Pubblicato il 09/12/2025

N. 02070/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00304/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 304 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Marina Grande S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marcello Brescia Morra, Lodovico Visone, Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Amalfi, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Feliciana Ferrentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della determina n. 202 del 9 febbraio 2024, recante la decadenza della concessione demaniale marittima n. 15 del 15 ottobre 2008, dell’ordinanza n. 3 del 9 febbraio 2024, recante l’intimazione di riconsegna dell’area demaniale marittima, del provvedimento del 12 febbraio 2024, prot. n. 2707, recante la revoca dell’autorizzazione sanitaria n. 22 del 30 giugno 2006 e dell’autorizzazione amministrativa n. 26 del 30 giugno 2006 per l’esercizio dell’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, nonché l’ordine di chiusura di quest’ultimo presso lo stabilimento balneare “Marina Grande”, del verbale del 23 febbraio 2024, prot. n. 3426, della nota del 15 aprile 2024, prot. n. 7018, recante l’intimazione di prosecuzione delle operazioni di immissione in possesso dell’area demaniale marittima.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Amalfi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2025 il dott. ND Di PO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La proponente Marina Grande s.r.l. (in appresso, M. G.) impugnava: - col ricorso in epigrafe: -- la determina n. 202 del 9 febbraio 2024 (trasmessa con nota in pari data, prot. n. 2568), con la quale il Responsabile del Settore Lavori Pubblici e Demanio del Comune di Amalfi, previa comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 23759 del 13 dicembre 2023, aveva dichiarato decaduta la concessione demaniale marittima n. 15 del 15 ottobre 2008 (rep. n. 266), avente per oggetto l’area di mq 598,40, ubicata in Amalfi, località Marina Grande (seconda arcata, lato levante), e censita in catasto al foglio 9, particelle 656, 657 e 121, rilasciata ai fini del mantenimento di uno stabilimento balneare con ristorante-bar, denominato “Marina Grande” (ex “Bagni Flavio Gioia”); -- l’ordinanza n. 3 del 9 febbraio 2024, con la quale il Responsabile del Settore Lavori Pubblici e Demanio del Comune di Amalfi aveva ingiunto il rilascio e la restituzione della suindicata area demaniale marittima; -- la nota del 19 febbraio 2024, prot. n. 3113, con la quale il Responsabile del Settore Lavori Pubblici e Demanio del Comune di Amalfi aveva denegato il richiesto differimento del termine di restituzione della medesima area demaniale marittima; -- l’ordinanza del 12 febbraio 2024, prot. n. 2707, con la quale il Responsabile del Settore Ambiente, SUAP e Innovazione del Comune di Amalfi, previa comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 1765 del 29 gennaio 2024, aveva revocato l’autorizzazione sanitaria n. 22 del 30 giugno 2006 e l’autorizzazione amministrativa n. 26 del 30 giugno 2006 per l’esercizio dell’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, nonché disposto la chiusura di quest’ultimo presso lo stabilimento balneare “Marina Grande”; -- la nota del Settore Lavori Pubblici e Demanio del Comune di Amalfi prot. n. 3426 del 23 febbraio 2024, recante il processo verbale di riconsegna dell’area demaniale marittima di cui alla concessione n. 15 del 15 ottobre 2008; - con successivi motivi aggiunti, la nota del 15 aprile 2024, prot. n. 7018, con la quale il Responsabile del Settore Lavori Pubblici e Demanio del Comune di Amalfi aveva intimato il prosieguo delle operazioni di immissione in possesso dell’area demaniale marittima di cui alla concessione n. 15 del 15 ottobre 2008.

2. La vicenda dedotta in giudizio era la seguente.

2.1. All’indomani dell’annullamento giurisdizionale dell’ordinanza di demolizione n. 85 del 21 luglio 2008 (pronunciato da questo TAR Campania, Salerno, sez. II, con sentenza n. 955 del 17 maggio 2012), il Responsabile dell’Area Tecnica Edilizia ed Urbanistica del Comune di Amalfi, ai sensi dell’art. 35 del d.p.r. n. 380/2001 e sulla scorta delle risultanze del sopralluogo del 19 febbraio 2014, aveva contestato al titolare della M. G., con ordinanza di demolizione n. 20 del 24 giugno 2014 (prot. n. 4903), l’esecuzione delle seguenti opere abusive sull’area demaniale marittima in concessione: «- vasca-serbatoio di acqua con autoclave interrata in c.a. di superficie di circa mq 3,00, composta da tre gradini in cls. e chiusa nella parte sovrastante da rete metallica; - n. 2 manufatti ad uso deposito in lamiera e eternit collocati su massetto in calcestruzzo; - un manufatto di dimensioni di circa 15,00 mq ai alberga m 2,00, posizionato su massetto con tavolato e delimitato da rete metallica; - n. 56 pilastri in ferro con riempimento in calcestruzzo; - n. 6 pilastri in c.a.; - n. 2 pilastri in c.a. di sostegno alla scala di accesso all'arenile; - scala in ferro e legno di accesso all'arenile con basamento di appoggio in calcestruzzo parzialmente interrato nell'arenile; - scala in ferro e legno di accesso allo stabilimento; - n. 1 solaio di circa 250,00 mq ubicato a quota + 2,60 dall'arenile, in parte per circa mq 182,00 composto da una struttura portante in laterocernento e putrelle di acciaio con sottostanti travi in c.a., la restante parte circa 68,00 mq realizzata con struttura portante in ferro e tavolato ligneo, l'intera superficie del solaio è pavimentata in legno; - n. 62 fondazioni dei pali; - manufatto ubicato a quota + 2,60 adibito a ristorante, cucina e servizi vari, avente una superficie complessiva di circa mq 170 e un'altezza media di 3,20 m completamente chiuso su tutti i lati da pareti in materiale plastico, muratura, vetri ed infissi in pvc., e copertura in lamiera con sottostanti pannelli coibentati sorretti da una struttura metallica; - copertura dell'intero terrazzo con tendaggi retraibili telecomandati, sostenuta da una struttura portante in profilati metallici, chiusura dei due restanti lati aperti con tendaggi avvolgibili in materiale plastico, in modo da realizzare la completa chiusura del terrazzo e la formazione di un ulteriore volume; - solaio metallico ubicato sul lato retrostante dello stabilimento, adibito per l'alloggio di macchinari ed impianti vari, avente dimensione di circa 20,00 mq di superficie e sostenuto da 4 pilastrini metallici; - installazione di tubazioni, canalizzazioni, centraline, contatori, dispositivi, raccordarle e apparecchiature di vario genere, inerenti gli impianti di scarico fognario, del gas, dell’energia elettrica, di illuminazione, di condizionamento, di acqua, di telecomunicazioni, di videosorveglianza, ecc. dislocati in tutti gli ambienti e a tutti i piani dello stabilimento».

La misura repressivo-ripristinatoria era adottata in base al rilievo che le opere contestate risultavano realizzate in assenza di titoli abilitativi ovvero in totale difformità rispetto ai rilasciati titoli abilitativi (autorizzazioni sindacali del 15 aprile 1983, prot. n. 1038, del 14 marzo 1987, prot. n. 119, del 9 aprile 1987, prot. n. 339; concessione demaniale marittima n. 15 del 15 ottobre 2008).

Oltre alle difformità rispetto agli emessi titoli edilizi, era pure emerso che: - «tutti gli atti di assenso rilasciati per la realizzazione dello stabilimento balneare de quo, risultano privi della prescritta autorizzazione paesaggistica»; - «le opere suddette sono state realizzate in assenza di autorizzazione o nulla osta paesaggistico, obbligatorio per la realizzazione di qualsiasi intervento edilizio sia di facile che di difficile rimozione, sia precario che stabile»; - a fronte di quanto assentito dalla concessione demaniale marittima n. 15 del 15 ottobre 2008 («mantenimento su suolo demaniale di uno stabilimento balneare occupante una superficie complessiva di mq 254,92 di area coperta con opere di facile rimozione al livello arenile, una superficie di area coperta con opere di difficile rimozione a livello + m 2,60 rispetto all’arenile e 40,36 di area scoperta non utilizzata»), nonché in violazione dell’obbligo da quest’ultima sancito al punto 17, primo alinea («rimuovere tutte le opere mobili dello stabilimento, palafitte comprese, al termine della stagione balneare … installare tutto il complesso balneare con strutture interamente smontabili, in assoluta conformità nelle dimensioni e nella forma rappresentata dai grafici e con materiali di cui alla relazione tecnica»), e rilevato che «la superficie a livello dell'arenile viene comunque occupata in modo permanente da circa 60 pilastri di varie forme e dimensioni, da una scala in ferro, da una vasca interrata, da vari manufatti in lamiera ed eternit su basi in calcestruzzo di varie dimensioni, anche la superficie dichiarata non utilizzata viene di fatto occupata da macchinari, impianti e materiali vari, determinando una occupazione abusiva di suolo demaniale di circa 294,00 mq», «l'intera struttura balneare, per come è stata concepita e realizzata, per l'uso dei vari materiali componenti le parti strutturali, per il complesso di opere di finitura e per tutti gli impianti in essa collocati, può senza dubbio essere qualificata come un impianto di difficile rimozione», ossia come opera «stabilmente ancorata al suolo e posizionata permanentemente durante tutto l'anno, in difformità da quanto previsto dai titoli edilizi e demaniali che prescrivono la totale rimozione della struttura balneare in oggetto costituita per la maggior parte esclusivamente da opere di facile rimozione, alla fine di ogni stagione balneare»; - in violazione dell’obbligo sancito dal punto 7 della concessione demaniale marittima n. 15 del 15 ottobre 2008 («Il concessionario, almeno una volta l'anno e comunque prima dell'esercizio dell'attività, deve effettuare la verifica delle varie strutture di sostegno del compendio, per accertarne la funzionalità statica, allo scopo di per salvaguardare la pubblica e privata incolumità»), svariate parti strutturali si presentavano in stato precario, «pilastri e travi in ferro con evidenti segni di ruggine e di corrosione, lesioni diffuse e deterioramento del calcestruzzo componente pilastri e solai e la presenza di impianti vari (elettrico in particolare) composti da apparecchiature e tubazioni non a norma di legge.

2.2. L’ordinanza di demolizione n. 20 del 24 giugno 2014 era stata impugnata dalla M. G. dinanzi al TAR Campania, Salerno, sez. II, con ricorso iscritto a r.g. n. 1463/2014, che veniva respinto con sentenza n. 1179 del 13 luglio 2017, confermata in appello dal Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza n. 6862 del 13 luglio 2023.

La richiamata pronuncia di primo grado, nel ripudiare l’assunto attoreo di insussistente abusività delle opere contestate e, comunque, di irrilevanza urbanistica e paesaggistica delle difformità ad esse ricollegabili, aveva statuito che:

«Le argomentazioni così proposte non meritano accoglimento e risultano smentite dalle risultanze dell’istruttoria così come recepite nel provvedimento impugnato.

A seguito del sopralluogo eseguito presso la contestata struttura balneare, infatti, venivano riscontrati plurimi e rilevanti abusi, come dettagliatamente descritti nell’ordinanza oggetto del presente giudizio cui analiticamente si rimanda; tali opere sono risultate eseguite in totale difformità dai titoli in precedenza rilasciati ed in assenza della autorizzazione paesaggistica prescritta ex art. 146, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004.

Giova, altresì, rilevare che la zona su cui insiste lo stabilimento balneare, già prima della entrata in vigore della legge regionale n. 35/1987, era assoggettata a vincolo paesaggistico imposto dalla legge n. 1487/1939.

Lo stabilimento balneare, infine è risultato occupare abusivamente il suolo demaniale per una superficie di circa 294,00 mq ed è risultato, per le sue complessive caratteristiche strutturali, essere opera stabilmente ancorata al suolo e di difficile rimozione, in difformità da quanto previsto dai titolo edilizi e demaniali che ne avevano prescritto la rimovibilità alla fine di ogni stagione balneare (si veda punto 17 comma 1 concessione demaniale marittima n. 15/2009).

Il Comune, da ultimo, ha debitamente contestato al concessionario il mancato adempimento delle verifiche annuali prescritto dall’art 7 della concessione demaniale n. 15/2009 avendo riscontrato una serie di criticità con riferimento ad alcune tubazioni abusive in eternit a livello dell’arenile lesionate e fatiscenti unitamente ad altre parti strutturali con evidenti segni di ruggine ed erosione».

A sua volta, la pronuncia confermativa di appello aveva, tra l’altro, così argomentato la ravvisata legittimità del provvedimento impugnato:

«… il comma 1, punto 17 dell’atto concessorio impone di “rimuovere tutte le opere mobili dello stabilimento, palafitte comprese, al termine della stagione balneare” e di “installare tutto il complesso balneare con strutture interamente smontabili, in assoluta conformità nelle dimensioni e nella forma rappresentata dai grafici e con materiali di cui alla relazione tecnica”.

L’obbligo di rimozione delle strutture dall’area demaniale non matura, quindi, allo scadere della concessione ma al termine di ciascuna stagione balneare e ciò non è contraddetto dalla circostanza che il ristorante gestito all’interno della struttura sia aperto al pubblico per l’intero anno.

Quanto alle allegazioni di parte appellante circa la pretesa conformità di quanto realizzato, non può che rilevarsi come in istruttoria sia emersa la totale inattendibilità dei titoli prodotti.

La rilevanza e attendibilità della documentazione allegata alla citata perizia di parte trova puntuale smentita nella Relazione tecnica ministeriale del 10 luglio 2007 … espressamente richiamata nel provvedimento impugnato in primo grado, che attesta come “dalla documentazione e dagli atti avuti in visione non si evince che siano state assentite ai fini paesaggistico-ambientali strutture ed immobili con carattere permanente e stabile nonché con presenza continua in sito tenuto anche conto che gli stessi ricadono in area demaniale. Inoltre la zona è assoggettata anche alle disposizioni del Piano Urbanistico Territoriale (legge della Regione Campania n. 35/1987 e s.m.i.) il quale nelle misure di salvaguardia, non consente l’emissione di concessioni (ora permessi di costruire) né nuove costruzioni. La precarietà e rimovibilità delle opere, infatti, non è determinata solo dalla consistenza dei materiali bensì pure dalla permanenza durevole ed ininterrotta sui luoghi. Di fatto lo stabilimento in questione è stabile con la sola eccezione di alcuni manufatti relativi al livello inferiore, presenti solo nel periodo estivo, che in ogni caso dovevano essere autorizzati ai fini paesaggistico-ambientali”.

