Pubblicato il 23/04/2026

N. 00197/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00444/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 444 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
ET AL s.p.a. in proprio e nella qualità di mandante del RT con EN MA OL s.p.a. e altri, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B7440BE909, rappresentata e difesa dagli Avvocati Mauro Pisapia, Martina Baraldo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Piacenza, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli Avvocati Giuseppe Cristiano, Massimo Calcagnile, Emilia Bridelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

SO Next Government s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli Avvocati Andreina Degli Esposti, Riccardo Villata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

- della deliberazione di Consiglio Comunale di Piacenza n. 42 dell’11 novembre 2024, successivamente pubblicata nell’Albo Pretorio, avente ad oggetto la dichiarazione di fattibilità e rispondenza al pubblico interesse ai sensi dell’art. 193 del D.Lgs. 36/2023 della proposta di partenariato pubblico privato presentata dalla società SO Next Government s.r.l. per l’affidamento in concessione del servizio integrato di interventi di efficientamento energetico (EPC) ai sensi del D.Lgs. 102/2014 e la gestione e conduzione degli impianti di climatizzazione estiva ed invernale e degli impianti elettrici degli immobili comunali, nonché degli impianti di pubblica illuminazione, degli impianti semaforici, compresa la fornitura dei vettori energetici e l’implementazione e gestione di sistemi di smart city e fibra ottica, installati e da installarsi sul territorio del Comune di Piacenza;

- della deliberazione di Giunta Comunale di Piacenza n. 239 del 15 ottobre 2024 recante, inter alia , l’espressione del “ positivo orientamento quale soluzione da proporre al Consiglio Comunale ai fini del pubblico interesse per la Proposta C) ” (vale a dire, alla luce di quanto poi dichiarato nella successiva deliberazione consiliare n. 42/2024, la proposta di SO) nonché la decisione di differire l’accesso agli atti posti in essere dall’Amministrazione “ fino a quando non sarà conclusa la fase di valutazion e del progetto con l’eventuale inserzione del medesimo negli strumenti di programmazione”;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e comunque connesso ivi inclusi i seguenti: (i) la determina del Direttore Generale n. 675 del 18 marzo 2024; (ii) la delibera di Giunta Comunale n. 214 del 24 settembre 2024;

Per quanto riguarda l’istanza di accesso ex art. 116, comma 2, cod. proc. amm. depositata in data 30 gennaio 2025:

- della nota prot. n. 213096/2024 del 20 dicembre 2024 con la quale il Comune di Piacenza ha disposto il differimento dell’accesso richiesto da ET con l’istanza presentata in data 15 novembre 2024 “ sino alla data di pubblicazione del bando di gara ”;

... nonché per l’accertamento ...

ai sensi dell’art. 116 c.p.a., del diritto di ET ad ottenere immediatamente (e quindi senza attendere l’inserimento del progetto negli strumenti di programmazione del Comune di Piacenza e la successiva pubblicazione del bando di gara) l’esibizione e il rilascio di copia di tutti gli atti e documenti richiesti con l’anzidetta istanza e segnatamente: (i) “la Proposta di Partenariato pubblico privato presentata dalla società SO Next Government S.r.l. in data 12/04/2024 prot. 61468, e successive revisioni prot. 79577/2024 – 98935/2024 – 113124/2024 – 136472/2024, unitamente a tutti gli atti, gli allegati, le valutazioni e/o le determinazioni anche comparative ad essa connesse, nonché la “relazione di fattibilità redatta dal gruppo di lavoro” menzionata nella Deliberazione di Consiglio Comunale n. 42 del 11/11/2024”; (ii) “tutti gli atti prodromici, conseguenziali e/o comunque connessi alla Deliberazione di Giunta Comunale n. 239 del 15/10/2024, nonché alla dichiarazione di pubblico interesse disposta con la Deliberazione C.C. 42/2024, ivi compresa tutta la corrispondenza intercorsa con ED nel corso della procedura di valutazione della Proposta di PPP, comprese richieste di integrazione e/o di chiarimento rispetto alla Proposta medesima”; (iii) “l’eventuale integrazione e modifica del Progetto di fattibilità che fosse nel frattempo intervenuta, in riscontro alla necessità di provvedervi manifestata dall’Amministrazione nella richiamata deliberazione di C.C. 42/2024”;

... e per la conseguente condanna ...

del Comune di Piacenza all’esibizione e al rilascio di copia dei suddetti documenti;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 18 aprile 2025:

- dei medesimi provvedimenti e atti già impugnati con il ricorso introduttivo ;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 25 luglio 2025:

- dei medesimi provvedimenti e atti già impugnati con il ricorso introduttivo ;

- della determina del Dirigente del Settore sviluppo del patrimonio del Comune di Piacenza n. 1591 del 12 giugno 2025, con cui si è preso atto della “ validazione sottoscritta dal RUP Dr. Massimo Sandoni (PG.101205 del 12/06/2025), del PFTE presentato dal promotore SO Next Government S.r.l., che con il presente atto si approva ” e si è deciso di “ contrarre, ai sensi dell’art. 17 c.1 del D.lgs. n.36/2023, per l’affidamento in concessione, tramite Finanza di progetto ai sensi dell’art. 193 del D.lgs. n.36/2023, del servizio di “Progettazione e realizzazione degli interventi di efficienza energetica, adeguamento normativo, riqualificazione, ivi compresa la gestione e fornitura di energia elettrica degli impianti di pubblica illuminazione e semaforica, i servizi a valore aggiunto, e-mobility e la gestione, manutenzione ed efficientamento energetico, ivi compresa la fornitura di energia termica ed elettrica per gli impianti degli edifici di proprietà del Comune di Piacenza ”;

- di tutti gli atti della gara approvati con l’anzidetta determina ivi inclusi il bando, il disciplinare, il progetto di fattibilità tecnico-economica posto a base della procedura e il relativo piano economico finanziario di cui è stata finora messa a disposizione della ricorrente solo la relazione di sintesi qui prodotta;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e comunque connesso ivi inclusi i seguenti: (i) la nota prot. n. 25428 del 14 febbraio 2025 con cui il Comune di Piacenza ha invitato SO a procedere con il “deposito degli elaborati del PFTE da porre a verifica e a base di gara, comprensivo della seguente documentazione: - Elaborati conformi all’allegato I.7 al D.lgs. 36/2023; […] - Quadro economico conforme al D.Lgs. 36/2023”; (ii) la nota prot. n. 44235 dell’8 marzo 2025 (non conosciuta) con cui il Comune di Piacenza ha indetto la Conferenza di servizi decisoria in forma semplificata e modalità asincrona ai sensi dell’art. 14, comma 2, della L. 241/1990 ai fini dell’approvazione del PFTE di SO; (iii) i pareri acquisiti nell’ambito della suddetta Conferenza di servizi e, nello specifico, (a) i pareri congiunti dei Settori Pianificazione Strategica, Infrastrutture e MA City, Valorizzazione del Patrimonio del Comune di Piacenza pervenuti in data 20 aprile 2025 e (b) il parere del Corpo di Polizia Locale prot. 79623/2025 pervenuto in data 8 maggio 2025; (iv) la disposizione del Dirigente del Settore pianificazione strategica n. 2786 del 31 maggio 2025 di conclusione positiva della Conferenza di servizi; (v) il rapporto conclusivo di verifica del PFTE di SO redatto dal consulente incaricato, “ Bureau Veritas AL SPA ”, in data 12 giugno 2025 (non conosciuto); (vi) il verbale di validazione del PFTE di SO sottoscritto dal RUP dott. Massimo Sandoni ai sensi dell’art. 42, comma 4 e dell’Allegato I.7 – art. 34 al D.Lgs. 36/2023; (vii) la determinazione del Dirigente del Settore sviluppo del patrimonio del Comune di Piacenza n. 1633 del 18 giugno 2025 di correzione di errore materiale che ha provveduto a rettificare e riapprovare il disciplinare di gara e il PFTE di SO;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 29 dicembre 2025 :

- dei medesimi provvedimenti e atti già impugnati con il ricorso introduttivo e con i primi due atti di motivi aggiunti;

Per quanto riguarda gli ulteriori motivi aggiunti depositati in data 29 dicembre 2025:

- della Determina del Dirigente del Settore sviluppo del patrimonio 22 novembre 2025 n. 3303, comunicata dal Comune di Piacenza in data 24 novembre 2025, avente ad oggetto l’“ affidamento in concessione, tramite finanza di progetto ai sensi dell'art. 193 del d.lgs. n.36/2023, del servizio di “progettazione e realizzazione degli interventi di efficienza energetica, adeguamento normativo, riqualificazione, ivi compresa la gestione e fornitura di energia elettrica degli impianti di pubblica illuminazione e semaforica, i servizi a valore aggiunto, e-mobility e la gestione, manutenzione ed efficientamento energetico, ivi compresa la fornitura di energia termica ed elettrica per gli impianti degli edifici di proprietà del Comune di Piacenza ” (CIG: b7440be909) al costituendo RT tra SO Next Government s.r.l. e La Mercurio s.r.l. (“RT SO”);

- di ogni altro atto e/o provvedimento precedente, presupposto, connesso e/o consequenziale (ancorché non cognito) a quelli sopra indicati, ivi inclusi, ove occorrer possa, (i) la Determinazione Dirigenziale n. 2413 del 10 settembre 2025 con cui è stata nominata la Commissione esaminatrice e giudicatrice; (ii) tutti i verbali di gara;

- nonché, laddove possa occorrere, dei medesimi provvedimenti e atti già impugnati con il ricorso introduttivo e con i primi tre atti di motivi aggiunti;

... nonché per la declaratoria di inefficacia e/o nullità ...

del contratto eventualmente nelle more stipulato tra il Comune di Piacenza e l’aggiudicatario RT SO;

Per quanto riguarda il ricorso incidentale e i i motivi aggiunti depositati da SO Next Government s.r.l. il 13 gennaio 2026 e il 9 marzo 2026 :

- del verbale della sesta seduta del 6 ottobre 2025 e dell’atto di aggiudicazione, nella parte in cui non escludono ET o comunque assegnano alla stessa un punteggio all’offerta economica;

-ove occorrer possa, del disciplinare, nella parte in cui non prevede le descritte comminatorie e/o non impone la valutazione del PEF prima dell’attribuzione dei punteggi all’offerta economica.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Piacenza e della controinteressata SO Next Government s.r.l.;

Visti il ricorso incidentale e relativi motivi aggiunti di SO Next Government s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 la dott.ssa Caterina PE e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

ET AL s.p.a. (in avanti ET), odierna ricorrente, società che opera nel settore del Servizio integrato energia e dei Servizi di facility management presso strutture pubbliche e private, ritiene illegittime le determinazioni con cui l’Amministrazione comunale di Piacenza – preferendola all’alternativa proposta del costituendo Raggruppamento temporaneo di imprese con la mandataria EN MA OLs s.p.a. e le altre mandanti Santa Teresa Lighting Renewable Energy s.r.l. e Toscana Light s.r.l. (in avanti RT EN) – ha valutato favorevolmente la proposta di “partenariato pubblico privato” presentata dalla società SO Next Government s.r.l. (poi riunitasi in raggruppamento temporaneo di imprese con La Mercurio s.r.l.), per l’affidamento in concessione del servizio integrato di interventi di efficientamento energetico, della gestione e conduzione degli impianti di climatizzazione estiva ed invernale, degli impianti elettrici degli immobili comunali, degli impianti di pubblica illuminazione e semaforici comunali.

L’affidamento in concessione “ della progettazione e realizzazione degli interventi di efficienza energetica, adeguamento normativo, riqualificazione, ivi compresa la gestione e la fornitura di energia elettrica degli impianti di pubblica illuminazione e semaforica, i servizi a valore aggiunto, e-mobility e la gestione, manutenzione ed efficientamento energetico, ivi compresa la fornitura di energia termica ed elettrica per gli impianti degli edifici di proprietà del Comune di Piacenza ” è avvenuto mediante l’espletamento di una procedura di finanza di progetto avviata su proposta degli operatori economici interessati, ai sensi dell’art. 193 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36.

Al Comune di Piacenza sono pervenute tre proposte di finanza di progetto per lo svolgimento in concessione dei servizi di che trattasi, da parte del RT EN (di cui è mandante ET), del RT A2 e della società SO.

Ad esito della valutazione comparativa delle proposte, il Comune di Piacenza ha valutato favorevolmente la proposta di “partenariato pubblico privato” presentata dalla società SO.

Con il ricorso introduttivo del giudizio e il primo atto per motivi aggiunti depositato in data 18 aprile 2025, ET - in proprio e nella sua qualità di mandante del costituendo RT EN - ha impugnato la deliberazione del Consiglio Comunale di Piacenza n. 42 dell’11 novembre 2024, avente ad oggetto la dichiarazione di pubblico interesse, ai sensi dell’art. 193 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, relativa alla proposta di “partenariato pubblico privato” presentata dalla controinteressata SO per l’affidamento « in concessione del servizio integrato di interventi di efficientamento energetico ai sensi del D.Lgs. 102/2014 e la gestione e conduzione degli impianti di climatizzazione estiva ed invernale e degli impianti elettrici degli immobili comunali, nonché degli impianti di pubblica illuminazione, degli impianti semaforici, compresa la fornitura dei vettori energetici e l’implementazione e gestione di sistemi di smart city e fibra ottica, installati e da installarsi sul territorio del Comune di Piacenza »; ha impugnato, inoltre, la deliberazione della Giunta Comunale di Piacenza n. 239 del 15 ottobre 2024, avente ad oggetto « Proposte di partenariato pubblico privato: presa d'atto della relazione di sintesi » e recante, tra l’altro, la decisione dell’Amministrazione di differire l’“accesso agli atti” al momento della conclusione della fase di valutazione del progetto.

Con atto notificato il 20 gennaio 2025 e depositato il 30 gennaio 2025, la ricorrente ha altresì censurato la nota prot. n. 213096/2024 del 20 dicembre 2024 con la quale il Comune di Piacenza ha disposto il differimento dell’accesso ai documenti “ sino alla data di pubblicazione del bando di gara ”, proponendo istanza di accesso incidentale ai sensi dell’art. 116, comma 2, cod. proc. amm.

Con un primo ricorso per motivi aggiunti depositato in data 18 aprile 2025, la ricorrente ha impugnato i medesimi provvedimenti già gravati con il ricorso introduttivo, deducendo ulteriori censure.

Con ordinanza n. 183 del 2 maggio 2025, questo Tribunale ha accolto l’istanza di accesso incidentale, proposta da ET ai sensi dell’art. 116, comma 2, cod. proc. amm., disponendo l’ostensione della documentazione richiesta, fatta salva la decisione dell’Amministrazione “ in ordine all’an e al quid dell’oscuramento della proposta progettuale della controinteressata, limitatamente alle parti che costituiscano segreti tecnici e commerciali motivati e comprovati e che si presentino prevalenti rispetto all’istanza difensiva della ricorrente, secondo i criteri al momento definiti dai succitati arresti giurisprudenziali ”.

