Pubblicato il 19/12/2025

N. 23259/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11008/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 11008 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Coraggio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

nota del Ministero della Giustizia, Capo Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi, prot. DOG n. -OMISSIS- del 10.9.2025, recante diniego sull’istanza di “ accesso civico generalizzato - Verifica di spesa pubblica nel procedimento penale n. -OMISSIS-RGNR ai sensi dell’art. 5, comma 2, D.Lgs. 33/2013 ”; della decisione del Ministero della Giustizia, Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, emessa il 12.9.2025, recante rigetto dell’istanza di riesame.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 il dott. NG FA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il sig. -OMISSIS- ha impugnato e chiesto l’annullamento della nota del Ministero della Giustizia, Capo Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi, prot. DOG n. -OMISSIS- del 10.9.2025, recante diniego sull’istanza di “ accesso civico generalizzato - Verifica di spesa pubblica nel procedimento penale n. -OMISSIS-RGNR ai sensi dell’art. 5, comma 2, D.Lgs. 33/2013 ”; nonché della decisione del Ministero della Giustizia, Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, emessa il 12.9.2025, recante rigetto dell’istanza di riesame.

Segnatamente, in data 3.8.2025 il ricorrente ha presentato la seguente istanza: “ in qualità di persona sottoposta a indagini nell'ambito del procedimento penale n. -OMISSIS-RGNR, iscritto in data 28 maggio 2024 presso la Procura della Repubblica di Verona, presenta, ai sensi dell'art. 5, comma 2, del D.Lgs. n. 33/2013, la presente richiesta di accesso civico generalizzato (FOIA) al fine di ottenere informazioni relative all'impiego dì risorse pubbliche connesse a tale procedimento, con riferimento ai seguenti tre periodi: dal 27 novembre 2023 al 27 maggio 2024 –fase investigativa preliminare svolta ai sensi dell’art. 351 c.p.p., ma senza iscrizione nel registro degli indagati né trasmissione dell'informativa alla Procura. In tale periodo, Carabinieri operavano qualificandosi come "polizia giudiziaria"; dal 28 maggio 2024 al 28 maggio 2025 – periodo formale delle indagini preliminari, a seguito dell'iscrizione nel registro delle notizie di reato e degli indagati; dal 29 maggio 2025 ad oggi – periodo successivo alla scadenza del termine legale delle indagini preliminari, anche qualora il termine sia calcolato non dalla data di inizio effettivo delle attività investigative (27.11.2023), ma dalla data dell'iscrizione formale (28.05.2024). In ogni caso, il termine di legge è decorso senza proroga e senza notifica ex art. 415-bis c.p.p. Con riferimento a tali periodi, chiedo in particolare di ricevere: una valutazione complessiva delle spese sostenute (perizie, trasferte, incarichi, notifiche, ecc.); l'elenco delle risorse pubbliche impiegate e delle strutture coinvolte; eventuali documenti amministrativi o contabili inerenti a tali spese. In particolare, richiedo di fornire informazioni dettagliate sulle spese sostenute per la custodia e l'assicurazione del bene sequestrato – un'opera d'arte con una valutazione stimata pari a 107 milioni di euro – attualmente sottoposta a sequestro probatorio e/o preventivo da parte dell'autorità giudiziaria. Preciso che le informazioni richieste non rientrano tra quelle escluse dall'accesso ai sensi dell'art. 5-bis del D.Lgs. 33/2013, in quanto non riguardano dati coperti da segreto investigativo o da riservatezza d'ufficio, bensì esclusivamente spese e attività di natura amministrativa connesse all'utilizzo di risorse pubbliche. La presente richiesta è motivata da un interesse civico alla trasparenza nell'utilizzo delle risorse pubbliche in un procedimento in cui non è intervenuta alcuna proroga, né archiviazione, né altri atti conclusivi nei termini stabiliti dalla legge ”.

