Pubblicato il 06/06/2025

N. 00466/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00109/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 109 del 2016, proposto da
PO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gualtiero Pittalis, Maria Giulia Roversi Monaco, Andrea Venarucci, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Andrea Venarucci, in Ancona, corso Garibaldi, 91/A;

contro

Provincia di Fermo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Ortenzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Maurizio Discepolo, in Ancona, via Matteotti, 99.

per la condanna

della Provincia di Fermo al risarcimento dei danni subiti in conseguenza delle illegittime determinazioni dirigenziali della Provincia di Fermo n. 587 del 1° giugno 2012 e n. 97 del 29 gennaio 2013 annullate dal T.A.R: Marche con sentenza n. 433/2014, confermata dal Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza n.880/2015.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Fermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, nella spiegata veste di società costituita ad hoc per la coltivazione del progetto per cui è causa, agisce in questa sede per conseguire la condanna della Provincia di Fermo al risarcimento dei danni asseritamente subiti a causa del mancato rilascio del parere favorevole di V.I.A. nell’ambito del procedimento per il conseguimento dell’autorizzazione alla costruzione, su un’area di proprietà della società NI Sadam S.p.A. ubicata in località Campiglione del Comune di Fermo, di un impianto per la produzione di energia elettrica da biomasse.

2. In punto di fatto va precisato quanto segue.

2.1. Il procedimento era stato avviato da PO con istanza trasmessa alla Regione Marche il 6 maggio 2010. Trattandosi di impianto ricompreso nell’allegato B2 alla L.R. Marche n. 7/2004, il procedimento di rilascio del titolo era stato sospeso nelle more dello svolgimento della procedura di V.I.A. a cura della competente Provincia di Fermo.

Con determinazione dirigenziale della Provincia n. 587/2012 veniva adottato il parere negativo di V.I.A. (il che precludeva ovviamente il rilascio del titolo autorizzativo), che NI e PO impugnavano davanti a questo T.A.R. con il ricorso n. 647/2012 R.G. In sede cautelare il T.A.R., esaminati nel dettaglio i circa 60 rilievi ostativi emersi nel corso del procedimento e ritenuto che nessuno di essi giustificasse il parere non favorevole, aveva disposto il riesame della domanda. In esecuzione dell’ordinanza cautelare n. 515/2012 la Provincia aveva ripreso il procedimento, concludendolo con un nuovo parere negativo (determinazione dirigenziale n. 97/2013), che le due società impugnavano con motivi aggiunti.

Con la sentenza n. 433/2014 il T.A.R. accoglieva il ricorso n. 647/2012 R.G. e i motivi aggiunti, ritenendo che nemmeno i pochi elementi ostativi “superstiti” (ossia non superati in sede di riesame cautelare) giustificassero il parere sfavorevole. La sentenza, oltre ad annullare le determinazioni impugnate, ordinava alla Provincia di riesercitare il potere e, all’uopo, riteneva di fissare i seguenti “paletti”:

“ …- il procedimento si è protratto per circa tre anni,

- sono stati indagati tutti i possibili profili coinvolti,

- sono risultati non condivisibili gli unici rilievi ostativi “sopravvissuti” al riesame disposto dal Tribunale… ”.

Con sentenza n. 880/2015 il Consiglio di Stato, in parziale riforma della decisione di prime cure, riteneva che il T.A.R. avesse esorbitato dai limiti del sindacato esercitabile in subiecta materia proprio nella parte in cui aveva in sostanza indicato alla Provincia il contenuto del provvedimento da adottare (e questo era stato in particolare desunto dall’affermazione del Tribunale secondo cui, alla luce del concreto svolgimento dell’originario procedimento, non vi erano altri aspetti da approfondire in sede istruttoria). Anche la sentenza n. 880/2015 conteneva comunque l’ordine alla Provincia di rideterminarsi sull’istanza di PO, ma inizialmente l’amministrazione riteneva che il procedimento di V.I.A. dovesse essere ripreso dall’inizio. Ritenendo che tale modus operandi fosse violativo del giudicato, PO e NI proponevano ricorso per ottemperanza della sentenza n. 880/2015, ricorso che veniva accolto dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1485/2016. In ossequio a tale decisione del giudice dell’ottemperanza, la Provincia procedeva ad una rinnovazione solo parziale del procedimento, acquisendo tuttavia ulteriori elementi istruttori e, infine, riconfermando per la terza volta il parere non favorevole (determinazione dirigenziale n. 795 del 4 agosto 2016, impugnata dalle due società con il ricorso n. 663/2016 R.G., deciso anch’esso all’odierna udienza pubblica);

