Pubblicato il 26/11/2025

N. 01933/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01556/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1556 del 2025, proposto da
LL AR, in qualità di titolare della ditta individuale “Golden Mood", rappresentata e difesa dall'avvocato Guido Sorrentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cava de' Tirreni, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonino Cascone, Giuliana Senatore, Manuela Casilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

dell’ordinanza n. 261 del 26 settembre 2025: ripristino dello stato dei luoghi e chiusura temporanea dell’esercizio commerciale di somministrazione di alimenti e bevande, nonché sospensione temporanea del correlativo titolo annonario.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cava de' Tirreni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2025 il dott. IN Di PO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Premesso che:

- col ricorso in epigrafe, LL AR (in appresso, A. M.), in qualità di titolare della ditta individuale “Golden Mood” (in appresso, G. M.), impugnava, chiedendone l’annullamento: -- l’ordinanza n. 26 del 26 settembre 2025 (reg. gen.), con la quale il Dirigente del Settore Sportello Unico Attività Produttive – PNRR – Turismo – Servizi al Cittadino – Servizi Sociali – Servizio Gare – Contratti – Centrale Unica di Committenza del Comune di Cava de’ Tirreni aveva disposto, ai sensi dell’art. 3, comma 16, della l. n. 94/2009, il ripristino dello stato dei luoghi e la chiusura temporanea (per un periodo di 5 giorni consecutivi) dell’esercizio commerciale di somministrazione di alimenti e bevande insediato presso il locale denominato “G. M.”, adibito a bar-tabaccheria, ubicato in Cava de’ Tirreni, via Matteo Della Corte, n. 18, nonché la sospensione temporanea del correlativo titolo annonario; -- il verbale di contestazione prot. n. 9914 del 5 settembre 2025, emesso dalla Polizia Municipale di Cava de’ Tirreni; -- le ordinanze del Sindaco del Comune di Cava de’ Tirreni n. 278 del 13 settembre 2024 e n. 320 del 10 ottobre 2024, recanti, rispettivamente, “Attuazione disposizioni dell’art. 20 d.lgs. n. 285 del 30 aprile 1992 e dell’art. 3, comma 16, l. n. 94/2009” e “Attuazione disposizioni dell’art. 20 d.lgs. n. 285 del 30 aprile 1992 e dell’art. 3, comma 16, l. n. 94/2009 – Ordinanza sindacale n. reg. gen. 278 del 13 settembre 2024. Modifica ed integrazione”; -- i pareri dell’Avvocatura comunale del 4 dicembre 2023 e del 16 ottobre 2024;

- l’impugnata misura interdittivo-ripristinatoria era stata, segnatamente, adottata in base al rilievo dell’abusiva occupazione del suolo pubblico con n. 5 tavolini e n. 12 sedie, per una superficie adibita a dehors, pari a (m 8,00 x 1,80 =) mq 14,40, da parte della A., accertata dalla Polizia Municipale di Cava de’ Tirreni con verbale di contestazione prot. n. 9914 del 5 settembre 2025;

- nell’avversare siffatta determinazione, la ricorrente lamentava, in sintesi, che: a) essa sarebbe stata assunta dall’organo dirigenziale di gestione amministrativa del Comune di Cava de’ Tirreni (Dirigente del Settore Sportello Unico Attività Produttive – PNRR – Turismo – Servizi al Cittadino – Servizi Sociali – Servizio Gare – Contratti – Centrale Unica di Committenza), a tanto incompetente, anziché dal Sindaco; b) in difetto del presupposto, l’art. 3, comma 16, della l. n. 94/2009 non sarebbe applicabile alla fattispecie in esame, atteso che – come desumibile dal titolo di proprietà e dalla planimetria catastale relativi al locale “G. M.” – la superficie occupata dal contestato dehors non rivestirebbe i connotati propri della “strada privata ad uso pubblico”; c) la misura adottata confliggerebbe col principio di proporzionalità dell’agere amministrativo, essendo, al più, configurabile l’inibitoria della sola attività esercitata in corrispondenza del dehors abusivo; d) in violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990, essa non sarebbe stata, inoltre preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio;