Con un secondo ricorso per motivi aggiunti depositato in data 25 luglio 2025, la ricorrente ha impugnato anche la determina del Dirigente del Settore Sviluppo del Patrimonio del Comune di Piacenza n. 1591 del 12 giugno 2025, con cui si è preso atto della “ validazione sottoscritta dal RUP Dr. Massimo Sandoni (PG.101205 del 12/06/2025), del PFTE presentato dal promotore “SO Next Government S.r.l.”, che con il presente atto si approva ” e si è deciso di “ contrarre, ai sensi dell’art. 17 c.1 del D.lgs. n.36/2023, per l’affidamento in concessione, tramite Finanza di progetto ai sensi dell’art. 193 del D.lgs. n.36/2023, del servizio di “Progettazione e realizzazione degli interventi di efficienza energetica, adeguamento normativo, riqualificazione, ivi compresa la gestione e fornitura di energia elettrica degli impianti di pubblica illuminazione e semaforica, i servizi a valore aggiunto, e-mobility e la gestione, manutenzione ed efficientamento energetico, ivi compresa la fornitura di energia termica ed elettrica per gli impianti degli edifici di proprietà del Comune di Piacenza ”; inoltre, sono stati impugnati tutti gli atti della gara approvati con tale determina, ivi inclusi il bando, il disciplinare, il progetto di fattibilità tecnico-economica posto a base della procedura e il relativo piano economico finanziario, oltre ad ulteriori atti connessi e presupposti.

Con un terzo ricorso per motivi aggiunti depositato in data 29 dicembre 2025, ET ha impugnato i medesimi provvedimenti già gravati con i precedenti ricorsi, deducendo le ulteriori censure sulla scorta della documentazione acquisita dopo l’accesso agli atti.

Con un quarto ricorso per motivi aggiunti depositato in data 29 dicembre 2025, ET ha impugnato, con richiesta di misure cautelari, la determina del Dirigente del Settore Sviluppo del Patrimonio del Comune di Piacenza n. 3303 del 22 novembre 2025, avente ad oggetto l’“ affidamento in concessione, tramite finanza di progetto ai sensi dell'art. 193 del d.lgs. n.36/2023, del servizio di progettazione e realizzazione degli interventi di efficienza energetica, adeguamento normativo, riqualificazione, ivi compresa la gestione e fornitura di energia elettrica degli impianti di pubblica illuminazione e semaforica, i servizi a valore aggiunto, e-mobility e la gestione, manutenzione ed efficientamento energetico, ivi compresa la fornitura di energia termica ed elettrica per gli impianti degli edifici di proprietà del Comune di Piacenza ” al costituendo RT tra SO Next Government s.r.l. e La Mercurio s.r.l.; oltre ad impugnare gli atti connessi e presupposti.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Piacenza e la controinteressata SO Next Government s.r.l., instando per la reiezione del ricorso.

Con ricorso incidentale depositato in data 13 gennaio 2026, la società SO ha impugnato il verbale della sesta seduta della Commissione giudicatrice del 6 ottobre 2025 e l’atto di aggiudicazione, contestando la mancata esclusione di ET dalla procedura di gara, oltre che il disciplinare di gara nella parte in cui non impone la valutazione del PEF prima dell’attribuzione dei punteggi all’offerta economica.

Con ordinanza n. 9 del 16 gennaio 2026, questo Tribunale ha rigettato l’istanza cautelare, così motivando: “ Ritenuto che la ravvicinata fissazione dell’udienza pubblica (11 marzo 2026) – a fronte della prevista durata della concessione – consente la decisione della controversia prima che si producano effetti irreversibili rispetto all’interesse azionato; Ritenuto, pertanto, che ben potendo essere adottate in sede di merito statuizioni pienamente satisfattive della pretesa dedotta in giudizio, difetta la sussistenza dei presupposti di estrema gravità ed urgenza per la concessione dell’invocata misura cautelare, anche in ragione del possibile ristoro per equivalente monetario di un eventuale danno ”.

Con memoria depositata in atti in data 23 febbraio 2026, la ricorrente principale ha richiamato la sentenza del 5 febbraio 2026, causa C-810/24, con cui la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, nell’esaminare la questione pregiudiziale sollevata dalla V Sezione del Consiglio di Stato con ordinanza 25 novembre 2024 n. 9449, ha dichiarato l’incompatibilità con l’articolo 3, paragrafo 1, della Direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, in combinato disposto con l’articolo 49 TFUE, con gli articoli 30 e 41, nonché con il considerando 68 di tale direttiva, di una disciplina nazionale che “ riconosca al promotore di una procedura di finanza di progetto un diritto di prelazione che gli consente, nell’ipotesi in cui il contratto di cui trattasi non gli sia stato inizialmente aggiudicato, di adeguare la sua offerta a quella dell’aggiudicatario inizialmente prescelto e di ottenere così l’aggiudicazione di tale contratto, a condizione di rimborsare le spese che l’aggiudicatario iniziale ha sostenuto per preparare la sua offerta, senza che tale rimborso possa superare il 2,5% del valore stimato dell’investimento atteso dall’aggiudicatario a partire dal progetto di fattibilità posto a base di gara ”, e in ragione di ciò invocando la ET l’annullamento dell’intera procedura oggetto della controversia per contrasto con il diritto eurounitario.

Con atto per motivi aggiunti del 9 marzo 2026, SO ha introdotto ulteriori doglianze a sostegno del ricorso incidentale.

Con memoria del 3 aprile 2026, SO ha eccepito il superamento dei limiti dimensionali della memoria di ET del 23 febbraio 2026, senza previa autorizzazione da parte del Presidente di questo Tribunale.

Alla pubblica udienza del giorno 15 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

IR

In limine litis , deve essere oggetto di scrutinio la questione pregiudiziale sollevata dalla ricorrente con la memoria del 23 febbraio 2026, la cui positiva valutazione determinerebbe l’annullamento di tutta la procedura oggetto della controversia.

La ricorrente richiama la sentenza del 5 febbraio 2026, causa C-810/24, con cui la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, nell’esaminare la questione pregiudiziale sollevata dalla V Sezione del Consiglio di Stato con ordinanza 25 novembre 2024 n. 9449, ha dichiarato l’incompatibilità con l’articolo 3, paragrafo 1, della Direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, in combinato disposto con l’articolo 49 TFUE, con gli articoli 30 e 41, nonché con il considerando 68 di tale direttiva, di una disciplina nazionale che “ riconosca al promotore di una procedura di finanza di progetto un diritto di prelazione che gli consente, nell’ipotesi in cui il contratto di cui trattasi non gli sia stato inizialmente aggiudicato, di adeguare la sua offerta a quella dell’aggiudicatario inizialmente prescelto e di ottenere così l’aggiudicazione di tale contratto, a condizione di rimborsare le spese che l’aggiudicatario iniziale ha sostenuto per preparare la sua offerta, senza che tale rimborso possa superare il 2,5% del valore stimato dell’investimento atteso dall’aggiudicatario a partire dal progetto di fattibilità posto a base di gara ”.

Ad avviso della Corte, il diritto di prelazione lede il principio della parità di trattamento, di cui all’articolo 3, paragrafo 1, e all’articolo 41, paragrafo 1 della Direttiva 2014/23, in forza del quale le offerte devono essere valutate “ in condizioni di concorrenza effettiva ”; secondo la Corte, poi, il diritto di prelazione costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento sancita all’articolo 49 TFUE, in quanto “ può dissuadere operatori economici provenienti da altri Stati membri dal partecipare a una procedura di finanza di progetto ”, senza che ciò possa essere giustificato sul fondamento del medesimo articolo 49 TFUE. Alla luce di tali considerazioni e in conformità alla pronuncia immediatamente vincolante resa dalla Corte di Giustizia nella causa C-810/24, la ricorrente chiede l’annullamento di tutta la procedura per manifesta incompatibilità con il diritto europeo.

Il Collegio ritiene di rigettare tale eccezione, dal momento che, nella fattispecie in esame, SO è risultata direttamente aggiudicataria della procedura in questione, senza alcun esercizio del diritto di prelazione, ragion per cui non risulta leso il principio della parità di trattamento, di cui all’articolo 3, paragrafo 1 e all’art. 41, paragrafo 1 della Direttiva 2014/23, in forza del quale le offerte devono essere valutate “ in condizioni di concorrenza effettiva ”.

Sempre in via pregiudiziale, deve essere esaminata l’eccezione di superamento dei limiti dimensionali della memoria difensiva di ET del 23 febbraio 2026, sollevata dalla controinteressata con memoria del 3 aprile 2026.

Prima dell’entrata in vigore della legge 30 dicembre 2024, n. 207, l’art. 13- ter dell’Allegato II al codice del processo amministrativo disponeva, al comma 1, che “ le parti redigono il ricorso e gli altri atti difensivi secondo i criteri e nei limiti dimensionali stabiliti con decreto del presidente del Consiglio di Stato ” (d.P.C.S. 22 dicembre 2016, n. 167), al comma 3 che il menzionato decreto determinasse “ i casi per i quali, per specifiche ragioni, può essere consentito superare i relativi limiti ”, e al comma 5 che “ Il giudice è tenuto a esaminare tutte le questioni trattate nelle pagine rientranti nei suddetti limiti (quelli determinati con decreto del presidente del Consiglio di Stato). L'omesso esame delle questioni contenute nelle pagine successive al limite massimo non è motivo di impugnazione ”.

L’art. 1, comma 813, della Legge 30 dicembre 2024 n. 207 ha sostituito il sopra riportato comma 5, disponendo che “ Indipendentemente dall'esito del giudizio, la parte che in qualsiasi atto del processo superi, senza avere ottenuto una preventiva autorizzazione, i limiti dimensionali stabiliti ai sensi del presente articolo può essere tenuta al pagamento di una somma complessiva per l'intero grado del giudizio fino al doppio del contributo unificato previsto in relazione all'oggetto del giudizio medesimo e, ove occorra, in aggiunta al contributo già versato ”.

La Legge 30 dicembre 2024 n. 207 ha inoltre aggiunto all’art. 13- ter i commi 5- bis e 5- ter , i quali, rispettivamente, dispongono: 1) “ Il giudice, con la decisione che definisce il giudizio, determina l'importo di cui al comma 5 tenendo conto dell'entità del superamento dei limiti dimensionali stabiliti ai sensi del presente articolo nonché della complessità ovvero della dimensione degli atti impugnati o della sentenza impugnata ” (comma 5- bis ); 2) “ Si applica l'articolo 15 ” (comma 5- ter ).

L’art. 13- ter , comma 5, è una disposizione di natura processuale, attributiva al giudice di un potere valutativo in ordine all’incidenza del superamento, non autorizzato, dei limiti dimensionali degli atti processuali, sul celere e spedito andamento del giudizio, e tale natura si ricava, incontrovertibilmente, dall’ incipit dell’art. 1, comma 813, della Legge 30 dicembre 2024 n. 207, secondo cui le modifiche apportate al citato art. 13-ter, comma 5, rispondono “ Al fine di consentire lo spedito svolgimento del giudizio ” (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 13 marzo 2025 n. 3). Con riferimento, poi, al testo originario del comma 5, il Consiglio di Stato aveva già affermato che “ il superamento dei limiti dimensionali è questione di rito afferente all'ordine pubblico processuale, stabilito in funzione dell'interesse pubblico all'ordinato, efficiente e celere svolgimento dei giudizi ” (Cons. Stato, Sez. II, 17 settembre 2024, n. 7614; Sez. VII, 4 aprile 2024, n. 3079; Sez. V, 22 settembre 2023, n. 8487; Sez. IV, 13 ottobre 2023, n. 8928).

La nuova formulazione – nel prevedere che nel caso di superamento dei limiti dimensionali il giudice possa disporre il pagamento di una somma commisurata, nel massimo, al doppio del contributo unificato e, “ove occorra”, anche in aggiunta a quello già versato – ha inteso bilanciare due contrapposti interessi, ovvero quello del privato a esercitare nella maniera più ampia e ritenuta più congrua il proprio diritto di difesa, e quello pubblico a evitare negative incidenze sul “servizio giustizia”, rilevando il principio di ragionevole durata del processo, fissato dall’art. 111 Cost., che trova attuazione, per il giudizio amministrativo, negli artt. 2, comma 2, e 3, comma 2, del c.p.a. (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 13 marzo 2025 n. 3 che richiama Cons. Stato, Sez. IV, 25 gennaio 2017, n. 295, e 10 giugno 2014, n. 2963; Sez. V, 30 novembre 2015, n. 5400).

In definitiva, quindi, il novellato art. 13- ter , comma 5, disp. att. Cod. proc. amm. attribuisce al giudice la facoltà di condannare la parte autrice della trasgressione del superamento non autorizzato dei limiti dimensionali “ al pagamento di una somma complessiva per l'intero grado del giudizio fino al doppio del contributo unificato previsto in relazione all'oggetto del giudizio medesimo e, ove occorra, in aggiunta al contributo già versato ”.

A questa possibilità il Collegio ritiene di dare seguito (indipendentemente dall'esito del gravame, di cui si dirà appresso), perché effettivamente la ricorrente non aveva alcun motivo di riproporre nella memoria del 23 febbraio 2026 le consistenti deduzioni già contenute nel ricorso introduttivo e in tutti gli atti per motivi aggiunti, con conseguente immotivato e non necessario sforamento - non previamente autorizzato - dei limiti dimensionali, sforamento rispetto al quale la parte stessa non ha fornito alcuna plausibile giustificazione, ammettendone implicitamente il verificarsi.

Ciò posto, considerato l'importo del contributo unificato del presente giudizio (€ 6.650,00), appare equo condannare la ricorrente principale al pagamento di una somma aggiuntiva di € 3.000,00.

Venendo al merito, prima dell’esame delle censure articolate dalla ricorrente principale occorre, in breve, richiamare il quadro normativo e la giurisprudenza formatasi in materia di project financing .

Come noto il project financing (o finanza di progetto) è un istituto giuridico disciplinato dall’art. 193 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, destinato a consentire la realizzazione di lavori pubblici o servizi sulla base di proposte presentate da operatori economici (denominati “promotori”, se hanno presentato le proposte di loro spontanea iniziativa, o “proponenti”, se hanno presentato proposte a seguito di una pubblicazione da parte dell’ente concedente) e remunerate mediante l’attribuzione di una concessione a seguito di una procedura svolta in due fasi; il comma 1 di tale articolo, in particolare, stabilisce che l’affidamento in concessione di lavori o servizi mediante finanza di progetto possa avvenire sia su iniziativa privata (“finanza di progetto su iniziativa privata”), anche per proposte non incluse nella programmazione del partenariato pubblico-privato dell’ente concedente, sia su sollecitazione dell’ente concedente (“finanza di progetto su iniziativa pubblica”), per proposte incluse nella menzionata programmazione (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 6 marzo 2026 n. 1135).