Il Ministero della Giustizia ha emesso in data 10.9.2025 l’impugnato provvedimento di diniego, nella cui motivazione ha, incidentalmente, esplicitato che “ l’istanza riguarda la verifica di informazioni relative all’impiego di risorse pubbliche in un procedimento giudiziario […] non riguarda atti, dati e informazioni riconducibili ad attività amministrativa e, quindi, non in possesso di questo Dipartimento ”; ma, nondimeno, ha respinto la domanda di accesso richiamando la disciplina di cui all’art. 5 bis, comma 3 del d.lgs. n. 33/2013, che annovera tra i casi di esclusione della disciplina sull’accesso civico generalizzato “ i divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti ”, soggiungendo che gli atti ed i documenti inseriti nel fascicolo processuale, sia quello d’ufficio che quello delle parti, restano conoscibili secondo le modalità previste dalle relative disposizioni processuali, civili e penali, norme che non avrebbero potuto essere derogate dalla vigente disciplina in materia di accesso civico; ed ha, inoltre, richiamato le linee guida ANAC di cui alla delibera n. 1309 del 28.12.2026, nelle quali si è precisato che “ esulano dall’accesso generalizzato gli atti giudiziari, cioè gli atti processuali o quelli che siano espressione della funzione giurisdizionale, ancorché non immediatamente collegati a provvedimenti che siano espressione dello “ius dicere”, purché intimamente e strumentalmente connessi a questi ultimi, quali sono – all’evidenza – gli atti di cui l’istante invoca l’accesso ”.

A fondamento del ricorso è stata dedotta, con unico e articolato motivo: “ violazione e falsa applicazione dell’art. 5, comma 2 e dell’art 5-bis del d. lgs 33/2013. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione. Carenza dei presupposti ”.

In sintesi, il ricorrente ha evidenziato di essere “ persona sottoposta a indagini nell’ambito del procedimento penale n. -OMISSIS-RGNR, iscritto in data 28 maggio 2024 presso la Procura della Repubblica di Verona, possiede anche un interesse personale all’ostensione degli atti giustificativi delle spese sostenute ”; che, pertanto, “ le informazioni richieste non rientrano tra quelle escluse dall’accesso ai sensi dell’art. 5 bis del D.Lgs. 33/2013, in quanto - a differenza da quanto ritenuto dalle decisioni di rigetto - non riguardano dati coperti da segreto investigativo o da riservatezza d’ufficio, bensì esclusivamente spese e attività di natura amministrativa connesse all’utilizzo di risorse pubbliche ” (cfr. pag. 3).

Ha soggiunto che “ il periodo di protezione giustificata sarebbe in ogni caso da considerarsi spirato a far data dal 29 maggio 2025, ovvero alla scadenza del termine legale delle indagini preliminari, calcolato prudenzialmente dalla data dell’iscrizione formale (28.05.2024); termine di legge decorso senza proroga e senza notifica ex art. 415-bis c.p.p .”; e che “ in applicazione dell’art. 407-bis c.p.p., è decorso altresì il termine ulteriore di tre mesi concesso al pubblico ministero per la determinazione conclusiva, spirato in data 28 agosto 2025, sicché la Procura non può più né proseguire nelle indagini né esercitare l’azione penale nei confronti degli indagati; ne consegue che non sussiste più alcuna esigenza di mantenere segreti gli atti in questione ” (cfr. pag. 4).

Si è costituito in giudizio il Ministero della Giustizia (26.9.2025), eccependo, nella memoria dell’8.11.2025, l’incompetenza territoriale di questo Tribunale in favore del TAR Veneto e, in ogni caso, opponendosi nel merito al ricorso.

In vista dell’udienza in Camera di Consiglio del 10 dicembre 2025 il ricorrente si è motivatamente opposto all’eccezione di incompetenza territoriale, insistendo nelle proprie conclusioni: a tale udienza la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, va respinta l’eccezione di incompetenza territoriale, posto che la domanda di accesso del ricorrente ha inteso conoscere profili di gestione finanziaria del Ministero della Giustizia, dunque ottenere “ informazioni relative all'impiego dì risorse pubbliche ” imputabili alla gestione del predetto Dicastero.

Nel merito, il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.

