Pubblicato il 26/06/2025

N. 00571/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00561/2023 REG.RIC.

N. 00207/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

*sul ricorso numero di registro generale 561 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Carla Pennetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, Questura di Perugia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, anche domiciliataria in Perugia, via degli Offici, 14;

**sul ricorso numero di registro generale 207 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Carla Pennetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Perugia, Questura di Perugia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, anche domiciliataria in Perugia, via degli Offici, 14;

per l’annullamento

- quanto al ricorso n. 561 del 2023:

del provvedimento di diniego del rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di studio, Cat. -OMISSIS-, reso dalla Questura di Perugia nei confronti del ricorrente, notificato in data -OMISSIS-

- quanto al ricorso n. 207 del 2025:

del provvedimento datato -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, con cui l’Ufficio Territoriale del Governo - Sportello Unico per l’immigrazione di Perugia ha revocato il nulla osta alla conversione del permesso di soggiorno per motivi di studio in permesso di soggiorno per lavoro subordinato rilasciato in data -OMISSIS- in favore del ricorrente;

nonché contro ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Perugia e Questura di Perugia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, cittadino extracomunitario in Italia grazie ad un permesso di soggiorno per motivi di studio, è stato immatricolato nel corso di laurea in Economia aziendale dell’Università di Perugia nell’a.a. 2018/19.

2. Previo preavviso in data -OMISSIS-, con provvedimento in data -OMISSIS-, la Questura di Perugia gli ha negato il rinnovo del permesso per motivi di studio (avente scadenza al -OMISSIS-), da lui richiesto in data -OMISSIS-, in quanto non ha superato gli esami nella misura richiesta dall’art. 46, comma 4, del d.P.R. 394/1999.

3. Avverso tale diniego, ha proposto un primo ricorso (NRG 561/2023).

3.1. Premette che, a causa del Covid 19 e delle difficoltà economiche conseguenti, ha perso la borsa di studio e l’alloggio universitario, non ha potuto acquistare un pc e/o l’abbonamento per seguire lezioni ed esami da remoto, né pagare le tasse universitarie e quindi non ha potuto sostenere gli esami e si è visto costretto a svolgere attività lavorativa (di addetto alla sicurezza presso un’impresa, a partire dal -OMISSIS-), ma mantiene interesse a riprendere gli studi (tant’è vero che ha ottenuto la rateizzazione delle tasse da pagare ed il cambio di corso); precisa che ha dato due esami nel corso di Economia aziendale, in data -OMISSIS- e -OMISSIS-, e poi, a fine 2021, ha chiesto ed ottenuto di passare al primo anno del corso di Scienza della Comunicazione, nell’ambito del quale ha dato un esame in data -OMISSIS-.

3.2. Avverso il diniego, deduce (impugnando anche il “decreto di espulsione contestualmente adottato” – in realtà, si tratta dell’avviso sull’obbligo di lasciare il territorio nazionale entro 15 giorni, conseguente al diniego e riportato di seguito nel provvedimento) due ordini di censure, appresso sintetizzate.

(i) - Falsa applicazione dell’art. 46, comma 4, cit., in quanto la Questura si è limitata ad applicare il primo periodo (“ I visti e i permessi di soggiorno per motivi di studio sono rinnovati agli studenti che nel primo anno di corso abbiano superato una verifica di profitto e negli anni successivi almeno due verifiche ”, mentre avrebbe dovuto applicare anche il secondo periodo (“ Per gravi motivi di salute o di forza maggiore, debitamente documentati, il permesso di soggiorno può essere rinnovato anche allo studente che abbia superato una sola verifica di profitto, fermo restando il numero complessivo di rinnovi ”), considerando l’esistenza delle circostanze impeditive suindicate; la censura prosegue lamentando l’irritualità della comunicazione procedimentale del -OMISSIS-, che avrebbe impedito al ricorrente di rappresentare le circostanze di forza maggiore suindicate.

(ii) - Violazione art. 46, cit., 10-bis e 21-octies della legge 241/1990 – per quanto già sopra prospettato.