La procedura, inizialmente, si differenzia a seconda delle modalità di attivazione, e che si tratti cioè di finanza di progetto ad iniziativa pubblica (articolo 193, commi 16 e 17) o privata (articolo 193, commi 3 e 4). Invece, il regolamento delle fasi successive della procedura di affidamento, che includono la fase di selezione del progetto da porre a base di gara tra quelle ricevute, e la gara per l’aggiudicazione della concessione (articolo 193, commi da 5 a 15), non varia per le procedure a iniziativa privata e per le procedure a iniziativa pubblica.

Sia che si tratti di finanza di progetto a iniziativa pubblica che ad iniziativa privata, le proposte presentate devono includere il progetto di fattibilità redatto in coerenza con l’articolo 6 bis dell’Allegato I.7 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, nonché l’indicazione dei requisiti generali e speciali del promotore (articolo 193, comma 3).

L’articolo 193, comma 5, disciplina la procedura di selezione delle proposte che sono ritenute di interesse pubblico, disponendo un termine di quarantacinque giorni che decorre dalla scadenza di quello per la loro presentazione. La selezione deve essere preceduta da una valutazione sul rispetto delle linee generali indicate nella programmazione del partenariato pubblico-privato e deve avvenire “sulla base dei principi generali di cui al Libro I, Parte I, Titolo I” in materia di contratti pubblici. Si tratterebbe cioè del principio del risultato, del principio della fiducia, del principio dell’accesso al mercato, dei principi di buona fede e di tutela dell’affidamento, del principio di autonomia contrattuale, del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, dei principi di tassatività delle cause di esclusione e di massima partecipazione. L’ente concedente individua, “in forma comparativa”, una o più proposte, ritenute di interesse pubblico. La selezione, coerentemente con il perseguimento, in ogni caso, del preminente interesse pubblico, è concretamente effettuata tenendo conto della corrispondenza dei progetti e del piano economico finanziario ai fabbisogni effettivi dell’ente concedente (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 6 marzo 2026 n. 1135).

Ai sensi dell’articolo 193, comma 6, l’ente concedente comunica poi ai soggetti interessati la proposta o le proposte individuate in base al comma 5, ne dà notizia sul proprio sito istituzionale e invita, se necessario, il promotore e i proponenti ad apportare al progetto di fattibilità, al piano economico-finanziario e allo schema di convenzione le modifiche necessarie per la loro approvazione. Se il promotore o i proponenti non apportano le modifiche e integrazioni richieste per recepire le indicazioni dell’ente concedente entro il termine dallo stesso indicato, le proposte sono respinte con provvedimento motivato. Entro sessanta giorni, differibili fino a novanta giorni per comprovate esigenze istruttorie, l’ente concedente conclude, con provvedimento motivato, la procedura di valutazione, che, in caso di pluralità di proposte ammesse, si svolge in "forma comparativa". Il provvedimento è pubblicato sul sito istituzionale dell’ente ed è comunicato ai soggetti interessati (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 6 marzo 2026 n. 1135).

Il progetto di fattibilità selezionato è poi posto a base di gara nei tempi previsti dalla programmazione e così si apre la seconda fase della procedura, i.e. quella dell’aggiudicazione della concessione in senso stretto. Il criterio di aggiudicazione è l’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto tra qualità e prezzo. Nel bando l’ente concedente dispone che il promotore ovvero il proponente autore del progetto selezionato possa esercitare il diritto di prelazione (articolo 193, comma 9).

Secondo la costante giurisprudenza, la procedura di project financing enuclea due serie procedimentali strutturalmente autonome ma biunivocamente interdipendenti sotto il profilo funzionale, la prima di selezione del progetto di pubblico interesse e la seconda di gara ad evidenza pubblica sulla base del progetto dichiarato di pubblica utilità. La seconda serie è distinta nelle sub fasi di individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa e di eventuale esercizio da parte del promotore del diritto di prelazione (Consiglio di Stato, sez. V, 24 ottobre 2023, n. 9210).

La fase preliminare di individuazione del promotore, ancorché procedimentalizzata, è connotata da amplissima discrezionalità amministrativa, in quanto intesa non già alla scelta della migliore tra una pluralità di offerte sulla base di criteri tecnici ed economici preordinati, ma alla valutazione di un interesse pubblico che giustifichi l’accoglimento della proposta formulata dall’aspirante promotore (cfr. Cons. Stato, sez. V, 31 gennaio 2023, n. 1065).

La scelta del promotore di una procedura di finanza di progetto non è un modulo di confronto concorrenziale sottoposto al principio delle procedure di evidenza pubblica, quanto piuttosto uno strumento tramite il quale l’amministrazione definisce di concerto con il privato un obiettivo di interesse pubblico da realizzare; ciò appare tanto più vero ove si consideri che l’amministrazione, anche una volta dichiarata di pubblico interesse la proposta del privato e individuato il promotore, non è tenuta a dare corso alla procedura di gara per l’affidamento della concessione (Consiglio di Stato, V, 23 novembre 2018, n. 6633), non creandosi alcun vincolo per l’amministrazione e, corrispondentemente, enucleandosi una mera aspettativa (non giuridicamente tutelata) in capo al privato, condizionata dalle valutazioni di esclusiva pertinenza dell’amministrazione in ordine alla opportunità di contrattare sulla base della proposta (Consiglio di Stato, V, 4 febbraio 2019, n. 820).

Tali fasi procedimentali sono dotate di specifica autonomia (cfr. Consiglio di Stato, Ad. plen. n. 1/2012; Consiglio di Stato, sez. V, n. 1872/2015), essendo ciascuna separata dalla successiva e contraddistinta dall’adozione di un provvedimento che la chiude in modo definitivo (tanto da essere impugnabile in sede giurisdizionale) e che costituisce - a sua volta - il presupposto sul quale si innesta la fase successiva.

Orbene, delineati i tratti essenziali del project financing , è possibile passare allo scrutinio nel merito del ricorso principale e degli atti per motivi aggiunti.

Il ricorso introduttivo del giudizio e il primo atto per motivi aggiunti sono affidati alle seguenti censure.

I. “ Incompetenza; violazione e falsa applicazione degli artt. 42, 48, 97 e 108 del D.Lgs. 267/2000 (TUEL) ”.

La ricorrente denuncia l’illegittimità della deliberazione del Consiglio Comunale di Piacenza n. 42 dell’11 novembre 2024, per incompetenza del Consiglio Comunale, ritenendo che la dichiarazione di rispondenza al pubblico interesse della proposta di SO Next Government s.r.l. avrebbe dovuto essere effettuata dalla Giunta Comunale ai sensi dell’art. 48 TUEL.

Ritiene illegittima anche la determinazione del Direttore Generale n. 675 del 18 marzo 2024, con la quale sono stati definiti gli elementi guida per la valutazione delle proposte di finanza di progetto, sostenendo che si tratterebbe di aspetti di competenza della Giunta comunale.

Il motivo è infondato.

Con deliberazione n. 239 del 15 ottobre 2024, la Giunta Comunale ha dichiarato chiusa la fase istruttoria per la valutazione delle tre proposte di finanza di progetto presentate in relazione all’affidamento in concessione del servizio integrato di interventi di efficientamento energetico, della gestione e conduzione degli impianti di climatizzazione estiva ed invernale, degli impianti elettrici degli immobili comunali, degli impianti di pubblica illuminazione e semaforici comunali, esprimendo il « positivo orientamento, quale soluzione da proporre al Consiglio comunale ai fini del pubblico interesse per la Proposta C) » e cioè per la proposta di finanza di progetto presentata da SO.

Alla deliberazione della Giunta Comunale è poi allegata la “Sintesi delle proposte”, in cui sono dettagliatamente esposti i progetti presentati dagli operatori economici oltre che chiaramente evidenziate le ragioni della scelta della proposta di finanza di progetto ritenuta maggiormente rispondente al pubblico interesse.

Ebbene, con la deliberazione n. 42 dell’11 novembre 2024, il Consiglio Comunale si limita sostanzialmente a « PRENDERE ATTO degli esiti della deliberazione della Giunta Comunale 15/10/2024, n. 239 e della annessa relazione di sintesi di convenienza e fattibilità, conforme ai dettami ex art. 175, comma 2 del D.Lgs 36/2023 (Allegato C) e, conseguentemente, di dichiarare, la fattibilità e la rispondenza al pubblico interesse della proposta di partenariato pubblico privato, ai sensi dell’art. 193 del D.lgs. 36/2023, presentata in data 12/04/2024, prot. 61468 e successive integrazioni prot. 79577/2024, 98935/2024, 113124/2024, 132059/2024, 136472/2024, da parte della Soc. SO Next Government Srl, con sede a Milano in Viale Fulvio Testi, 121 », sì da risultare la decisione in ordine alla fattibilità e alla rispondenza al pubblico interesse della proposta di finanza di progetto presentata da SO come assunta dal Consiglio su proposta della Giunta Comunale e all’esito dello svolgimento di un’approfondita istruttoria, senza quindi venire in realtà sacrificata la competenza della Giunta Comunale.

È infondata, inoltre, la censura di incompetenza formulata avverso la determinazione del Direttore Generale n. 675 del 18 marzo 2024, con la quale sono stati definiti gli elementi guida per la valutazione delle proposte di finanza di progetto.

Con la determinazione in questione, infatti, il Direttore Generale, competente all’attuazione degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dagli organi di governo, ha fornito al Gruppo di lavoro i criteri direttivi per la valutazione delle proposte di finanza di progetto, sulla scorta dei quali è stata svolta l’istruttoria e si è giunti alla relazione della “Sintesi delle proposte” allegata alla delibera di Giunta Comunale n. 239 del 15 ottobre 2024.

II. “ Violazione dell’art. 97 Cost.; violazione del principio di accesso al mercato di cui all’art. 3 D.Lgs. 36/2023; violazione dell’art. 193 D.Lgs. 36/2023; violazione dell’art. 12 l. 241/1990; violazione dei principi di trasparenza, par condicio, legittimo affidamento, logicità, ragionevolezza, di uguaglianza e non discriminazione; eccesso di potere sub specie di disparità di trattamento, contraddittorietà, difetto di istruttoria ed errore di fatto ”.

La ricorrente lamenta la violazione dei principi fondamentali dell’accesso al mercato, oggi declinati nell’art. 3 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, e dei principi generali del procedimento amministrativo, precisando di aderire all’orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo il quale i principi generali della pubblica evidenza devono trovare applicazione anche nella fase di valutazione del pubblico interesse delle proposte di finanza di progetto.

Sostiene, infatti, che:

- gli elementi guida per la valutazione delle proposte sono stati approvati e resi pubblici dal Direttore Generale del Comune di Piacenza ben nove mesi dopo la presentazione della proposta del RT EN e una volta terminata l’istruttoria da parte del Comune, ragion per cui il RT EN non ha potuto impostare la propria proposta, né eventualmente integrarla, mentre la SO ha presentato la proposta dopo aver preventivamente preso cognizione dei criteri di valutazione decisi dal Direttore Generale e al RT A2 è stato consentito di integrare la proposta per ben tre volte, con conseguente violazione dei principi di concorrenza, di non discriminazione e di pubblicità previsti dall’art. 3 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36;

- il Gruppo di valutazione, incaricato della valutazione comparativa delle proposte presentate, non ha tenuto conto del periodo di riferimento delle tariffe energetiche, dei costi dei materiali e della manodopera considerati dai proponenti, omettendo un reale confronto tra i canoni a parità di periodo di riferimento delle tariffe, circostanza questa che renderebbe inattendibile la valutazione di maggiore convenienza della proposta della SO;

- ai fini del calcolo del canone complessivo della proposta del RT EN sono stati erroneamente considerati € 118.585,53 a titolo di incentivi, nonostante tale importo non costituisca una componente del canone, né sia un costo a carico dell’Amministrazione;

- la tabella di confronto delle opere proposte dai singoli operatori riportata alle pag. 6 e 7 della Relazione di Sintesi si limita a richiamare l’importo complessivo e il numero degli interventi proposti dai singoli operatori (RT EN – Proposta A; RT A2 – proposta B; SO – proposta C), senza precisare né la tipologia di spese incluse negli importi (progettazione, direzione lavori, collaudi, etc.), né i dettagli tecnici (come ad esempio la potenza degli impianti fotovoltaici installati), non risultando eseguito né un confronto tecnico sulla qualità e quantità delle installazioni proposte, né tantomeno un confronto tra gli importi riportati nei computi metrici esplicitando il prezziario di riferimento e il relativo sconto applicato; e, inoltre, a pag. 20 della Relazione di Sintesi è stato erroneamente indicato in soli € 275.000 l’importo annuo del plafond extra , quando invece tale importo avrebbe dovuto includere anche i 35.000 Euro annui della manutenzione elettrica per un ammontare complessivo pari a € 310.000 per anno;

- il confronto tra gli interventi relativi ai sistemi di smart city svolto dal Gruppo di valutazione e riportato a pag. 8 della Relazione di Sintesi è stato effettuato sulla base di parametri non omogenei, dal momento che, mentre per il RT EN il costo del sistema di telecontrollo degli impianti di illuminazione pubblica è stato considerato dal Gruppo di valutazione nel capitolo della proposta relativo all’illuminazione pubblica, per la proposta della SO il Gruppo di valutazione ha valorizzato tale voce ai fini degli interventi di implementazione e gestione dei sistemi di smart city , circostanza questa che renderebbe inattendibile anche il confronto tra i valori indicati a pag. 8 della Relazione di Sintesi;

- la dichiarazione di pubblico interesse della proposta della SO è non solo intrinsecamente contradditoria, ma radicalmente indeterminata, come rilevato dal Consiglio Comunale che, nel dichiarare l’interesse pubblico della proposta, ha dovuto prendere atto “ della necessità di procedere all’integrazione del progetto di fattibilità con gli elementi riportati nella relazione di sintesi (Allegato C) alla presente deliberazione oltre che con i seguenti elementi ”, senza null’altro precisare, sì da non potersi ritenere tale proposta collimante con il quadro esigenziale dell’ente in riferimento alla sezione “ smart city ”;

- è stata violata la par condicio tra i proponenti anche con riferimento al corredo informativo messo a disposizione dall’Ente concedente, quanto meno in relazione ai sostegni per l’illuminazione pubblica, dal momento che il Comune di Piacenza dispone di un’anagrafe tecnica aggiornata di tutti i punti luce del territorio comunale, commissionata a EL OU DF (oggi incorporata in SO), che non è stata messa disposizione del RT EN mentre evidentemente era in possesso della SO.