- nel corso del procedimento, però, PO, con nota del 15 luglio 2016, rendeva noto alle amministrazioni interessate che medio tempore era venuta meno la sostenibilità economico-finanziaria del progetto, e ciò in relazione alle sopravvenute disposizioni del D.M. 23 giugno 2016 (che limitavano l’accesso alle tariffe incentivanti ai soli impianti già autorizzati).

2.2. Nelle more della conclusione del procedimento di riesame disposto dal Consiglio di Stato con le sentenze nn. 880/2015 e 1485/2016, PO ha notificato il presente ricorso (il quale fa il paio con quello proposto da NI e contraddistinto dal n. 108/2016 R.G., deciso con sentenza resa in pari data), con cui, come detto, chiede la condanna della Provincia di Fermo al risarcimento dei danni asseritamente subiti per effetto dei provvedimenti del 2012 e del 2013 annullati tanto dal T.A.R. che dal Consiglio di Stato, nonché a causa dell’atteggiamento dilatorio tenuto dalla stessa Provincia e stigmatizzato con il ricorso per ottemperanza accolto dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1485/2016.

3. La domanda risarcitoria si fonda sul seguente percorso argomentativo:

- le sentenze del T.A.R. e del Consiglio di Stato hanno definitivamente accertato l’illegittimità dei pareri negativi del 2012 e del 2013, non solo per profili formali ma sulla base di valutazioni afferenti il contenuto sostanziale degli elementi asseritamente ostativi esposti nelle determinazioni nn. 587/2012 e 97/2013;

- pertanto il danno legato al mancato tempestivo rilascio dell’autorizzazione ex art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003 è per definizione ingiusto, tenuto anche conto del fatto che la normativa di settore stabilisce che il procedimento autorizzatorio, anche considerando il tempo occorrente per la V.I.A., deve avere una durata massima di 180 giorni;

- oltre a ciò va considerato che nel caso di specie il progetto della centrale di Campiglione non era stata un’iniziativa meramente imprenditoriale e speculativa del proponente, visto che esso scaturiva dalle norme di legge e dai successivi accordi relativi alla riconversione di numerosi stabilimenti per la produzione dello zucchero (riconversione stabilita, a sua volta, da norme comunitarie). In questo senso il progetto aveva anche la finalità di ricollocare utilmente la manodopera in precedenza addetta allo zuccherificio di Fermo e dunque esso godeva già ab initio di un chiaro favor legislativo e politico (e questo è tanto vero che altri due analoghi impianti ubicati a Russi e a Villasor sono stati regolarmente autorizzati dalle rispettive amministrazioni regionali);

- nella specie sussiste anche il nesso di causalità fra la condotta illegittima della Provincia e i danni di cui si chiede il ristoro, visto che, essendo stati ritenuti dal giudice amministrativo infondati tutti i profili ostativi addotti dalla Provincia, il mancato conseguimento dell’autorizzazione è da addebitare all’ente intimato;

- la Provincia, poi, è incorsa in così numerose e palesi violazioni delle norme e dei principi che regolano la procedura di V.I.A. da potersi concludere per la sussistenza anche della c.d. colpa d’apparato. Per converso, nulla si può rimproverare al proponente, che ha sempre fornito riscontro alle richieste di integrazioni progettuali e/o di chiarimenti provenienti dalle amministrazioni intervenute nel procedimento.