In detta sede il Ministero da altresì atto dell’incompletezza della documentazione allegata ai provvedimenti indicati come atti abilitativi dell’intervento di ristrutturazione eseguito, in realtà privi delle autorizzazioni paesaggistiche prescritte (delibera di Giunta n. 75/1983, nulla osta sindacale n. 1038/983, autorizzazione comunale n. 2114/1989) e, in particolare, di documentazione comprovante lo stato di fatto preesistente così come è mancate la specificazione delle opere asseritamente assentite.

Manca, in sintesi, la prova da parte dell’appellante del preteso stato di fatto assentito (peraltro smentito dall’amministrazione) con conseguente inidoneità di quanto prodotto a superare la pacifica non conformità delle opere rilevate alla disciplina paesaggistica vigente.

La accertata occupazione del suolo demaniale con opere non rimosse, né amovibili, realizzate in difetto dei prescritti titoli edilizi e paesaggistici determina la legittimità della misura ripristinatoria impugnata in primo grado così come statuito dal TAR con la sentenza impugnata in appello».

2.3. A valle del definitivo accertamento giurisdizionale di abusività dello stabilimento balneare “Marina Grande”, il Responsabile del Servizio Settore Lavori Pubblici e Demanio del Comune di Amalfi, con determina n. 202 del 9 febbraio 2024, aveva dichiarato la concessione n. 15 del 15 ottobre 2008 decaduta ai sensi e per gli effetti degli artt. 47, lett. b ed f, cod. nav., 01, comma 2 ter, del d.l. n. 400/1993, conv. in l. n. 494/1993, 19 della concessione, e cioè sia per cattivo uso del bene demaniale marittimo sia per inosservanza degli obblighi derivanti dalle norme legislative o regolamentari e/o dal titolo costitutivo.

In dettaglio, il cattivo uso del bene demaniale marittimo era stato ravvisato nell’esecuzione di opere abusive su area demaniale assoggettata a vincolo paesaggistico, trattandosi di «utilizzo non corretto e non in linea con le finalità sottese al rilascio della concessione»; mentre l’inosservanza degli obblighi derivanti dalla legge e/o dal titolo costitutivo era stata ravvisata sia nel mancato smontaggio delle strutture balneari al termine della stagione estiva, sia nelle gravi violazioni edilizie e paesaggistiche contestate con l’ordinanza di demolizione n. 20 del 24 giugno 2014, resistita alla relativa impugnazione in sede giurisdizionale.

Per di più, il grave inadempimento degli obblighi derivanti dal titolo costitutivo (artt. 2 e 19) era stata reputata rilevante «in termini di irreversibile compromissione del rapporto fiduciario a fondamento della concessione».

2.4. Alla dichiarata decadenza della concessione n. 15 del 15 ottobre 2008 susseguivano l’ordinanza n. 3 del 9 febbraio 2024, disponente il rilascio e la restituzione dell’area demaniale marittima controversa, l’ordinanza del 12 febbraio 2024, prot. n. 2707, recante la revoca delle autorizzazioni n. 26 del 30 giugno 2006 per l’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande presso il lido balneare “Marina Grande”, e la nota del 15 aprile 2024, prot. n. 7018, intimante il prosieguo delle operazioni di immissione in possesso della medesima area demaniale marittima.

3. Nell’avversare siffatte determinazioni, la M. G. lamentava, in estrema sintesi, che: a) come verificato dal Responsabile del Settore Edilizia Privata, Urbanistica e Protezione Civile del Comune di Amalfi nelle note del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745, e dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553, in implicita revoca dell’ordinanza di demolizione n. 20 del 24 giugno 2014, nonché a smentita di quanto erroneamente e in difetto di istruttoria contestato con l’ordinanza di demolizione n. 20 del 24 giugno 2014, nonché recepito nella determina n. 202 del 9 febbraio 2024, lo stabilimento “Marina Grande”, alla stregua dei titoli abilitativi via via rilasciati in relazione ad esso, attestanti il suo stato legittimo ai sensi dell’art. 9 bis, comma 1 bis, del d.p.r. n. 380/2001, non avrebbe subito trasformazioni sostanziali e rilevanti, dal punto di vista urbanistico-edilizio, rispetto alla sua conformazione originaria (avuto precipuo riguardo al nucleo centrale di insediamento dell’attività di ristorazione); donde l’insussistenza degli estremi propri del cattivo uso del bene demaniale ovvero della grave violazione degli obblighi derivanti dalle norme legislative o regolamentari e/o dal titolo costitutivo; b) il ristorante-bar in struttura metallica sull’area demaniale in concessione non avrebbe potuto essere rimosso stagionalmente (bensì soltanto alla scadenza del titolo demaniale), trattandosi di opera di difficile rimozione; c) l’ingiunta misura repressivo-ripristinatoria e il susseguente pronunciamento decadenziale non sarebbero state eseguibili, ai sensi dell’art. 21 ter della l. n. 241/1990, mediante l’intimata restituzione dell’area demaniale marittima, siccome contraddette dalle valutazioni formulate dal Responsabile del Settore Edilizia Privata, Urbanistica e Protezione Civile del Comune di Amalfi nelle citate note del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745, e dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553.

4. Costituitosi l’intimato Comune di Amalfi, eccepiva, oltre all’infondatezza, l’inammissibilità dei gravami proposti ex adverso per carenza di interesse ad agire, per violazione del principio ‘ne bis in idem’ rispetto al giudicato di cui alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 3901 del 18 aprile 2023, nonché per mancata contestazione di specifici ed autonomi punti motivazionali del pronunciamento decadenziale.

5. Alle sollevate eccezioni in rito, la difesa attorea replicava, in particolare, che: - la concessione demaniale marittima n. 15 del 15 ottobre 2008 sarebbe stata ultrattivamente efficace in virtù della proroga disposta con delibera della Giunta comunale (DGC) di Amalfi n. 46 dell’11 aprile 2024 e reiterata, a livello legislativo, dall’art. 1, comma 1, lett. a, n. 1.1, del d.l. n. 131/2024, conv. in l. n. 166/2024; - il giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 6862 del 13 luglio 2023 non sarebbe stato suscettibile di produrre alcun effetto espansivo esterno ex art. 336, comma 2, cod. proc. civ. in rapporto ad atti amministrativi (segnatamente le note comunali del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745, e dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553) non già meramente esecutivi di quelli in esso scrutinati, bensì integranti autonome determinazioni, fondate su una rivalutazione della situazione di fatto.

6. In esito alla camera di consiglio del 9 aprile 2024, la proposta istanza cautelare era respinta dalla Sezione con ordinanza n. 111 del 10 aprile 2024, riformata in appello dal Consiglio di Stato, sez. VII, con ordinanza n. 1815 del 15 maggio 2024.

7. All’udienza pubblica del 7 ottobre 2025, in cui la difesa attorea sottoponeva, tra l’altro, al Collegio la questione di nullità della determina n. 202 del 9 febbraio 2024 (in quanto adottato in assoluta carenza di potere da parte della promanante amministrazione comunale), la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In rito, è, innanzitutto, ad avviso del Collegio, accreditabile l’eccezione di inammissibilità ricollegata dall’amministrazione resistente all’inoperatività della proroga legale automatica ex art. 1, comma 682 e 683, della l. n. 145/2018, in virtù della quale la M. G. non avrebbe, comunque, più titolo alla prosecuzione del rapporto concessorio e, quindi, al mantenimento del proprio stabilimento balneare sull’area demaniale marittima attribuitale.

All’indomani delle statuizioni nomofilattiche sancite da Cons. Stato, ad. plen., n. 17/2021 e n. 18/2021, non è, infatti, revocabile in dubbio che, al momento dell’adozione dell’impugnata determina n. 202 del 9 febbraio 2024, la concessione demaniale marittima n. 15 del 15 ottobre 2008 non potesse considerarsi prorogata né, tanto meno, prorogabile.

1.1. In argomento, giova, in primis, richiamare la ricognizione del diritto vivente di derivazione unionale, già elargita dalla Sezione nella sentenza n. 749 del 23 aprile 2025.

1.1.1. Nella sentenza 14 luglio 2016, C-458/14 e C-67/15 (Promoimpresa S.r.l.), la Corte di Giustizia UE, con riferimento alle proroghe demaniali marittime, aveva stabilito che: «1) L'articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, deve essere interpretato nel senso che osta a una misura nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che prevede la proroga automatica delle autorizzazioni demaniali marittime e lacuali in essere per attività turistico-ricreative, in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati. 2) L'articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che consente una proroga automatica delle concessioni demaniali pubbliche in essere per attività turistico-ricreative, nei limiti in cui tali concessioni presentano un interesse transfrontaliero certo».

1.1.2. Sulla scorta di tale indirizzo, il Consiglio di Stato ha, quindi, affermato che: «… l'operatività delle proroghe disposte dal legislatore nazionale non può che essere esclusa in ossequio alla pronuncia del 2016 del giudice euro-unitario, comportante la disapplicazione dell'art. 1, comma 18, d.l. n. 194/2009 e dell'art. 34 duodecies, d.l. 179/2012, di talché la proroga legale delle concessioni demaniali in assenza di gara non può avere cittadinanza nel nostro ordinamento, come del resto la giurisprudenza nazionale ha in più occasioni già riconosciuto (cfr., per tutte e tra le più recenti, Cons. Stato, sez. V, 27 febbraio 2019 n. 1368). Del resto, più volte il Consiglio di Stato ha sancito in via generale l'illegittimità di una normativa sulle proroghe ex lege della scadenza di concessioni demaniali, perché equivalenti a un rinnovo automatico di per sé ostativo a una procedura selettiva. Inoltre, già decisioni precedenti della CGUE avevano affermato l'illegittimità di leggi regionali contemplanti, a talune condizioni, la proroga automatica delle concessioni del demanio marittimo al già titolare, evidenziando che proroga e rinnovo automatico, determinando una disparità di trattamento tra operatori economici mediante preclusioni o ostacoli alla gestione dei beni demaniali oggetto di concessione, violano in generale i principi del diritto comunitario su libertà di stabilimento e tutela della concorrenza. In conclusione, alla luce del prevalente indirizzo giurisprudenziale, non è in alcun modo riscontrabile una proroga automatica ex lege di una concessione demaniale marittima. Ciò significa che anche la più recente proroga legislativa automatica delle concessioni demaniali in essere fino al 2033, provocata dall'articolo unico, comma 683, l. 30 dicembre 2018, n. 145...(omissis)... è coinvolta, con le conseguenze del caso, nel ragionamento giuridico sopra esposto» (Cons. Stato, sez. VI, 18 novembre 2019, n. 7874).

1.1.3. Anche la Corte costituzionale, nella sentenza n. 10 del 12 gennaio 2021, ha ribadito che un meccanismo di rinnovo automatico delle concessioni demaniali marittime già esistenti sottrarrebbe le stesse «alle procedure a evidenza pubblica conformi ai principi, comunitari e statali, di tutela della concorrenza … per consentire de facto la mera prosecuzione dei rapporti concessori già in essere, con un effetto di proroga sostanzialmente automatica – o comunque sottratta alla disciplina concorrenziale – in favore dei precedenti titolari».

1.1.4. Di qui, poi, il pronunciamento di Cons. Stato, ad. plen., n. 17/2021 e n. 18/2021:

«Le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – compresa la moratoria introdotta in correlazione con l’emergenza epidemiologica da Covid-19 dall’art. 182, comma 2, d.l. n. 34/2020, convertito in legge n. 77/2020 – sono in contrasto con il diritto euro-unitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione.

Ancorché siano intervenuti atti di proroga rilasciati dalla p.a. (e anche nei casi in cui tali siano stati rilasciati in seguito a un giudicato favorevole o abbiamo comunque formato oggetto di un giudicato favorevole) deve escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo gli attuali concessionari. Non vengono al riguardo in rilievo i poteri di autotutela decisoria della p.a. in quanto l’effetto di cui si discute è direttamente disposto dalla legge, che ha nella sostanza legificato i provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata. La non applicazione della legge implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla p.a. o l’esistenza di un giudicato. Venendo in rilievo un rapporto di durata, infatti, anche il giudicato è comunque esposto all’incidenza delle sopravvenienze e non attribuisce un diritto alla continuazione del rapporto.

Al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei tempi tecnici perché le amministrazioni predispongano le procedure di gara richieste e, altresì, nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’UE».

1.1.5. Successivamente, la Corte di Giustizia UE, nella sentenza 20 aprile 2023, C-348/22 (Comune di Ginosa) ha così ulteriormente declinato in principi in subiecta materia:

- l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE si interpreta nel senso che si applica «a una situazione i cui elementi rilevanti si collocano tutti all'interno di un solo Stato membro» e «che esso non si applica unicamente alle concessioni di occupazione del demanio marittimo che presentano un interesse transfrontaliero certo» (punto 41);

- esso stabilisce, al paragrafo 1, che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, una adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento; pertanto, tale disposizione «prescrive, in maniera incondizionata e sufficientemente precisa, un contenuto di tutela minima a favore dei candidati potenziali» (punto 67);

- il successivo paragrafo 2 – secondo cui una concessione di occupazione del demanio marittimo deve essere rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico – «ha effetto diretto in quanto vieta, in termini inequivocabili, agli Stati membri, senza che questi ultimi dispongano di un qualsivoglia margine di discrezionalità o possano subordinare tale divieto a una qualsivoglia condizione e senza che sia necessaria l'adozione di un atto dell'Unione o degli Stati membri, di prevedere proroghe automatiche e generalizzate di siffatte concessioni … dalla giurisprudenza della Corte risulta peraltro che un rinnovo automatico di queste ultime è escluso dai termini stessi dell'articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2006/123 (v., in tal senso, sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa)» (punto 69);

- ne discende che «l'articolo 12, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva impone quindi agli Stati membri l'obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali e vieta loro di rinnovare automaticamente un'autorizzazione rilasciata per una determinata attività, in termini incondizionati e sufficientemente precisi» (punto 70);

- tale effetto diretto dell'art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE – e segnatamente delle disposizioni che prevedono l'obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali e che vietano il rinnovo automatico di un'autorizzazione rilasciata per una determinata attività – non può essere messo in discussione in virtù della circostanza che le medesime disposizioni si applicano «solo nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali utilizzabili» (punto 71);

- quanto alla decorrenza dell'effetto diretto delle disposizioni dell'art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE, essa coincide, come precisato dalla sentenza della Corte di Giustizia UE del 14 luglio 2016, con il momento della entrata in vigore della direttiva (28 dicembre 2009), di talché "detta norma così interpretata deve essere applicata dal giudice anche ai rapporti giuridici sorti e costituiti prima di tale sentenza" (punto 73);

- quanto al perimetro soggettivo dell'obbligo di disapplicazione delle disposizioni nazionali contrarie all'art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE, sulla falsariga di quanto già enunciato nella sentenza Promoimpresa, si può concludere che «l'articolo 288, terzo comma, TFUE deve essere interpretato nel senso che la valutazione dell'effetto diretto connesso all'obbligo e al divieto previsti dall'articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 e l'obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incombono ai giudici nazionali e alla autorità amministrative, comprese quelle comunali» (punto 79).

