Pubblicato il 19/01/2023

N. 00029/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00238/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di ES (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 238 del 2020, proposto da:
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avv. Lorenzo Passeri Mencucci, con domicilio eletto in forma digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministro p.t., Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, Comando Generale Arma Carabinieri Abruzzo e Molise, in persona del Comandante p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in forma digitale come in atti nonché in forma fisica in L'Aquila, presso il Complesso Monumentale di San Domenico;

per l'annullamento

-OMISSIS-di rigetto del ricorso gerarchico presentato dalla ricorrente avverso la sanzione disciplinare di corpo del “richiamo” comminata a suo carico e degli atti allo

stesso prodromici, conseguenziali e comunque connessi ed in particolare: 1) della -OMISSIS-con oggetto

“comunicazione di conclusione del procedimento disciplinare di corpo” con la quale il Responsabile dell'Ufficio Personale presso il Comando Legione Carabinieri “Abruzzo e Molise” ha comminato all'odierna ricorrente la sanzione del richiamo; 2) della -OMISSIS-con oggetto “contestazione degli addebiti”;

nonché per l'annullamento ex art. 116, co. 2 cpa:

della -OMISSIS-con il Comando Legione Carabinieri “Abruzzo – Molise” – Ufficio Personale ha negato l'accesso alla documentazione richiesta con -OMISSIS-

e per la condanna Dell'Amministrazione intimata, previo accertamento del diritto all'accesso documentale ex artt. 22 ss L. n. 241/90 dell'odierna esponente, all'ostensione della documentazione richiesta.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visto l’atto di 9 costituzione in giudizio del Ministero della Difesa, del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri e del Comando Generale Arma Carabinieri Abruzzo e Molise;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2022 la dott.ssa Renata Emma Ianigro e udito per la parte ricorrente l’avv. Lorenzo Passeri Mencucci;

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso iscritto al n. 238/2020 la ricorrente, quale ufficiale dei Carabinieri in s.p.e., premesso di essere stata destinata, dopo un congedo di maternità usufruito dal 16.09.2016 al 2.01.2018, all’adempimento di pratiche di rimborso di spese legali, e di aver maturato la valutazione “eccellente” per il 2018, al pari degli incarichi svolti in precedenza, esponeva che, con lettera -OMISSIS-, il Capo Ufficio del Personale le contestava l’addebito di violazione dei doveri generali dei militari e negligenza ex artt. 713 comma 3 e 717 T.U.O.M. in relazione al grado rivestito, per aver accumulato un cospicuo ritardo nella trattazione ed evasione di pratiche inerenti istanze di rimborso delle spese legali (tra le quali una di particolare delicatezza e urgenza) in numero ridotto ma significativo rispetto a quello modesto delle pratiche assegnatele, e che, con successiva -OMISSIS-, le veniva comminata la sanzione del richiamo, ai sensi dell’art. 1359 del d.lgs. n. 66/2010, impugnata con ricorso gerarchico rigettato con il provvedimento -OMISSIS-gravato.

A sostegno del ricorso avverso il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico, nonché avverso il diniego oppostole con-OMISSIS- alla richiesta di ostensione della documentazione di una specifica pratica di rimborso, deduceva i seguenti motivi di diritto:

1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1397 - 1398 d.lgs 66/2010 – Violazione del principio di tempestività del procedimento disciplinare; Eccesso di potere per sviamento; Eccesso di potere per carenza ed erroneità dei presupposti;

La contestazione dell’addebito è avvenuta in violazione dell’art. 1398 cit. a tenore del quale il procedimento disciplinare deve essere instaurato senza ritardo, dal momento che i fatti sono stati contestati alla ricorrente quando erano trascorsi ben sette mesi dalla conoscenza o conoscibilità dei comportamenti ritenuti di rilievo disciplinare tenuto conto che il Capo Ufficio del personale, come riconosciuto negli atti gravati, tratta personalmente, prende visione e valida tutte le pratiche dell’Ufficio, per cui l’infrazione doveva essere conoscibile sin da data anteriore -OMISSIS-. Il ritardo nella contestazione ha sacrificato le esigenze difensive della ricorrente che si è trovata nell’oggettiva difficoltà di ricostruire la pratica, considerando che l’Ufficio non è dotato di un registro di assegnazione delle pratiche con le rispettive date.

