N. 04083/2012 REG.PROV.COLL.

N. 08600/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8600 del 2006, proposto da:
Soc Portonuovo a r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Campagnola, Francesco Ferrazza, con domicilio eletto presso Antonio Campagnola, in Roma, via Lutezia, 8;

contro

Comune di Fiumicino, rappresentato e difeso dall'avv. Catia Livio, con domicilio eletto presso Catia Livio, in Fiumicino, via Portuense, 2496; Regione Lazio, rappresentato e difeso dall'avv. Elisa Caprio, domiciliata per legge in Roma, via Marcantonio Colonna, 27; Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali, Soprintendenza Archeologica di Ostia;

per l'annullamento

- della delibera del C.C. di Fiumicino n. 137 del 30 luglio 1999 e n.159 del 7 ottobre 1999 di adozione del P.R.G. del Comune di Fiumicino;

- delle delibere del C.C. di Fiumicino n. 24 del 27 marzo 2001 recante controdeduzione e n. 106 del 27 luglio 2001 recante controdeduzioni con approvazione della relativa graficizzazione;

- delle note della Soprintendenza del 18.12.2001 del 6.8.2002 e del 12.11.2004;

- del voto del Comitato Regionale per il Territorio n. 88/2 del 10 marzo 2005 e n. 94/2 del 30 giugno 2005 e della nota del 15 settembre 2005di trasmissione dei voti regionali al Comune di Fiumicino;

- della delibera del C.C. n. 67 del 28 novembre 2005, di parziale recepimento delle modifiche introdotte allo schema di PRG con i voti regionali;

- della delibera della G.R. n. 162 del 31 marzo 2006 di approvazione del PRG del Comune di Fiumicino, atto pubblicato sul BUR Lazio n. 14, supplemento n. 5 del 20 maggio 2006 e di ogni altro atto comunque connesso e coordinato con quelli impugnati ancorché non noto alla Società ricorrente;

e con motivi aggiunti

per l’annullamento

di tutti gli atti dell’iter formativo del PRG comunale nonchè della delibera di GR n. 162 del 2006 di approvazione unitamente alla Determinazione dirigenziale del Comune n. 88/2006 e della Delibera C.C. n. 33 del 21 luglio 2006 di recepimento della Determinazione dirigenziale n. 88 del 2006, recante riformulazione delle NTA e delle planimetrie del PRG nonché di ogni altro atto e provvedimento connesso e coordinato, anteriore e conseguente ancorché non conosciuto dalla ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Fiumicino e di Regione Lazio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2012 il dott. Raffaello Sestini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

- Che la società Portonuovo a r.l. , proprietaria di aree e immobili siti nel Comune di Fiumicino tra l’autostrada Roma-Fiumicino e gli impianti aeroportuali, riferisce che a tali aree il previgente PRG assegnava la destinazione a zona M1 (servizi pubblici generali), rimasta però inattuata;

- Che con Delibera C.C. n. 137 del 1999 e n. 159 del 1999 è stato adottato con modifiche il Nuovo PRG del Comune di Fiumicino che ha assegnato alle predette aree la destinazione F2b (parco archeologico), contestata dalla originaria società proprietaria con specifiche osservazioni;

- Che con Delibera C.C. n. 24 del 2001 il Comune ha controdedotto alle osservazioni al Piano, accettando quanto proposto da parte ricorrente, approvandole poi con successiva Delibera C.C. n. 106 del 2001, unitamente alla relativa graficizzazione;

- Che secondo la ricorrente il procedimento avrebbe avuto uno sviluppo anomalo in quanto a partire dal dicembre 2001 (nota 18.12.2001) la Soprintendenza Archeologica di Ostia sarebbe intervenuta nel procedimento con la richiesta di modifica sostanziale degli atti del PRG e trasformazione delle destinazioni assegnate dal piano adottato in zone “Tipo 1 – Aree archeologiche inedificabili” e “Tipo2 – Aree di interesse archeologico o di rispetto”, edificabili previo parere della Soprintendenza;

- Che le richieste della Soprintendenza sono state accolte nei due voti del Comitato regionale (10 marzo 2005, n.88/2 e 30 giugno 2005, n. 94/2), comunicati al Comune in data 15 settembre 2005;

- Che il Comune, senza procedere alla ripubblicazione del Piano come modificato a seguito delle variazioni introdotte dal Comitato, con delibera 28 novembre 2005, n. 67 ha recepito sostanzialmente le variazioni introdotte;

- Che a chiusura del procedimento il PRG del Comune è stato approvato con delibera G.R n. 162 del 2006 e pubblicato sul BUR n. 14 del 2006, senza però provvedere alla graficizzazione delle modifiche conseguenti all’approvazione regionale e alle ulteriori fasi connesse all’approvazione e pubblicazione.