Sul presupposto che, ove la Provincia avesse correttamente operato, l’impianto sarebbe verosimilmente entrato in funzione al più tardi nell’estate del 2015, i danni di cui si chiede il ristoro vengono invece commisurati:

- agli oneri finanziari derivanti dalle immobilizzazioni immateriali iscritte a bilancio nel 2013: € 191.205,00 (danno emergente);

- al lucro cessante, ossia gli utili derivanti dalla vendita dell’energia prodotta dall’impianto, che nel business plan erano stati stimati in € 5.400.000,00.

4. Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio la Provincia di Fermo.

La causa è passata in decisione all’udienza del 7 maggio 2025.

5. Il ricorso va accolto nei termini che seguono, il che impone lo svolgimento di alcune premesse indispensabili per comprendere le conclusioni a cui il Collegio ritiene di dover pervenire.

5.1. E allora va anzitutto osservato che, ad una prima impressione, il presente ricorso potrebbe apparire “prematuro”, visto che, come si è detto, la domanda risarcitoria è stata proposta prima della conclusione del procedimento di riesame disposto dal Consiglio di Stato con le sentenze richiamate al precedente § 2.2. Così però non è, visto che è stata la stessa ricorrente, nell’ambito del ricorso n. 663/2016 R.G., a puntualizzare che:

- la fattibilità del progetto è venuta meno per ragioni sopravvenute;

- il parere negativo di V.I.A. adottato dalla Provincia all’esito del riesame è stato impugnato proprio al fine di coltivare la presente domanda risarcitoria.

Il Collegio concorda con la ricostruzione del rapporto fra i due giudizi operata dalla società ricorrente, visto che nel caso odierno il giudizio impugnatorio incardinato con il ricorso n. 663/2016 R.G. è stato dichiaratamente coltivato proprio al fine di non pregiudicare la domanda di risarcimento del danno per equivalente monetario già proposta (essendo ormai sfumata la possibilità della reintegrazione in forma specifica, sotto forma di ordine alla Provincia di rilasciare il parere favorevole di V.I.A.). E, del resto, con sentenza resa in pari data il ricorso n. 663/2016 R.G. è stato dichiarato improcedibile, anche se il Tribunale, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. ha comunque delibato le censure proposte da NI e da PO.

5.2. Il Collegio non condivide invece il presupposto fondamentale sul quale si basa la presente domanda risarcitoria, ossia l’assunto per cui dai giudizi definiti dal Consiglio di Stato con le sentenze nn. 880/2015 e 1485/2016 è emersa la c.d. spettanza del diritto (al rilascio del parere favorevole di V.I.A., ovviamente).

In effetti, riprendendo le considerazioni svolte dal Tribunale nella sentenza resa in pari data sul ricorso n. 663/2016 R.G., si deve osservare che:

- in primo grado, come detto, questo Tribunale, nel dettare alla Provincia i criteri da seguire in sede di riesame del progetto, aveva così statuito: “ Dall’accoglimento della domanda impugnatoria per i motivi indicati nei paragrafi precedenti discende l’obbligo per la Provincia di concludere, nel più breve tempo possibile, il procedimento di VIA con un parere che tenga conto dei seguenti indiscutibili presupposti:

- il procedimento si è protratto per circa tre anni,

- sono stati indagati tutti i possibili profili coinvolti,

- sono risultati non condivisibili gli unici rilievi ostativi “sopravvissuti” al riesame disposto dal Tribunale… ”;

- il giudice di appello non ha condiviso questa parte della sentenza n. 433/2014, evidenziando che il T.A.R. “ …ha invece sconfinato nella sfera insindacabile del merito, laddove ha inteso sostituirsi alle valutazioni di competenza della Commissione VIA, disponendo che, dall’accoglimento della domanda impugnatoria per i motivi indicati nei paragrafi precedenti discenderebbe l’obbligo per la Provincia di concludere, nel più breve tempo possibile, il procedimento di VIA con un parere che tenga conto dei … ” suddetti principi. Sembra dunque che il giudice di secondo grado abbia ritenuto che il Tribunale, fissando “paletti” così angusti, avesse in sostanza anticipato l’esito del procedimento di riesame, anche se poi nel prosieguo della sentenza n. 880/2015 il Consiglio di Stato, nel respingere le censure della Provincia e del Comune di Fermo, ha precisato che “ …In sostanza, la sentenza del TAR non deve essere riformata, come auspicano Comune e Provincia, poiché il relativo dictum deve essere interpretato non nel senso che venga emessa una dichiarazione di compatibilità ambientale favorevole alle proponenti, bensì che l’organo competente debba emanare una nuova valutazione alla luce delle considerazioni contenute nella sentenza del TAR… ”;