2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 713 e 717 d.p.r. 90/2010; Violazione e falsa applicazione dell’art. 1359 d.lgs. 66/2010; Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/90; Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti; Eccesso di potere per difetto di istruttoria; illogicità ed irragionevolezza.

La sanzione del richiamo è stata comminata alla ricorrente contestandole il ritardo della pratica di rimborso -OMISSIS-senza che siano state individuate nemmeno in sede di contestazione le pratiche residue. Ed infatti, nell’atto di contestazione degli addebiti di cui alla -OMISSIS-, si poneva in rilievo la circostanza che, alla data dell’11.09.2019, giaceva inevasa la pratica -OMISSIS-e con essa altre “quattro istanze” che tuttavia non venivano meglio identificate, e nel provvedimento conclusivo veniva utilizzata la generica dizione “alcune pratiche” senza nemmeno individuarne il numero preciso. Inoltre il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico è esplicito nel limitare il disvalore disciplinare solamente alla pratica -OMISSIS-, omettendo la considerazione delle altre pratiche, pur in presenza di un denunciato vizio di non proporzionalità della sanzione, e quindi senza tener conto che il disvalore disciplinare della condotta è collegato anche alla rilevanza del numero delle pratiche trattate e non tempestivamente evase. Pertanto le presunte omissioni conservano i connotati dell’assoluta genericità, per cui la sanzione risulta comminata per una sola omissione individuata e focalizzata sulla sola posizione -OMISSIS-. In sostanza l’amministrazione non ha fornito alcuna prova in merito al numero delle pratiche effettivamente giacenti e tardivamente evase dalla ricorrente, e non ha comunque fornito elementi utili alla loro individuazione onde consentire alla ricorrente di spiegare validamente le proprie difese. Inoltre l’Autorità procedente non ha dimostrato la consistenza del ritardo perché non ha dato prova della data in cui la pratica -OMISSIS- sarebbe pervenuta nella disponibilità della ricorrente ai fini della sua evasione, data comunque non rinvenibile aliunde, stante l’assenza di un registro di assegnazione delle pratiche all’istruttore, rinvenendosi la sola data del 9.02.2019 del protocollo dell’amministrazione di ricezione della pratica, e senza alcuna contestazione di addebito al Capo Sezione Disciplina o Capo Ufficio quali unici soggetti titolati alla trasmissione degli atti agli istruttori.

Gli atti impugnati sono altresì affetti da evidenti profili di contraddittorietà poiché equiparano a fini sanzionatori ritardi da tre a otto mesi che fra loro sono espressione di un disvalore diverso, per cui non può irrogarsi la medesima sanzione per infrazioni di diversa gravità e rilevanza.

Ed ancora nei provvedimenti gravati non è individuabile l’interesse anche solo potenzialmente leso dalla condotta della ricorrente emergendo per lo più la preoccupazione del nocumento arrecato alla persona -OMISSIS-che aveva denunciato la volontà dell’amministrazione di volerlo indebitamente penalizzare, e la cui posizione da tempo era notoriamente fortemente dialettica rispetto alla stessa amministrazione.

Oltretutto nemmeno è provato che la pratica fosse accompagnata da una comunicazione di urgenza.

3)Eccesso di potere per sviamento; Eccesso di potere per disparità di trattamento; Contraddittorietà e illogicità,

Gli atti -OMISSIS- non sono stati firmati dal Capo Sezione per cui non si comprende in mancanza del c.d. gruppo firme per quale ragione la negligenza sia stata addebitata alla sola ricorrente se la pratica doveva essere nella disponibilità del Capo Sezione e del Capo Ufficio.

Né può attribuirsi rilievo alle dedotte difficoltà di ordine personale che avrebbero determinato una scarsa lucidità nell’organizzazione del lavoro della ricorrente dato che, nel periodo in cui la ricorrente ha usufruito del congedo di maternità ed in seguito alla nascita della figlia, ha dimostrato di poter brillantemente coniugare la propria posizione lavorativa con gli impegni familiari.

4) Violazione e falsa applicazione degli artt. 22 ss l. n. 241/90 s.m.i.; insufficienza e contraddittorietà della motivazione; eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria;

Con istanza del 28.05.2020 la ricorrente formulava ex art. 22 della legge n. 241/1990 istanza di accesso alla pratica di rimborso spese legali oggetto di contestazione al fine di curare e difendere i propri interessi lesi dal provvedimento disciplinare, che veniva respinta dal Comando Legione Carabinieri Abruzzo e Molise poiché la pratica sarebbe assolutamente estranea al procedimento attivato contro la ricorrente. Stante la necessità dell’acquisizione della richiesta documentazione indispensabile per predisporre le proprie difese l’amministrazione deve essere condannata ad ostendere i documenti richiesti ex art. 116 comma 2 c.p.a..