- costituitosi in giudizio, l’intimato Comune di Cava de’ Tirreni eccepiva l’infondatezza del gravame esperito ex adverso;

- il ricorso veniva chiamato all’udienza del 28 ottobre 2025 per la trattazione dell’incidente cautelare;

- nell’udienza camerale emergeva che la causa era matura per la definizione immediata nel merito, essendo integro il contraddittorio, completa l’istruttoria e sussistendo gli altri presupposti di legge;

- le parti venivano sentite, oltre che sulla domanda cautelare, sulla possibilità di definizione del ricorso nel merito e su tutte le questioni di fatto e di diritto che la definizione nel merito pone;

Considerato, innanzitutto, che:

- nella sentenza n. 1197 del 2 luglio 2019, questo TAR Campania, Salerno, sez. II, ha già avuto modo di statuire che: «- l’art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267/2000 stabilisce che: “Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana”; - la Corte costituzionale, con sentenza n. 115 del 7 aprile 2011, ha dichiarato l’illegittimità di tale norma nella parte in cui consentiva al sindaco di adottare “ordinanze sindacali di ordinaria amministrazione” senza la predeterminazione di contenuto e modalità, con conseguente violazione del principio di legalità sostanziale, la deroga a quest’ultimo dovendosi reputare giustificata solo dall’urgenza del provvedere nel caso delle “ordinanze sindacali di straordinaria amministrazione”; - ne consegue che è conforme a Costituzione la previsione normativa attributiva di un potere sindacale ordinario che contenga sia il fine pubblico da raggiungere (c.d. legalità-indirizzo) sia contenuto e modalità di esercizio del potere (c.d. legalità-garanzia); - ebbene, l’art. 3, comma 16, della l. n. 94/2009, come risulta dall’analisi delle prescrizioni in esso contenute, rispetta entrambe le declinazioni del principio di legalità; - in questi casi, pertanto, il Sindaco – e non necessariamente l’organo dirigenziale amministrativo – può esercitare il potere di ordinaria amministrazione anche in assenza del requisito della necessità ed urgenza (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 1611/2015); … - in ogni caso … la gravata ordinanza sindacale … costituisce diretta ed esplicita attuazione dell’art. 3, comma 16, della l. n. 94/2009, che ha attribuito al Sindaco uno specifico potere sanzionatorio, di natura dissuasiva, in via ordinaria ed a prescindere da situazioni contingibili ed urgenti, per le quali, invece, soccorrerebbe il potere extra ordinem ex art 54 del d.lgs. n. 267/2000 (TAR Campania, Napoli, sez. VII, n. 1754/2017)»;

- nello stesso senso, il Consiglio di Stato, sez. VII, nella sentenza n. 2112 del 14 marzo 2025, ha ribadito che «la disposizione normativa di cui all'art. 3 l. n. 94 del 2009 autorizza il sindaco ad ordinare l'immediato ripristino dello stato dei luoghi in caso di indebita occupazione di suolo pubblico»;

- come stigmatizzato da questo stesso TAR Campania, Salerno, sez. II, nella sentenza n. 1554 del 26 giugno 2023, con riferimento ad una fattispecie analoga a quella in esame, la misura ripristinatoria dello stato dei luoghi e temporaneamente interdittiva dell’esercizio commerciale figura applicata nei confronti della A. non già dal Sindaco sulla base di un proposta formulata in tal senso dal Dirigente del Settore Sportello Unico Attività Produttive – PNRR – Turismo – Servizi al Cittadino – Servizi Sociali – Servizio Gare – Contratti – Centrale Unica di Committenza, bensì da quest’ultimo sulla base di una delega elargitagli in via generalizzata dal primo (con ordinanze n. 278 del 13 settembre 2024 e n. 320 del 10 ottobre 2024) in assenza di fonti statutarie o regolamentari legittimanti;