Il ricorrente ha chiesto informazioni circa:

a) una “ fase investigativa preliminare svolta ai sensi dell’art. 351 c.p.p., ma senza iscrizione nel registro degli indagati né trasmissione dell'informativa alla Procura ”;

b) il “ periodo formale delle indagini preliminari, a seguito dell'iscrizione nel registro delle notizie di reato e degli indagati ”;

c) il “ periodo successivo alla scadenza del termine legale delle indagini preliminari ”.

L’Amministrazione, nell’impugnato diniego, ha opposto che l’art. 5 bis, comma 3 del d.lgs. 33/2013, annovera tra i casi di esclusione della disciplina sull’accesso civico generalizzato “ i divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti ”; e, con richiamo reputato dirimente, ha fatto rinvio alla delibera ANAC del 28 dicembre 2016, n. 1309, recante le “ linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013 ”.

Ciò premesso, al fine di un corretto inquadramento delle questioni controverse, occorre rimarcare che la tutela delle risorse pubbliche si correla al principio costituzionale del buon andamento, implicando un collegamento tra quest’ultimo ed i principi costituzionali del coordinamento della finanza pubblica.

Il Giudice delle Leggi, sul punto, ha statuito “ il principio secondo cui la trasparenza dei conti risulta elemento indefettibile per avvicinare in senso democratico i cittadini all’attività dell’Amministrazione, in quanto consente di valutare in modo obiettivo e informato lo svolgimento del mandato elettorale, e per responsabilizzare gli amministratori, essendo necessariamente servente al controllo retrospettivo dell’utilizzo dei fondi pubblici (sentenza n. 184 del 2016) ”; ed ha, perciò, individuato nei documenti contabili – non già nell’elaborazione conoscitiva che può essere riconosciuta al titolare del diritto di accesso – la fissazione degli “ elementi basilari inerenti alla dimostrazione della situazione economico-finanziaria ”, i quali devono essere “ espressi con chiarezza e coerenza anche in rapporto alla fondamentale interdipendenza con il principio di legittimazione democratica, indefettibile raccordo tra la gestione delle risorse della collettività e il mandato elettorale degli amministratori ” (cfr. Corte Costituzionale, 5 marzo 2018, n. 49).

Ciò premesso, occorre evidenziare che l’art. 3, comma 4 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 prevede che “ la Corte dei conti svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, verificando la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione. Accerta, anche in base all'esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione amministrativa. La Corte definisce annualmente i programmi e i criteri di riferimento del controllo sulla base delle priorità previamente deliberate dalle competenti Commissioni parlamentari a norma dei rispettivi regolamenti, anche tenendo conto, ai fini di referto per il coordinamento del sistema di finanza pubblica, delle relazioni redatte dagli organi, collegiali o monocratici, che esercitano funzioni di controllo o vigilanza su amministrazioni, enti pubblici, autorità amministrative indipendenti o società a prevalente capitale pubblico ”.

Cosicché, la funzione certificativa della sana gestione delle risorse pubbliche non è conferita dalla legge, né in alcun modo è delegabile, ai soggetti legittimati all’esercizio del diritto di accesso ordinario ai sensi della legge 241/1990 o, come nella specie, a chi richieda l’accesso civico generalizzato.

In disparte da tali profili, comunque dirimenti, per la definizione dei presupposti di valutazione della domanda di accesso civico generalizzato, un riferimento imprescindibile è da rinvenire nella pronuncia dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato del 2 aprile 2020, n. 10.

In tale sentenza, anzitutto, è stata evidenziata la necessaria distinzione tra l’accesso ordinario regolato dalla legge n. 241/1990 (ambito estraneo all’istanza di accesso oggetto del presente giudizio) e l’accesso civico generalizzato regolato dal d.lgs. 33/2013, che pertiene alla fattispecie in questione.