Concludeva per il rigetto del ricorso con vittoria di spese di giudizio.

L’amministrazione intimata si costituiva per opporsi al ricorso e, con memoria del 25.08.2020, instava per il suo rigetto.

Alla pubblica udienza di discussione del 15.12.2022 il ricorso veniva discusso ed introitato per la decisione.

2.Preliminarmente va rilevata l’improcedibilità del ricorso nella parte relativa all’impugnazione del diniego di accesso alla documentazione richiesta dalla ricorrente con istanza ostensiva del 24.12.2019 dal momento che, come riscontrato dall’amministrazione, in data 10.01.2020 il Capo Ufficio del Personale ha comunicato con formale provvedimento alla ricorrente l’autorizzazione a prendere integrale visione della pratica relativa all’istanza di tutela legale-OMISSIS-, ed in data 4.02.2020 veniva rilasciata all’istante copia semplice degli atti richiesti.

Il ricorso in parte qua va quindi dichiarato improcedibile per sopraggiunto difetto di interesse.

3. Il ricorso è fondato e merita accoglimento sotto il pregiudiziale ed assorbente profilo della genericità ed indeterminatezza della contestazione di addebito.

3.1 Costituisce ius receptum che l’individuazione dei fatti addebitati in sede disciplinare deve avvenire con sufficiente precisione, attese le ineludibili esigenze di determinatezza della contestazione, strumentali all’esercizio del diritto di difesa avverso la stessa presidiato dall’art. 24 della Cost.: laddove siano emersi fatti rilevanti dal punto di vista disciplinare, la condotta deve risultare sin dalla contestazione dell’addebito adeguatamente definita e circostanziata nelle sue modalità essenziali, al fine di non compromettere il diritto di difesa del soggetto incolpato (cfr. Corte Cass. 2021/2015; Cass. 29235/2017; Cass. 6889/2018; Cons. St. 560 del 18 gennaio 2021). In base alla finalità della contestazione degli addebiti, quest’ultima deve necessariamente contenere i fatti, opportunamente circostanziati, che costituiscono trasgressione disciplinare. La contestazione degli addebiti deve consentire all’incolpato di avere la chiara percezione dei contorni della condotta indagata, per poter proficuamente partecipare all'istruttoria esercitando le proprie prerogative difensive attraverso la presentazione di scritti e memorie difensive. In questo senso il principio di corrispondenza tra i fatti contestati e quelli sanzionati deve ritenersi riferito al quadro fattuale e agli elementi costitutivi dell'illecito che valgano ad identificare la condotta con riferimento alla quale si procede (T.a.r. Lazio, Roma, Sez. II, 6 giugno 2013, n. 5638). Tale principio di corrispondenza tra addebito contestato e decisione disciplinare è inderogabile, in quanto volto a garantire la pienezza e l’effettività del contraddittorio sul contenuto dell’accusa ed è finalizzato a consentire, a chi debba rispondere dei fatti contestatigli, il compiuto esercizio del diritto di difesa, costituzionalmente garantito ( cfr Corte di Cassazione, SS.UU, 4 febbraio 2005 n.2197).

3.2 Nella specie risulta fondato il vizio di genericità della contestazione dedotto in ricorso dal momento che con la contestazione di addebito disciplinare per violazione dei doveri generali dei militari, l’amministrazione intimata, dopo essersi focalizzata sulla mancata evasione alla data dell11.09.2019 della istanza di rimborso spese legali della pratica presentata il 22.01.2019 -OMISSIS-comunicava alla ricorrente di voler avviare a suo carico un procedimento disciplinare per l’irrogazione di una sanzione disciplinare di corpo diversa dalla “consegna di rigore” contestandole altresì un cospicuo ed immotivato ritardo (da tre a otto mesi) nella trattazione ed evasione di “alcune pratiche” non altrimenti identificate inerenti istanze di rimborso affidatele in numero ridotto ma elevato e significativo rispetto al modesto totale di quelle assegnatale.