In conclusione al motivo di ricorso, dopo aver precisato che la V Sezione del Consiglio di Stato, con l’ordinanza 25 novembre 2024 n. 9449, ha rimesso alla Corte di Giustizia la seguente questione pregiudiziale “ se i principi di libertà di stabilimento e libera prestazioni di servizi di cui agli artt. 49 e 56 TFUE, nonché la direttiva n. 2014/23/UE, interpretati alla luce dei principi di proporzionalità, buona amministrazione ed efficienza, e l’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, per il caso in cui la Corte lo ritenga applicabile, osti alla disciplina nazionale della prelazione, contenuta nell’art. 183, comma 15 d.lgs. n. 50/2016 ”, nel caso in cui dovesse ritenersi che i principi generali della pubblica evidenza non trovino applicazione nella fase di valutazione del pubblico interesse delle proposte di finanza di progetto, la ricorrente principale chiede al Collegio di sollevare, ai sensi dell’art. 267 TFUE, questione pregiudiziale innanzi alla Corte di Giustizia UE al fine di stabilire se l’art. 193 del d.lgs. 36 del 2023 sia contrario al diritto dell’Unione Europea e, in particolare, agli articoli 18 della Direttiva 2014/24/UE e 3 della Direttiva 2014/23/UE e ai principi di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza ivi contenuti, laddove interpretato in modo da consentire che la selezione del promotore di finanza di progetto e la conseguente attribuzione a quest’ultimo del diritto di prelazione nella successiva gara per l’affidamento del contratto di concessione avvenga all’esito di una procedura nel corso della quale non siano stati predeterminati e pubblicati i criteri per la scelta del promotore e non siano stati rispettati i principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità, e ciò specialmente allorquando non venga rispettato il termine di novanta giorni previsto dalla legge per la valutazione della fattibilità della proposta.

Il Collegio, per ragioni di economia processuale, rinvia a quanto già esposto in ordine alla non rilevanza, nel caso di specie, della questione pregiudiziale risolta dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea con la citata sentenza del 5 febbraio 2026, causa C-810/24, ritenendo inoltre non necessario alcun ulteriore rinvio pregiudiziale, non ricorrendo, nel caso di specie, una violazione dei principi di cui all’art. 3 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36.

La procedura di finanza di progetto in questione è stata avviata su proposta degli operatori economici interessati ai sensi dell’art. 193 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, che, nella versione applicabile ratione temporis , non prevedeva l’obbligo di compiere una valutazione in forma comparativa, in caso di pluralità di proposte di finanza di progetto.

Come risulta, invece, dalla documentazione versata in atti, l’Amministrazione comunale ha proceduto ad una valutazione comparativa delle proposte ricevute, compendiandola efficacemente nella relazione di “Sintesi delle proposte” allegata alla Deliberazione di Giunta comunale n. 239 del 15 ottobre 2024.

Trattandosi, poi, di procedura di finanza di progetto avviata su iniziativa privata, ragionevolmente il Comune di Piacenza ha determinato gli indirizzi e gli elementi guida per la valutazione delle proposte solo dopo aver avuto notizia della pluralità di proposte. Ed infatti, nella determinazione dirigenziale n. 675 del 18 marzo 2024, dopo aver premesso che « sono recentemente pervenute al Comune di Piacenza alcune proposte di finanza di progetto per la gestione congiunta dei servizi sopra indicati che l’amministrazione intende esaminare al fine di verificarne la fattibilità e l’eventuale interesse pubblico; in presenza di più proposte occorre identificare alcuni elementi guida che, assicurando il rispetto del principio di imparzialità dell’azione amministrativa, del buon andamento e allo stesso tempo dell’economicità, efficienza ed efficacia, consentano di individuare la proposta maggiormente conveniente per l’amministrazione comunale », si determina di « approvare gli indirizzi contenuti nelle premesse, che costituiscono parte integrante e sostanziale del presente provvedimento, finalizzati alla valutazione comparativa delle proposte di finanza di progetto ricevute ai sensi dell’art. 193 del d.lgs. n. 36 del 2023 relative alla gestione congiunta dei servizi sopra descritti ».

In definitiva, trattandosi di procedura di finanza di progetto attivata su istanza dell’operatore economico, il Comune di Piacenza ha definito e pubblicato i criteri da osservare nella valutazione comparativa delle proposte solo dopo aver accertato la sussistenza di più proposte.

Venendo al merito, il motivo di ricorso è infondato.

Non persuade la tesi con cui la ricorrente lamenta di non aver potuto impostare la propria proposta, né integrarla alla luce degli indirizzi e degli elementi guida stabiliti nella determinazione dirigenziale n. 675 del 18 marzo 2024, in ragione del fatto che la deliberazione della Giunta Comunale n. 61 del 19 marzo 2024, che ha dichiarato la completezza della proposta del RT EN, risale al giorno immediatamente successivo a quello della determina dirigenziale di approvazione dei criteri. Come correttamente eccepito dalla difesa dell’Amministrazione comunale, infatti, dalla stessa deliberazione di Giunta Comunale n. 61 del 19 marzo 2024 e, precisamente, dal passaggio in cui si precisa che « fino a quando non sarà conclusa la fase di valutazione del progetto con la eventuale inserzione del medesimo negli strumenti di programmazione », si evince che la fase di valutazione della proposta del RT EN non era ancora conclusa, ragion per cui l’operatore economico avrebbe potuto integrare la propria proposta.

È infondato il profilo di censura in cui la ricorrente inferisce dalla mancata valutazione del periodo di riferimento dei prezzi unitari (relativi alle tariffe energetiche, ai costi dei materiali e della manodopera) applicati alle diverse proposte di finanza di progetto l’inattendibilità della proposta della SO. In realtà, il periodo di riferimento per i prezzi unitari utilizzati nella redazione del PEF nei contratti pubblici e nei partenariati corrisponde solitamente al momento della predisposizione del progetto e, in particolare, alla data di approvazione del progetto di fattibilità tecnico-economica o del progetto definitivo-esecutivo; né potrebbe pretendersi, come vorrebbe parte ricorrente, dal Gruppo di valutazione una neutralizzazione a monte delle differenze di prezzo, traducendosi siffatta operazione in una non consentita modificazione delle offerte degli operatori economici.

Non coglie nel segno la doglianza con cui la ricorrente sostiene, inoltre, che ai fini del calcolo del canone complessivo della proposta del RT EN siano stati erroneamente considerati € 118.585,53 a titolo di incentivi. Sul punto il Collegio condivide l’impostazione della difesa comunale, secondo cui gli “incentivi” indicati nel PEF sono, per loro natura, poste di entrata del progetto e non “costi” a carico dell’Amministrazione, ragione per cui il fatto che siano riportati nella Relazione di sintesi tra gli elementi desumibili dal PEF non comporta automaticamente che siano stati qualificati come “componente del canone dovuto dal Comune”, trattandosi per lo più di una modalità espositiva dei flussi del PEF.

È infondato, poi, il profilo di censura con cui la ricorrente sostiene che dalla tabella di confronto delle opere proposte dai singoli operatori riportata alle pag. 6 e 7 della Relazione di sintesi emergerebbero degli errori di valutazione da parte del Gruppo di valutazione. La tabella in questione, infatti, ha natura meramente riepilogativa, costituendo una sintesi delle singole proposte e non un esame analitico delle stesse, che non esaurisce quindi il confronto tecnico-economico delle proposte, svolto sulla base della complessiva documentazione presentata e sui relativi allegati. Come correttamente rilevato dalla difesa comunale, poi, in questa fase della procedura di finanza di progetto l’Amministrazione è chiamata a verificare la coerenza delle proposte rispetto al fabbisogno pubblico, la sostenibilità e l’impostazione economico-finanziaria complessiva, non a “certificare” ogni singola voce di computo come avverrà nella fase successiva anche tramite verifiche, validazione e definizione della base di gara.

Non persuade la tesi con cui parte ricorrente sostiene la sottostima dell’importo degli investimenti in interventi di efficientamento energetico degli edifici proposto dal RT EN, per non essere stati valorizzati la manutenzione straordinaria full risk e il plafond di investimenti extra . A ben vedere, la formula “ full risk ” in tema di manutenzione straordinaria è una modalità di allocazione del rischio manutentivo non coincidente con il concetto di “investimento di efficientamento”, mentre il plafond di investimenti extra è solo eventualmente attivabile dall’Ente, ragion per cui non può essere computato come investimento di efficientamento attuale e concreto.

Non convince l’assunto di parte ricorrente secondo cui il confronto tra gli interventi relativi ai sistemi di smart city svolto dal Gruppo di valutazione (e riportato a pag. 8 della Relazione di sintesi) è stato effettuato sulla base di parametri non omogenei. Come già precisato, in questa fase della procedura di finanza di progetto l’Amministrazione è chiamata a valutare il pubblico interesse al progetto, attraverso un giudizio complessivo su investimenti, manutenzioni e servizi, non una verifica sulle singole voci, e ne discende anche la facoltà dell’Amministrazione di richiedere rimodulazioni del progetto, sì da renderlo più conforme all’interesse pubblico.

È infondata la censura con cui la ricorrente lamenta la non idoneità della proposta della SO rispetto alle esigenze dell’Amministrazione con riferimento alla sezione smart city . Dalla relazione di “Sintesi delle proposte” si precisa, infatti, che “ Valutate le soluzioni proposte e gli interventi identificati, si precisa che essi collimano con il quadro esigenziale dell’Ente, fatta eccezione per la proposta correlata alle ricariche di veicoli elettrici su cui, a parità di valore, si ritiene necessario che in sede di eventuale procedura di gara (qualora la proposta del proponente venisse individuata d’interesse pubblico) vengano implementati altri investimenti tra quelli proposti ”. In definitiva, la proposta nel complesso è rispondente al pubblico interesse dell’ente, ferma restando la possibilità di apportare correttivi nei termini di una implementazione degli investimenti smart city proposti.

Non persuade la doglianza con cui parte ricorrente lamenta la mancata adozione, da parte del Comune di Piacenza, del “quadro esigenziale dell’ente” di cui all’Allegato I.7 al Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, tenuto conto del fatto che, dalla relazione di “Sintesi delle proposte” e dagli atti deliberativi, emergono chiaramente gli obiettivi dell’Amministrazione in termini di efficientamento, riqualificazione impiantistica, gestione e sostenibilità finanziaria.

È infondato anche il profilo di censura con cui la ricorrente denuncia la violazione della par condicio competitorum, con riferimento all’anagrafe tecnica aggiornata di tutti i punti luce del territorio comunale, commissionata a EL OU DF, oggi incorporata in SO, quindi in possesso esclusivo di quest’ultima. La documentazione di che trattasi, infatti, era facilmente accessibile anche alla ricorrente, che non risulta averne mai fatto richiesta all’Amministrazione comunale, ragion per cui non ne può essere invocata una ipotetica, ma non dimostrata, disponibilità riservata ad SO, al fine di ritenere violato il principio della par condicio competitorum .

È infondato, infine, il profilo di censura con cui la ricorrente sostiene la violazione delle regole dell’evidenza pubblica nella scelta del progetto di partenariato pubblico privato.

Giova preliminarmente chiarire che la scelta del promotore, all’interno del c.d. project financing , è segnata da ampia discrezionalità e non comporta la pedissequa applicazione delle regole sull’evidenza pubblica, dovendosi piuttosto l’Amministrazione conformare alle regole del buon andamento e della imparzialità con elevati margini di autonomia di azione (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 31 marzo 2023, n. 1065). Ad ogni modo, nel caso di specie, risultano essere state rispettate le regole di trasparenza e pubblicità, come dimostrato dalla sequenza procedurale seguita dall’Amministrazione comunale che: i ) con deliberazione di Giunta comunale n. 61 del 19 marzo 2024, avente per oggetto “ Proposta di partenariato pubblico privato: presa d’atto ”, ha preso atto della proposta di finanza di progetto presentata in data 30 giugno 2023 dal RT EN; ii ) con deliberazione di Giunta comunale n. 215 del 24 settembre 2024, avente per oggetto “ Proposta di partenariato pubblico privato: presa d’atto ”, ha preso atto della proposta di finanza di progetto presentata in data 29 gennaio 2024 dal RT A2; iii ) con deliberazione di Giunta comunale n. 214 del 24 settembre 2024, avente per oggetto “ Proposta di partenariato pubblico privato: presa d’atto ”, ha preso atto della proposta di finanza di progetto presentata in data 12 aprile 2024 dalla SO; iv ) con determinazione del Direttore Generale n. 675 del 18 marzo 2024 ha indicato gli elementi guida per la valutazione comparativa delle proposte di finanza di progetto ricevute; v ) con deliberazione di Giunta Comunale n. 239 del 15 ottobre 2024 ha preso atto della relazione “ Sintesi delle proposte ”, predisposta da un Gruppo di lavoro, e ha espresso positivo orientamento, quale soluzione da proporre al Consiglio comunale, per la proposta di finanza di progetto presentata dalla SO; vi ) con deliberazione di Consiglio Comunale n. 42 datata 11 novembre 2024, ha dichiarato la fattibilità e la rispondenza al pubblico interesse della proposta di finanza di progetto presentata dalla SO, ai sensi dell’art. 193 del d.lgs. n 36/2023.

III. “ Violazione dell’art. 193 D.Lgs. 36/2023 e degli artt. 6 e ss. dell’All. I.7 del D.Lgs. 36/2023 che indicano i requisiti del progetto di fattibilità tecnico-economica da allegare alle proposte di finanza di progetto ”.

La ricorrente prospetta che, ai sensi dell’art. 193 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, la proposta di finanza di progetto deve contenere un progetto di fattibilità, una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione offerti, che l’art. 41 del medesimo decreto ha ridotto a due i livelli di progettazione (il progetto di fattibilità tecnico-economica e il progetto esecutivo) e che il contenuto specifico del progetto di fattibilità tecnico-economica è declinato negli artt. 6 e ss. dell’Allegato I.7 al Codice dei Contratti. Lamenta che il Gruppo di valutazione avrebbe interpretato erroneamente le norme in questione, ritenendo ammissibile il progetto della SO nonostante non rispondesse ai requisiti previsti per il progetto di fattibilità tecnico-economica dal citato Allegato I.7.

Il motivo è infondato.

L’art. 193 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, nella formulazione ratione temporis applicabile, con riferimento ai documenti di cui si compone la proposta di finanza di progetto si riferisce al « progetto di fattibilità » e non utilizza la locuzione « progetto di fattibilità tecnico-economica », utilizzata invece dall’art. 41 del Codice dei Contratti e dall’art. 6 dell’Allegato I.7 al medesimo decreto.

Come correttamente evidenziato dalla difesa comunale, quindi, il Codice dei Contratti distingue il “progetto di fattibilità”, richiesto per la presentazione della proposta di finanza di progetto, e il “progetto di fattibilità tecnico-economica”, che rappresenta uno dei due livelli di progettazione in materia di lavori pubblici.

La distinzione tra “progetto di fattibilità” e “progetto di fattibilità tecnico-economica” trova poi conferma nelle modifiche apportate dal Decreto Legislativo 31 dicembre 2024 n. 209 (c.d. decreto correttivo), con la previsione all’art. 193, comma 3, che “ Ciascuna proposta contiene un progetto di fattibilità, redatto in coerenza con l'articolo 6-bis dell'allegato I.7., una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato, e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione e l'indicazione dei requisiti del promotore ”.