- ad ogni buon conto, la sentenza n. 880/2015 ha statuito a chiare lettere che in sede di riesame le amministrazioni partecipanti al procedimento avrebbero potuto estendere il campo degli approfondimenti istruttori ritenuti necessari per esprimere i propri pareri, non essendo vero, come aveva invece ritenuto il T.A.R., che nel procedimento originario erano stati esaminati tutti i possibili profili coinvolti;

- ai fini risarcitori rileva dunque il fatto che, all’esito del giudizio di appello, non risulta affatto accertata la c.d. spettanza del diritto (conclusione alla quale, sia pure in maniera dogmaticamente non del tutto corretta, si sarebbe potuto invece pervenire leggendo la sentenza del T.A.R. n. 433/2014), visto che il Consiglio di Stato ha negato che nel corso del procedimento originario fossero stati esaminati tutti i possibili profili coinvolti ed ha invece stabilito che anche i profili ostativi già disattesi dal T.A.R., definiti “erroneità accertate”, potevano essere oggetto di una rinnovata istruttoria. A voler diversamente interpretare il dictum del giudice di secondo grado, si dovrebbe ritenere che la motivazione della decisione n. 880/2015 sia contraddittoria, perché da un lato il Consiglio di Stato avrebbe confutato l’assunto del T.A.R. circa il fatto che tutti i profili rilevanti erano stati già ampiamente approfonditi, dall’altro lato avrebbe però impedito alle amministrazioni interessate di approfondire le problematiche connesse con la realizzazione del progetto (problematiche che, nel caso della V.I.A., sono in realtà sempre le medesime – sul punto si rimanda comunque alle considerazione esposte nella sentenza resa in pari data sul ricorso n. 663/2016 R.G.).

5.3. Ma laddove non si volessero condividere le predette argomentazioni, è dirimente il fatto che il Tribunale ha dichiarato infondate le censure dedotte nel prefato ricorso n. 663/2016 R.G., per cui, sia pure all’esito di un percorso amministrativo tormentato, il parere negativo di V.I.A. è risultato legittimo.

Ciò vuol dire che, ad avviso del Tribunale, nella specie non si è in presenza di un illecito provvedimentale.

6. Questo, tuttavia, non esaurisce la questione risarcitoria, perché il complessivo comportamento della Provincia di Fermo ha comunque cagionato alla società ricorrente un danno ingiusto, nella misura in cui l’ha costretta a sostenere costi che PO non si sarebbe sobbarcata se i profili ostativi enunciati nella determinazione n. 795/2016 fossero stati evidenziati sin dall’inizio (il che, va evidenziato, avrebbe verosimilmente implicato un diverso esito del giudizio incardinato con il ricorso n. 647/2012 R.G.). La relativa responsabilità ricade per intero sulla Provincia nella sua veste di autorità competente per la procedura di V.I.A.

Al riguardo va chiarito che, come il Tribunale ha evidenziato nella sentenza resa in pari data sul ricorso n. 663/2016 R.G., nella determinazione n. 795/2016 sono enunciati sia profili ostativi nuovi ( rectius , fondati su elementi di fatto sopravvenuti, quale ad esempio la “Relazione sui dati della qualità dell’aria – anno 2013”, documento che non era stato ancora formato all’epoca di conclusione del procedimento originario), sia profili ostativi già evidenziati nei pareri negativi del 2012 e del 2013 ma non sorretti all’epoca, ad avviso di questo T.A.R. e del Consiglio di Stato, da sufficienti dati oggettivi (anche su questo punto si rimanda alla sentenza relativa al ricorso n. 663/2016 R.G.).