Considerato, poi, che:

- ai sensi del citato art. 3, comma 16, della l. n. 94/2009: «Fatti salvi i provvedimenti dell'autorità per motivi di ordine pubblico, nei casi di indebita occupazione di suolo pubblico previsti dall'articolo 633 del codice penale e dall'articolo 20 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni, il sindaco, per le strade urbane, e il prefetto, per quelle extraurbane o, quando ricorrono motivi di sicurezza pubblica, per ogni luogo, possono ordinare l'immediato ripristino dello stato dei luoghi a spese degli occupanti e, se si tratta di occupazione a fine di commercio, la chiusura dell'esercizio fino al pieno adempimento dell'ordine e del pagamento delle spese o della prestazione di idonea garanzia e, comunque, per un periodo non inferiore a cinque giorni»;

- ai sensi del citato art. 20 del d.lgs. n. 285/1992: «1. Sulle strade di tipo A, B, C e D è vietata ogni tipo di occupazione della sede stradale, ivi compresi fiere e mercati, con veicoli, baracche, tende e simili; sulle strade di tipo E ed F l'occupazione della carreggiata può essere autorizzata a condizione che venga predisposto un itinerario alternativo per il traffico ovvero, nelle zone di rilevanza storico-ambientale, a condizione che essa non determini intralcio alla circolazione o pregiudizio della sicurezza stradale. … 3. Nei centri abitati, ferme restando le limitazioni e i divieti di cui agli articoli ed ai commi precedenti, l'occupazione di marciapiedi da parte di chioschi, edicole od altre installazioni può essere consentita fino ad un massimo della metà della loro larghezza, purché in adiacenza ai fabbricati e sempre che rimanga libera una zona per la circolazione dei pedoni larga non meno di 2 m. Le occupazioni non possono comunque ricadere all'interno dei triangoli di visibilità delle intersezioni, di cui all'art. 18, comma 2. Nelle zone di rilevanza storico-ambientale, ovvero quando sussistano particolari caratteristiche geometriche della strada, è ammessa l'occupazione dei marciapiedi a condizione che sia garantita una zona adeguata per la circolazione dei pedoni e delle persone con limitata o impedita capacità motoria. 4. Chiunque occupa abusivamente il suolo stradale, ovvero, avendo ottenuto la concessione, non ottempera alle relative prescrizioni, è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da € 173 a € 694. 5. La violazione di cui ai commi 2, 3 e 4 importa la sanzione amministrativa accessoria dell'obbligo per l'autore della violazione stessa di rimuovere le opere abusive a proprie spese, secondo le norme del capo I, sezione II, del titolo VI»;

- tanto ricordato, occorre rimarcare, da un lato, che l’adottata misura interdittiva dell’attività commerciale rinviene la propria unica fonte normativa legittimante nell’art. 3, comma 16, della l. n. 94/2009, atteso che l’art. 20 del d.lgs. n. 285/1992 non contempla anche la sanzione accessoria dell’obbligo di sospendere l’attività di cui al successivo 212 (inapplicabile in virtù del principio ordinamentale basico di tassatività e tipicità delle sanzioni amministrative, declinato all’art. 1, comma 2, della l. n. 689/1981) ed è, quindi, da reputarsi relegata all’esclusivo perimetro di competenza sindacale delineato dalla fonte normativa anzidetta;

- occorre rimarcare, d’altro lato, che la contestualmente adottata misura ripristinatoria rinviene la propria fonte normativa legittimante anche nell’art. 20, comma 5, del d.lgs. n. 285/1992 ed è, quindi, da reputarsi riconducibile pure al perimetro di competenza dirigenziale, nella misura in cui ricollegata non già alla funzione di tutela della sicurezza pubblica riservata al Sindaco o al Prefetto, bensì alla funzione meramente sanzionatoria, rientrante nelle prerogative gestionali ex art. 107, comma 3, lett. g, del d.lgs. n. 267/2000 (sul punto, cfr. TAR Sicilia, Palermo, sez. III, n. 1383/2022);