1.1.6. L’orientamento invalso a livello euro-unitario e nazionale è stato confermato ormai in maniera granitica dalla giurisprudenza amministrativa.

In particolare, vanno ricordate le sentenze del Consiglio di Stato, sez. VII, n. 4479, n. 4480 e n. 4481 del 20 maggio 2024.

«… la Dir. 2006/123/CE – recitano le pronunce richiamate – ha effetti diretti, è self-executing ed è immediatamente applicabile, come aveva chiarito la Corte di Giustizia UE nella sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016, in C-458/14 e in C-67/15 – e, sulla sua scia, la sentenza n. 17 del 2021 dell’Adunanza plenaria e le altre già menzionate sentenze del Consiglio di Stato – e come la stessa Corte ha riconfermato decisamente, laddove ve ne fosse stato bisogno (e non ve ne era), proprio nella sentenza Comune di Ginosa del 20 aprile 2023, in C-348/22.

Questo Consiglio non può che ribadire, sulla scia della giurisprudenza della Corte di Giustizia, dell’Adunanza plenaria nella sentenza n. 17 del 2021 e di tutta la menzionata giurisprudenza successiva, che tutte le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – anche quelle in favore di concessionari che avessero ottenuto il titolo in ragione di una precedente procedura selettiva laddove il rapporto abbia esaurito la propria efficacia per la scadenza del relativo termine di durata (Cons. St, sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2679) – sono illegittime e devono essere disapplicate dalle amministrazioni ad ogni livello, anche comunale, imponendosi, anche in tal caso, l’indizione di una trasparente, imparziale e non discriminatoria procedura selettiva.

La Corte di Giustizia nella sentenza del 20 aprile 2023 in C-348/22 (Comune di Ginosa) ha (ri)affermato che risulta dallo stesso tenore letterale dell’articolo 12, paragrafo 1, della Dir. 2006/123/CE che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.

Quanto all’art. 12, paragrafo 2, di tale direttiva, esso dispone in particolare che un’autorizzazione, quale una concessione di occupazione del demanio marittimo, sia rilasciata per una durata limitata adeguata e non possa prevedere la procedura di rinnovo automatico.

Tale disposizione, ha precisato ancora la Corte di Giustizia UE nella citata sentenza, ha effetto diretto in quanto vieta, “in termini inequivocabili”, agli Stati membri, senza che questi ultimi dispongano di un qualsivoglia margine di discrezionalità o possano subordinare tale divieto a una qualsivoglia condizione e senza che sia necessaria l’adozione di un atto dell’Unione o degli Stati membri, di prevedere proroghe automatiche e generalizzate di siffatte concessioni.

Dalla giurisprudenza della Corte risulta peraltro che un rinnovo automatico di queste ultime è escluso dai termini stessi dell’art. 12, paragrafo 2, della Dir. 2006/123/CE (v., in tal senso, la sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa, nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15, punto 50).

L’art. 12, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva impone quindi agli Stati membri l’obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali e vieta loro di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività, in termini incondizionati e sufficientemente precisi.

Nel punto 71 della sentenza del 20 aprile 2023 in C-348/22 ancora la Corte di Giustizia ha precisato, a chiare lettere, che “la circostanza che tale obbligo e tale divieto si applichino solo nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali utilizzabili, le quali devono essere determinate in relazione ad una situazione di fatto valutata dall’amministrazione competente sotto il controllo di un giudice nazionale, non può rimettere in discussione l’effetto diretto connesso a tale articolo 12, paragrafi 1 e 2”.

Di conseguenza, ogni questione sulla scarsità delle risorse e sugli eventuali criteri fissati per accertare tale scarsità non può costituire ragione, come sostenuto da alcune parti del presente giudizio, per determinare la non applicabilità della Dir. 2006/123/CE nelle more della fissazione dei menzionati criteri.24. Come chiarito dalla Corte di Giustizia, la valutazione dell’effetto diretto connesso all’obbligo e al divieto previsti dall’art. 12, paragrafi 1 e 2, della Dir. 2006/123/CE e l’obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incombono ai giudici nazionali e alle autorità amministrative, comprese quelle comunali, senza che ciò possa essere condizionato o impedito da interventi del legislatore.

Devono, quindi, essere disapplicate perché contrastanti con l’art. 12 della Dir. 2006/123/CE e comunque con l’art. 49 del TFUE, tutte le disposizioni nazionali che hanno introdotto e continuano ad introdurre, con una sistematica violazione del diritto dell’Unione, le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e in particolare:

a) le disposizioni di proroga previste in via generalizzata e automatica, e ormai abrogate dall’art. 3, comma 5, della l. n. 118 del 2022 (art. 1, commi 682 e 683, della l. n. 145 del 2018; art. 182, comma 2, del d.l. n. 34 del 2020, conv. in l. n. 77 del 2020; art. 100, comma 1, del d.l. n. 104 del 2020, conv. in l. n. 126 del 2020);

b) le più recenti proroghe introdotte dagli articoli 10 quater, comma 3 e 12, comma 6 sexies, del d.l. n. 198 del 2022, inseriti dalla legge di conversione n. 14 del 2023 e dall’art. 1, comma 8, della stessa l. n. 14 del 2023, che ha introdotto il comma 4 bis all’art. 4 della l. n. 118 del 2022.

Con riferimento a tali ultime disposizioni, che – unitamente agli artt. 3 e 4 della legge 5 agosto 2022 n. 118 – costituiscono le sopravvenienze legislative menzionate dalle citate decisioni delle Sezioni unite, si osserva che anche esse si pongono in palese contrasto con il diritto unionale, come già riconosciuto dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (v., ex plurimis, Cons. Stato, sez. VI, 1° marzo 2023, n. 2192, Cons. Stato, sez. VI, 28 agosto 2023, n. 7992, Cons. Stato, sez. VII, 3 novembre 2023, n. 9493 e, ancor più di recente, Cons. Stato, sez. VI, 27 dicembre 2023, n. 11200, Cons. giust. amm. sic., sez. giur., 21 febbraio 2024, n. 119, Cons. Stato, sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2679 e Cons. Stato, sez. VII, 30 aprile 2024, n. 3940, Cons. Stato, sez. VII, 2 maggio 2024, n. 3963; v. anche per l’analoga questione della applicazione dell’art. 12 della Dir. 2006/123/CE alle concessioni per l’esercizio del commercio su aree pubbliche, Cons. Stato, sez. VII, 19 ottobre 2023, n. 9104).

Infatti, mentre l’originaria versione dell’art. 3 della l. n. 118 del 2022, nell’abrogare le precedenti e già disapplicate disposizioni di proroga, aveva previsto in via transitoria il termine del 31 dicembre 2023 con possibilità di differimento con atto motivato fino al 31 dicembre 2024 “in presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva”, le modifiche apportate dalla l. n. 14 del 2023 di conversione del d.l. n. 198 del 2022 hanno nuovamente stravolto il quadro normativo con nuove proroghe rese indeterminate da una serie di disposizioni palesemente contrastanti con i descritti principi dell’ordinamento dell’UE.

La l. n. 14 del 2023, oltre a spostare in avanti di un anno i due termini sopraindicati (al 31 dicembre 2024 quello di efficacia delle concessioni e al 31 dicembre 2025 la possibilità di differimento), ha previsto che:

a) “le concessioni e i rapporti di cui all'articolo 3, comma 1, lettere a) e b), della legge 5 agosto 2022, n. 118, continuano in ogni caso ad avere efficacia sino alla data di rilascio dei nuovi provvedimenti concessori” (art. 10 quater, comma 3, del d.l. n. 198 del 2022);

b) “fino all’adozione dei decreti legislativi di cui al presente articolo, è fatto divieto agli enti concedenti di procedere all’emanazione dei bandi di assegnazione delle concessioni e dei rapporti di cui all'articolo 3, comma 1, lettere a) e b)” (comma 4 bis dell’art. 4 della l. n. 118 del 2022, introdotto dall’art. 1, comma 8 della l. n. 14 del 2023).

Il complesso delle disposizioni introdotte dalla l. n. 14 del 2023 determina una nuova proroga automatica e generalizzata delle concessioni balneari, non più funzionale alle (non più) imminenti gare (come previsto dalla originaria versione degli artt. 3 e 4 della l. n. 118 del 2022), ma anzi resa indeterminata e potenzialmente illimitata nella durata dal contestuale divieto di procedere all’emanazione dei bandi di gara posto fino all’adozione dei decreti legislativi di cui all’art. 4 della l. n. 118 del 2022 (adozione non più possibile perché la delega è scaduta il 27 febbraio 2023, solo qualche giorno dopo l’entrata in vigore della l. n. 14 del 2023).

Se a ciò si aggiunge che le concessioni mantengono efficacia sino alla data di rilascio dei nuovi provvedimenti concessori, il quadro che ne deriva è del mantenimento delle attuali concessioni balneari italiane senza termine in contrasto con i più volte richiamati principi dell’Unione, nella costante interpretazione datane dalla Corte di Giustizia.

Ciò impone al giudice nazionale e alle amministrazioni di disapplicare tali disposizioni nella loro interezza, costituita da tutte le modifiche apportate alla l. n. 118 del 2022 dalla l. n. 14 del 2023, comprese quelle di cui all’art. 10 quater, comma 3, e all’art. 12, comma 6 sexies, del d.l. n. 198 del 2022, che hanno spostato in avanti i termini previsti dalla originaria versione dell’art. 3 della l. n. 118 del 2022.

Tale disapplicazione si impone prima e a prescindere dall’esame della questione della scarsità delle risorse, che verrà trattata nei paragrafi successivi, in quanto, anche qualora si dimostrasse che in alcuni casi specifici non vi sia scarsità di risorse naturali, le suddette disposizioni, essendo di natura generale e assoluta, paralizzano senza giustificazione alcuna l’applicazione della Dir. 2003/126/CE e precludono in assoluto lo svolgimento delle gare. (…).

In assenza di risultati, ancorché parziali e provvisori, che dimostrino in modo serio e attendibile, tanto a livello nazionale che a livello locale, che le concessioni non siano una risorsa scarsa, secondo i criteri obiettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati, indicati dalla Corte, e in forza di una valutazione che deve essere anzitutto necessariamente qualitativa della risorsa, questo Consiglio di Stato, a cui compete nell’ordinamento italiano il controllo giurisdizionale sulla valutazione della scarsità delle risorse (che devono “essere determinate in relazione ad una situazione di fatto valutata dall’amministrazione competente sotto il controllo di un giudice nazionale”: Corte di Giustizia UE, 20 aprile 2023, Comune di Ginosa, in C-348/22, punto 71), non può che riaffermare, allo stato, la sicura scarsità della risorsa (v., da ultimo, Cons. Stato, sez. VII, 30 aprile 2024, n. 3940 nonché Cons. Stato, sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2679 nonché Cons. Stato, sez. VII, 6 settembre 2023, n. 8184, ord., secondo cui “la risorsa materiale è scarsa”), dovendo concordarsi con quelle tesi secondo cui, ove all’operazione di mappatura fosse associata la finalità di eludere l’assoggettamento alle procedure competitive ad evidenza pubblica, si riesumerebbe un diritto di insistenza per gli attuali concessionari, non più esistente, come si dirà, nemmeno nell’ordinamento interno.

… l’applicabilità dell’art. 12 della Dir. 2006/123/CE è piena, diretta, incondizionata e non è né può essere subordinata dal legislatore in nessun modo alla mappatura, in sede nazionale, della “scarsità” della risorsa o a qualsiasi riordino, pur atteso, dell’intera materia, pena il frontale contrasto di questa subordinazione con il diritto dell’Unione e la conseguente disapplicazione delle norme che ciò prevedano (come, ad esempio, il già citato divieto di bandire le gare fino all’entrata in vigore di tale riordino: art. 4, comma 4 bis, della l. n. 118 del 2022, introdotto dall’art. 1, comma 8, lett. b), della l. n. 14 del 2023), dato che tale scarsità, in riferimento alle caratteristiche stesse delle concessioni, è evidente, per le ragioni già bene illustrate dall’Adunanza plenaria con la sentenza n. 17 del 2021 e dalle già richiamate ulteriori decisioni del Consiglio di Stato, e si presume finché dall’autorità amministrativa competente (a cominciare dai Comuni) non venga acclarato invece, sulla base di apposita istruttoria, e illustrato, con specifica motivazione, che il territorio costiero di interesse presenti una quantità di risorsa adeguata e sufficiente, nel rispetto dei fondamentali valori quali la tutela dell’ambiente e del paesaggio (v. Corte cost., 23 aprile 2024, n. 70), all’obiettivo dello sfruttamento economico della costa per le finalità turistico-ricreative proprie di queste concessioni.

Per tali ragioni risultano prive di fondamento le tesi che conferiscono natura pregiudiziale rispetto all’oggetto del presente giudizio e alla stessa indizione delle gare le conclusioni del Tavolo tecnico, le quali, oltre al già rilevato profilo di incompatibilità con il diritto dell’Unione, in alcun modo possono condizionare o sospendere l’effetto diretto dell’art. 12 della Dir. 2006/123/CE; per le medesime considerazioni non può essere accolta la richiesta istruttoria, formulata dagli appellanti incidentali, di acquisire l’esito dei lavori, anche parziali, del Tavolo tecnico. (…).