- Che secondo la ricorrente i provvedimenti indicati in epigrafe sarebbero illegittimi e, pertanto, ha proposto ricorso deducendo articolati motivi di censura:

I - a) Violazione dell’art.10 comma 2 della legge n.1150 del 1942 e succ. mod. per errata e falsa sua applicazione al di fuori delle condizioni e dei presupposti ivi indicati sia sul piano sostanziale che procedurale; b) Violazione degli artt. 10 e segg. del D.Lgs n. 42 del 2004 e succ. mod. per mancata applicazione; c) Eccesso di potere per sviamento, straripamento, errore e violazione del giusto procedimento (art. 3 e 97 Cost), irrazionalità e mancata corrispondenza tra fini dichiarati e fini effettivamente perseguiti;

II – 1)Violazione dell’art.10 della L.n. 1150 del 1942 e succ. mod.; eccesso di potere per difetto ed errore dei presupposti di illogicità; 2) Violazione dell’art. 39 del DPR 8 giugno 2001, n. 327; 3) Violazione degli art. 7 e 10 della Legge n. 1150 del 1942 e succ mod.; eccesso di potere per errore, confusione, sviamento;

- Che con atto contenente motivi aggiunti la società ha impugnato la delibera G.R.n. 162 del 2006 di approvazione del PRG nonchè la D.D. del Comune n. 88/2006 e la Delibera C.C. n. 33 del 21 luglio 2006 di recepimento della predetta D.D n. 88 del 2006, recante riformulazione delle NTA e delle planimetrie del PRG, eccependo motivi di Illegittimità del PRG comunale per violazione degli artt. 7 e segg. della Legge n. 1150 del 1942 e della L.R. n. 38 del 1999; Eccesso di potere per illogicità, confusione, incertezza, difetto di motivazione, vizio generale della funzione, sia a carico degli atti della procedura di formazione del piano che a carico dei provvedimenti con i quali il Comune ha proceduto a recepire le modifiche e trasformazioni operate dalla Regione in sede di approvazione;

- Che si è costituita in giudizio la Regione Lazio per resistere al ricorso controdeducendo alle censure attoree con articolate argomentazioni;

- Che anche il Comune di Fiumicino si è costituito in giudizio e con successiva memoria difensiva ha contestato le eccezioni della società ricorrente ritenendole infondate e ha chiesto al reiezione del gravame;

- Che infine, parte ricorrente, in prossimità dell’odierna udienza pubblica ha replicato alle avanzate controdeduzioni delle Amministrazioni resistenti contestando il mancato accertamento e verifica dell’esistenza dei presupposti rilevanti ai fini dell’imposizione del vincolo di valenza archeologica da parte della Soprintendenza Archeologica nonché la incompetenza della stessa in relazione al profilo della qualità ambientale e paesistico-paesaggistica delle aree in questione;

- Che alla Udienza pubblica del 9 giugno 2011 il ricorso è stato introitato per la decisione ma è stato ritenuto non ancora maturo per la decisione. Pertanto il Collegio, tenuto conto della mancata costituzione in giudizio del Ministero per i Beni culturali e Ambientali-Soprintendenza Archeologica di Ostia intimati nonché della necessità di comprovata documentazione da fornire in atti, ai fini della completa cognizione della causa, ha disposto nei confronti del Ministero per i Beni culturali e Ambientali-Soprintendenza Archeologica di Ostia di acquisire elementi documentati relativi agli accertamenti istruttori compiuti dalla stessa ai fini dei pareri di competenza sulla destinazione caratteristica delle aree in questione, espressi nelle fasi di adozione e approvazione del PRG del Comune di Fiumicino, fornendo altresì ogni altra considerazione riguardo l’interesse archeologico delle aree e le modalità relative all’osservanza delle fasi procedimentali in relazione alle osservazioni fornite nonché ulteriori elementi utili per la soluzione della controversia;

- Che a seguito dell’adempimento dato alla disposta istruttoria il ricorso è stato introitato per la decisione, unitamente agli altri ricorsi mossi da altre società edilizie contro i medesimi atti, alla pubblica udienza del 26 gennaio 2012;