- quest’ultimo rilievo impone, dunque, al Collegio di addentrarsi ulteriormente nello scrutinio dell’impianto censorio articolato dalla ricorrente, nella parte in cui volto all’annullamento giurisdizionale dell’ordine di rimozione del dehors antistante il locale commerciale “G. M.”;

Considerato, quindi, che:

- il rilievo, contenuto nella gravata ordinanza n. 26 del 26 settembre 2025, secondo cui il dehors contestato insisterebbe su una “strada privata ad uso pubblico” non risulta suffragato, sul piano istruttorio, da sufficienti elementi indicativi di una simile qualificazione;

- al riguardo, giova rammentare che, per costante giurisprudenza, ai fini della costituzione dell’uso pubblico su un’area, devono necessariamente concorrere: a) il transito generalizzato da parte di una collettività indeterminata di individui, considerati uti cives, ossia quali portatori di un interesse generale; b) la concreta idoneità del bene a soddisfare il pubblico interesse perseguito tramite l'esercizio della servitù; c) un titolo valido a sorreggere l’esercizio dell’uso pubblico, il quale può anche identificarsi nella protrazione della fruizione da tempo immemorabile (almeno pari a quello necessario per l’usucapione), ossia nel comportamento della collettività contrassegnato dalla convinzione di esercitare il diritto d'uso della strada (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 1515/2015; sez. VI, n. 2798/2016; sez. II, n. 3158/2020; n. 5126/2022; TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 1248/2023; Cass. civ., sez. un., n. 713/2017; sez. II, n. 28632/2017); e che «l’esistenza di un diritto di uso pubblico del bene non può sorgere per meri fatti concludenti, ma presuppone un titolo idoneo a detto scopo … in particolare, laddove, la proprietà del sedime stradale non appartenga ad un soggetto pubblico, bensì ad un privato, la prova dell’esistenza di una servitù di uso pubblico non può discendere da semplici presunzioni o dal mero uso pubblico di fatto della strada, ma necessariamente presuppone un atto pubblico o privato, quali un provvedimento amministrativo, una convenzione fra proprietario ed amministrazione o un testamento (Cons. Stato, sez. V, 12 maggio 2020, n. 2992; cfr., inoltre, Cons. Stato, sez. V, 16 ottobre 2017, n. 4791; 16 febbraio 2017, n. 713) … dunque, affinché una strada privata possa essere considerata di uso pubblico, non basta che essa possa servire da collegamento con una via pubblica e sia adibita al transito di persone diverse dal proprietario» (Cons. Stato, sez. VI, n. 8652/2022), ovvero presuppone un comportamento della collettività contrassegnato dalla convinzione di esercitare il diritto d'uso della strada (usucapione);

- ora, nel caso in esame, non emerge per tabulas un simile titolo derivativo od originario di costituzione della titolarità pubblica sull’area de qua;

- non emerge, cioè, «la sussistenza del comportamento dell’attuale proprietario idoneo a mettere a disposizione la propria area a servizio delle esigenze indifferenziate della collettività» né «la sussistenza della protrazione dell’uso dell’area per soddisfare le esigenze indifferenziate della collettività da tempo immemorabile» (TAR Campania, Salerno, sez. I, n. 1270/2021);

- per converso, la ricorrente ha esibito la planimetria catastale del 13 novembre 1981 (a corredo dell’atto di donazione dell’8 novembre 1995, rep. n. 6134, racc. n. 849), ritraente la superficie (mq 14,40) antistante il locale de quo a guisa di «marciapiede privato», posta in parallelo e non interferente col marciapiede pubblico, così come desumibile dalle parimenti esibite riproduzioni planimetriche e fotografiche;