4. L’Avvocatura dello Stato si è costituita in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso, e sottolineando l’insufficienza degli esami sostenuti, anche in riferimento alla soglia ridotta di cui all’art. 46, comma 2, invocato dal ricorrente.

5. Con ordinanza n. -OMISSIS-, la domanda di sospensiva è stata respinta, sottolineandosi l’insufficienza degli esami sostenuti in relazione alle previsioni dell’art. 46, cit..

6. Nel frattempo, in data -OMISSIS-, il ricorrente aveva chiesto la conversione del permesso in permesso di lavoro, ottenendo il nulla osta dell’UTG/SUI di Perugia in data -OMISSIS-, ma è intervenuta la revoca del predetto nulla osta mediante il provvedimento in data -OMISSIS-, sottolineando che non sussisteva alcun permesso in corso di validità suscettibile di conversione (e che il contratto di lavoro presentato eccedeva il monte ore ammissibile).

7. Con un secondo ricorso (NRG 207/2025), il ricorrente ha impugnato il diniego di conversione, prospettando due motivi di censura.

7.1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 14, comma 6, e 39, comma 9, del d.P.R. 394/1999.

La durata del procedimento di rinnovo ha avuto una durata sproporzionata, così come quella del procedimento definito col provvedimento impugnato, pertanto l’Amministrazione non può porre a fondamento del provvedimento il decorrere del lasso di tempo tra la scadenza del titolo per studio e la richiesta di conversione.

Secondo la giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, III, n. 7318/2022, confermativa peraltro di un chiaro indirizzo giurisprudenziale – idem, n. 7525/2021, TAR Parma n. 154/2016, TAR Emilia Romagna, n. 3/2018, TAR Piemonte, n. 162/2021) in tema di conversione del permesso di soggiorno per motivi di studio di cui all’art. 6 comma 1, del d.lgs. 286/1998, a fronte della concreta volontà del cittadino straniero di soggiornare legalmente nel territorio dello Stato per svolgere una regolare attività lavorativa, non può opporsi la già intervenuta scadenza del permesso di soggiorno per motivi di studio.

Inoltre, la ragione addotta a fondamento del provvedimento di revoca del nulla osta non è conferente e contrasta sia con l’art. 6 comma 1, cit., che con l’art. 5, comma 5, del medesimo t.u.i., in quanto è mancata la valutazione prognostica favorevole circa l’inserimento lavorativo e la conseguente percezione di un reddito, nonché circa gli elementi di fatto sopraggiunti, dimostrativi in ogni caso della concreta volontà di integrazione sociale dell’istante.

7.2. Eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria, errata applicazione della normativa vigente.

L’avere l’impresa assunto lo studente lavoratore per un monte orario superiore rispetto a quello consentito dalla legge – violazione, peraltro, riferita ad un periodo anteriore alla richiesta di conversione - non è imputabile al lavoratore, e comunque non incidente sulla procedura di conversione nella suindicata prospettiva prognostica futura. Infatti, in virtù di quanto stabilito dall’Ispettorato Nazionale del Lavoro con nota del 24 maggio 2022 n. 1074, qualora il titolare del permesso per motivi di studio intenda lavorare per un numero superiore ai limiti anzidetti, è tenuto a chiedere la conversione dello stesso in permesso per motivi di lavoro, ed è a ciò che il ricorrente aveva provveduto. Il contratto di lavoro stipulato con la -OMISSIS- è valido e non fittizio ed in ogni caso l’eventuale discordanza con il limite orario non può costituire motivo ostativo alla richiesta di conversione.

Inoltre, il nulla osta è stato revocato senza che siano emersi ipotesi legittimanti detto potere. Infatti, in analogia a quanto previsto dal comma 5-ter dell’art. 22 del t.u.i., la revoca del nulla osta al lavoro subordinato è possibile nel solo caso di frode o falsificazione dei documenti presentati per ottenerlo, mentre per la successiva fase di stipula del contratto di soggiorno la revoca è prevista solo ove, salva la forza maggiore, lo straniero non si presenti per stipularlo, circostanze che nel caso in esame non si verificano. La giurisprudenza (cfr Cons. Stato, III, n. 1100/2021) ha affermato la tassatività dei casi di revoca del nulla osta, così come previsti dal citato art. 22, comma 5-ter, principio estendibile per analogia alla fattispecie in esame.