Dalla consolidata giurisprudenza della Corte si traggono dunque i seguenti principi, che sono vincolanti non solo per ogni giudice nazionale – a cominciare dai giudici amministrativi, che non devono seguire eccentriche o arbitrarie interpretazioni delle norme in materia che hanno l’effetto di non applicare il diritto dell’Unione – ma anche per tutte le autorità amministrative, non ultime, in ragione della prossimità territoriale, quelle comunali:

a) le pubbliche amministrazioni, al fine di assegnare le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, devono applicare l’art. 12 della Dir. 2006/123/CE, costituendo la procedura competitiva, in questa materia, la regola, salvo che non risulti, sulla base di una adeguata istruttoria e alla luce di una esaustiva motivazione, che la risorsa naturale della costa destinabile a tale di tipo di concessioni non sia scarsa, secondo quanto sopra si è precisato in base ad un approccio che può essere anche combinato e deve, comunque, essere qualitativo;

b) anche quando non ritengano applicabile l’art. 12 della Dir. 2006/123/CE, esse devono comunque applicare l’art. 49 del TFUE e procedere all’indizione della gara, laddove la concessione presenti un interesse transfrontaliero certo, da presumersi finché non venga accertato che la concessione difetti di tale interesse, sulla scorta di una valutazione completa della singola concessione.

Pertanto, l’obbligo di applicare l’art. 12 della Dir. 2006/123/CE o l’art. 49 del T.F.U.E. potrebbe in ipotesi ritenersi insussistente soltanto in assenza di entrambe tali imprescindibili condizioni: la scarsità della risorsa e l’interesse transfrontaliero della concessione, la cui valutazione è comunque soggetta al controllo del giudice, che ha già rilevato come sia in concreto difficilmente riscontrabile la contemporanea assenza delle due condizioni, tenuto anche conto dell’importanza e della potenzialità economica del patrimonio costiero nazionale. (…).

Si può ritenere compatibile con il diritto dell’Unione la sola proroga “tecnica” – funzionale allo svolgimento della gara – prevista dall’art. 3, commi 1 e 3, della l. n. 118 del 2022 nella sua originaria formulazione, prima delle modifiche dei termini apportate dal d.l. n. 198 del 2022, laddove essa fissa come termine di efficacia delle concessioni il 31 dicembre 2023 e consente alle autorità amministrative competenti di prolungare la durata della concessione, con atto motivato, per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura competitiva e, comunque, non oltre il termine del 31 dicembre 2024 “in presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura stessa”.

Affinché possano legittimamente giovarsi di tale proroga tecnica senza violare o eludere il diritto dell’Unione e la stessa legge n. 118/2022, però, le autorità amministrative competenti – e, in particolare, quelle comunali – devono avere già indetto la procedura selettiva o comunque avere deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l’iter per la predisposizione dei bandi.

L’art. 3, comma 3, della l. n. 118 del 2022 – lo si ricorda – consente infatti la proroga tecnica, testualmente, solo per il tempo strettamente necessario “alla conclusione della procedura”, che deve essere stata avviata e può ritenersi avviata, secondo una interpretazione ispirata a ragionevolezza, in presenza quantomeno di un atto di indirizzo volto ad indire, finalmente, le gare, non essendo consentito comunque, sul piano logico prima ancor che cronologico, disporre una proroga tecnica finalizzata alla conclusione di una procedura di gara che nemmeno sia stata avviata, quantomeno a livello programmatico, pur di fronte a vicende contenziose o a difficoltà legate all’espletamento della procedura stessa, nell’assenza, ad oggi, di un più volte auspicato riordino sistematico dell’intera materia, dove confluiscono e trovano composizione, come ha ricordato la Corte costituzionale, molteplici e rilevanti interessi, pubblici e privati».

1.1.7. Gli autorevoli arresti dianzi riportati sono stati, tra l’altro, ribaditi, anche più di recente, da Cons. Stato, sez. VII, 26 febbraio 2025, n. 1688; TAR Lazio, Latina, sez. II, 14 novembre 2024, n. 728; TAR Puglia, Bari, sez. I, 24 febbraio 2025, n. 268; TAR Campania, Salerno, sez. III, 23 aprile 2025, n. 749.

E tanto, anche con riferimento all’ulteriore proroga sancita dall’art. 1, comma 1, lett. a, n. 1.1, del d.l. n. 131/2024, che ha differito al 30 settembre 2027 il termine finale di durata dei titoli concessori (cfr. TAR Liguria, Genova, sez. I, 14 dicembre 2024, n. 869; 19 febbraio 2025, n. 183).

1.2. Ciò posto, al momento dell’adozione determina n. 202 del 9 febbraio 2024, la concessione demaniale marittima n. 15 del 15 ottobre 2008 era da considerarsi soggiacente al regime di proroga di cui all’art. 3, comma 1, lett. a, della l. n. 118/2022 e, quindi, al relativo termine finale del 31 dicembre 2023, in conformità alle indicazioni impartite in subiecta materia dai richiamati arresti giurisprudenziali nomofilattici di derivazione unionale.

Conseguentemente, le sopravvenienze legislative e interpretative concernenti tale regime non possono non essersi riflesse sulla posizione azionata dalla M. G.

In questo senso, occorre, in particolare, rimarcare che, come illustrato retro, sub n. 1.1, le proroghe legislative debordanti dalla soglia temporale (31 dicembre 2023) fissata dall’art. 3, comma 1, della l. n. 118/2022 sono da reputarsi ‘tamquam non essent’, in conformità alla regola disapplicativa enunciata da Cons. Stato, ad. plen., n. 17/2021 e n. 18/2021 come operante tanto nei confronti dei giudici nazionali quanto nei confronti delle amministrazioni pubbliche (dovendosi precisare che, come osservato da TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 6 maggio 2024, n. 1516, sulla sostanza di tali pronunce è insuscettibile di incidere l'annullamento con rinvio disposto da Cass. civ., sez. un., 23 novembre 2023, n. 32559, in quanto attinente ad un profilo processuale, e che, in ogni caso, come annotato da Cons. Stato, sez. VI, 27 dicembre 2023, n. 11200, «a differenza della sentenza n. 18/2021, annullata per diniego di giurisdizione dalla sentenza delle SS.UU. n. 32559/2023, non risulta impugnata» la sentenza del 9 novembre 2021, n. 17), cosicché «non solo i commi 682 e 683 dell'art. 1 della l. n. 145/2018, ma anche la nuova norma contenuta nell'art. 10 quater, comma 3, del d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, conv. in l. 24 febbraio 2023, n. 14, che prevede la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime in essere, si pone in frontale contrasto con la sopra richiamata disciplina di cui all'art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, e va, conseguentemente, disapplicata da qualunque organo dello Stato» (Cons. Stato, sez. VI, 1° marzo 2023, n. 2192; cfr., in tal senso, anche TAR Sicilia, Catania, sez. III, 19 febbraio 2024, n. 547; TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 22 aprile 2024, n. 653).

1.3. A fronte del diritto vivente formatosi nei sensi dianzi illustrati, la doverosa disapplicazione della proroga legale automatica non potrebbe, dunque, che condurre a considerare irrimediabilmente scaduta la concessione demaniale marittima n. 15 del 15 ottobre 2008, anche a prescindere dai profili decadenziali contestati con la determina n. 202 del 9 febbraio 2024.

1.4. Né varrebbe a menomare tale approdo la duplice circostanza che il Comune di Amalfi: a) nell’approvare, con DGC n. 46 dell’11 aprile 2024, le linee guida relative alle procedure di gara per l’affidamento delle concessioni turistico-ricreative con efficacia a far data dal 1° gennaio 2025, abbia previsto la «contestuale ultrattività delle concessioni allo stato in essere»; b) con DGC n. 52 del 15 maggio 2025, abbia disposto «la proroga tecnica con prosecuzione delle concessioni turistico-ricreative, sportive e del Terzo Settore (ove esistenti) di cui all’art. 3, co 1, lett. a e b, legge n. 118/2022 e le concessioni della nautica da diporto compresi gli specchi acquei come da elenco che si allega sub A quale scelta, allo stato, più idonea ed opportuna a salvaguardare e contemperare i plurimi interessi coinvolti e garantire la funzionalità ed efficienza dei beni e relative strutture, con le prescrizioni di cui ai punti successivi, per il minor tempo possibile necessario all'approvazione del PAD [Piano attuativo di utilizzazione delle aree del demanio marittimo] in corso di predisposizione, alla definizione delle criticità in ordine all’estensione e conformazione dei campi boa ai fini della sicurezza della navigazione in ambito portuale».

Al pari delle leggi-provvedimento in forza delle quali sono stati adottati, tali atti di puro indirizzo (peraltro, riferiti alle sole «concessioni allo stato in essere», e non anche a quelle decadute, quale, appunto, la concessione n. 15 del 15 ottobre 2008, esclusa dall’elenco sub allegato A alla DGC n. 52 del 15 maggio 2025), non avendo ancora disposto alcun concreto avvio né fissato alcuna data certa per l’espletamento delle prescritte procedure competitive, non possono, infatti, sfuggire alla regola disapplicativa enunciata da Cons. Stato, ad. plen., n. 17/2021 e n. 18/2021 e, quindi, non reputarsi ‘tamquam non essent’, nella parte in cui contemplanti non già una mera “proroga tecnica”, bensì una proroga sine die dei rapporti concessori in essere.

1.5. La rilevata inammissibilità nemmeno appare scalfita dalla circostanza, opposta dalla difesa attorea, della persistenza, in capo a quest’ultima, di un interesse qualificato alla caducazione di un provvedimento per sé pregiudizievole sotto il profilo curriculare, in vista di future gare per l’affidamento in concessione dell’area demaniale marittima de qua o di altre analoghe.

E tanto, per due ordini di considerazioni: - da un lato, perché, alla stregua dei rilievi svolti retro, sub n. 1.1 – il Comune di Amalfi, al momento dell’adozione della determina n. 202 del 9 febbraio 2024, piuttosto che addentrarsi nella questione del ricorrere o meno delle condizioni ex artt. 47, lett. b ed f, cod. nav., 01, comma 2 ter, del d.l. n. 400/1993, 19 della concessione, avrebbe dovuto limitarsi a prendere atto dell’ormai inesorabilmente spirato termine (31 dicembre 2023) per la disapplicazione delle proroghe legislative anti-unionali; e perché, quindi, una decadenza pronunciata dopo tale termine sarebbe da intendersi ‘inutiliter data’ e, come tale, insuscettibile di produrre i paventati effetti curriculari negativi; - d’altro lato, perché è da reputarsi del tutto ipotetica l’introduzione, nelle future discipline di gara, di clausole automaticamente escludenti nei confronti di concorrenti destinatari di provvedimenti decadenziali.

2. Accreditabile è anche la sollevata eccezione di violazione del principio “ne bis in idem” di cui al comb. disp. artt. 2909 cod. civ., 324 cod. proc. civ. e 39, comma 1, cod. proc. amm.

2.1. In argomento, è appena il caso di rammentare che, per ius receptum, in presenza di identità degli elementi costitutivi, il giudicato copre il dedotto e il deducibile in relazione al medesimo oggetto, cosicché esso riguarda non solo le ragioni giuridiche e di fatto esercitate in giudizio, ma anche tutte le possibili questioni (proponibili in via di azione o eccezione) che, sebbene non dedotte specificamente, costituiscono precedenti logici, essenziali e necessari, della pronuncia (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 12 dicembre 2008, n. 6189; sez. VI, 12 giugno 2015, n. 2888; sez. V, 6 novembre 2015, n. 5075; sez. IV, 15 settembre 2017, n. 4348; sez. V, 8 agosto 2019, n. 5627; sez. III, 7 luglio 2020, n. 4369; sez. V, 28 gennaio 2021, n. 832; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 2 febbraio 2018, n. 308; sez. IV, 5 maggio 2023, n. 1073).

Ora, è evidente che, nella specie, l’impianto censorio allestito da parte ricorrente (cfr. retro, in narrativa, sub n. 3), in quanto risolventesi nella confutazione dell’abusività edilizia accertata e sanzionata con l’ordinanza di demolizione n. 20 del 24 giugno 2014, finisce per replicare inammissibilmente, sia pure sotto angolazioni diverse, la causa petendi del ricorso iscritto a r.g. n. 1463/2014, respinto con sentenza n. 1179 del 13 luglio 2017, confermata in appello dal Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza n. 6862 del 13 luglio 2023 (sul punto, cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 agosto 2019, n. 5627; TAR Valle d’Aosta, Aosta, 25 settembre 2019, n. 46, nonché, con specifico riferimento all’impugnazione di provvedimenti diversi ma legati da uno stretto vincolo di consequenzialità in quanto inerenti ad un medesimo rapporto, sulla base di identici motivi di impugnazione, Cons. Stato, sez. IV, 23 giugno 2015, n. 3158; TAR Umbria, Perugia, 13 aprile 2016, n. 338), e, quindi, nella sostanza, per contestare il giudicato su di essa formatosi al di fuori del modulo processuale all’uopo apprestato dall’ordinamento, ossia del ricorso per revocazione ex art. 106 cod. proc. amm., ove esperibile in presenza delle condizioni previste dagli artt. 395 e 396 cod. proc. civ.

2.2. Né ad un simile rilievo di inammissibilità vale opporre la pretesa inoperatività dell’effetto espansivo esterno del giudicato in rapporto alle note comunali del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745, e dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553, dacché non già meramente esecutive degli atti inoppugnabilmente scrutinati dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 6862 del 13 luglio 2023 (confermativa in appello della sentenza del TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 1179 del 13 luglio 2017), bensì integranti autonome determinazioni, fondate su una rivalutazione della situazione di fatto.

2.2.1. A ripudio della tesi propugnata in tal senso da parte ricorrente, occorre, in primis, obiettare che la regola dell’effetto espansivo esterno del giudicato concerne l’ipotesi di atti adottati medio tempore dall’amministrazione in esecuzione di un sentenza esecutiva di primo grado riformata in appello e che il richiamo attoreo ad essa è inconferente, non venendo qui in rilievo atti adottati medio tempore dal Comune di Amalfi in esecuzione sentenza del TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 1179 del 13 luglio 2017, che non è stata annullata, ma è stata confermata in appello dal Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza n. 6862 del 13 luglio 2023.