Ad avviso del Consiglio di Stato, “ tenere ben distinte le due fattispecie è essenziale per calibrare i diversi interessi in gioco allorché si renda necessario un bilanciamento caso per caso tra tali interessi e tuttavia, come si è detto, le due fattispecie di accesso ben possono concorrere, senza reciproca esclusione, e completarsi, secondo quanto si chiarirà ”; ciò in quanto “ il bilanciamento è, infatti, ben diverso nel caso dell’accesso previsto dalla l. n. 241 del 1990, dove la tutela può consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti, e nel caso dell’accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità (se del caso, in relazione all’operatività dei limiti), ma più esteso, avendo presente che l’accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) di dati, documenti e informazioni ”.

Nella pronuncia si è, altresì, precisato – con richiamo alle Linee guida dell’ANAC, di cui alla delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016, pure evocate, nella specie, dal Ministero della Giustizia – che “ i dinieghi di accesso agli atti e documenti di cui alla l. n. 241 del 1990, se motivati con esigenze di “riservatezza” pubblica o privata, devono essere considerati attentamente anche ai fini dell’accesso generalizzato ” e, pertanto, potenzialmente concedibile, “ fermi restando i limiti di cui ai cennati commi 1 e 2 dell’art. 5-bis d. lgs. n. 33 del 2013, limiti che, come ha ricordato anche l’ordinanza di rimessione, sono certamente più ampi e oggetto di una valutazione a più alto tasso di discrezionalità (v., su questo punto, anche Cons. St., sez. V, 20 marzo 2019, n. 1817) ”.

Si è, ancora, rimarcato, nella predetta Adunanza plenaria, che “ nell’accesso documentale ordinario, “classico”, si è dunque al cospetto di un accesso strumentale alla protezione di un interesse individuale, nel quale è l’interesse pubblico alla trasparenza ad essere, come taluno ha osservato, “occasionalmente protetto” per il c.d. need to know, per il bisogno di conoscere, in capo al richiedente, strumentale ad una situazione giuridica pregressa. Per converso, nell’accesso civico generalizzato si ha un accesso dichiaratamente finalizzato a garantire il controllo democratico sull’attività amministrativa, nel quale il c.d. right to know, l’interesse individuale alla conoscenza, è protetto in sé, se e in quanto non vi siano contrarie ragioni di interesse pubblico o privato, ragioni espresse dalle cc.dd. eccezioni relative di cui all’art. 5-bis, commi 1 e 2, del d. lgs. n. 33 del 2013 ”.

Dunque, nella disciplina dell’accesso civico generalizzato “ ciò che distingue le eccezioni relative dalle eccezioni assolute è proprio il fatto che non sussista a monte, nella scala valoriale del legislatore, una priorità ontologica o una prevalenza assiologica di alcuni interessi rispetto ad altri, sicché è rimesso all’amministrazione effettuare un adeguato e proporzionato bilanciamento degli interessi coinvolti ”; il tutto a conferma del fatto che “ se il nostro ordinamento ha ormai accolto il c.d. modello FOIA non è l’accesso pubblico generalizzato degli atti a dover essere, ogni volta, ammesso dalla legge, ma sono semmai le sue eccezioni a dovere rinvenire un preciso, tassativo, fondamento nella legge ”.

L’Adunanza plenaria è giunta, sulla scorta di quanto illustrato, ad enucleare alcuni, puntuali, principi che non possono essere certamente derogati né disapplicati all’istanza presentata dal ricorrente.

Anzitutto, il Consiglio di Stato ha stabilito che “ è ovvio che l’accesso, finalizzato a garantire, con il diritto all’informazione, il buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.), non può finire per intralciare proprio il funzionamento della stessa, sicché il suo esercizio deve rispettare il canone della buona fede e il divieto di abuso del diritto, in nome, anzitutto, di un fondamentale principio solidaristico (art. 2 Cost.) ” (punto 36.4).

Si è, quindi, ribadito che “ il diritto di accesso civico generalizzato, se ha un’impronta essenzialmente personalistica, quale esercizio di un diritto fondamentale, conserva una connotazione solidaristica, nel senso che l’apertura della pubblica amministrazione alla conoscenza collettiva è funzionale alla disponibilità di dati di affidabile provenienza pubblica per informare correttamente i cittadini ed evitare il propagarsi di pseudoconoscenze e pseudocoscienze a livello diffuso, in modo – come è stato efficacemente detto – da “contribuire a salvare la democrazia dai suoi demoni, fungendo da antidoto alla tendenza […] a manipolare i dati di realtà” ” (punto 36.5).