8. Anche in questo ricorso l’Amministrazione si è costituita ed ha controdedotto puntualmente, chiedendo il rigetto. In particolare, sostiene che non si può attribuire efficacia sanante agli elementi di fatto preesistenti e a quelli sopravvenuti al verificarsi del termine decadenziale, allorché il lasso di tempo trascorso tra la presentazione dell’istanza di conversione e il compiersi del termine di decadenza (ovvero avvenuta scadenza del permesso di soggiorno da convertire) non sia esiguo, come nel caso in esame; in questo caso, emerge, invece, un chiaro tentativo di regolarizzare in qualche modo un soggiorno divenuto irregolare, tenuto conto che l’art 13, comma 2, lett. b), del d.lgs. 286/1998, nel prevedere i casi nei quali l’Amministrazione dispone l’espulsione amministrativa dello straniero dal territorio dello Stato, stabilisce che ciò possa avvenire quando il permesso di soggiorno sia scaduto “da più di 60 giorni e non ne è stato richiesto il rinnovo”.

9. I due ricorsi sono stati discussi congiuntamente all’udienza pubblica del 10 giugno 2025 (riguardo al NRG 207/2025, inserito nel ruolo della camera di consiglio, le parti hanno aderito all’ipotesi di definizione anche nel merito).

10. Va preliminarmente disposta la riunione dei ricorsi, stante l’evidente connessione oggettiva, oltre che soggettiva.

11. Il ricorso avverso il diniego di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di studio (NRG 561/2023) è infondato e deve pertanto essere respinto.

11.1. Al riguardo, è sufficiente rilevare che, come correttamente eccepito dall’Amministrazione, dopo l’esame sostenuto nell’a.a. 2018/19, nessun esame risulta sostenuto nell’a.a. 2019/20, di modo che anche la soglia minima di un esame annuo che, in presenza di “gravi motivi di salute o di forza maggiore, debitamente documentati” l’art. 46, comma 4, secondo periodo, consente di ottenere il rinnovo, non risulta superata.

11.2. Non vi è, conseguentemente, necessità di stabilire se la situazione del ricorrente fosse riconducibile a quella prevista dalla norma, né di approfondire per quale motivo il ricorrente contesta la comunicazione di avvio del procedimento (con richiesta di integrazione documentale, a pena di rigetto della domanda di rinnovo) trasmessagli in data -OMISSIS- dalla Questura.

12. Diversa sorte merita il ricorso avverso l’esito negativo del procedimento di conversione (NRG 207/2025).

12.1. L’orientamento giurisprudenziale invocato dal ricorrente afferma che la intervenuta scadenza del titolo di soggiorno da convertire non preclude la conversione, e che a tal fine assume rilevanza anche il contratto di lavoro stipulato successivamente a detta scadenza.

Infatti “[…] Con un unico e articolato motivo, il Ministero appellante ha censurato la sentenza del Tar Bologna nella parte in cui ha ritenuto che la scadenza del termine di validità del permesso di soggiorno sia ininfluente ai fini della valutazione dell’istanza di conversione, nonché nella parte in cui ha valutato positivamente il contratto di lavoro stipulato dall’odierno resistente dopo la scadenza del titolo.