- nel contempo, alla luce delle riproduzioni fotografiche esibite in giudizio (ritraenti lo stato dei luoghi ai lavori di cui alla CILA del 4 luglio 2022), la striscia di suolo de qua, immediatamente antistante al locale denominato “G. M.”, presenta, a testimonianza della propria conformazione a sé stante rispetto al tracciato del marciapiede corrente in parallelo ad essa e latistante via via Matteo Della Corte, una pavimentazione diversa rispetto a quest’ultimo;

- i superiori rilievi non possono dirsi superati dall’eccezione della resistente difesa civica, secondo cui, a prescindere dalla natura pubblica o privata del suolo occupato dal dehors in contestazione, quest’ultimo non sarebbe assistito da alcun titolo abilitativo;

- ciò, in quanto, come visto, l’impugnata ordinanza n. 26 del 26 settembre 2025 figura emessa soltanto ai sensi e per gli effetti degli artt. 3, comma 16, della l. n. 94/2009 e 20, comma 5, del d.lgs. n. 285/1992, senza trovare minimo appiglio esplicito all’insussistenza del titolo annonario ed alla violazione dei neppure richiamati artt. 9 del regolamento comunale recante “Attività di somministrazione alimenti e bevande degli esercizi pubblici”, approvato con delibera del Consiglio comunale n. 26 del 31 maggio 2022, e 3 bis dell’Allegato C (“Disciplinare per l’occupazione temporanea di suolo pubblico, ovvero privato di uso pubblico, per spazi di ristoro all’aperto annessi a locali di pubblico esercizio di somministrazione di alimenti e bevande (dehors)”);

Considerato, altresì, che:

- è ravvisabile la denunciata violazione del principio di proporzionalità dell’agere amministrativo;

- ed invero, il principio in parola esige che l'interesse pubblico venga perseguito incidendo nella misura strettamente necessaria le posizioni giuridiche dei privati, tanto più ove le stesse originino da precedenti provvedimenti ampliativi dell’amministrazione che debbano essere rimossi per perseguire l'interesse pubblico;

- in tale prospettiva, è stato ritenuto illegittimo l’ordine di chiusura dell'attività commerciale, ove abbia interessato immobili adibiti ad attività commerciale anche per la porzione di superficie non abusiva (TAR Campania, Napoli, sez. III, 20 novembre 2012, n. 4637; sez. IV, 5 marzo 2013, n. 1235); e che «nei casi in cui venga accertata l'abusività di una sola parte dell'immobile destinato ad attività commerciale, non appare conforme al principio comunitario di proporzionalità, sanzionare siffatta irregolarità con la chiusura totale dell'esercizio» (TAR Campania, Napoli, sez. III, 5 dicembre 2012, n. 4938; 4 ottobre 2023, n. 5392);

Considerato, infine, che non merita favorevole apprezzamento la censura di violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990, in quanto l’attività di repressione dell'indebita occupazione di suolo pubblico, esercitata ai sensi dell’art. 3, comma 16, della l n. 94/2009, in quanto vincolata (sul punto, cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 4651/2022; sez. VII, n. 2112/2025), non deve essere preceduta dalla necessaria previa comunicazione di avvio del procedimento, né dalla possibilità per gli interessati di presentare osservazioni (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. III, n. 1713/2025 e n. 1714/2025);

Ritenuto, in conclusione, che:

- stante la sua acclarata fondatezza nei profili dianzi scrutinati, il ricorso in epigrafe deve essere accolto, con conseguente annullamento dell’ordinanza dirigenziale n. 26 del 26 settembre 2025;

- quanto alle spese di lite, appare equo disporne l’integrale compensazione tra le parti;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’ordinanza del Dirigente del Settore Sportello Unico Attività Produttive – PNRR – Turismo – Servizi al Cittadino – Servizi Sociali – Servizio Gare – Contratti – Centrale Unica di Committenza del Comune di Cava de’ Tirreni n. 26 del 26 settembre 2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RL SO, Presidente

IN Di PO, Consigliere, Estensore

Simona Saracino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN Di PO	RL SO

IL SEGRETARIO