La distinzione tra “progetto di fattibilità” e “progetto di fattibilità tecnico-economica” è evidente nelle disposizioni di cui all’Allegato I.7 del Codice dei Contratti, come modificato, che all’art. 6 disciplina il “ Progetto di fattibilità tecnico-economica ” con la previsione che “ Il progetto di fattibilità tecnico-economica, di seguito «PFTE», costituisce lo sviluppo progettuale della soluzione che, tra le alternative possibili messe a confronto nel DOCFAP, ove redatto, presenta il miglior rapporto tra costi complessivi da sostenere e benefici attesi per la collettività. Il PFTE è elaborato sulla base della valutazione delle caratteristiche del contesto nel quale andrà inserita la nuova opera, compatibilmente con le preesistenze (anche di natura ambientale, paesaggistica e archeologica). A questo fine, nei casi previsti dall'articolo 43 del codice, il PFTE è supportato dall'adozione dei metodi e strumenti di gestione informativa digitale, eventualmente integrati con i sistemi informativi geografici (Geographical Information System - GIS). (...)”; e all’art. 6 bis disciplina poi il “ Progetto di fattibilità per la finanza di progetto ”, con la seguente previsione: “(...) Per le concessioni di servizi, il progetto di fattibilità è composto almeno dai seguenti elaborati: a) una relazione tecnico-illustrativa, che identifica gli elementi tecnici, economici e finanziari dell'investimento e specifica i costi del servizio in rapporto alle sue componenti, come identificate nel documento di specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione, nonché agli elementi evidenziati nel piano economico finanziario della proposta; b) il cronoprogramma di attuazione dei servizi ”.

Deve quindi ritenersi che la rispondenza al pubblico interesse della proposta di finanza di progetto presentata dalla SO sia stata correttamente valutata sulla scorta del progetto di fattibilità.

IV. “ Violazione dell’art. 175 D.Lgs. 36/2023 per omesso confronto tra i costi e i benefici del progetto di partenariato con gli strumenti di approvvigionamento alternativi ”.

La ricorrente adduce che ai sensi dell’art. 175, comma 2, del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 “ Il ricorso al partenariato pubblico-privato è preceduto da una valutazione preliminare di convenienza e fattibilità. La valutazione si incentra sull'idoneità del progetto a essere finanziato con risorse private, sulle condizioni necessarie a ottimizzare il rapporto tra costi e benefici, sulla efficiente allocazione del rischio operativo, sulla capacità di generare soluzioni innovative, nonché sulla capacità di indebitamento dell'ente e sulla disponibilità di risorse sul bilancio pluriennale. A tal fine, la valutazione confronta la stima dei costi e dei benefici del progetto di partenariato, nell'arco dell'intera durata del rapporto, con quella del ricorso alternativo al contratto di appalto per un arco temporale equivalente ”.

Lamenta che nel caso di specie il Comune avrebbe disatteso in toto l’obbligo di effettuare un confronto tra le soluzioni di approvvigionamento alternative disponibili, prima di dichiarare il pubblico interesse per quella della SO. In particolare, sia per quanto attiene al servizio di energia che per quanto riguarda il servizio di illuminazione pubblica, non avrebbe effettuato un adeguato confronto tra i preventivi.

Il motivo è infondato.

La valutazione preliminare di convenienza e fattibilità richiesta dall’art. 175 del Codice dei contratti pubblici concerne l’ an della scelta del ricorso al project financing .

In particolare, la disposizione normativa richiede che il ricorso al partenariato pubblico-privato sia preceduto da una valutazione preliminare di convenienza e fattibilità, incentrata sull’idoneità del progetto a essere finanziato con risorse private, sulle condizioni necessarie a ottimizzare il rapporto tra costi e benefici, sulla efficiente allocazione del rischio operativo, sulla capacità di indebitamento dell’ente e sulla disponibilità di risorse sul bilancio pluriennale. Per poter compiere concretamente la valutazione, la norma richiede un confronto tra la stima dei costi e dei benefici del progetto di partenariato, rispetto all’intera durata del rapporto, con quella del ricorso alternativo al contratto di appalto per un arco temporale equivalente (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 3 marzo 2026 n. 1508).

Come indicato anche nella Relazione illustrativa del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, infatti, è necessario che “ la scelta di avvalersi dello strumento del partenariato pubblico-privato sia basata su approfondite valutazioni in ordine alla sua convenienza e fattibilità, per evitare, da un lato, che si intraprendano iniziative non realizzabili, e dall'altro, che, prendendo in considerazione tutti gli aspetti dell'operazione economica (idoneità del progetto a essere finanziato con risorse private, ottimizzazione del rapporto costi e benefici, efficiente allocazione del rischio operativo, capacità di indebitamento dell'ente e disponibilità di risorse sul bilancio pluriennale) dette iniziative risultino non convenienti per l'amministrazione ” (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 3 marzo 2026 n. 1508, che richiama T.A.R. Lazio, Latina, sez. II, 10 settembre 2025, n. 701).

Orbene, tali valutazioni attengono alla convenienza e fattibilità del ricorso al partenariato pubblico privato nel suo complesso e, come correttamente evidenziato dalla difesa dell’Amministrazione resistente, non implicano la necessità di acquisire un “preventivo di mercato” per ciascun fornitore alternativo, né di effettuare un confronto aritmetico su singole tariffe.

In definitiva, trattasi di una valutazione preliminare che interessa ad ampio raggio l’assetto complessivo dell’idoneità del progetto a essere finanziato, anche sotto il profilo diacronico del bilanciamento tra costi e benefici del ricorso a tale strumento rispetto a quello alternativo del contratto d’appalto, e non può intendersi come limitata ad un mero raffronto matematico tra le singole tariffe proposte.

Orbene, applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, la valutazione di cui all’art. 175, comma 2, del Codice dei contratti pubblici risulta essere stata adeguatamente condotta.

Nella deliberazione del Consiglio comunale n. 42 dell’11 novembre 2024 si dà atto del fatto che “ sulla base delle verifiche istruttorie svolte, il gruppo di lavoro ha prodotto una relazione di sintesi (allegata alla deliberazione della Giunta Comunale n. 239/2024 - Allegato C) di convenienza e fattibilità, conforme ai dettami ex art. 175, comma 2, del D.Lgs 36/2023, dopo aver valutato la fattibilità delle singole proposte, con la quale si illustrano vantaggi e svantaggi delle tre soluzioni, tenendo in considerazione in particolare i citati elementi guida finalizzati all’individuazione della proposta maggiormente conveniente per l’amministrazione comunale ”.

Nella Relazione di sintesi in questione, poi, al punto 2.2 recante “ Motivazioni per privilegiare il PPP ” è dettagliatamente motivata la scelta di ricorrere al partenariato pubblico-privato con le seguenti motivazioni: “ Come già detto, l’attuale gestione descritta al par. 2.1 indica che: - il modello organizzativo del Comune di Piacenza prevede la suddivisione delle competenze degli uffici tecnici in 3 Settori (Settore Sviluppo del Patrimonio, Infrastrutture e MA City, Pianificazione Strategica); - a ognuno dei predetti Settori spetta un parte di competenza per ognuno dei servizi e dei lavori necessari al corretto funzionamento dell'Ente e della salvaguardia territorio comunale e dei suoi edifici e impianti pubblici; - il frazionamento dei vari contratti può causare oggettive complessità legate ad asimmetria informativa, di duplicazione del lavoro svolto e forme simili di rallentamento dell'azione tecnico-amministrativa; - nei servizi sopra indicati si può attuare un modello in grado di rinvenire ambiti con oggettivi profili di integrazione e sovrapposizione. Nello specifico: - ENERGETICO: servizio di energia integrato che prevede la fornitura di energia elettrica agli stabili ed immobili comunali unitamente agli impianti di illuminazione pubblica. Ciò presenterebbe possibili ottimizzazioni congiunte in relazione all'utilizzo di fonti rinnovabili al fine di ridurre le emissioni di gas climalteranti, in relazione agli obiettivi prefissati dall'Amministrazione in linea con l'Agenzia 2030. Inoltre assicurerebbe uno snellimento delle pratiche e delle procedure amministrative; - GESTIONE DEGLI IMPIANTI A RETE: illuminazione pubblica, rete semaforica, segnaletica internamente illuminata e pannelli a messaggio variabile che si caratterizzano per una vasta capillarità territoriale con molteplici perimetri di intervento che si possono sovrapporre; - GESTIONE TERMICA: servizio di gestione e fornitura di gas naturale e di gestione manutentiva, sia ordinaria che straordinaria, edile e di impiantistica delle strutture e sugli impianti di riscaldamento degli stabili comunali. Specialmente la parte manutentiva può creare sovrapposizione ed economie di scala con la manutenzione energetica di tutte gli stabili; - SMART CITY: servizio di adeguamento ed efficientamento delle reti e delle infrastrutture pubbliche a servizio dei sistemi di comunicazione e informazione e altri servizi di pubblica utilità. Compattare in un unico asset l’attuale gestione, permette di ottenere efficientamenti e investimenti. Questa la ragione che porta a ritenere preferibile il PPP rispetto a una gestione separata ”.

A tale valutazione segue poi la scansione analitica delle singole proposte e la puntuale indicazione dell’opzione ritenuta maggiormente conforme alle esigenze dell’Amministrazione comunale.

Ne discende l’infondatezza del motivo di ricorso.

Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso introduttivo è infondato e deve essere rigettato.

Il primo ricorso per motivi aggiunti è affidato ad un unico motivo di diritto, recante “ Violazione dell’art. 193 D.Lgs. 36/2023 e degli artt. 6 e ss. dell’All. I.7 del D.Lgs. 36/2023 che indicano i requisiti del progetto di fattibilità tecnico-economica da allegare alle proposte di finanza di progetto ”, con cui la ricorrente ripropone le censure già articolate nel terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, al cui rigetto il Collegio rinvia per ragioni di economia processuale.

Il secondo ricorso per motivi aggiunti è affidato ai seguenti motivi di diritto.

I. “ Violazione dell’art. 97 Cost.; violazione del principio di accesso al mercato di cui all’art. 3 D.Lgs. 36/2023; violazione dell’art. 193 D.Lgs. 36/2023; violazione dell’art. 12 l. 241/1990; violazione dei principi di trasparenza, par condicio, legittimo affidamento, logicità, ragionevolezza, di uguaglianza e non discriminazione; eccesso di potere sub specie di disparità di trattamento, contraddittorietà, difetto di istruttoria ed errore di fatto ”.

La ricorrente contesta la valutazione comparativa, effettuata dal Comune di Piacenza, tra le tre proposte di finanza di progetto presentate dai vari operatori economici, ritenendo violati gli articoli 3 e 193 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, in ragione del fatto che i canoni posti a confronto non includerebbero gli stessi servizi.

Sostiene, in particolare, che: i ) solo la proposta del RT EN prevede una manutenzione “ Full Risk ” degli impianti termici e di climatizzazione, mentre l’offerta della SO riporta alcune importanti esclusioni, comprendendo, di fatto, solo la manutenzione “conservativa”; ii ) la proposta del RT EN include un “ Plafond Annuo ” per la “ realizzazione dei nuovi impianti o per eventuali ulteriori lavori di modifica, potenziamento, ammodernamento, riqualificazione, ampliamento degli impianti oggetto della Concessione che si rendessero necessari nel corso dell’esecuzione della Concessione e non compresi negli oneri contrattuali ”, elemento questo che sarebbe stato gravemente sottostimato nella Relazione di sintesi; iii ) dall’esame del documento “ Perimetro degli edifici e Baseline energetiche ” emerge che la SO ha incluso nella propria proposta quattro edifici in meno rispetto alla proposta del RT EN.

Prospetta, quindi, che sebbene il canone previsto dalla SO sia di € 7.014.939,63 - contro i 7.772.894,78 € previsti dal RT EN - in realtà all’interno del medesimo canone non sono inclusi una serie di servizi e di prestazioni e che il “margine positivo di risparmio” risultante dal canone offerto dalla SO non tiene in considerazione una serie di extra-costi.

Il motivo è infondato.

La prospettazione attorea muove dal presupposto che la procedura di affidamento mediante finanza di progetto ex art. 193 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36 sia equiparabile a una procedura di gara in senso proprio.

Orbene, la finanza di progetto rappresenta un modello innovativo di esecuzione dei lavori o dei servizi, mediante la cooperazione e il confronto tra il soggetto pubblico, interessato alla realizzazione dell'opera o del servizio ai fini del perseguimento dell'interesse pubblico (sulla cui realizzazione deve sempre vigilare) e l'imprenditore privato che, invece, è interessato ai ritorni economici connessi alla realizzazione e alla conseguente gestione dell'opera o del servizio secondo criteri di massima efficienza, mediante un modello operativo (che dovrebbe essere più efficiente) basato sulla capacità dell'attività volta al perseguimento dell'interesse pubblico di generare flusso di cassa ( cash flow ) in un lasso di tempo di lunga durata, in modo che sia possibile assicurare il rimborso del debito e la remunerazione del rischio che l'operatore economico assume circa la redditività del progetto (cfr. al riguardo Cons. Stato, Sez. III, 10 dicembre 2021, n. 8244).

Tale modello operativo si sviluppa, nella fase volta all’individuazione del soggetto proponente, secondo un iter che differisce sensibilmente dalla procedura di gara in senso proprio. Infatti, non vi sono concorrenti bensì uno o più operatori economici che aspirano a diventare soggetti proponenti (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 10 maggio 2022, n. 3179).

Nelle procedure di project financing occorre tenere distinte la fase preliminare dell'individuazione del promotore e la successiva fase selettiva finalizzata all'affidamento della concessione atteso che, mentre quest'ultima presenta i caratteri della gara soggetta ai principi comunitari e nazionali dell'evidenza pubblica, la scelta del promotore, ancorché procedimentalizzata, è connotata da amplissima discrezionalità amministrativa, essendo intesa non già alla scelta della migliore fra una pluralità di offerte sulla base di criteri tecnici ed economici preordinati, ma alla valutazione stessa di un interesse pubblico che giustifichi, alla stregua della programmazione delle opere pubbliche, l'accoglimento della proposta formulata dall'aspirante promotore; il modus procedendi che caratterizza la finanza di progetto è quindi improntato alla logica della collaborazione, in funzione del perseguimento del pubblico interesse, tra promotore ed Amministrazione che ispira tutta la fase preliminare di scelta e di approvazione della proposta di project financing da sottoporre poi a pubblica gara (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 10 maggio 2022, n. 3179). Nella scelta del soggetto proponente, dunque, la discrezionalità dell'Amministrazione è molto ampia, anche perché l'azione è finalizzata non a scegliere un contraente fra tanti operatori economici ma ad individuare una proposta proveniente da un soggetto privato che coopera nella definizione del concreto interesse pubblico.

Ciò significa che, a fronte di una pluralità di proposte aventi analogo oggetto, l'Amministrazione è tenuta a valutarne preventivamente l'inerenza all'interesse pubblico - ossia all'utilità che ne potrebbe derivare per la collettività di cui l'ente è esponenziale - e, laddove tale verifica dia un riscontro positivo, a compararne il contenuto in ossequio ai principi generali di imparzialità e buon andamento (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 10 maggio 2022, n. 3179).