Con riguardo alla prima quaestio iuris sottoposta all’attenzione di questo Collegio, si condivide l’orientamento accolto dal primo giudice, conforme ai più recenti arresti di questa Sezione (cfr. 11 novembre 2021, n. 7525). La normativa di riferimento in materia (artt. 6, d.lgs. n. 286 del 1998 e 14, comma 6, d.P.R., n. 394 del 1999) prevede espressamente che la domanda di conversione del permesso per motivi di studio debba essere presentata in data anteriore alla scadenza del titolo. Dunque, sebbene, a rigore, la conversione di un titolo richieda, in senso logico e giuridico, la validità in corso dello stesso titolo di cui si chiede la conversione, tuttavia ragioni sistematiche fanno propendere per la possibilità di attribuire eccezionalmente efficacia “sanante” agli elementi di fatto preesistenti e a quelli sopravvenuti al verificarsi del termine decadenziale. Condivisibile è quanto ritenuto dal primo giudice secondo cui “in tema di conversione del permesso di soggiorno per motivi di studio di cui all’art. 6, c. 1, del d.lg. n. 286 del 1998, a fronte della concreta volontà del cittadino straniero di soggiornare legalmente nel territorio dello Stato per svolgere una regolare attività lavorativa, non può opporsi la già intervenuta scadenza del permesso di soggiorno per motivi di studio, anche perché, in termini più ampi, in tema di conversione di permesso da studio a lavoro, mentre il rinnovo è in via generale condizionato alla disponibilità reddituale, quando si tratti di rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di lavoro esso è subordinato all’esistenza di un elemento - il contratto di lavoro - idoneo a dimostrare non tanto la disponibilità, quanto la capacità reddituale, privilegiandosi un profilo rivolto al futuro, piuttosto che un elemento riguardante il periodo già decorso, sicché dovrà dunque ritenersi che la conversione di un permesso di soggiorno da studio a lavoro consegua ad una valutazione prognostica favorevole circa l’inserimento della persona nel mondo del lavoro e la conseguente titolarità di un reddito sufficiente per il proprio sostentamento, dimostrazione che sarà possibile soltanto al momento della dichiarazione dei redditi relativa all’anno di attività, oltre che ad una valutazione dell’assenza di elementi ostativi nel pregresso periodo di studio, senza che possa attribuirsi rilievo unico formale e dirimente alla sopravvenuta scadenza (così Tar Parma, 9 maggio 2016, n. 154; in termini Tar Bologna, sez. I, 9 gennaio 2018, n. 3)”. Ne consegue, in quest’ottica, che il termine stabilito dal legislatore per la richiesta di conversione riveste portata meramente acceleratoria del procedimento amministrativo, fondandosi i presupposti sostanziali dell’istanza in via precipua sull’esistenza di un contratto di lavoro idoneo all’ottenimento del titolo e non già sulla tempestività nella presentazione della domanda nella vigenza del precedente permesso. Ulteriore argomento di carattere sistematico è rappresentato dalla disposizione di cui all’art. 5, comma 5, d.lgs. n. 286 del 1998 che, nell’attribuire rilevanza ad elementi di fatto sopraggiunti da cui sia possibile trarre un giudizio prognostico favorevole circa la capacità reddituale futura del richiedente, mostra il favor del legislatore per la concreta e attuale volontà dello straniero di integrarsi nella società italiana mediante lo svolgimento di attività lavorativa ed il lecito procacciamento di mezzi di sostentamento. Da ultimo, può altresì richiamarsi l’orientamento della Sezione (cfr., da ultimo, 11 luglio 2022, n. 5787) che, nel diverso ambito relativo alle modalità di rinnovo del permesso di soggiorno ordinario, ha considerato come meramente ordinatorio il termine di 60 giorni previsto per la richiesta di rinnovo del titolo, non facendo dipendere unicamente dal mancato rispetto di esso il diniego della richiesta”.