- Che in adempimento alla predetta ordinanza istruttoria, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali ha allegato agli atti del giudizio una ampia, dettagliata e ben documentata relazione a firma del Soprintendente D.ssa Anna Gallina Zevi, corredata della necessaria documentazione grafica e cartografica e delle ulteriori risultanze planimetriche risultanti dalle specifiche ed approfondite indagini istruttorie documentalmente svolte dalla medesima Soprintendenza sui siti d’interesse archeologico in esame;

- Che dalla medesima documentazione risulta che l’area interessata al ricorso è inserita nel PRG di Fiumicino tra quelle di interesse archeologico come da parere espresso, come di competenza dall'allora Soprintendenza per i Beni Archeologici di Ostia, in sede di formazione del PRG;

- Che, con particolare riferimento al ricorso in oggetto, l'area interessata (F. 736, all.360, particelle 32, 81, 82, 130, 131; F. 737, a11.384, particelle 30, 32, 157, 158), collocata lungo l'autostrada Roma Fiumicino, viale del lago di Traiano e l'impianto aeroportuale, essendo posta all'interno del bacino del porto costruito dall'imperatore Claudio ed insistendo con la sua parte orientale proprio sul molo settentrionale dello stesso, è per intero vincolata ai sensi della L. 1089/1939, articoli 1,3 e 21 (D. M. 24.05.1957), con classificazione del terreno tra le aree di Tipo 1, coerentemente con il vincolo imposto sin dal 1957 in ragione sia della testimonianza esistente del molo settentrionale del porto, sia della possibilità dell'esistenza di opere di banchinaggio lungo di esso e di resti di imbarcazioni naufragate al suo interno;

- Che, al riguardo, la ricorrente lamenta la violazione di legge e l'eccesso di potere in cui sarebbe incorsa la Soprintendenza Archeologica di Ostia nell'apposizione del vincolo archeologico alle aree di sua proprietà, asserendo che la procedura per l'imposizione del vincolo sarebbe tipizzata e scandita in fasi (ritenute inesistenti nella fattispecie) che vanno dalla dichiarazione di interesse, alla notifica della stessa, alla partecipazione del privato ed infine all' adozione di un decreto che appone il vincolo, discendendone l'illegittimità del vincolo, e conseguentemente del nuovo piano regolatore del Comune di Fiumicino, nella parte in cui avrebbe reso inedificabili dette aree sulla scorta del vincolo archeologico mai in realtà costituitosi;

- Che, a giudizio del Collegio, la censura si palesa errata in punto di fatto, in quanto il parere reso dalla Soprintendenza Archeologica di Ostia risulta conseguente ad una complessa istruttoria. Infatti, con il primo parere reso in data 18.12.2001 la Soprintendenza ricomprendeva tra le aree di tipo 1 (aree archeologiche inedificabili) tutti i terreni sottoposti a vincolo archeologico e quindi già integralmente tutelati per legge, e in particolare - per quanto di interesse nella controversia in esame - della “Zona compresa tra via Portuense ed il Fiume Tevere” in quanto “Tale area risulta interessata dal tracciato della Via Portuense antica, dall'Acquedotto Portuense e dalla necropoli di Portus, pur essendo solo a tratti vincolata”. Pertanto se ne chiedeva “la tutela integrale, in quanto la strada e l'acquedotto la percorrono interamente (…) è comunque da sottolineare che l'area pur essendo indicata come zona F 4d "verde privato ed attrezzature private... " è considerata inedificabile anche nelle norme tecniche di attuazione elaborate dal Comune”. Veniva altresì ricompresa “L’Area dei Porti di Claudio e Traiano”, precisandosi che “Tale area, per la maggior parte ricalca quella sottoposta ai vincoli emessi sia in base al D.L. 490/99, sia in base al Piano Territoriale Paesistico della Regione Lazio, ed è stata leggermente ampliata in direzione ovest (verso via Coccia di Morto e Cancelli Rossi) in quanto i recenti ritrovamenti lungo l'argine del Canale di Fiumicino hanno permesso di definire con precisione l'andamento del molo sinistro del Porto di Claudio, consentendo una riperimetrazione dell 'antico bacino claudiano";