In ragione dell'ampia discrezionalità di cui gode in fase di valutazione delle proposte di progetto, l'Amministrazione non è tenuta a fornire una risposta su quale sia tecnicamente la migliore tra la pluralità delle offerte, bensì quale di questa sia più rispondente all'interesse pubblico che giustifichi l'inserimento di un determinato progetto nelle proprie attività di programmazione (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 10 maggio 2022, n. 3179, che richiama Consiglio di Sato, sez. V, 8 febbraio 2011, n. 843).

Ne discende l’infondatezza delle censure articolate nel motivo di ricorso in questione, in quanto tutte volte ad effettuare una valutazione tecnica comparativa tra le proposte della ricorrente e della controinteressata, senza tener conto, quindi, della peculiarità che connota la finanza di progetto nella fase della individuazione del promotore.

In definitiva, la differente estensione del perimetro delle attività proposte dalla ricorrente e dalla controinteressata non è idonea a determinare automaticamente la migliore convenienza di una proposta sulla mera scorta delle maggiori prestazioni offerte, dovendosi avere riguardo alla proposta nel suo complesso e alla rispondenza all’interesse pubblico perseguito dall’ente concedente.

In tal senso il Collegio condivide le argomentazioni della difesa comunale e, in particolare, il passaggio in cui si precisa che “ pretendere una piena omogeneizzazione ex ante dei perimetri in fase istruttoria significherebbe trasformare l’istruttoria in una “gara anticipata” non prevista dal Codice, o – peggio – imporre all’Amministrazione una riscrittura sostitutiva delle proposte dei privati ”.

In ogni caso, la previsione nell’offerta del RT EN di una manutenzione degli impianti full risk può non irragionevolmente essere stata considerata meno conveniente rispetto alla proposta della SO, tenuto conto che la formula full risk anticipa, trasformando in un costo fisso, quello che è un accadimento (quindi un costo) solo eventuale.

Né risulta in alcun modo comprovata da parte della ricorrente la pretesa sottostima della proposta, mancando delle concrete argomentazioni da cui desumere l’incongruenza della valutazione.

Da ultimo, poi, sono irrilevanti le deduzioni con cui la ricorrente obietta che dall’esame del documento “ Perimetro degli edifici e Baseline energetiche ” la SO risulterebbe aver proposto quattro edifici in meno rispetto al RT EN e che il minor importo del canone preteso dalla SO sarebbe giustificato dalla quantità inferiore di servizi offerti. Come anticipato, infatti, in tema di finanza di progetto non si assiste ad una valutazione comparativa aritmetica tra le offerte dei singoli operatori economici che partecipano alla gara, ma ad una valutazione ampiamente discrezionale circa la maggior rispondenza di una proposta progettuale all’interesse che l’Amministrazione intende perseguire con quel progetto, ferma restando l’applicabilità della disciplina dell’evidenza pubblica nella successiva fase selettiva finalizzata all'affidamento della concessione.

II. “ Violazione dei principi in materia di sostenibilità del Piano Economico Finanziario; difetto di istruttoria; eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti ”.

La ricorrente lamenta di non aver avuto accesso al PEF della SO, risultando lo stesso escluso dal novero della documentazione che il Comune di Piacenza le ha esibito in data 3 giugno 2025. Contesta poi gli elementi ricavabili dalla “ sintesi ” del PEF pubblicata nell’Albo pretorio on line in data 12 giugno 2025, lamentando che:

- il periodo di payback indicato (vale a dire il periodo di ammortamento dell’investimento) è pari a 14,9 anni, mentre la durata prevista della concessione del partenariato pubblico-privato della SO è di 14,5 anni, con conseguente inidoneità del periodo di ammortamento dell’investimento che non rientra nel termine di durata del contratto di concessione;

- il totale dell’investimento proposto dalla SO (€ 35.561.003,03) non risulta in alcun modo coperto dalle indicate fonti di finanziamento tramite equity (€ 5.596.813) e debito bancario (€ 13.059.231).

Il motivo è infondato.

Quanto al “ payback period ”, ovvero al periodo di tempo necessario perché l’investimento mediante la finanza di progetto generi flussi di cassa sufficienti a recuperare il suo costo iniziale, questo non si fonda su un calcolo matematico preciso, ma su una stima del tempo mediamente necessario per il recupero del capitale. In tale ottica, non è necessaria la precisa coincidenza tra lo stimato “ payback period ” e la durata della concessione, posto che una durata delle previsioni di recupero del capitale coincidenti o, comunque, di poco superiori alla durata della concessione, ben può essere compensata da altre soluzioni, quali quelle che attengono alla riduzione dei costi piuttosto che all’aumento e alla massimizzazione dei ricavi. A ciò aggiungasi che il periodo di payback è frutto di una mera stima previsionale, circostanza questa che non rende automaticamente non sostenibile il piano economico finanziario quando, come nel caso di specie, sussista uno scostamento minimo rispetto alla durata della concessione.

Non persuade, poi, la tesi con cui parte ricorrente sostiene che il totale dell’investimento proposto dalla SO non risulterebbe coperto dalle fonti di finanziamento tramite equity e debito bancario. Come correttamente eccepito dalla difesa comunale, infatti, non è sostenibile l’equazione matematica secondo cui l’investimento totale sarebbe coperto sommando equity e debito bancario, per risultare la copertura dell’investimento sorretta da una pluralità di fonti, vale a dire equity , debito bancario, ma anche linea IVA, canoni e ricavi di gestione secondo la dinamica rappresentata nel PEF, di cui anche l’asseverazione certifica l’equilibrio finanziario “ grazie agli apporti assicurati dagli azionisti nei primi anni di affidamento e alle fonti di finanziamento esterne ”.

III. “ In relazione al parere positivo rilasciato dal Corpo di Polizia Locale nell’ambito della Conferenza di Servizi: difetto di motivazione; eccesso di potere; contraddittorietà e perplessità dell’azione amministrativa ”.

La ricorrente contesta il parere rilasciato dal Corpo di Polizia Locale nell’ambito della Conferenza di servizi, ritenendolo contraddittorio, dal momento che, dopo una lunga e dettagliata disamina dei profili di criticità attinenti alla gestione del servizio di videosorveglianza pubblica per inidoneità delle tecnologie proposte dalla SO o per la scarsa qualità dei servizi offerti, il Corpo di Polizia Locale, invece che concludere nel senso del rilascio di un parere negativo sul PFTE, ha indicato quale possibile “mitigazione” del rischio di disservizio l’individuazione di “ uno studio di ingegneria specializzato nel settore – magari da individuare come DEC – in modo da poter aver assicurato un costante supporto tecnico specialistico, peraltro “terzo”, al fine di motivare puntualmente eventuali contestazioni di inadempimento da parte dell’operatore economico”.

Il motivo è infondato.

In disparte la circostanza che il parere rilasciato dal Corpo di Polizia Locale è caratterizzato da elevati profili di discrezionalità tecnica, sindacabili da questo giudice solo per irrazionalità o illogicità manifeste, non rinvenibili nel caso di specie, giova precisare che una eventuale invalidità di siffatto parere sarebbe comunque ininfluente sulla legittimità del provvedimento di conclusione della Conferenza di servizi, espresso con determinazione dirigenziale n. 2786 del 31 maggio 2025, risultando tale determinazione assunta per posizioni prevalenti ai sensi dell’art. 14 ter , comma 7, della Legge 7 agosto 1990 n. 241.

IV. “ Sul tema delle ricariche dei veicoli elettrici: violazione dell’art. 42 del Codice Appalti 2023; difetto di motivazione e di istruttoria; eccesso di potere sub specie di contraddittorietà dell’azione amministrativa ”.

Secondo la prospettazione attorea, dall’esame del documento denominato “ Calcolo sommario dei lavori – Computo Metrico Estimativo di massima ” emergerebbe il mancato rispetto della prescrizione impartita dal Consiglio Comunale al RT SO al momento della dichiarazione di pubblico interesse, dal momento che l’investimento in colonnine di ricarica elettrica è stato invece mantenuto e non sostituito da un altro investimento.

Il motivo è infondato.

Nella Relazione di “Sintesi delle proposte”, a pagina 43, è indicato che “ Valutate le soluzioni proposte e gli interventi identificati, si precisa che essi collimano con il quadro esigenziale dell’Ente, fatta eccezione per la proposta correlata alle ricariche di veicoli elettrici su cui, a parità di valore, si ritiene necessario che in sede di eventuale procedura di gara (qualora la proposta del proponente venisse individuata d’interesse pubblico) vengano implementati altri investimenti tra quelli proposti ”.

Viene in rilievo, quindi, non la prescrizione cogente di eliminare la parte della proposta relativa alle ricariche di veicoli elettrici cui il promotore era vincolato a conformarsi, quanto piuttosto la valutazione circa l’opportunità di implementare, in sede di eventuale procedura di gara e a parità di valore, altri investimenti tra quelli proposti.

A ciò aggiungasi che, come correttamente sottolineato dalla difesa comunale, la documentazione di gara e progettuale contempla una pluralità di interventi “ smart services ” oltre alla mobilità elettrica (es. attraversamenti pedonali smart , sensoristica, videosorveglianza, centralizzazione), a conferma del fatto che la componente smart city non è riducibile alla sola voce “ricariche”.

In definitiva, quindi, anche il secondo ricorso per motivi aggiunti è infondato e deve essere rigettato.

Il terzo ricorso per motivi aggiunti è affidato ai seguenti motivi di diritto.

I. “ Eccesso di potere per sviamento; difetto di istruttoria; violazione dei principi di sostenibilità economico – finanziaria del PEF; violazione del potere/dovere dell’Amministrazione di compiere la valutazione in ordine alla congruità e credibilità di quanto affermato nel PEF ”.

Con un primo ordine di censure, la ricorrente contesta il PEF proposto dalla SO, sotto il profilo dei ricavi derivanti dal Conto Termico, ritenendo che l’operatore economico abbia sopravvalutato la valorizzazione dell’incentivo.

Precisa che gli interventi proposti dalla SO che possono beneficiare del Conto Termico 2.0 (unica misura in vigore al momento in cui la proposta è stata presentata) sono la realizzazione di edifici c.d. “ Nearly Zero Energy Building ” (cd. “NZEB”), l’installazione di caldaie a condensazione, l’installazione di pompe di calore e la realizzazione di interventi di relamping . Quanto agli edifici “NZEB”, sostiene che il numero di edifici sui quali SO ha calcolato di poter eseguire le opere necessarie ad ottenere gli incentivi è stato sicuramente sovrastimato, risultando almeno sette, sugli otto previsti, già efficientati. Per quanto riguarda gli investimenti in installazione di pompe di calore, sostiene che il rendimento minimo previsto per ottenere gli incentivi di cui al Conto Termico 2.0 non può essere garantito dalle apparecchiature offerte dalla SO. Con riferimento, poi, agli interventi di relamping , rileva che nella proposta della SO manca la dimostrazione che gli stabili nei quali eseguire tali interventi siano “a norma” dal punto di vista illuminotecnico.

Lamenta, inoltre, a fronte di un così alto rischio che il PEF si riveli disequilibrato, la mancanza nella bozza di convenzione della SO di una clausola contrattuale che disciplini in modo chiaro e preciso le modalità di trasferimento in capo alla concessionaria del rischio del mancato ottenimento degli incentivi.

Con un secondo ordine di censure, poi, sostiene l’inattendibilità dei ricavi derivanti da gestione del servizio di e-mobility . Sostiene, in particolare, la sovrastima dei ricavi derivanti dalla gestione dell’infrastruttura di e-mobility (pari a € 7.417.689), tenuto conto del numero esiguo di postazioni di ricarica previste nel progetto della SO.

Ritiene, inoltre, ingiustificata la previsione di crescita dei ricavi nel corso della durata contrattuale.

Il motivo è infondato.

L’indicazione dei ricavi che il proponente intende ottenere dagli incentivi del Conto Termico è un valore previsionale e, come tale, stimato con un giudizio ex ante multifattoriale, legato cioè non solo a dati oggettivi già esistenti al momento della redazione del PEF, ma anche ad elementi sopravvenuti in corso di esecuzione del contratto, tra cui in primis la verificazione da parte del Gestore dei Servizi Energetici. Trattandosi di stima, quindi, non può assumersi ex ante un ricavo certo e oggettivo, ma un intervallo previsionale al cui interno si potrà collocare il valore stimato. L’eventualità che il valore stimato non rientri nel range previsionale è insita nel c.d. rischio operativo che, ovviamente, grava sull’operatore economico affidatario.

Tale premessa rende in generale inammissibili le contestazioni relative alla eccessiva valorizzazione degli incentivi, non potendosi valutare un “eccesso” o un “difetto” di valutazione sulla scorta di una stima previsionale non ancorata a parametri certi ed immutabili, ma risultando i ricavi finali concretamente acquisibili dagli incentivi determinati da una pluralità di variabili non tutte prevedibili ex ante .

Le censure articolate dalla ricorrente sono comunque infondate nel merito delle argomentazioni addotte per ritenere la stima dei ricavi esorbitante.

Quanto agli edifici “NZEB”, la circostanza che sette su otto degli edifici indicati nel PEF siano già stati “efficientati” non comporta in automatico la sussistenza dei requisiti prestazionali e documentali richiesti per la qualificazione “NZEB” e, quindi, per l’accesso agli incentivi.

Quanto agli incentivi derivanti dalle pompe di calore, risulta meramente assertiva e non dimostrata l’inidoneità delle apparecchiature proposte dalla SO a raggiungere quel rendimento minimo necessario al conseguimento degli incentivi; in ogni caso, come correttamente dedotto dalla difesa comunale, la scelta della tipologia di apparecchiature e delle relative condizioni di progetto attengono alla fase esecutiva. Analoghe considerazioni valgono per quanto attiene agli interventi di relamping , dal momento che, come condivisibilmente sostenuto dalla difesa comunale, la verifica dei rapporti di potenza e della conformità illuminotecnica presuppone attività tipiche della progettazione esecutiva, che non devono essere anticipate alla fase della valutazione di fattibilità del progetto.

Non persuade neppure la censura volta a contestare la stima dei ricavi derivanti dagli incentivi per la e-mobility , non risultando il numero di postazioni di ricarica dei veicoli elettrici elemento da solo sufficiente a suffragare la sovrastima dei ricavi per detto incentivo, dovendosi avere riguardo, invece, ad una pluralità di elementi, quali la localizzazione delle postazioni, la loro potenza, la durata media delle ricariche, le tariffe e i flussi di traffico.

Non coglie nel segno neanche la dedotta mancanza di una clausola contrattuale che disciplini in modo chiaro e preciso le modalità di trasferimento del rischio del mancato ottenimento degli incentivi in capo alla concessionaria, trattandosi, come già precisato, di rischio operativo già gravante sull’operatore economico.