2.2.2. Deve, altresì, obiettarsi che il dedotto e il deducibile coperto da quest’ultima pronuncia, pur non potendo sterilizzare la “naturale dinamicità dell'azione amministrativa” non può essere rimesso in discussione in difetto di sopravvenienze effettive e rilevanti (sul punto, cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 6 novembre 2015, n. 5075; sez. IV, 15 settembre 2017, n. 4348; sez. II, 19 gennaio 2024, n. 628; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 2 febbraio 2018, n. 308; sez. IV, 5 maggio 2023, n. 1073; Cass. civ., sez. I, 15 giugno 2022, n. 19302; 19 aprile 2023, n. 10423), per tali non potendosi intendere – come diffusamente illustrate in appresso – i contenuti interlocutori e perplessi delle citate note comunali del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745, e dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553.

3. Il resistente Comune di Amalfi eccepisce, altresì, che la M. G. avrebbe omesso di censurare la plurimotivata determina n. 202 del 9 febbraio 2024, avuto riguardo ai rilievi di violazione delle norme di tutela paesaggistica e di assenza dei connessi titoli abilitativi, di cattivo uso demaniale per effetto di tali violazioni, di intangibilità del giudicato formatosi con la sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 6862 del 13 luglio 2023, di compromissione del rapporto fiduciario sotteso alla titolarità della concessione.

Tale eccezione coglie nel segno, precipuamente laddove appuntantesi sul rilievo di assenza di titoli abilitativi paesaggistici, integrante gli estremi del cattivo uso del bene demaniale (art. 47, lett. b, cod. nav.), oltre che della grave inosservanza degli obblighi derivanti dalle norme legislative o regolamentari e/o dal titolo costitutivo (art. 47, lett. f, cod. nav.).

Le censure rassegnate da parte ricorrente risultano, infatti, essenzialmente incentrate, da un lato, sulle considerazioni di ordine elettivamente edilizio, svolte, nelle note del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745, e dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553, dal Responsabile del Settore Edilizia Privata, Urbanistica e Protezione Civile del Comune di Amalfi (il quale neppure sarebbe stato competente a pronunciarsi sui profili paesaggistici) e, d’altro lato, sull’assunto di inamovibilità stagionale del manufatto adibito a ristorante-bar (cfr. retro, in narrativa, sub n. 3).

Stante la natura plurimotivata della determina n. 202 del 9 febbraio 2024, la mancata contestazione del rilievo anzidetto implica, dunque, l’inammissibilità delle censure e, quindi, delle domande annullatorie proposte dalla M. G.: ciò, in quanto, in presenza di un atto sorretto da autonome ragioni giuridico-fattuali, è bastevole l’intangibilità anche di una sola delle argomentazioni poste a suo fondamento, perché l’atto medesimo possa resistere al richiesto sindacato giurisdizionale su di esso, con conseguente assorbimento – per carenza di interesse e per finalità di economia processuale – delle censure dirette a contestare ogni ulteriore nucleo motivazionale del provvedimento gravato.

4. Sempre in limine, il Collegio non ravvisa i presupposti per dichiarare d’ufficio, ai sensi dell’art. 31, comma 4, cod. proc. amm., – così come propugnato dalla difesa attorea – la nullità della determina n. 202 del 9 febbraio 2024 per carenza assoluta del potere con essa esercitato dalla promanante amministrazione comunale, a norma del comma 2 ter, dell’art. 01 del d.l. n. 400/1993, il quale, letto in combinato disposto col precedente comma 2 bis, attribuirebbe detto potere all’autorità statale («capo del compartimento marittimo»).

4.1. In questo senso, milita, in primis, l’argomento in base al quale la competenza in materia di rilascio, e, quindi, in via speculare, anche di revoca, delle concessioni demaniali marittime è da intendersi devoluta all’autorità locale, fatte salve quelle aventi per oggetto beni da essa esclusi per espressa previsione normativa.

In questo senso, giova rammentare che: - l’art. 59 del d.p.r. n. 616/1977 ha delegato «alle Regioni le funzioni amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e fluviale, quando la utilizzazione prevista abbia finalità turistiche e ricreative»; - ai sensi dell’art. 118, comma 2, Cost., l’art. 19, comma 2, della l. r. Campania n. 54/1980 ha subdelegato «ai Comuni le funzioni amministrative delegate alla Regione per l'utilizzazione turistica e ricreativa delle aree del litorale marittimo e delle aree del demanio marittimo immediatamente prospicienti il mare nel rispetto delle leggi regionali contenenti vincoli sul territori»; - l’art. 6, comma 1, del d.l. n. 400/1993 (ossia della stessa fonte normativa recante il peculiare regime decadenziale in materia di gravi abusi edilizi commessi sui beni demaniali in concessione), stabilisce che, «ove, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il Governo non abbia provveduto agli adempimenti necessari a rendere effettiva la delega delle funzioni amministrative alle Regioni, ai sensi dell'articolo 59 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, queste sono comunque delegate alle Regioni … Da tale termine le Regioni provvedono al rilascio ed al rinnovo delle concessioni demaniali marittime, nei limiti e per le finalità di cui al citato articolo 59, applicando i canoni determinati ai sensi dell'art. 4 del presente decreto»; - il precedente art. 01 del citato d.l. n. 400/1993 prevede, al comma 2 bis, che le concessioni demaniali marittime per la gestione di stabilimenti balneari e per gli esercizi di ristorazione, somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio siano rilasciate dal capo del compartimento marittimo con licenza, sempreché «siano di competenza statale» e, al comma 3 ter, che dette concessioni «sono revocate qualora il concessionario si renda, dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, responsabile di gravi violazioni edilizie, che costituiscono inadempimento agli obblighi derivanti dalla concessione ai sensi dell'articolo 5 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 13 settembre 2005, n. 296»; - l’art. 3 della l. cost. n. 3/2001, nel riformulare l’art. 117 Cost., ha riservato la materia del turismo – cui devono intendersi attratte le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quale, appunto, quella controversa – alla competenza legislativa residuale regionale; - l’art. 42 del d.lgs. n. 96/1999 ha trasferito ai Comuni «le funzioni relative … al rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia», con la precisazione che «tale conferimento non opera nei porti e nelle aree di interesse nazionale individuate con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 21 dicembre 1995» (art. 105, comma 2, lett. l., del d.lgs. n. 112/1998); - quest’ultimo provvedimento non risulta annoverare nell’allegato elenco dei beni demaniali marittimi sottratti al trasferimento in favore dei Comuni l’arenile di Marina Grande di Amalfi; - la Giunta regionale della Campania, con le delibere n. 3744 del 14 luglio 2000 (“Attuazione d.lgs. 30 marzo 1999 n. 96 in materia di concessioni demaniali marittime”) e n. 1971 dell’11 maggio 2001 (“Assetto normativo e indirizzi operativi per l’esercizio delle funzioni in materia di concessioni demaniali marittime di cui ai decreti legislativi n. 112/98 e 96/99”), ha preso atto del mutato assetto di competenze ed ha trasmesso i fascicoli relativi alle concessioni demaniali marittime non portuali ai Comuni costieri competenti per territorio; - successivamente, nel dettare, con delibera n. 395 del 29 marzo 1996, le “Linee guida per l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo”, ha escluso dal perimetro di competenze comunali: «a) le funzioni amministrative sul demanio marittimo rientrante nella circoscrizione territoriale delle Autorità portuali di Napoli e Salerno; b) le funzioni amministrative sul demanio marittimo rientrante nei porti di rilevanza regionale ed interregionale, gestiti direttamente dalla Regione Campania; c) il rilascio di concessioni demaniali marittime con finalità di approvvigionamento di fonti di energia, di competenza delle Autorità marittime; d) la dichiarazione di disponibilità del suolo demaniale, su cui sia stata realizzata un’opera abusiva, quale presupposto della concessione demaniale marittima. Tale atto è di competenza dell’Agenzia del Demanio; e) l’approvazione del Piano di utilizzo delle aree del demanio marittimo (c.d. PUAD) di cui all’art. 6, comma 3, decreto legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito con modifiche in legge 4 dicembre 1993, n. 494, spettante alla Regione Campania. Eventuali ulteriori strumenti organizzativi e gestionali del demanio marittimo, adottati dai competenti organi comunali, non si sostituiscono al PUAD e devono conformarsi ad esso»; e, all’uopo, non ha espressamente annoverato l’esercizio del potere di revoca ex art. 01, comma 2 ter, del d.l. n. 400/1993.

Ora, dal dianzi compendiato quadro evolutivo della disciplina di settore, che ha segnato la transizione delle funzioni in materia di concessioni demaniali marittime (segnatamente in ambito turistico-ricreativo) dalla sfera statale alla sfera comunale, emerge che anche il cennato potere di revoca ex art. 01, comma 2 ter, del d.l. n. 400/1993 è stato attratto a quest’ultima. E ciò, sia perché la specialità di tale disposizione è da intendersi riferita alla peculiarità della fattispecie da essa disciplinata («gravi violazioni edilizie, che costituiscono inadempimento agli obblighi derivanti dalla concessione ai sensi dell'articolo 5 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 13 settembre 2005, n. 296»), e non anche – nel suo silenzio sul punto (“ubi lex voluit, dixit, ubi noluit, tacuit”; “ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus”) – al riparto di competenze che verrebbero a dispiegarsi al suo manifestarsi e l’attuazione del cui riassetto è declinato proprio dal successivo art. 6, comma 1 (ricompreso, cioè, nel medesimo corpus normativo); sia perché la competenza statale riconducibile al suo dettato va, semmai, circoscritta, alla stregua dell’inciso «che siano di competenza statale», al novero dei beni demaniali marittimi residuati alla relativa orbita per effetto dell’esclusione sancita dal d.p.c.m. 21 dicembre 1995, non annoverante, come visto, la spiaggia di Marina Grande di Amalfi.

4.2. Anche a voler opinare diversamente, non si addiverrebbe, peraltro, a conclusioni più favorevoli alla tesi avanzata da parte ricorrente.

Pur assumendosi, cioè, per mera ipotesi, che la revoca contemplata dall’art. 01, comma 2 ter, del d.l. n. 400/1993 fosse riservata all’autorità statale (limitatamente, beninteso, alle aree demaniali marittime rimaste in sua titolarità), per l’autorità comunale resterebbe, in ogni caso, esperibile l’adozione del provvedimento decadenziale ex art. 47, comma 1, lett. b ed f, per cattivo uso del bene demaniale marittimo e/o per violazione degli obblighi derivanti dalla concessione, dalle leggi o dai regolamenti, cui sono, senz’altro, riconducibili gli illeciti edilizi e paesaggistici.

4.3. In disparte le superiori considerazioni, occorre soggiungere che, a dispetto delle proposizioni attoree, l’ipotetico sconfinamento dell’organo comunale promanante nella sfera di competenze proprie dell’autorità statale, siccome pur sempre determinatosi entro il perimetro del sistema amministrativo del federalismo demaniale, integrerebbe non già gli estremi del difetto assoluto di attribuzione ex art. 21 septies, comma 1, della l. n. 241/1990 (implicante la prospettata nullità della determina n. 202 del 9 febbraio 2024), ossia della carenza di potere in astratto, la quale si ha allorquando l’autorità amministrativa esercita un potere non attribuitole da alcuna norma, bensì, al più, gli estremi dell’incompetenza relativa, ossia della carenza di potere in concreto (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. II, n. 272/2022; sez. IV, n. 2222/2023; sez. VII, n. 768/2025; TAR Campania, Napoli, sez. VII, n. 2571/2015; TAR Veneto, Venezia, sez. III, n. 36/2018; TAR Marche, Ancona, sez. I, n. 231/2023; TAR Lazio, Roma, sez. IV, n. 7169/2023). Con la conseguenza che un simile vizio sarebbe stato riconducibile alla sfera applicativa dell’art. 21 octies, comma 1, della l. n. 241/1990, e, quindi, di ingenerare l’annullabilità del provvedimento adottato, azionabile entro l’ormai spirato termine decadenziale ex art. 29 cod. proc. amm.

5. Fermi restando i rilievi in rito formulati retro, sub n. 1-3, il ricorso in epigrafe ed i relativi motivi aggiunti si rivelano, comunque, infondati nel merito per le ragioni illustrate in appresso.

6. Innanzitutto, onde apprezzare la propugnata incidenza delle citate note comunali del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745, e dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553, sia, a monte, sull’ordinanza di demolizione n. 20 del 24 giugno 2014 sia, a valle, sulla determina n. 202 del 9 febbraio 2024, giova riportarne di seguito i contenuti.

6.1. Nota del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745 (avente per oggetto: “Riscontro alle note-osservazioni prot. n. 320 dell’8 gennaio 2024, prot. n. 2823 del 14 febbraio 2024 e prot. n. 3392 del 23 febbraio 2024”).

Premessa l’elencazione degli svariati titoli abilitativi rilasciati in relazione allo stabilimento balneare “Marina Grande” (DGC n. 75 del 26 febbraio 1983 ed autorizzazione sindacale del 15 aprile 1983, prot. n. 1038, legittimante la sostituzione delle esistenti palificazioni in legno con pilastri in cemento armato precompresso; autorizzazione sindacale del 14 marzo 1987, prot. n. 119, legittimante l’esecuzione lavori di ristrutturazione del lido balneare danneggiato da una mareggiata; decreto sindacale n. 381 del 19 febbraio 1987, parimenti legittimante l’esecuzione di interventi di ristrutturazione del medesimo lido balneare e resistito al relativo annullamento ministeriale, caducato dal TAR Campania, Salerno, con sentenza n. 187 del 4 giugno 1992; concessione demaniale marittima n. 774/1988 per il mantenimento di un lido balneare con struttura metallica; autorizzazione sindacale del 24 marzo 1989, prot. n. 2114, recante la variante all’autorizzazione sindacale del 14 marzo 1987, prot. n. 119; DIA del 14 febbraio 2000, prot. n. 1615, contemplante lavori manutenzione straordinaria ed opere per il superamento delle barriere architettoniche; certificato di abitabilità prot. n. 700/UTC del 9 agosto 2001), il Responsabile del Settore Edilizia Privata, Urbanistica e Protezione Civile del Comune di Amalfi rileva che: - «sembrerebbe che l'intero volume al livello del piano ristorante, nella sua consistenza attuale, sostanzialmente coincida con quello realizzato da oltre 50 anni, in altri termini, il nucleo centrale dove viene svolta l'attività di ristorazione, nella sostanza, è pressoché conforme ai titoli rilasciati a meno di alcune variazioni non determinanti dal punto di vista edilizio»; - «tali variazioni o parziali difformità … hanno caratteristiche tali da non potersi considerare variazioni essenziali considerata anche la loro funzione finalizzata a migliorare la fruibilità dello stabilimento balneare e dei servizi resi dall'attività, anche per quanto concerne i profili di sicurezza e di igiene, come attestato nel citato certificato di agibilità agli atti dell'ufficio». Donde la rappresentata necessità di «provvedere ad un più approfondito esame e verifica degli atti e delle prove documentali trasmesse, anche al fine di adottare eventualmente ogni consequenziale provvedimento di competenza».