[…] Ciò chiarito, con riguardo alla seconda quaestio iuris sollevata dall’appellante, ossia l’asserita impossibilità per l’Amministrazione di prendere in considerazione un contratto di lavoro stipulato dopo la scadenza del permesso di soggiorno per motivi di studio, deve premettersi che la disciplina in materia di conversione del permesso di studio in permesso di lavoro nulla specifica sul tempo entro il quale il contratto di lavoro deve essere stipulato dal richiedente ai fini della presa in considerazione della domanda da parte della Questura, se non nella parte in cui stabilisce che esso deve sussistere alla data di presentazione della domanda. Peraltro, adottando un approccio di carattere sistematico, si rileva che sono ravvisabili diversi indici legislativi nella normativa di settore che inducono a ritenere non ostativa la stipula del contratto di lavoro dopo la scadenza del permesso di soggiorno. Invero, l’art. 13, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 286 del 1998, nel prevedere i casi nei quali l’Amministrazione dispone l’espulsione amministrativa dello straniero dal territorio dello Stato, stabilisce che ciò possa avvenire quando il permesso di soggiorno sia scaduto “da più di 60 giorni e non ne è stato chiesto il rinnovo”. Parimenti, l’art. 5, comma 2, d.lgs. n. 286 del 1998 stabilisce che il permesso di soggiorno deve essere richiesto dallo straniero “entro 8 giorni lavorativi dal suo ingresso nel territorio dello Stato”. Entrambe le norme manifestano dunque un certo margine di tolleranza del legislatore in ordine alla permanenza dello straniero sprovvisto di permesso di soggiorno sul territorio nazionale, sempreché egli si adoperi in tempi brevi per regolarizzare la propria situazione. […]” (Cons. Stato, III, n. 7318/2022).

12.2. Tale orientamento, al quale il Collegio ritiene di aderire, conduce dunque a sganciare l’esame della domanda di conversione dall’esistenza di un titolo di soggiorno in corso di validità/efficacia, per condivisibili esigenze di sostenibilità e proporzionalità dei pur necessari provvedimenti di tutela della sicurezza pubblica a fronte dei flussi migratori.

In estrema sintesi, qualora sussistano concrete e documentate prospettive lavorative, e non vi siano motivi ostativi attinenti alla pericolosità sociale dello straniero, non avrebbe senso negare la possibilità di continuare a soggiornare in Italia per svolgere regolare attività lavorativa a chi in precedenza vi abbia legittimamente fatto ingresso e soggiornato per motivi di studio, anche se questi non si siano (o non si siano ancora) concretizzati in un proficuo percorso formativo.

Se è questa la ratio della dequalificazione, da decadenziale ad ordinatorio, del termine di presentazione dell’istanza di conversione, non sembra corretto dare rilevanza a quanto tempo sia trascorso. L’elemento essenziale è che l’istanza di conversione sia stata presentata prima che l’Amministrazione adotti un provvedimento per sanzionare l’illegittimità della permanenza sul territorio nazionale, in funzione di tutela delle esigenze di sicurezza pubblica e controllo dei flussi migratori.

Nel caso in esame, la conversione è stata richiesta dopo molto tempo dalla scadenza del titolo originario, ma comunque allorché il procedimento di rinnovo era ancora pendente (e ciò, secondo quanto si evince dagli atti acquisiti al fascicolo processuale, non a causa di una dilazione o di uno stallo procedimentale imputabile al ricorrente, bensì per le difficoltà operative e le proroghe ope legis dell’efficacia dei titoli preesistenti derivanti dalla pandemia da Covid-19).

12.3. Va aggiunto che la difformità del contratto di lavoro rispetto alla disciplina esistente, per eccedenza del monte ore settimanale, riguardava (secondo quanto si legge nella stessa comunicazione di avvio del procedimento di revoca in data 24 novembre 2022) il periodo antecedente al rilascio del nulla osta, ai sensi dell’art. 14, comma 4, del d.P.R. 394/1999, e dunque non poteva, per le medesime esigenze appena ricordate, comportare di per sè la conclusione negativa del procedimento di conversione.

12.4. Pertanto, l’annullamento del nulla osta alla conversione deve ritenersi privo dei necessari presupposti.

12.5. Ne discende, in accoglimento del ricorso in esame, l’annullamento del provvedimento impugnato. L’Amministrazione è conseguentemente tenuta ad esaminare la domanda di conversione in permesso di soggiorno per motivi di lavoro, consentendo al ricorrente di produrre elementi aggiornati riguardo alla propria situazione ed alle prospettive di lavoro.

13. La particolarità della vicenda induce a compensare integralmente tra le parti le spese dei giudizi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li riunisce e:

- respinge il ricorso NRG 561/2023;

- accoglie il ricorso NRG 207/2025 e, per l’effetto, annulla il provvedimento con esso impugnato, nei sensi indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente, Estensore

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

Elena Daniele, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Pierfrancesco Ungari

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.