Ma non un’apertura scriteriata ed indeterminata.

Il Consiglio di Stato ha, infatti, specificato che “ sarà così possibile e doveroso evitare e respingere: richieste manifestamente onerose o sproporzionate e, cioè, tali da comportare un carico irragionevole di lavoro idoneo a interferire con il buon andamento della pubblica amministrazione; richieste massive uniche (v., sul punto, Circolare FOIA n. 2/2017, par. 7, lett. d; Cons. St., sez. VI, 13 agosto 2019, n. 5702), contenenti un numero cospicuo di dati o di documenti, o richieste massive plurime, che pervengono in un arco temporale limitato e da parte dello stesso richiedente o da parte di più richiedenti ma comunque riconducibili ad uno stesso centro di interessi; richieste vessatorie o pretestuose, dettate dal solo intento emulativo, da valutarsi ovviamente in base a parametri oggettivi ” (punto 36.6).

Tanto premesso, con rinvio alla delibera ANAC n. 1309/2016 l’Amministrazione ha richiamato il paragrafo (7.6., intitolato “ conduzioni di indagini sui reati e loro perseguimento ”) in cui si è rimarcato che “ esulano (…) dall’accesso generalizzato gli atti giudiziari, cioè gli atti processuali o quelli che siano espressione della funzione giurisdizionale, ancorché non immediatamente collegati a provvedimenti che siano espressione dello “ius dicere”, purché intimamente e strumentalmente connessi a questi ultimi. L’accesso e i limiti alla conoscenza degli atti giudiziari, ovvero di tutti gli atti che sono espressione della funzione giurisdizionale, anche se acquisiti in un procedimento amministrativo, sono infatti disciplinati da regole autonome previste dai rispettivi codici di rito ”.

Ad avviso del Collegio tale profilo è da ritenere dirimente.

L’Amministrazione resistente, in altri termini, non ha fatto altro che eccepire la piana disciplina di cui all’art. 5 bis, comma 1 del d.lgs. n. 33/2013, in cui è previsto che “ l’accesso civico di cui all’articolo 5, comma 2, è rifiutato se il diniego è necessario per evitare pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti a: (…) f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; g) il regolare svolgimento di attività ispettive ”.

In merito al limite all’accesso civico generalizzato, nella specie sostanziato dalla conduzione di indagini, la giurisprudenza ha evidenziato che “ gli interessi-limite di cui ai commi 1 e 2 dell’art. 5-bis d.lgs. 33/2013 sono ampi e oggetto di una valutazione ad “alto tasso di discrezionalità” (Cons. Stato, Ad. plen n. 10/2020; V, 20 marzo 2019, n. 1817) ”, con l’ulteriore precisazione che “ gli interessi pubblici di cui all’art. 5-bis comma 1, ostacolo all’esercizio dell’accesso generalizzato, che possono involgere non di rado - ratione materiae - profili di insindacabile merito politico, hanno rilievo costituzionale, in quanto oggetto di una tutela imprescindibile per la funzionalità dell’apparato dello Stato e attinenti all’essenza stessa della sua sovranità, interna e internazionale ”, con la conseguenza che “ essi non consentono una valutazione parallela del giudice amministrativo, il quale, in assenza di una manifesta e macroscopica contraddittorietà o irragionevolezza, inadeguatezza istruttoria, errori di valutazione e di fatto gravi ed evidenti, abnormità, non può procedere ad un’autonoma verifica della necessità del diniego o della sua eventuale superabilità, sia pure parziale, ciò che integrerebbe un’inammissibile invasione della sfera propria della pubblica amministrazione (Cons. Stato, V, 12 febbraio 2020, n. 1121) ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 5 agosto 2024, n. 6958).

In conclusione, il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.

Si ravvisano i presupposti per disporre la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RO IT, Presidente

NG FA, Consigliere, Estensore

Matthias Viggiano, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NG FA	RO IT

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.