6.2. Nota dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553 (avente per oggetto “Riscontro alla nota di sollecito prot. n. 4614 del 12 marzo 2024 a firma dell’avv. Marcello Brescia Morra – Società M. G. s.r.l. – Ricorso TAR n. 304/2024”).

Il medesimo Responsabile del Settore Edilizia Privata, Urbanistica e Protezione Civile premette che: «- al momento tutte le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali con finalità turistico ricreative, sportive e balneari sono decadute alla data del 31 dicembre 2023 e con esse anche tutti i relativi titoli edilizi e paesaggistici che hanno autorizzato la realizzazione delle varie strutture sul demanio pubblico; - l'amministrazione comunale ha la facoltà di prorogare o meno le concessioni demaniali marittime scadute in attesa dell'espletamento delle procedure di gara per l'assegnazione delle nuove concessioni a condizione che abbia già avviato le relative procedure di evidenzia pubblica; - le quattro concessioni demaniali marittime insistenti sul litorale della Marina Grande di Amalfi, a prescindere dai procedimenti di decadenza avviati a seguito delle sentenze del Consiglio di Stato e degli esiti dei ricorsi, sono in ogni caso anch'esse decadute». Tanto, a suffragio di quanto osservato in rito, retro sub n. 1.

Rileva, quindi, che:

«a) il primo titolo efficace e legittimo risale all'anno 1987, infatti in data 14 marzo 1987, con atto prot. n. 119, il Sindaco p.t. di Amalfi concede, il nulla osta all'esecuzione dei lavori di ristrutturazione dello stabilimento balneare danneggiato da una mareggiata che aveva distrutto completamente le preesistenti strutture, tale titolo veniva definitivamente legittimato dalla sentenza del TAR Campania, Salerno del 4 giugno 1992, n. 187 … che annullò il diniego del 10 febbraio 1988 della Sovrintendenza rendendo a tutti gli effetti, valido ed efficace il nulla osta paesaggistico emesso con decreto sindacale n. 381 del 19 febbraio 1987 …

b) l’atto sindacale prot. n. 2114 del 23 settembre 1989 autorizzava l'esecuzione di lavori in variante alla precedente concessione edilizia prot. n. 119 del 14 marzo 1987, consistenti nella diversa distribuzione interna degli spazi a quota impalcato primo livello (piano ristorante) con l'unica eccezione del posizionamento delle vetrate da posizionare a filo interno dei pilastri;

c) il decreto sindacale n. 590 del 9 giugno 1988, visto il parere favorevole della commissione edilizia integrata n. 109/14 del 1° giugno 1988, autorizzava il posizionamento sul terrazzo antistante la sala ristorante di un tendone retrattile;

d) la DIA prot. n. 1615 del 14 febbraio 2000, comunicava l' esecuzione di lavori di manutenzione straordinaria ed opere finalizzate al superamento delle barriere architettoniche, eseguiti senza alcuna eccezione o diffida da parte del Comune e pertanto attestandone la legittimità per silenzio assenso».

E, ben vero, riconosce che:

«Dalla verifica dei citati titoli e dall'analisi dei grafici e della documentazione ad essi allegati appare che sia il volume e sia la superficie dello stabilimento balneare in oggetto siano stati autorizzati, come anche le successive modifiche interne ed esterne(vedi tendaggi sul terrazzo) e i lavori eseguiti con la DIA divenuta titolo legittimo per silenzio dell'amministrazione.

Anche se alcuni dei citati titoli non sono stati totalmente perfezionati, gli stessi non sono stati mai revocati dall'amministrazione o annullati da sentenze, pertanto essi costituiscono dei validi elementi di prova al fine della legittimità e conformità dei manufatti in oggetto come peraltro affermato anche dal comma 1 bis dell'art. 9 bis del d.p.r. n. 380/2001, che definisce lo stato legittimo quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto ovvero da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali … ecc.

La consistenza plano-volumetrica autorizzata dello stabilimento balneare riportata sui grafici allegati ai citati titoli, da quanto è stato possibile accertare è pressoché simile a quella attuale fatta eccezione per alcune variazioni quali: - inclinazione della copertura (lieve); - struttura di supporto del tendaggio esterno (materiali, forme e meccanismo); - diversa tipologia degli infissi esterni (materiali e forme); - copertura area antistante bagni per disabili; - chiusura ingresso stabilimento con porta in vetro e metallo; - chiusura area antistante bagni per disabili con porta in vetro e metallo; - distribuzione interna degli ambienti».

Precisa, tuttavia, che, «in ogni caso, è facoltà dell'amministrazione anche in presenza di tali variazioni procedere alla decadenza della concessione demaniale marittima in caso di cattivo uso del bene oggetto della concessione ai sensi dell’art. 47 del r.d. n. 327 del 1942 (Codice della navigazione), lettera b».

Infine, debordando dalla propria sfera di competenze, soggiunge che: «In merito agli aspetti demaniali la concessione demaniale marittima n. 15/2008 è finalizzata al mantenimento di uno stabilimento balneare con struttura portante in acciaio e in cemento armato precompresso, composto in parte con opere di difficile rimozione e in parte con opere di facile rimozione. Pertanto solo alcune parti dello stabilimento potevano essere rimosse stagionalmente, le altre invece dovevano essere rimosse solo alla scadenza del titolo concessorio demaniale. Anche la prima concessione demaniale marittima rilasciata dalla Capitaneria di Porto di Salerno, la n. 774/1988, fa riferimento al mantenimento di uno stabilimento balneare con annesso bar ristorante in struttura metallica di difficile rimozione. L'art. 17 della concessione demaniale marittima n.15/2008, è riferito alle sole opere mobili dello stabilimento e non alle strutture di difficile rimozione, esso impone "di rimuovere tutte le opere dello stabilimento, palafitte comprese, al termine della stagione balneare" e di "istallare tutto il complesso balneare con strutture interamente smontabili, in assoluta conformità nelle dimensioni e nella forma rappresentata dai grafici e con materiali di cui alla relazione tecnica", ma i titoli autorizzativi richiesti ed ottenuti, come pure le autorizzazioni demaniali, non sono mai riferiti a strutture temporanee o stagionali, ma sempre a strutture di difficile rimozione che soltanto alla scadenza dell'atto atto concessorio avrebbe dovuto smontare e quindi sgomberare l'area lasciandola libera, pertanto l'art 17 è da riferirsi alle sole opere mobili presenti al livello dell'arenile ed alle palafitte periodicamente installate a protezione delle mareggiate».

7. A questo punto, preme al Collegio sgombrare il campo da un equivoco di fondo che alimenta l’intero impianto censorio allestito da parte ricorrente. E cioè dall’assunto che le due suindicate note del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745, e dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553, rivestano i connotati propri della revoca implicita dell’ordinanza di demolizione n. 20 del 24 giugno 2014 e/o, a valle di essa, della determina n. 202 del 9 febbraio 2024.

A ripudio di un simile assunto, militano le seguenti considerazioni.

a) In primis, trattasi di atti meramente interlocutorio-ricognitivi della legittimità o meno dello stato dei luoghi, aventi tenore tutt’altro che decisorio e definitivo e, quindi, natura tutt’altro che provvedimentale, alla luce delle formulazioni provvisorie, approssimative e dubitative ivi riportate («sembrerebbe che l'intero volume al livello del piano ristorante, nella sua consistenza attuale, sostanzialmente coincida con quello realizzato da oltre 50 anni, in altri termini, il nucleo centrale dove viene svolta l'attività di ristorazione, nella sostanza, è pressoché conforme ai titoli rilasciati a meno di alcune variazioni non determinanti dal punto di vista edilizio»; «al fine di poter compiutamente riscontrare e verificare l’attendibilità delle eccezioni sollevate … si ritiene necessario provvedere ad un più approfondito esame e verifica degli atti e delle prove documentali trasmesse, anche al fine di adottare eventualmente ogni consequenziale provvedimento di competenza»; «appare che sia il volume e sia la superficie dello stabilimento balneare in oggetto siano stati autorizzati»; «anche se alcuni dei citati titoli non sono stati totalmente perfezionati, gli stessi non sono stati mai revocati dall'amministrazione o annullati da sentenze»; «la consistenza plano-volumetrica autorizzata dello stabilimento balneare riportata sui grafici allegati ai citati titoli, da quanto è stato possibile accertare è pressoché simile a quella attuale fatta eccezione per alcune variazioni»), nonché adottati in mero riscontro ai plurimi solleciti di riesame rassegnati dalla M. G.

b) Nessun dispositivo esplicito o implicito di rimozione in autotutela delle determinazioni pregresse è, quindi, inferibile dall’illustrato tenore interlocutorio e non decisorio degli atti in parola.

Non senza soggiungere che nel nostro ordinamento vige il principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi, il quale comporta che l'autorità amministrativa ha il potere di emanare solo atti disciplinati nel contenuto, nei presupposti, e nell'oggetto dalla legge (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 marzo 2017, n. 1001; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 22 gennaio 2018, n. 157), donde il corollario dell’inconfigurabilità di istituti come la revoca implicita o l'annullamento implicito di provvedimenti amministrativi (cfr. TAR Lazio, Roma , sez. III , 5 maggio 2016, n. 5276; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 2 luglio 2019, n. 3616).

Conseguentemente, l’ordinanza di demolizione n. 20 del 24 giugno 2014, vieppiù in quanto assistita dal positivo scrutinio di legittimità svolto sia dal TAR Campania, Salerno, sez. II, con sentenza n. 1179 del 13 luglio 2017 sia, in senso confermativo, dal Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza n. 6862 del 13 luglio 2023, avrebbe potuto, all’evidenza, essere caducata, nel rispetto delle forme e delle garanzie proprie dell’autotutela decisoria, nonché del principio ordinamentale basico del ‘contrarius actus’, soltanto da un provvedimento univoco ed espresso, che non figura all’uopo mai adottato, ovvero avrebbe potuto essere superata da un provvedimento di sanatoria, che neppure figura mai emanato (per tale non potendosi – come visto – intendere le note del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745, e dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553).

Quanto alla determina n. 202 del 9 febbraio 2024, essa non può dirsi rimossa dalle citate note del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745, e dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553, perché queste ultime, da un lato, risultano promanate da un organo (Responsabile del Settore Edilizia Privata, Urbanistica e Protezione Civile) incompetente ratione materiae e, d’altro lato, puntualizzano testualmente che, «al momento tutte le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali con finalità turistico ricreative, sportive e balneari sono decadute alla data del 31 dicembre 2023 e con esse anche tutti i relativi titoli edilizi e paesaggistici che hanno autorizzato la realizzazione delle varie strutture sul demanio pubblico», che «le quattro concessioni demaniali marittime insistenti sul litorale della Marina Grande di Amalfi, a prescindere dai procedimenti di decadenza avviati a seguito delle sentenze del Consiglio di Stato e degli esiti dei ricorsi, sono in ogni caso anch'esse decadute» e che, «in ogni caso, è facoltà dell'amministrazione anche in presenza di tali variazioni procedere alla decadenza della concessione demaniale marittima in caso di cattivo uso del bene oggetto della concessione ai sensi dell’art. 47 del r.d. n. 327 del 1942 (Codice della navigazione), lettera b», così lasciando salva ogni valutazione in capo al competente Responsabile del Settore Lavori Pubblici e Demanio.

8. Venendo ora a scrutinare nello specifico l’ordine di doglianze rubricato retro, in narrativa, sub n. 3.a, osserva il Collegio che – come già annotato retro, sub n. 3, sotto la preliminare angolazione processuale – gli illeciti contestati con l’ordinanza di demolizione n. 20 del 24 giugno 2014 e posti a base della disposta revoca della concessione demaniale marittima n. 15 del 15 ottobre 2008 rivestono natura non solo edilizia, ma anche paesaggistica.

Ebbene, con riferimento a quest’ultimo profilo, le deduzioni attoree, articolate sulla precipua scorta delle note comunali del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745, e dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553, non elargiscono alcun elemento idoneo a sovvertire gli accertamenti svolti dall’ente locale ed il sindacato di legittimità su di essi esercitato dal giudice amministrativo.

8.1. In particolare, non emerge minimamente che le opere di trasformazione del lido balneare “Marina Grande”, localizzate in zona assoggettata a vincolo paesaggistico giusta d.m. 22 novembre 1955 e classificata 2 (“Tutela degli insediamenti antichi accentrati”) dal Piano urbanistico territoriale (PUT) dell’Area Sorrentino-Amalfitana (l. r. Campania n. 35/1987), siano assistite da idonei titoli paesaggistici, vieppiù che i rilievi contenuti nelle citate note comunali del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745, e dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553, provengono da un organo (Responsabile del Settore Edilizia Privata, Urbanistica, e Protezione Civile) incompetente ratione materiae anche sotto il profilo paesaggistico.