Allo stesso modo nell’irrogare alla ricorrente la sanzione disciplinare del richiamo ex art.1359 d.lgs. 66/2010, riscontrando altresì motivatamente le osservazioni endoprocedimentali presentate dalla ricorrente sulla unica pratica considerata di particolare delicatezza, l’amministrazione ha enucleato la condotta sanzionata per aver trattato ed evaso con ritardo solo in parte scusabile “alcune delicate pratiche d’ufficio” senza indicare quali.

Da quanto sopra è evidente che la sanzione impugnata è stata irrogata in relazione ad una pluralità di ritardi contestati, ossia a causa della tardiva trattazione di più pratiche assegnate alla ricorrente, con quantificazione della relativa durata da tre a otto mesi, senza che né in sede di addebito né in sede di definitiva irrogazione della sanzione, la ricorrente sia stata posta nelle condizioni di identificare le pratiche ulteriori rispetto a quella “delicata” tardivamente evase, e di poter predisporre un’adeguata difesa per poter controdedurre in relazione ad ogni ritardo contestato.

3.3 A ben vedere, la necessità di un’identificazione e datazione delle condotte oggetto di contestazione disciplinare si imponeva nella specie al più in presenza di addebiti che riguardano un comportamento contestato come non del tutto omissivo rispetto all’adempimento dei doveri del proprio ufficio, ossia non quale violazione di un dovere di diligenza rispetto a tutte le pratiche assegnate alla ricorrente in un determinato periodo, bensì in relazione solo ad alcune delle pur ridotte istanze assegnatele in corso di trattazione. A fronte di un addebito di tal genere, ove la ricorrente fosse stata tempestivamente posta in condizione di conoscere quali fossero le pratiche non evase o evase senza rispettare il termine di definizione del procedimento, avrebbe potuto controdedurre onde giustificare le ragioni del ritardo ed illustrare nel dettaglio lo stato di trattazione di ogni singola pratica ed indicare, ove possibile, le ragioni del ritardo da sottoporre al vaglio dell’amministrazione procedente per valutarne il rilievo disciplinare.

La contestazione in oggetto, per come formulata, non ha consentito alla ricorrente di elaborare una compiuta difesa, se non limitatamente alla sola pratica dell’Appuntato Scelto Pietro Matteo, su cui si è prevalentemente concentrata l’attenzione dell’amministrazione, senza tener conto in motivazione che la sanzione disciplinare costituisce comunque uno strumento atto a preservare da violazione di doveri che integrino pregiudizio all’immagine ed al decoro dell’ordine militare di appartenenza.

3.4 In definitiva la ricorrente, rispetto ai fatti posti a base della decisione, si è trovata nell’impossibilità di svolgere le proprie difese, dal momento che l’addebito non è stato in grado di svolgere la sua funzione, che è quella di consentire all’incolpato di poter controdedurre, quindi di poter recare ulteriori elementi ai fini di una decisione quanto più possibile ponderata e giusta. Tale discrasia integra un grave vizio dell’atto endoprocedimentale, che si riverbera su tutto il procedimento disciplinare, compreso il provvedimento finale.

Di qui consegue l’illegittimità del provvedimento impugnato per il dedotto vizio di natura procedurale che determina la caducazione del provvedimento impugnato indipendentemente dalla circostanza che una sola delle fattispecie era stata comunque circostanziata, stante la natura unitaria della decisione rispetto al complesso delle condotte contestate cui è correlata altresì l’unicità ed onnicomprensività della sanzione irrogata.

Da quanto sopra consegue l’assorbimento del motivo con cui parte ricorrente deduce l’illegittimità dell’addebito per tardività della contestazione, dal momento che il prospettato vizio di genericità ed indeterminatezza, avendo impedito l’identificazione delle condotte di presunto rilievo disciplinare, impedisce di valutare nel suo complesso il comportamento contestato e di conseguenza anche l’esistenza o meno di un’eventuale connessione temporale tra le pratiche interessate onde ricavare i dati cronologici da cui è stato attivato il procedimento.

Il ricorso merita pertanto accoglimento e la peculiarità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di ES (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

-dichiara improcedibile il ricorso per accesso;

-accoglie il ricorso principale e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti ivi menzionate.

Così deciso in ES nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Passoni, Presidente

Renata Emma Ianigro, Consigliere, Estensore

Massimiliano Balloriani, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Renata Emma Ianigro	Paolo Passoni

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.