II. “ Violazione dell’art. 97 Cost.; eccesso di potere sub specie di difetto di istruttoria, errore di fatto e travisamento; violazione dell’art. 183 del D.Lgs. 36/2023 ”.

La ricorrente contesta, sotto ulteriori profili, la valutazione comparativa compiuta dall’Amministrazione comunale.

Sostiene, in particolare, che i ) vi sarebbe un disallineamento nel periodo di tariffazione individuato nelle due proposte (SO e RT EN), ii ) sarebbe stato effettuato un errato confronto tra il valore degli investimenti proposti dalla SO e quello degli investimenti proposti dal RT EN, iii ) il confronto non avrebbe tenuto conto dello sconto del 20% ai prezzi del progetto a base di gara applicati dalla SO in corso di gara, iv ) la SO avrebbe sovrastimato la baseline energetica, con ciò determinandosi un aggravio dei costi per il Comune, v ) la bozza di convenzione della prima proposta della SO non conterrebbe una penale per il mancato raggiungimento del risparmio elettrico in pubblica illuminazione, con conseguente inaffidabilità e mancanza di garanzie reali.

Il motivo è infondato.

Quanto al presunto disallineamento nel periodo di tariffazione individuato nelle due proposte, come correttamente osservato dalla difesa comunale, nei progetti relativi al servizio energia ciò che rileva non è il “mese-base” in sé, ma la struttura del corrispettivo e l’allocazione del rischio prezzo; né, del resto, è sostenibile un onere di riparametrazione dei valori indicati nella proposta, operazione priva di utilità in ragione della indicizzazione dei prezzi.

Quanto al confronto tra gli investimenti proposti dalla SO e quelli proposti da RT EN, devono ritenersi irrilevanti le doglianze articolate da parte ricorrente, in ragione del fatto che la valutazione sulle proposte di finanza di progetto viene fatta prendendo in considerazione il programma presentato nella sua complessità e organicità, risultando il valore degli investimenti un segmento nel complesso della proposta, da valutare unitariamente agli altri elementi. Si tratta di una valutazione globale e unitaria, che non può tener conto in maniera parcellizzata solo di alcune delle parti della proposta, ma che, al fine di valutarne la rispondenza all’interesse pubblico, deve tener conto in un’ottica unitaria di tutti gli elementi di cui essa si compone.

Non è persuasiva la tesi con cui la ricorrente sostiene che il confronto sarebbe viziato dal fatto di non aver tenuto conto dello sconto del 20% ai prezzi del progetto a base di gara applicati dalla SO in corso di gara; ed infatti, lo sconto applicato in gara è un effetto fisiologico della competizione, e non può essere strumentalizzato per inferirne un vizio della valutazione della proposta.

Quanto al confronto tra le baseline relative al servizio di energia termica indicate nelle proposte della SO e del RT EN, non sono persuasive le doglianze con cui la ricorrente lamenta che la baseline termica ( i.e. la stima dei consumi di energia termica soggetti a corrispettivo, rispetto ai quale viene garantita, all’esito degli interventi di efficientamento energetico, una certa percentuale di riduzione e, quindi, risparmio) considerata dal RT SO è parecchio superiore rispetto a quella stimata dal RT EN.

Anche sul punto il Collegio ritiene persuasive le difese comunali, nella parte in cui chiariscono che la baseline energetica è un parametro tecnico che dipende da dataset storici, perimetro considerato, correttivi climatici e regole di normalizzazione, ragion per cui la diversità delle proposte ben può derivare da fonti e criteri di elaborazione diversi, senza che ciò possa automaticamente sottintendere sovrastime o errori.

Né può ritenersi, come vorrebbe parte ricorrente, che una eventuale sovrastima della baseline abbia automatica incidenza sui costi per l’Amministrazione comunale, dal momento che la baseline , quale valore di riferimento per calcolare i risparmi energetici, incide sulle metriche prestazionali e su eventuali risparmi, senza per ciò solo tradursi in un aggravio di costi a carico dell’ente concedente.

Sono poi prive di pregio tutte le ulteriori censure relative alle baseline , in quanto meramente assertive e, come tali, non in grado di dimostrarne né la sovrastima , né l’incidenza sui consumi reali pre-intervento.

È infondata la censura con cui la ricorrente lamenta che la bozza di convenzione della prima proposta della SO non conterrebbe una penale per il mancato raggiungimento del risparmio elettrico in pubblica illuminazione, deducendone l’inaffidabilità e la mancanza di garanzie reali.

In disparte la considerazione che viene in rilievo una bozza di convenzione, quindi, una disciplina negoziale in corso di consolidamento, in ogni caso la definizione degli equilibri contrattuali con la previsione e la modulazione di penali attiene, invero, alla definizione della disciplina contrattuale in sede di predisposizione della documentazione di gara e di verifica ex art. 42 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36.

III. “ Violazione dell’art. 97 Cost.; violazione del principio di accesso al mercato di cui all’art. 3 D.Lgs. 36/2023; violazione dell’art. 193 D.Lgs. 36/2023; violazione dell’art. 12 l. 241/1990; violazione dei principi di trasparenza, par condicio, legittimo affidamento, ragionevolezza, di uguaglianza e non discriminazione; eccesso di potere sub specie di disparità di trattamento, contraddittorietà, difetto di istruttoria ed errore di fatto ”.

La ricorrente lamenta la violazione da parte dell’Amministrazione comunale dei principi di trasparenza e di par condicio competitorum , segnalando che: i ) il Comune, dopo aver rilevato che il canone proposto dalla SO includeva la voce “OMRA” riguardante la manutenzione straordinaria, ha invitato l’operatore economico ad eliminare tale canone, mentre nulla ha disposto nei confronti del RT EN, la cui proposta definitiva ha continuato ad includere il canone “plafond termico ed elettrico” per interventi straordinari; ii ) il Comune ha richiesto alla SO di eliminare il “canone di disponibilità” dall’art. 18.1 della bozza di convenzione, consentendole di rimodulare i termini della propria proposta; iii ) la SO è stata informata della data di scadenza dei contratti stipulati dal Comune, con ciò potendo conoscere la data di attivazione dei servizi.

Sostiene, in definitiva, che alla SO sarebbero state fornite importanti informazioni, negate invece al RT EN.

Il motivo di ricorso è infondato.

Come ampiamente documentato dalla difesa comunale, infatti, non risulta che il Comune di Piacenza abbia riservato alla SO un trattamento differente rispetto a quello riservato al RT EN, tenuto conto delle diverse richieste di integrazione documentale rivolte a quest’ultimo, durante il periodo in cui il RT EN risultava l’unico operatore economico interessato a presentare una proposta di finanza di progetto.

Il quarto ricorso per motivi aggiunti è affidato alle seguenti censure.

I. “ Violazione di legge e, segnatamente: dell’art. 57, comma 2, del D.Lgs. 36/2023; dell’articolo 76, comma 1, della Direttiva 24/14/UE; degli artt. 9 e 41 della Costituzione; del D.M. 23 giugno 2022; del D.M. 28 marzo 2018; del D.M. 27 settembre 2017; del D.M. 12 agosto 2024; violazione del principio dell’autovincolo ”.

La ricorrente contesta la legittimità della lex specialis di gara, lamentando l’assenza di previsioni riguardanti i criteri ambientali minimi (CAM) per i servizi energetici e per i rifiuti e la mancanza di criteri premianti per la qualità ambientale delle offerte.

La difesa comunale eccepisce l’inammissibilità del motivo di ricorso per tardività, non risultando rispettato il termine decadenziale per l’impugnazione degli atti di gara.

Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’eccezione di tardività, attesa l’infondatezza nel merito del motivo.

Il Disciplinare di gara, a pagina 12, prevede che « Il progetto di fattibilità tecnica economica di cui alla proposta come sopra approvata è posto a base di gara. Il suddetto progetto e conforme alle specifiche tecniche ed alle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi di cui al: - D.M 27 settembre 2017, in G.U. n 244 del 18 ottobre 2017 recante CAM per “Acquisizione di sorgenti luminose per illuminazione pubblica, l’acquisizione di apparecchi per illuminazione pubblica, l’affidamento del servizio di progettazione di impianti per illuminazione pubblica”; - D.M 28 marzo 2018, in GU n. 98 del 28 aprile 2018 recante CAM per “Servizio di illuminazione pubblica”. - D.M. 12 agosto 2024, pubblicato nella G.U. n. 202 del 29-8-2024, in vigore dal 27 dicembre 2024. "Criteri Ambientali Minimi per l’affidamento integrato di un contratto a prestazione energetica (EPC) di servizi energetici per i sistemi edifici-impianti (CAM EPC). -D.M. 23 giugno 2022 n. 256, “Criteri Ambientali Minimi per Affidamento di servizi di Progettazione di Interventi Edilizi, per l’affidamento di Lavori per Interventi Edilizi e per l’affidamento congiunto di Progettazione Lavori per interventi Edilizi” (GURI n. 183 del 6 agosto 2022), D.M. 12 agosto 2024, "pubblicato nella G.U. n. 202 del 29-8-2024. In vigore dal 27 dicembre 2024 », richiamando espressamente il Decreto Ministeriale 12 agosto 2024 recante “ Adozione dei criteri ambientali minimi per l'affidamento integrato di un contratto a prestazione energetica (EPC) di servizi energetici per i sistemi edifici-impianti (CAM EPC) ».

Sempre il disciplinare di gara, a pagina 33, indica, tra i requisiti di idoneità, il « Possesso della certificazione Esco – Energy Servizi Companies, ai sensi della norma tecnica italiana UNI CEI 11352, rilasciate da ente di certificazione accreditato CC o da altro Ente di accreditamento firmatario di accordi di mutuo riconoscimento nello schema specifico ».

Orbene, l’Allegato 1 al Decreto Ministeriale 12 agosto 2024, al punto 2.3.11, prevede che « È attribuito un punteggio premiante all'Appaltatore/Concessionario che sia ESCo certificata da organismo accreditato secondo la norma UNI CEI 11352 », con ciò qualificando la certificazione Esco – Energy Servizi Companies quale criterio premiante per l’affidamento integrato di un contratto a prestazione energetica (EPC) di servizi energetici per i sistemi edifici impianti, certificazione che la lex specialis di gara eleva a requisito di idoneità del concessionario.

Peraltro, con riferimento ai CAM in tema di illuminazione pubblica, la proposta del RT SO al punto 3.2.4 “ Criteri Ambientali Minimi (C.A.M.) ” prevede che “ Il Concessionario garantirà alla Stazione Appaltante il rispetto di tutti i livelli di servizio, caratteristiche e prestazioni minime previste dai CAM in vigore al momento della stipula del Contratto. · Decreto 27 settembre 2017: criteri ambientali minimi per ‘acquisizione di sorgenti luminose per illuminazione pubblica, l’acquisizione di apparecchi per l’illuminazione pubblica, l’affidamento di progettazione di impianti per illuminazione pubblica. · Decreto 28 marzo 2018: criteri ambientali minimi per l’affidamento del servizio di illuminazione pubblica ”, sì da doversi ritenere la proposta conforme a quanto previsto dalla lex specialis di gara.

Il rispetto dei CAM in materia di illuminazione pubblica, poi, è espressamente oggetto di previsione nella “ Relazione tecnica contenente gli elementi di valutazione relativi al Criterio A ” del RT SO (cfr. doc. n. 5 del deposito del Comune dell’11 gennaio 2026), ove è precisato che il “ RT si impegna a garantire la conformità ai Criteri Ambientali Minimi (CAM) adottando un approccio strutturato sia tecnico che amministrativo che prevede: il rispetto dei Criteri Ambientali Minimi di cui al Decreto 27 settembre 2017 (CAM apparecchi); il rispetto dei Criteri Ambientali Minimi di cui al Decreto 28 marzo 2018 (CAM servizio); redazione dei Bilancio materico relativamente agli impianti di pubblica illuminazione (Rif. 4.5.4 e 4.6.1 Criteri Ambientali Minimi per l’affidamento del servizio di illuminazione pubblica (CAM) 28 marzo 2018; (il RT è certificato per la realizzazione di sistemi di gestione per l’implementazione di bilanci materici finalizzati all’uso efficiente delle risorse ed alla misurazione dell’economia circolare, relativi ad una organizzazione o prodotto o servizio o progetto); soluzioni tecniche conformi ai CAM (corpi illuminanti LED ad alta efficienza, dispositivi di telecontrollo e telegestione); il rispetto dei requisiti prestazionali, per tutti gli apparecchi di illuminazione ricadenti (ove applicabili i CAM), avranno classe IPEA* > A+++ a partire dall’anno 2024. Per tutti gli impianti di illuminazione ricadenti (ove applicabili i CAM), l’indice di prestazione energetica dell’impianto (IPEI) sarà IPEI* > A fino all’anno 2025 compreso e IPEI* > A+ a partire dall’anno 2026 conformemente all’avvio della progettazione esecutiva; il raggiungimento dei livelli minimi di servizio e di performance, con indicatori di prestazione energetica misurabili, verificabili e certificabili; l’utilizzo di sistemi di monitoraggio continuo e reportistica (monitoraggio consumo elettrico, per la verifica dei valori attesi in termini di risparmio di CO2 e TEP); il coinvolgimento di esperti ambientali o EGE (Esperti in Gestione dell’Energia) certificati; l'approvvigionamento di servizi e materiali con le relative dichiarazioni del produttore, certificazioni ambientali (es. Ecolabel, EPD, LCA, ISO 14001, etc.), etichettature energetiche, ecc. ” (cfr. pagine 8 e 9); e che il “ RT si impegna a garantire la conformità ai Criteri Ambientali Minimi (CAM) adottando un approccio strutturato sia tecnico che amministrativo che prevede: le nuove apparecchiature e quelle installate in sostituzione di apparecchiature esistenti, apparterranno alla classe di efficienza energetica più elevata per la categoria e tipologia di prodotto di competenza; l’utilizzo di sistemi di monitoraggio continuo e reportistica dei benefici ambientali (riduzione CO2, consumo elettrico, ecc.); Sensibilizzazione del personale (attraverso materiale informativo e formativo, messo a disposizione del personale e dell'utenza che usufruisce del servizio); soluzioni tecniche conformi ai CAM (corpi illuminanti LED ad alta efficienza, ecc); il raggiungimento dei livelli minimi di servizio e di performance, con indicatori di prestazione energetica misurabili, verificabili e certificabili; il coinvolgimento di esperti ambientali o EGE (Esperti in Gestione dell’Energia) certificati; l'approvvigionamento di servizi e materiali con le relative dichiarazioni del produttore, certificazioni ambientali (es. Ecolabel, ISO 14001, etc.), etichettature energetiche, ecc. ” (cfr. pagina 15).