- Che successivamente, in data 12 novembre 2004, a seguito delle più recenti indagini archeologiche intervenute nelle more, la Soprintendenza Archeologica di Ostia riteneva di dover integrare il parere espresso nel 2001, nei seguenti termini: "Con nota n. 9163 del 12 novembre 2004, la Sovraintendenza ha ritenuto necessario implementare l'elenco delle aree vincolate, individuate in base alle più recenti indagini archeologiche, aggiungendole a quelle già individuate nei precedenti pareri: Isola Sacra -Area compresa tra via Falzarego e via dell'Aeroporto di Fiumicino: le indagini più recenti hanno individuato la presenza di un 'estesa area sepolcrale (indagini nel lotto proprietà Priolo) da riconnettere all'insediamento funerario in località Podere Monte Vodice. La necropoli si disponeva lungo l'antico tracciato viario litoraneo intercettato nelle adiacenze di Via Falzarego - Cancelli Rossi - Porto di Claudio - Molo Meridionale. L'area risulta già segnalata nelle precedenti note ma nuove indagini archeologiche hanno permesso di individuare con maggiore precisione l'andamento del molo mediterraneo del Porto di Claudio che risulta più avanzato verso ovest. Si rende, quindi, necessario ampliare in tale direzione l'area sottoposta a tutela integrale e conseguetemente anche la relativa area di rispetto (AREA DI TIPO 2, per la quale si richiede, come è noto, l'esecuzione di sondaggi archeologici preventivi alla realizzazione di opere); Via Portuense HE LA - recenti sondaggi archeologici hanno individuato la presenza di un pozzo romano all'estremità sud- ovest dell'area, probabilmente connesso con strutture non ancora individuate esistenti nelle immediate vicinanze e relazionabili con i complessi edifici ritenuti più a sud nell'area di Stalla Buoi. Inoltre, una rilettura critica delle fotografie aeree ha permesso di collocare nel settore settentrionale dell'area un tratto dell'antica Fossa condotta dal Tevere sino al mare dall'Imperatore Claudio, in concomitanza con la costruzione del Porto (nota da un 'epigrafe del 46 d.C.). Infine, recentissime indagini archeologiche, effettuate ad est di ER LA (PPLL23) lungo la Via Portuense, hanno riportato in luce un monumentale complesso di cisterne connesse all'acquedotto portuense che costituivano la principale risorsa d'acqua per la città Portus. L'area in questione, ricompresa tra tale complesso e la città antica deve, quindi, considerarsi come l'immediato suburbio dell'insediamento in cui si collocavano infrastrutture fondamentali per l'esistenza stessa della città…”;

- Che il predetto parere ha altresì più dettagliatamente riguardato, come sopra evidenziato, anche tutte le altre aree oggetto del ricorso ed è stato reso in fase di consultazione dell' elaborato progettuale comunale da un'amministrazione preposta alla tutela di un bene considerato meritevole e che, pertanto, il nuovo Piano urbanistico non poteva prescindere dalla valutazione di propria competenza di un Ente preposto alla tutela di beni di valore "superiore" ed “incomprimibile” alla stregua della tutela assicurata dagli artt. 2 e 9 della Costituzione;

- Che, a giudizio del Collegio, la nuova disciplina urbanistica non poteva non conformarsi all’argomentato e motivato parere reso dalla Soprintendenza Archeologica di Ostia nell' esercizio del potere ad essa conferito, estendendo il vincolo di maggiore protezione per le aree che erano risultate più direttamente interessate da ritrovamenti e studi archeologici;

- Che, pertanto, del tutto legittimamente la Regione e per essa il Comitato Regionale per il Territorio, nell' eseguire l'istruttoria propedeutica all'approvazione del piano regolatore generale ha tenuto conto delle osservazioni nel frattempo pervenute, delle varianti edilizie nel frattempo adottate dal Comune di Fiumicino, dei pareri resi da altri Enti/Amministrazioni e ha, inoltre, eseguito un raffronto –confronto con il PTP e con il PTPR e, all' esito di questa articolata istruttoria, ha espresso il proprio parere, che nel recepire e fare propri i pareri degli altri Enti, l 'ha portato a ritenere meritevole di approvazione il nuovo piano con le modifiche, integrazioni, condizioni e prescrizioni, introdotte d'ufficio, ai sensi e per gli effetti dell'art. 3 della legge 6 agosto 1967, n. 765 e dell’art. 10, comma 2, della legge n. 1150/1942;

- Che, infatti, l'art. 10 della legge urbanistica n. 1150 del 1942 e successive modifiche prevede che la Regione, all'atto dell'approvazione del P.R.G., può apportare ad esso le modifiche che non comportino sostanziali innovazioni, le modifiche conseguenti all'accoglimento di osservazioni presentate al piano ed accettate con deliberazione del Consiglio comunale, nonché le modifiche riconosciute indispensabili per assicurare il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento, la razionale sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici, l'adozione di standard urbanistici minimi;