In contrario, militano, anzi, le statuizioni sancite sia da TAR Campania, Salerno, sez. II, 13 luglio 2017, n. 1179, dove si rileva che dette opere «sono risultate eseguite in totale difformità dai titoli in precedenza rilasciati ed in assenza della autorizzazione paesaggistica prescritta ex art. 146, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004», sia da Cons. Stato, sez. VI, 13 luglio 2023, n. 6862, dove si osserva che «la rilevanza e attendibilità della documentazione allegata alla citata perizia di parte trova puntuale smentita nella Relazione tecnica ministeriale del 10 luglio 2007 … che attesta come “dalla documentazione e dagli atti avuti in visione non si evince che siano state assentite ai fini paesaggistico-ambientali strutture ed immobili con carattere permanente e stabile nonché con presenza continua in sito tenuto anche conto che gli stessi ricadono in area demaniale”», dove si ribadisce «l’incompletezza della documentazione allegata ai provvedimenti indicati come atti abilitativi dell’intervento di ristrutturazione eseguito, in realtà privi delle autorizzazioni paesaggistiche prescritte (delibera di Giunta n. 75/1983, nulla osta sindacale n. 1038/983, autorizzazione comunale n. 2114/1989) e, in particolare, di documentazione comprovante lo stato di fatto preesistente così come è mancate la specificazione delle opere asseritamente assentite», e dove si conclude nel senso che «manca … la prova … del preteso stato di fatto assentito (peraltro smentito dall’amministrazione) con conseguente inidoneità di quanto prodotto a superare la pacifica non conformità delle opere rilevate alla disciplina paesaggistica vigente».

8.2. Più in dettaglio, la Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio, per il Patrimonio Storico, Artistico e Etnoantropologico delle Province di Salerno e Avellino (in appresso, Soprintendenza di Salerno e Avellino), nella relazione tecnica del 10 luglio 2007, sulla scorta delle cui risultanze era stata emessa l’ordinanza di demolizione n. 20 del 24 giugno 2014, aveva enunciato che:

«- la delibera di Giunta municipale di Amalfi n. 75 del 26 febbraio 1983 e la concessione prot. n. 1038/1983 sono sprovviste dei dovuti provvedimenti emessi ai sensi della legge n. 1497/1939 (all’epoca vigente, ora d.lgs. n. 42/2004 e s.m.i.) oltre che di grafici. Tali atti autorizzativi, infatti, non sono né allegati né quanto meno richiamati nei suddetti provvedimenti emessi. Pertanto, le modifiche proposte in detti provvedimenti emessi (cioè la sostituzione dei pali in legno con pali in cemento), per le quali necessita l’assenso ai sensi della l. n. 1497/1939, non sono state regolarmente assentite; - l’autorizzazione comunale n. 381 del 19 febbraio 1987 rilasciata ai sensi dell’art. 7 della l. n. 1497/1939 … per la “ristrutturazione dello stabilimento ‘Flavio Gioia” (la quale prescrive il rispetto dei criteri tipologici della Commissione Edilizia e BB.AAA.) è stata annullata dal Ministero per i Beni Culturali e Ambientali con provvedimento del 10 febbraio 1988. La pratica de qua contiene le piante solo del piano superiore e della copertura ed i grafici non sono adeguatamente quotati plano-altimetricamente. Successivamente il TAR Campania – Sez. Salerno ha accolto l’istanza di sospensiva richiesta dalla parte con ricorso avverso il predetto annullamento. Inoltre, sembrerebbe … che il Ministero per i BB.CC.AA. abbia successivamente adottato un provvedimento di autotutela inerentemente alla pratica dei precedenti gestori … per l’intervento nello stabilimento balneare “Flavio Gioia” … La documentazione tecnica allegata non è esaustiva soprattutto per quanto concerne la descrizione dei materiali, indicazione delle quote altimetriche ed il periodo di permanenza in sito dei manufatti. Inoltre, pur trattandosi di un intervento di ristrutturazione, non si è riscontrata alcuna documentazione inerente la struttura originariamente realizzata. Inerentemente alla medesimo intervento il Comune ha emesso anche il provvedimento prot. n. 119 del 14 marzo 1987 il quale non indica inequivocabilmente i riferimenti normativi ai sensi del quale è stato formulato sebbene citi il parere sia della Commissione Edilizia n. 71/2 del 9 febbraio 1987, sia della Commissione Tutela BB.AA. n. 78 del 18 febbraio 1987 (nel quale, tra l’altro, si evidenzia un rivestimento esterno in legno); - l’autorizzazione comunale prot. n. 2114 del 24 marzo 1989 per l’esecuzione dei lavori relativi alla “ristrutturazione dello stabilimento balneare – variante in corso d’opera” è sprovvista dei necessari provvedimenti autorizzativi emessi ai fini paesistico-ambientali in base alle l. n. 1497/1939 e 431/1985 e, quindi, illegittima poiché dalla documentazione allegata alla medesima si evince che le opere previste avrebbero modificato l’aspetto esteriore dell’immobile. I grafici, inoltre, non sono sufficientemente quotati plano-altimetricamente; - il certificato di abitabilità prot. n. 700/UTC del 9 agosto 2001, rilasciato sempre dal Comune di Amalfi, richiama la soluzione assentita con concessione edilizia n. 119 del 14 marzo 1987; - i provvedimenti vari anche della Regione Campania (Area Generale di Coordinamento Trasporti e Viabilità, Settore Demanio Marittimo, Opere Marittime e Porti) e dell’Ufficio Locale Marittimo di Amalfi del Ministero dei Trasporti emessi ai fini demaniali e/o di altro tipo, non sono sostitutivi di quelli propri della materia paesistico-ambientale; - con provvedimenti prot. n. 4254/1996 e n. 4858/1997 l’istruttore dell’UTC di Amalfi ha attestato la conformità delle opere presenti “a carattere stagionale e smontabili” ai grafici ed agli atti del Comune e di cui alla concessione demaniale marittima senza indicare inequivocabilmente né la consistenza delle opere né la documentazione tecnico-amministrativa legittima di riferimento; - dalla documentazione dagli atti in visione non si evince che siano stati assentiti ai fini paesistico-ambientali strutture ed immobili con carattere permanente e stabile nonché compresenza continua in sito tenuto anche conto che gli stessi risiedono in area demaniale. Inoltre la zona è assoggettata anche alle disposizioni del Piano Urbanistico Territoriale (legge della Regione Campania n. 35/1987) il quale, nelle misure di salvaguardia, non consente l’emissione di concessioni (ora permessi di costruire) né nuove costruzioni. La precarietà e rimovibilità delle opere, infatti, non è determinata solo dalla consistenza dei materiali bensì pure dalla permanenza durevole e ininterrotta nei luoghi. Di fatto lo stabilimento in questione è stabile con la sola eccezione di alcuni manufatti relativi al livello inferiore, presenti solo nel periodo estivo, che in ogni caso dovevano essere autorizzati ai fini paesistico-ambientali».

Alla luce del sopralluogo effettuato, nonché della documentazione esaminata, aveva, quindi, rilevato i seguenti illeciti paesaggistici:

«a) livello inferiore:

1) la struttura portante verticale che realizzata con pilastri (perlopiù circolari) in cls. (non in ferro e/o in legno) … il solaio … ha struttura orizzontale eseguita con travi in parte in metallo, in parte in cemento (quelle posizionate nella zona più arretrata) con sovrastante massetto e/o solo un tavolato ligneo … tale struttura non è, perciò, smontabile e con carattere stagionale, bensì stabile; 2) i due depositi contigui in lamiera ed eternit ubicati su massetto in cls.; 3) la vasca d’acqua interrata e l’autoclave, che ha un ingombro planimetrico alla base di circa 3 mq ed altezza di circa 2 m, presenta tre gradini in cls.; 4) un manufatto di circa 15,40 mq ed altezza di 2 m circa, posizionato su massetto con tavolato e delimitato con ringhiera metallica a maglia fitta; 5) 5 cabine in plastica ciascuna complessivamente in pianta di circa 1,25 m x 1,50 m ed altezza di circa 2,05 m; 6) due locali collocati vicini (ma non attaccati), uno per spogliatoio ed un per w.c. per diversamente abili, ognuno di circa 4 mq di superficie ed altezza di circa 2,20 m;

b) livello superiore:

1) la definizione perimetrale dell'immobile che non è in legno bensì almeno per due lati (frontale e laterale, cioè est e sud), con ampie chiusure trasparenti sorrette da elementi metallici ed infissi in pvc; 2) la copertura che doveva avere una consistenza minore (dovendo essere solo in lamiera) e che, invece, presenta una struttura in acciaio e pannelli coibentati con rifinitura esterna superiore in lamiera … inoltre anche il suo assetto è diverso nella parte posteriore presentando una rientranza in corrispondenza della scala esterna ed un'unica falda sui locali minori laterali; 3) l'interazione tra la scala esterna di accesso dal lungomare e lo stabilimento è variata essendo contigua ai corpi di fabbrica retrostanti; 4) la parete esterna posteriore (cioè rivolta verso il lungomare) che è completamente chiusa; 5) la struttura fissa metallica finalizzata a sorreggere le tende parasole collocata sul terrazzo e nella parte antistante la sala ristorante».

8.3. Dei suindicati profili di abusività paesaggistica, incidenti, per la loro molteplicità e rilevanza, sul complessivo assetto strutturale e morfologico del lido balneare “Marina Grande”, si è mostrato avveduto sia questo TAR Campania, Salerno, sez. II, nella sentenza n. 1179 del 13 luglio 2017, allorquando ha rilevato che «tali opere sono risultate eseguite in totale difformità dai titoli in precedenza rilasciati ed in assenza della autorizzazione paesaggistica prescritta ex art. 146, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004» e che «la zona su cui insiste lo stabilimento balneare, già prima della entrata in vigore della legge regionale n. 35/1987, era assoggettata a vincolo paesaggistico imposto dalla legge n. 1487/1939», sia il Consiglio di Stato, sez. VI, nella sentenza n. 6862 del 13 luglio 2023, allorquando, precipuamente sulla scorta della citata relazione soprintendentizia del 10 luglio 2007, ha rimarcato che, «quanto alle allegazioni di parte appellante circa la pretesa conformità di quanto realizzato, non può che rilevarsi come in istruttoria sia emersa la totale inattendibilità dei titoli prodotti» e che «manca, in sintesi, la prova da parte dell’appellante del preteso stato di fatto assentito (peraltro smentito dall’amministrazione) con conseguente inidoneità di quanto prodotto a superare la pacifica non conformità delle opere rilevate alla disciplina paesaggistica vigente».

9. Ad ulteriore ripudio del motivo di gravame rubricato retro, in narrativa, sub n. 3.a, il Collegio neppure può esimersi dall’osservare che il Responsabile del Settore Edilizia Privata, Urbanistica e Protezione Civile, nelle proprie note del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745, e dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553 – sulle quali la ricorrente incentra precipuamente il proprio impianto difensivo – abbia circoscritto la propria riconsiderazione – in termini, come visto, perplessi, interlocutori e inconcludenti – alla conformità o meno dello stabilimento “Marina Grande ai profili urbanistico-edilizi – come, ben vero, impostogli dalla relativa sfera di competenze ratione materiae –, ma, per di più, l’abbia riduttivamente e superficialmente arrestata alla questione (meramente ‘quantitativa’) dell’opinata invarianza della consistenza plano-volumetrica dell’originario lido balneare. Laddove le emergenze istruttorie poste a fondamento sia della citata relazione soprintendentizia del 10 luglio 2007 sia dell’ordinanza di demolizione n. 20 del 24 giugno 2014, suffragate in sede giurisdizionale sia da TAR Campania, Salerno, sez. II, 13 luglio 2017, n. 1179 sia da Cons. Stato, sez. VI, 13 luglio 2023, n. 6862, restituiscono un quadro di abusività sostanziatosi nella trasformazione – sia pure, per mera ipotesi, non tanto dimensionale, quanto, piuttosto, principalmente – strutturale e funzionale di un manufatto originario avente i caratteri minimali propri della precarietà ed essenzialità in un compendio immobiliare connotantesi in termini di stabilità e organicità.

In particolare, alla stregua delle risalenti riproduzioni fotografiche esibite in giudizio dalle parti, la struttura originaria risultava costituita da un unico lido balneare (“Bagni Flavio Gioia”), successivamente (in data 8 ottobre 1986) frazionato nei tre distinti stabilimenti, denominati “Marina Grande”, “Silver Moon” e “Stella Maris” e consisteva in un solaio in tavolato ligneo in posizione sopraelevata, sorretto da palificazioni parimenti lignee poggianti sul sottostante arenile (spiaggia di “Marina Grande”), aperto su tutti i lati e coperto da pannelli in materiali leggeri (lamiere), nonché da annesse cabine in legno adibite a spogliatoi. Tanto, in conformità all’art. 17 della concessione n. 15 del 15 ottobre 2008, ai sensi del quale il beneficiario era obbligato a «rimuovere tutte le opere mobili dello stabilimento, palafitte comprese, al termine della stagione balneare, installare tutto il complesso balneare con strutture interamente smontabili, in assoluta conformità alle dimensioni ed alla forma rappresentata dai grafici e con materiali di cui alla relazione tecnica». Viceversa, in base al raffronto delle riproduzioni fotografiche anzidette con quelle più recenti, elargite dall’amministrazione resistente, nonché dalla stessa ricorrente a corredo della propria relazione di consulenza tecnica di parte, il compendio immobiliare esistente riviene, da un lato, da un graduale, stratificato ed organico processo sia di stabilizzazione strutturale (tramite sostituzione delle originarie palificazioni in legno con pilastri in calcestruzzo saldamente ancorati al suolo, degli originari solai in legno con solai in massetto cementizio sorretti da travi in acciaio, dell’originaria copertura leggera con una copertura in acciaio e pannelli coibentati esternamente rifiniti in lamiera, delle originarie cabine in legno con cabine in plastica), sia di trasformazione morfologico-ampliativa (mediante chiusura perimetrale del piano sopraelevato adibito a ristorante-bar con vetrate incorniciate da infissi in metallo e pvc, aggiunta di un «manufatto di circa 15,40 mq ed altezza di 2 m circa, posizionato su massetto con tavolato e delimitato con ringhiera metallica a maglia fitta», nonché mediante riposizionamento della scala di accesso a detto piano sopraelevato), sia di sviluppo funzionale della capacità turistico-ricettiva (attraverso l’introduzione di sistemi impiantistici e di servizi wc).

Tutto ciò, sulla base di un assetto abilitativo connotantesi in termini di opacità, frammentarietà e lacunosità, sotto il precipuo profilo paesaggistico – così come irretrattabilmente stigmatizzato da da TAR Campania, Salerno, sez. II, 13 luglio 2017, n. 1179 e Cons. Stato, sez. VI, 13 luglio 2023, n. 6862, e non risolutivamente smentito dalle interlocutorie e perplesse considerazioni riportate nelle note comunali del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745, e dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553 – che non autorizza a inferire lo “stato legittimo” propugnato da parte ricorrente.