Ancora, come correttamente evidenziato dalla difesa comunale, con riferimento ai CAM in tema di servizi energetici sul sistema “edificio impianto”, dall’offerta del RT SO e dagli allegati atti contrattuali emerge la previsione di un impianto prestazionale coerente con l’impostazione dei criteri ambientali minimi, realizzato attraverso la predisposizione di un piano energetico della concessione con impostazione di sistema, la definizione di baseline energetiche, di obiettivi di risparmio e di procedure di verifica del raggiungimento degli obiettivi, la previsione di strumenti e flussi informativi di monitoraggio, idonei a supportare la rendicontazione e il controllo delle prestazioni e, infine, di meccanismi di responsabilizzazione economica correlati alle prestazioni, quali penali per extra -consumi e per mancati adempimenti.

È infondata, poi, la doglianza con cui parte ricorrente lamenta la mancanza nella lex specialis di criteri premianti per la qualità ambientale delle offerte.

Il Disciplinare di gara, al paragrafo 20.1 “ Criteri di valutazione dell’offerta tecnica ”, e, in particolare, al “ Criterio A – Proposte migliorative al progetto di fattibilità tecnico-economica posto a base di gara ”, punto A.1.5 “ Manutenzione straordinaria – punteggio massimo 3 punti ”, stabilisce che “ La Commissione, nell’attribuzione del punteggio discrezionale, terrà conto dei seguenti criteri motivazionali: (...) - descrizione della modalità con cui si assicura il rispetto dei Criteri Ambientali Minimi previsti dalla normativa vigente ”.

Inoltre, come già precisato, il Disciplinare di gara ha previsto, quale requisito di idoneità per l’ammissione alla procedura di gara, un criterio premiante stabilito dall’Allegato 1 al Decreto Ministeriale 12 agosto 2024, al punto 2.3.11, vale a dire il « Possesso della certificazione Esco – Energy Servizi Companies, ai sensi della norma tecnica italiana UNI CEI 11352, rilasciate da ente di certificazione accreditato CC o da altro Ente di accreditamento firmatario di accordi di mutuo riconoscimento nello schema specifico ».

È infine infondata la censura con cui parte ricorrente lamenta la mancata indicazione nella lex specialis dei CAM di cui al Decreto Ministeriale 23 giugno 2022, trattandosi di criteri ambientali minimi previsti per “(...) gli interventi edilizi di lavori disciplinati dal Codice dei Contratti pubblici, ai sensi dell’art. 3 comma 1 lettera nn), oo quater) e oo quinquies) ” (art. 1.1 dell’Allegato al decreto), e quindi non risultando obbligatori per la procedura di che trattasi, che verte invece in tema di “progettazione e realizzazione degli interventi di efficienza energetica, adeguamento normativo, riqualificazione, ivi compresa la gestione e la fornitura di energia elettrica degli impianti di pubblica illuminazione e semaforica, i servizi a valore aggiunto, e-mobility e la gestione, manutenzione ed efficientamento energetico, ivi compresa la fornitura di energia termica ed elettrica per gli impianti degli edifici di proprietà del comune di Piacenza ”.

II. “ Violazione di legge e, segnatamente: dell’art. 193 del D.Lgs. 36/2023; dell’art. 70 del D.Lgs. 31 dicembre 2024 n. 209; dell’art. 225-bis del D.Lgs. 36/2023; dell’allegato I.7 del D.Lgs. 36/2023; incoerenza e contraddittorietà della lex specialis; violazione dei principi della par condicio, della fiducia (art. 2 D.Lgs. 36/2023), del legittimo affidamento (art. 5 D.Lgs. 36/2023), del risultato (art. 1 D.Lgs. 36/2023), del buon andamento e della correttezza dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.) ”.

La ricorrente contesta la legittimità della procedura di gara, segnalando che il Comune di Piacenza avrebbe dovuto pubblicare il PEF allegato alla proposta di RT SO e non la sintesi di tale PEF.

Precisa che la possibilità di pubblicare la sintesi del PEF è stata introdotta solo con il Decreto Legislativo 31 dicembre 2024 n. 209 (c.d. “Correttivo”), mentre nella versione precedente tale decreto l’art. 193, comma 3, prevedeva che a base di gara fosse posto il “ progetto di fattibilità approvato ”, ovvero il progetto composto anche, ai sensi dell’art. 6 dell’Allegato I.7 al Codice, dal seguente elaborato: “(...) m) piano economico e finanziario di massima, per le opere da realizzarsi mediante partenariato pubblico – privato ”.

Con un ulteriore profilo di censura, poi, contesta che la lex specialis avrebbe richiesto la presentazione di un PEF, senza tuttavia fornire specifiche informazioni, circostanza questa che avrebbe avvantaggiato il RT SO.

La difesa comunale eccepisce, anche per tale motivo di diritto, l’inammissibilità per tardività, eccezione che il Collegio ritiene di assorbire, attesa l’infondatezza nel merito.

L’art. 193 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, nella originaria formulazione prima dell’intervento del decreto c.d. Correttivo, prevedeva al comma 3 che “ Il progetto di fattibilità approvato è posto a base di gara nei tempi previsti dalla programmazione. Il criterio di aggiudicazione è l'offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto tra qualità e prezzo ”.

Il “progetto di fattibilità” è il documento analitico essenziale ai fini della stessa valutazione della proposta della finanza di progetto, strutturato in una analisi tecnica della proposta, con la puntuale descrizione delle specifiche tecniche del servizio (o dell’opera) che con il project-financing si intenda realizzare. All’interno del progetto di fattibilità può essere contenuto il “piano economico-finanziario”, o anche una stima previsionale dello stesso, in termini di dettagli sui costi dell’operazione, sulle fonti di finanziamento e sulle aspettative di incassi e ricavi.

Orbene, il progetto di fattibilità non deve necessariamente contenere il piano-economico finanziario definitivo, ma anche una versione “di massima” dello stesso, come precisato dall’Allegato I.7 al Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, che, nella versione ratione temporis applicabile alla fattispecie, prevedeva all’art. 6, punto 7, che “ Il PFTE, in relazione alle dimensioni, alla tipologia e alla categoria dell'intervento è, in linea generale, fatta salva diversa disposizione motivata dal RUP in sede di DIP, composto dai seguenti elaborati: (...) m) piano economico e finanziario di massima, per le opere da realizzarsi mediante partenariato pubblico-privato ”.

La previsione in parola, peraltro, risulta essere stata confermata anche dopo le modifiche apportate con il Correttivo, che all’Allegato I.7, art. 6 “Progetto di fattibilità tecnico-economica”, al punto 7 prevede che “ Il PFTE, in relazione alle dimensioni, alla tipologia e alla categoria dell'intervento è, in linea generale, fatta salva diversa disposizione motivata dal RUP in sede di DIP, composto dai seguenti elaborati: (...) m) piano economico e finanziario di massima, per le opere da realizzarsi mediante partenariato pubblico-privato ”.

In tale ottica, quindi, l’ente concedente non era tenuto a pubblicare, congiuntamente al progetto di fattibilità, anche il piano economico-finanziario nella versione integrale, risultando sufficiente un’indicazione “di massima”, ovvero una “sintesi” dello stesso.

È infondato anche l’ulteriore profilo di censura, con cui si contesta che la lex specialis avrebbe richiesto la presentazione di un PEF, senza tuttavia fornire specifiche informazioni, circostanza questa che avrebbe avvantaggiato il RT SO.

Si tratta di un rilievo meramente assertivo, peraltro contraddetto dalla circostanza che la ricorrente ha comunque presentato il PEF, riconoscendo, nel ricorso stesso, di aver in ogni caso reperito le informazioni che le erano necessarie.

III. “ Violazione e falsa applicazione della lex specialis per violazione dell’art. 20.2 del Disciplinare; violazione del principio dell’autovincolo; violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento ed imparzialità; violazione dei principi di concorrenza, trasparenza e par condicio; eccesso di potere per travisamento dei fatti; carenza di istruttoria ”.

La ricorrente lamenta l’illegittimità della gara sotto il profilo della violazione delle regole stabilite dall’art. 20.2 del Disciplinare di gara, in merito al metodo di attribuzione del coefficiente per il calcolo del punteggio dell’offerta tecnica.

Sostiene, infatti, che a norma della lex specialis di gara la valutazione delle offerte tecniche, quando viene in rilievo un criterio discrezionale, prevede l’assegnazione di un coefficiente variabile tra 0 e 1 e si articola in due fasi, la prima in cui ciascun commissario, individualmente, assegna discrezionalmente i coefficienti per ogni criterio, la seconda in cui la Commissione collegialmente, attraverso la media aritmetica dei coefficienti attribuiti individualmente, giunge ad un giudizio unitario. Lamenta, però, che nel caso di specie non sarebbe stata rispettata tale procedura, risultando l’espressione dei coefficienti frutto di un giudizio “unanime” espresso collegialmente dalla Commissione.

Il motivo è infondato.

L’utilizzo, nei verbali di gara, dell’espressione “all’unanimità” per indicare la decisione assunta dalla Commissione in ordine al giudizio valutativo e al relativo coefficiente attribuito ai singoli punti dell’offerta non significa che, a monte, non vi sia stata l’individuazione da parte del singolo commissario del coefficiente riferito a quel criterio. In definitiva, a giudizio del Collegio, è indimostrata la violazione dell’art. 20.2 del Disciplinare di gara, non risultando provata l’omessa attribuzione da parte di ciascun commissario dei coefficienti “ sulla base del metodo di attribuzione di un coefficiente variabile da zero ad uno ” per ciascuno degli elementi qualitativi cui è assegnato un punteggio discrezionale.

IV. “ Violazione e falsa applicazione della lex specialis per violazione dell’art. 20.1 del Disciplinare; eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti; cattivo esercizio della discrezionalità tecnica da parte della commissione esaminatrice; violazione dell’auto-vincolo ”.

La ricorrente, dopo aver premesso che, ai sensi dell’art. 20.1 del Disciplinare di gara, recante “ Criteri di valutazione dell’offerta tecnica ”, il punteggio dell’offerta tecnica doveva essere attribuito sulla base di una serie di criteri e sub-criteri di natura tabellare e di natura discrezionale, rappresenta che, mentre l’esito del confronto tra le offerte delle due concorrenti basato su criteri tabellari ha sempre dato esito neutro - avendo i due RT conseguito il massimo punteggio -, allorquando sono stati invece assegnati punteggi discrezionali il RT SO ha ottenuto, nella maggioranza dei casi, un punteggio migliore.

Sostiene la manifesta illogicità delle scelte della Commissione giudicatrice, con riferimento all’applicazione dei criteri di cui ai punti A.2.1. e A.2.2. descritti nell’art. 20.1 del Disciplinare di gara.

In particolare, sarebbe stato violato l’art. 20.1 del Disciplinare, nella parte in cui detta previsione ha inteso valorizzare, per le voci A.2.1 “ estensione della manutenzione correttiva a tutto il perimetro della convenzione e a tutti i servizi ” e A.2.2 “ estensione della manutenzione correttiva anche ai casi di interventi su beni il cui costo di riparazione risulti eccessivo rispetto al valore di rimpiazzo del bene con sostituzione integrale del bene medesimo ”, non tanto il grado di dettaglio e di specificità dell’offerta, quanto piuttosto la sua massimizzazione.

Il motivo è infondato.

Osserva il Collegio che le valutazioni della Commissione giudicatrice sono caratterizzate da elevati profili di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo per le ipotesi di abnormità, illogicità e irrazionalità manifeste, vizi che non risultano sussistere nel caso di specie.

I criteri di cui alle voci A.2.1. e A.2.2. hanno natura qualitativa e, in riferimento ad essi, non risulta irragionevolmente esercitata la discrezionalità dalla Commissione giudicatrice nella scelta di attribuire maggior valore alle offerte che hanno individuato in modo chiaro l’«estensione della manutenzione» e che hanno specificato condizioni, casistiche e modalità di intervento, rispetto a quelle limitate a enunciazioni generiche, non in grado di rendere l’estensione non equivoca e verificabile.

V. “ Eccesso di potere per sviamento; difetto di istruttoria; violazione dei principi di sostenibilità economico – finanziaria del PEF; violazione del potere/dovere dell’Amministrazione di compiere la valutazione in ordine alla congruità e credibilità di quanto affermato nel PEF ”.

La ricorrente lamenta l’illegittimità delle scelte della Commissione giudicatrice, che avrebbe omesso di rilevare l’insostenibilità del PEF presentato dal RT SO.

In particolare, mentre la Commissione avrebbe correttamente rilevato che il RT SO ha previsto di finanziare il fabbisogno di cassa generato dagli investimenti previsti nell’offerta di gara unicamente attraverso apporto di equity (vale a dire, nella forma del finanziamento soci), al netto della fonte generata dall’utile della gestione corrente, tuttavia avrebbe omesso di valutare che la stima del “costo” del finanziamento equity ipotizzata dal RT SO (vale a dire, il rendimento atteso sul capitale proprio investito dal concessionario, in gergo tecnico identificato dalla voce “Ke”) presenta un valore (di 6,10%) assolutamente sottostimato e non in linea con quello che è il valore di mercato del costo del capitale proprio. Circostanza, questa, che renderebbe il PEF del RT SO non sostenibile.

Il motivo di ricorso è infondato.

Il tasso equity (KE) esprime il tasso di attualizzazione riferito all'investimento di “capitale proprio”, ossia per l'appunto di “ equity ”, dei singoli azionisti della società di progetto (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 14 maggio 2025, n. 4134).

Sul punto, è sufficiente rilevare che le scelte sulla struttura finanziaria di un investimento sono decisioni strategico-aziendali, rimesse alla totale ed esclusiva discrezionalità e libertà economica dell’impresa concorrente, che si assume il relativo rischio, e del resto non esiste alcuna norma di legge che imponga un determinato rapporto percentuale tra debito e capitale (cfr. T.A.R. Piemonte, sez. I, 5 giugno 2023 n. 533).

Anche tale rilievo pertanto è privo di pregio.

Il ricorso introduttivo e gli atti per motivi aggiunti devono essere quindi rigettati perché infondati.

Il rigetto del ricorso principale determina l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse, del ricorso incidentale (e relativi motivi aggiunti).

Le spese seguono la soccombenza della ricorrente principale e sono liquidate come da dispositivo, con condanna della ricorrente principale anche al pagamento della sanzione ex articolo 13- ter , comma 5, disp. att. cod. proc. amm.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e relativi per motivi aggiunti e sul ricorso incidentale e relativi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così dispone:

- rigetta il ricorso principale e relativi motivi aggiunti;

- dichiara l’improcedibilità del ricorso incidentale e relativi motivi aggiunti;

- condanna la ricorrente principale al pagamento delle spese di lite, liquidate nella somma di € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge, a favore del Comune di Piacenza e di € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge, a favore di SO Next Government S.r.l.;

- ai sensi dell'articolo 13- ter , comma 5, disp. att. cod. proc. amm., condanna la ricorrente principale al pagamento della somma di € 3.000,00 (tremila/00), in aggiunta al contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

LO SO, Presidente

Caterina PE, Referendario, Estensore

Paola Pozzani, Referendario

L'ST	IL PRESIDENTE
Caterina PE	LO SO

IL SEGRETARIO