- Che dal predetto contesto normativo discende che il limite della innovazione sostanziale vale solo per le modifiche facoltative e non riguarda le modifiche attinenti alla tutela del paesaggio e dell'ambiente, che pertanto possono anche incidere sulle caratteristiche essenziali ed i criteri di impostazione del piano;

- Che, nella specifica fattispecie in esame, la Regione ha apportato modifiche obbligatorie ritenute –non irragionevolmente e non arbitrariamente- indispensabili al fine di assicurare il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento e la tutela del paesaggio, nonché dei complessi storici, monumentali, ambientali ed archeologici, così come previsto dalle lett. a) e c) del 2° comma dell'art. l0 della legge n. 1150/1942, che esclude dai limiti posti le modifiche apportate in sede di approvazione per tutelare il paesaggio e l'ambiente. Peraltro, anche a voler qualificare le modifiche come facoltative, osserva il Collegio che le stesse comunque non si sostanziano neppure in innovazioni sostanziali del piano adottato, atteso che concernono integrazioni, non illogiche o ingiustificate, della disciplina relativamente alle zone agricole più direttamente interessate dalle preesistenze archeologiche, in tal senso adeguatamente motivate da circostanze oggettive e preesistenti e pertanto neppure ingiuste o vessatorie, e che pertanto non potrebbe ugualmente essere accolta la censura relativamente all’asserito stravolgimento del piano adottato, del tutto escluso nella mera riduzione di capacità edificatoria connessa alle intrinseche caratteristiche di aree individuate, che caratterizza la fattispecie;

- Che, quanto alla censura concernente la mancata ripubblicazione del Piano, osserva il Collegio che, secondo la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, nel procedimento di formazione dei piani regolatori generali, la pubblicazione prevista dall'art. 9 l. 17 agosto 1942, n. 1150 (e dalle corrispondenti norme regionali), è finalizzata alla presentazione delle osservazioni da parte dei soggetti interessati al progetto di piano adottato dal comune, ma non è richiesta, di regola, per le successive fasi del procedimento, anche se il piano originario risulti modificato a seguito dell'accoglimento di alcune osservazioni o di modifiche introdotte in sede di approvazione regionale, né per le modificazioni “obbligatorie” introdotte dalla Regione al momento dell'approvazione in quanto indispensabili per assicurare il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento, la razionale sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, l'adozione di standard urbanistici minimi o, come in questo caso, la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici;

- Che parte ricorrente sostiene altresì il difetto di motivazione, in quanto la Regione avrebbe omesso di indicare con chiarezza ed in modo puntuale, congruo e logico, le ragioni delle proprie determinazioni, con le quali venivano modificate le precedenti scelte pianificatorie comunali e con le quali si incideva sull' affidamento ingenerato nella proprietà.

- Che anche la censura in esame non risulta peraltro fondata, alla stregua del prevalente orientamento giurisprudenziale, alla luce delle evidenti ragioni di tutela paesaggistica e storico-ambientale doverosamente perseguite dalla Regione in sede di approvazione dello strumento urbanistico adottato dall'ente locale, adeguatamente motivando “per relationem” con rinvio ai pareri espressi dalla Soprintendenza Archeologica;

- Che, infine, quanto alla censura secondo cui il Piano deliberato dal Consiglio Comunale di Fiumicino e poi approvato dalla Giunta Regionale secondo le modifiche, integrazioni, condizioni e prescrizioni contenute nei pareri del Comitato Regionale per il Territorio avrebbe un illegittimo contenuto espropriativo privo di indennizzo, osserva il Collegio che la doglianza, riferita ad indice di edificabilità ritenuto “del tutto inadeguato per realizzare interventi previsti nel PRG”, appare priva di idonei parametri di riferimento, e che l’area in realtà non è "inedificabile", come affermato, bensì "edificabile" nei limiti degli indici e dei parametri previsti fissati in base alle intrinseche caratteristiche proprie di ciascuna delle aree direttamente interessate da preesistenze archeologiche, discendendone la non indennizzabilità del vincolo, apposto in modo non illogico e non discriminatorio nell’ambito di un atto, il piano regolatore generale, che coinvolge molteplici interessi pubblici e privati da contemperare in modo coerente e razionale nel rispetto dei superiori valori paesistici ed ambientali muniti di diretta tutela costituzionale: come avvenuto, per quanto di interesse, nella fattispecie in esame;

- Che il ricorso deve essere conclusivamente respinto, e che tuttavia la complessità della fattispecie giustifica la compensazione delle spese di giudizio fra le parti;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2012 con l'intervento dei magistrati:

Eduardo Pugliese, Presidente

Antonio Vinciguerra, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/05/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)