Non è, infatti, compiutamente provato, ma è, anzi, smentito per tabulas che l’attuale lido balneare “Marina Grande”, siccome riveniente dal frazionamento dei “Bagni Flavio Gioia” e da un prolungato e radicale processo di trasformazione, abbia potuto mantenere la sua originaria configurazione morfologica, strutturale, funzionale e dimensionale, tanto da non necessitare di apposito titolo abilitativo paesaggistico (oltre che demaniale ed edilizio), resosi indefettibile a seguito dell’imposizione del vincolo paesaggistico giusta d.m. 22 novembre 1955, nonché dell’introduzione della disciplina conformativa del Piano urbanistico territoriale (PUT) dell'Area Sorrentino-Amalfitana, approvato con l. r. Campania n. 35/1987, ossia, ictu oculi, ed a dispetto delle apodittiche proposizioni attoree di segno contrario, ben prima dell’attuazione del processo di trasformazione anzidetto.

10. Le considerazioni svolte retro, sub n. 9, inducono a dequotare anche l’ordine di doglianze secondo cui il ristorante-bar in struttura metallica sull’area demaniale in concessione non avrebbe potuto essere rimosso stagionalmente, trattandosi di opera di difficile rimozione (cfr. retro, in narrativa, sub n. 3.b).

La tesi attorea prova troppo.

10.1. Innanzitutto, alla stregua degli ormai inoppugnabili accertamenti effettuati nel giudizio definito in appello da Cons. Stato, sez. VI, 13 luglio 2023, n. 6862 e degli eloquenti riscontri documentali elargiti nel presente giudizio, il locale in parola non avrebbe potuto qualificarsi come difficilmente amovibile in base alla relativa legittimazione paesaggistica e demaniale (oltre che edilizia).

Esso va, cioè, riguardato non già in una prospettiva statica, appiattita sul mero ‘fatto compiuto’ dell’assetto edilizio esistente, nonché in una prospettiva atomistica e parcellizzata rispetto al più ampio contesto di trasformazioni di cui forma parte integrante, bensì a guisa di risultante di una serie preordinata, progressiva ed organica di interventi che – come illustrato retro, sub n. 8 – hanno finito per tramutare, stravolgendone la configurazione originaria, un manufatto precario in un organismo edilizio saldamente ancorato al suolo e strutturalmente impattante e, quindi, per smarrire quella stagionalità e amovibilità che, ai sensi dell’art. 17, primo alinea, della concessione n. 15 del 15 ottobre 2008, – al precipuo scopo di “lasciare al massimo libera la vista al mare” – avrebbe dovuto connotare «tutto il complesso balneare con strutture interamente smontabili» (privo, quindi, di strutture fisse) e imponeva la rimozione di queste ultime, «palafitte comprese» (in realtà, sostituite da pilastri in calcestruzzo), «al termine della stagione balneare».

In argomento, giova rammentare che – come statuito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 232 del 27 giugno 2008 – il mantenimento di opere precarie funzionali all’esercizio di attività turistico-ricreative, oltre il periodo autorizzato in relazione alla durata della stagione balneare, in mancanza della necessaria positiva valutazione di compatibilità paesaggistica, si pone in contrasto del principio ordinamentale, sotteso all’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, secondo cui i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree tutelati ai sensi del precedente art. 142 non possono distruggerli né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori oggetto di protezione ed hanno l'obbligo di sottoporre alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendono intraprendere al fine di ottenere il rilascio della autorizzazione paesaggistica, la quale costituisce atto autonomo e presupposto rispetto alla legittimazione edilizia degli interventi medesimi (sul punto, cfr. anche Cons. Stato, sez. VI, 21 maggio 2020, n. 3219).

10.2. La ricorrente nemmeno può far fondatamente leva sull’argomento e silentio, ricavato dal tenore dell’art. 17, primo alinea, della concessione n. 15 del 15 ottobre 2008 («rimuovere tutte le opere mobili dello stabilimento, palafitte comprese, al termine della stagione balneare»), che sembrerebbe circoscrivere l’obbligo di rimozione delle sole «opere mobili dello stabilimento», al termine della stagione balneare, con esclusione, quindi, di quelle fisse, quale, appunto, il ristorante-bar de quo.

E tanto, alla stregua di un duplice ordine di considerazioni.

In primis, perché – come accennato retro, sub n. 10.1 – la richiamata clausola concessoria prevedeva espressamente che «tutto il complesso balneare» fosse costituito da «strutture interamente smontabili».

Poi, perché l’eventuale inamovibilità di talune opere installate entro il medesimo complesso balneare avrebbe potuto rilevare, al più, ai fini della loro eventuale accessione gratuita in favore della proprietà demaniale (ai sensi dell’art. 49 cod. nav.), e non sul piano della relativa legittimazione paesaggistica (sul punto, cfr. Cons. Stato, sez. VII, 30 dicembre 2022, n. 11715).

11. Non può, poi, trovare ingresso nel thema decidendum perimetrato in sede di ricorso introduttivo e di relativi motivi aggiunti, il profilo di censura irritualmente e tardivamente dalla M. G. articolato soltanto nelle proprie memorie difensive e incentrato sull’assunto dell’autonoma rivalutabilità in autotutela degli abusi accertati con forza di giudicato ai fini della decadenza della concessione demaniale marittima n. 15 del 15 ottobre 2008.

Non senza soggiungere che esso non è, in ogni caso, meritevole di favorevole apprezzamento per le ragioni sottoindicate.

In argomento, giova, in primis, rammentare che, per consolidata giurisprudenza, in materia di concessioni demaniali marittime, al ricorrere delle ipotesi decadenziali disciplinate dall'art. 47 cod. nav., l’amministrazione concedente esercita una discrezionalità di tipo tecnico, dovendosi essa cioè limitare al riscontro dei relativi presupposti fattuali. Ciò comporta, sul piano sostanziale, che – una volta appunto accertata la sussistenza di detti presupposti – il provvedimento di decadenza ha natura sostanzialmente vincolata, con conseguente esclusione di ogni possibile bilanciamento tra l'interesse pubblico e le esigenze del privato concessionario (Cons. Stato, sez. VI, 17 giugno 2014, n. 3044; cfr. anche, ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 2 febbraio 2015, n. 465; Cons. Stato, sez. VI, 15 settembre 2015, n. 4284; Cons. Stato, sez. VI, 23 giugno 2016, n. 2793; Cons. giust. amm. sic., sez. giur., 12 giugno 2012, n. 550; TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 15 febbraio 2018, n. 408; 16 marzo 2021, n. 878; TAR Toscana, Firenze, sez. III, 14 maggio 2018, n. 653; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 2 luglio 2018, n. 4326; TAR Puglia, Bari, sez. III, 18 luglio 2019, n. 1040; TAR Lazio, Roma, sez. II, 2 novembre 2022, n. 14222; TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 24 gennaio 2023, n. 38).

In questo senso, si è osservato che: «L'art. 47 cod. nav., nella parte in cui stabilisce che l'amministrazione "può dichiarare la decadenza del concessionario" (nei casi tassativamente previsti dalla stessa norma, tra i quali l'omesso pagamento del canone concessorio), indica un potere dell'amministrazione concedente che, secondo la prevalente giurisprudenza, si concretizza in un provvedimento amministrativo vincolato dovendosi l'amministrazione limitare al riscontro dei relativi presupposti fattuali (si veda, ex multis, Consiglio di Stato, sez. VI, 2 febbraio 2015, n. 465; nonché, sez. VI, 29 novembre 2017, n. 5582). Nella soluzione accolta dal richiamato indirizzo giurisprudenziale, è implicita la qualificazione della fattispecie della decadenza all'interno dei tipici schemi di natura pubblicistica. Tuttavia, anche muovendo da una più corretta ricostruzione in termini negoziali o contrattuali della fattispecie concessoria, la doverosità della dichiarazione di decadenza trova conferma nella considerazione secondo la quale le ipotesi delineate dall'art. 47 cod. nav. rappresentano altrettante clausole risolutive espresse con l'esclusione della lettera f, che fa generico riferimento alla "inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione", integrate le quali – secondo la pacifica giurisprudenza della Cassazione (si veda Sezione II civ., 2 ottobre 2014, n. 20854) – la risoluzione opera di diritto senza necessità di provare la gravità dell'inadempimento della controparte. La Cassazione, inoltre, precisa che l'effetto risolutivo si produce "ove il contraente non inadempiente dichiari di volersene avvalere", ma - nel caso della pubblica amministrazione che abbia accertato la sussistenza dei fatti che integrano la fattispecie risolutiva - tale dichiarazione è (come accennato) doverosa (anzi, vincolata), in ragione dei principi di imparzialità e di buon andamento (applicabili anche nell'attività di diritto privato). Pertanto, con riferimento alle tassative ipotesi dell'art. 47 cit., si può giungere alla medesima soluzione (decadenza del concessionario come provvedimento vincolato) sia inquadrando la concessione nei tradizionali schemi pubblicistici, sia muovendo dalla natura contrattuale del rapporto concessorio» (TAR Sardegna, Cagliari, sez. I, 18 settembre 2019, n. 746; cfr. anche TAR Lazio, Roma, sez. II bis, 22 luglio 2021, n. 8806; Cass. pen., sez. III, 10 gennaio 2023, n. 404).

Conseguentemente, in una fattispecie in termini rispetto a quella dedotta nel presente giudizio, in cui era stata contestata l’esecuzione di plurimi e rilevanti abusi edilizi, con ordinanza di demolizione la cui legittimità era stata giurisdizionalmente acclarata sia in primo grado sia in appello, l’amministrazione concedente è stata considerata vincolata dalla norma all'adozione del provvedimento di decadenza della concessione demaniale. E tanto, anche in applicazione dell’art. 01, comma 2 ter, del d.l. n, 400/1993 («Le concessioni di cui al comma 1 sono revocate qualora il concessionario si renda, dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, responsabile di gravi violazioni edilizie, che costituiscono inadempimento agli obblighi derivanti dalla concessione ai sensi dell'articolo 5 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 13 settembre 2005, n. 296»): la portata di tale disposizione è, infatti, chiara nel prevedere che, all'accertamento di "gravi" violazioni edilizie, deve seguire – in esito, dunque, ad un'attività di carattere vincolato – l'adozione del provvedimento decadenziale (cfr. TAR Puglia, Lecce, sez. I, 26 aprile 2023, n. 545).

Nel confermare quest’ultima pronuncia, Cons. Stato, sez. VII, 5 aprile 2024, n. 3146 ha evidenziato che qualsivoglia margine di discrezionalità tecnica ipotizzabile in capo all’amministrazione concedente in sede di adozione del provvedimento decadenziale è da intendersi rigorosamente limitato, se non sterilizzato, a fronte di rilevanti trasformazioni edilizie abusive dell’area demaniale marittima in concessione, vieppiù laddove – come, appunto, nella specie – il relativo accertamento sia assistito dal definitivo vaglio giurisdizionale della misura repressivo-ripristinatoria ad esse applicata: «Nella descritta prospettiva – recita la richiamata decisione in appello – il servile "può" previsto dall'art. 47, comma 1, cod. nav. ai fini dell'adozione del provvedimento di decadenza della concessione significa che l'autorità demaniale è titolata ad esercitare il potere in presenza delle fattispecie previste dalle lettere da a a f della medesima disposizione normativa. Ai fini della legittimità del provvedimento è dunque sufficiente che sia accertata una delle fattispecie in questione, senza necessità di fornire un'ulteriore motivazione a sostegno della determinazione conclusiva. La correlazione tra il presupposto accertato e la determinazione finale rende infatti auto-evidente il venir meno della fiducia dell'amministrazione nei confronti del proprio concessionario, per l'astratta idoneità delle ipotesi elencate nelle menzionate lettere da a a f ad incidere sul vincolo fiduciario che dovrebbe presiedere allo svolgimento del rapporto concessorio per la sua intera durata. Il giudizio fiduciario è in altri termini legittimamente espresso nell'accertamento dei presupposti tipici della decadenza e nella loro rilevanza ai fini della cessazione del rapporto. Rispetto alla riconduzione del fatto concreto all'ipotesi astratta non è pertanto necessaria un'ulteriore valutazione. Elementi in questo senso si traggono dall'ipotesi che rispetto a quelle contemplate dall'art. 47 cod. nav. presenta un più accentuato carattere di determinatezza, ovvero quella delle "gravi violazioni edilizie" ex art. 01, comma 2 ter, del decreto legge 5 ottobre 1993, n. 400, in relazione alla quale la norma si esprime in termini di doverosità ("sono revocate")».

Alla stregua delle coordinate ermeneutico-applicative dianzi declinate, è da escludersi, dunque, che, a fronte degli abusi edilizi emersi a carico della M. G. sulla base di accertamenti amministrativi resistiti al sindacato giurisdizionale di legittimità per essi invocato, potessero residuare al Comune di Amalfi margini discrezionali per abdicare all’adozione della misura decadenziale di cui agli artt. 47, lett. b ed f, cod. nav., 01, comma 2 ter, del d.l. n, 400/1993, 19 della concessione n. 3 del 20 marzo 2009.

12. La censura violazione dell’art. 21 ter della l. n. 241/1990, per asserito difetto di esecutorietà degli adottati provvedimenti di demolizione delle opere abusive contestate, di decadenza della concessione demaniale marittima n. 15 del 15 ottobre 2008 e di rilascio dell’area in base ad essa occupata (cfr. retro, in narrativa, sub n. 3.c), si infrange, infine, contro le osservazioni formulate retro, sub n. 7, nel senso della natura meramente interlocutoria delle note del 28 febbraio 2024, prot. n. 3745, e dell’8 aprile 2024, prot. n. 6553, le quali erano insuscettibili di elidere l’efficacia dei provvedimenti anzidetti, siccome prive di qualsivoglia contenuto dispositivo incidente su di essa.

13. In conclusione, stanti i ravvisati profili di inammissibilità e infondatezza, il ricorso in epigrafe ed i relativi motivi aggiunti vanno, nel complesso, respinti.

14. Quanto alle spese di lite, la complessità della vicenda dedotta in giudizio ne giustifica l’integrale compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe ed i relativi motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RL US, Presidente

ND Di PO, Consigliere, Estensore

Marcello Polimeno, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ND Di PO	RL US

IL SEGRETARIO