia rilevato la corrispondenza di alcuni insegnamenti (Psicologia dello sviluppo nr. 5 cfu - Psicologia dell’educazione nr. 5 cfu) con quelli previsti in Italia dal decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca del 30 settembre 2011 (“Criteri e modalità per lo svolgimento dei corsi di formazione per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno, ai sensi degli articoli 5 e 13 del decreto 10 settembre 2010, n. 249)”, mentre per altri insegnamenti ha comunque riconosciuto che determinano un accrescimento delle comuni competenze del docente in termini di capacità di utilizzare strumenti di didattica inclusiva e attenzione ai bisogni educativi speciali; è stato quindi escluso che la formazione svolta in Romania sia radicalmente diversa rispetto a quella richiesta per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno.

Per quanto precede, la valutazione ministeriale appare scarsamente argomentata posto che gli uffici non chiariscono perché non sarebbe possibile individuare misure compensative - che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio – idonee a colmare le mancanze della formazione estera.

Anche sul piano strettamente giuridico il rigetto netto di qualsiasi possibilità di riconoscimento appare in contrasto con la disciplina applicabile.

Il diritto europeo riconosce infatti l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali (art. 14 par. 1 Direttiva 2005/36/Ce: “se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante”); tenuto conto che, per espressa previsione normativa, per “materie sostanzialmente diverse” si intendono “materie la cui conoscenza è essenziale all’esercizio della professione regolamentata e che in termini di durata o contenuto sono molto diverse rispetto alla formazione ricevuta” (art. 14 cit. par. 4) resta priva di supporto motivazionale la netta presa di posizione sull’assoluta impossibilità di conciliare i due iter formativi.

L’incondizionata opposizione al titolo estero, in quanto poggiante su argomentazioni carenti, rischia peraltro di compromettere la ratio delle direttive europee le quali mirano espressamente al rafforzamento del mercato interno e alla promozione della libera circolazione dei professionisti; da tale prospettiva la prassi applicativa censurata rischia di costituire una violazione concreta da parte degli organi ministeriali della disciplina sovranazionale.

Difatti una motivazione meno che rigorosa sul preteso carattere inconciliabile del titolo estero rischia di annullare l’efficacia ultranazionale del titolo, ripristinando barriere tra Stati europei, in punto di qualifiche e formazione professionale, che il diritto unionale mira invece a superare.

Infine, una volta esperita un’istruttoria completa volta ad accertare l’effettivo livello di competenza professionale conseguito all’estero dall’istante, anche l’eventuale assegnazione di misure compensative non può poi prescindere dall’applicazione del principio di proporzionalità, dovendo disporre l’Amministrazione, se del caso, opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 sopra richiamato della Direttiva 2005/36/CE (cfr. in merito Adunanza Plenaria n. 21/2022).

4. In conclusione, in ragione delle suesposte considerazioni, assorbite le doglianze non trattate per il carattere dirimente di quelle sopra esaminate, il ricorso va accolto e, per l’effetto, l’impugnato provvedimento di diniego va annullato.

Ne discende l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza e all’eventuale assegnazione di misure compensative, una volta instaurato, secondo i principi sopra esposti, il necessario contraddittorio procedimentale.

5. Sussistono giuste ragioni, data la pluralità di orientamenti giurisprudenziali in materia e la natura degli argomenti trattati, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di diniego, con l’obbligo per l’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza e all’eventuale assegnazione di misure compensative, previa instaurazione del necessario contraddittorio procedimentale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER FI, Presidente, Estensore

Luca De Gennaro, Consigliere

Claudia Favaccio, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

ER FI

IL SEGRETARIO