Rileva inoltre la condotta dilatoria della Provincia nel momento in cui si è trattato di dare esecuzione alla sentenza del Consiglio di Stato n. 880/2015, condotta che non a caso la successiva sentenza n. 1485/2016 ha ritenuto violativa del giudicato.

6.1. Né si può dubitare della sussistenza della c.d. colpa d’apparato, visto che tanto il T.A.R. quanto il Consiglio di Stato hanno ritenuto sostanzialmente immotivati (o, comunque, non adeguatamente supportati da elementi documentali acquisiti al procedimento e prodotti anche in giudizio) i due pareri negativi di V.I.A. del 2012 e del 2013, il che si pone in chiara violazione dei principi e delle norme che disciplinano la procedura di valutazione di impatto ambientale. Questo è tanto vero che, come emerge dalla sentenza resa in pari data sul ricorso n. 663/2016 R.G., alcune delle amministrazioni interessate solo in sede di riesame hanno supplito alle suddette carenze istruttorie oppure hanno espresso pareri di contenuto inequivoco.

7. Alla luce di quanto precede, dunque, alla società ricorrente va riconosciuto il ristoro dei danni corrispondenti ai costi che PO ha dovuto sostenere in relazione allo svolgimento dei due procedimenti di riesame svolti nel 2012/2013 (ordinanza cautelare di questo T.A.R. n. 515/2012) e nel 2016 (sentenze del Consiglio di Stato n. 880/2015 e n. 1485/2016), perché si tratta di spese sostenute inutilmente.

Al riguardo va precisato che il giudice può riconoscere alla parte ricorrente il risarcimento del danno in misura inferiore a quanto da questa preteso e anche qualificando diversamente la fattispecie, senza con ciò incorrere nella violazione dell’art. 112 c.p.c. Nella specie, peraltro, il danno del quale si discute va pur sempre inquadrato nella categoria del danno emergente, per cui a maggior ragione non può parlarsi di ultra (o extra) petizione, avendo PO richiesto per l’appunto il ristoro anche del danno emergente.

Per la relativa quantificazione il Collegio ritiene di utilizzare lo strumento della c.d. condanna sui principi (art. 34, comma 4. c.p.a.) e pertanto sarà la Provincia di Fermo, in persona del dirigente pro tempore del Settore Ambiente, a dover formulare la proposta risarcitoria tenendo conto dei seguenti principi:

a) il danno da risarcire comprende solo i costi che PO ha dovuto sostenere nell’ambito dei procedimenti di riesame di cui si è detto in precedenza (e non anche i costi per la presentazione della domanda iniziale, visto che tali costi avrebbe dovuto essere sostenuti in ogni caso). Fra i costi da ristorare rientrano anche le spese di trasferta, vitto e alloggio dei dirigenti e dei legali che hanno preso parte alle sedute delle conferenze di servizi;

b) tali costi dovranno essere comprovati da fatture o altri documenti analoghi debitamente quietanzati relativi a consulenze, perizie tecniche, pareri legali, etc. che la ricorrente ha dovuto commissionare per riscontrare le richieste di integrazioni o chiarimenti formulati dalla Provincia nell’ambito dei procedimenti de quibus . Al riguardo PO dovrà fornire alla Provincia la suddetta documentazione e comunque prestare la massima collaborazione ai fini di una celere definizione del procedimento.

Il procedimento dovrà essere avviato entro quindici giorni dalla notifica o dalla comunicazione della presente sentenza e concluso entro i successivi 180 giorni.

8. Il ricorso va dunque accolto nei limiti di cui al precedente § 7.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- lo accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione;

- condanna la Provincia di Fermo al pagamento in favore della società ricorrente delle spese del giudizio, che si liquidano in complessivi € 2.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Concetta Anastasi, Presidente

Tommaso Capitanio, Consigliere, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Tommaso Capitanio	Concetta Anastasi

IL SEGRETARIO