Pubblicato il 28/07/2025

N. 14854/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08125/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8125 del 2023, proposto da GL Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Angelo Raffaele Cassano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Aurora Francesca Sitzia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento:

- della nota di Roma Capitale, prot. n. QI 46671 del 14 marzo 2023, trasmessa alla ricorrente via pec in pari data e avente a oggetto: “ comunicazione di inefficacia relativa alla SCIA Convenzionata presentata pervenuta con prot. QI 2760 del 9.01.2023 per interventi di Ristrutturazione Urbanistica ai sensi della L. 120/2020 art. 10 comma 7 ter delle aree di Via Tripoli-Via Homms-riscontro osservazioni ”;

- della nota di Roma Capitale, prot. n. QI 24635 del 10 febbraio 2023, trasmessa alla ricorrente via pec in pari data e avente a oggetto: “ comunicazione di inefficacia relativa alla SCIA Convenzionata presentata pervenuta con prot. QI 2760 del 9.01.2023 per interventi di 2 Ristrutturazione Urbanistica ai sensi della L. 120/2020 art. 10 comma 7 ter delle aree di Via Tripoli-Via Homms ”;

- della nota di Roma Capitale, prot CB n. 19488 del 2 febbraio 2023, avente ad oggetto “ SCIA Convenzionata prot. CB/29 del 2023 e prot. CB/71 del 2023 ”;

- degli artt. 42 e 85 delle Norme Tecniche di Attuazione (“NTA”) del Piano Regolatore Generale (“PRG”) di Roma Capitale, approvato con D.C.C. n. 18/2008, ove interpretati nel loro combinato disposto nel senso prospettato dalla Comunicazione del DPAU del 14 marzo 2023;

- di ogni ulteriore atto connesso, presupposto e consequenziale e con riserva di motivi aggiunti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2025 il Dott. Christian Corbi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 15.5.2023 e depositato in data 29.5.2023, GL Immobiliare s.r.l. (di seguito breviter “ GL ”) ha adito l’intestato Tribunale nei confronti di Roma Capitale al fine di sentir annullare gli atti meglio descritti in epigrafe.

La ricorrente poneva a sostegno del ricorso introduttivo del giudizio i seguenti motivi: a) illegittimità del provvedimento che ha dichiarato l’inefficacia della SCIA convenzionata, depositata dalla ricorrente in data 9.1.2023, prot. n. QI 2760, essendo esso stato adottato, presuntivamente, in violazione del termine di cui all’art. 19 L. 241/90; b) illegittimità del descritto provvedimento nella parte in cui qualifica l’intervento oggetto della SCIA dichiarata inefficace quale “ nuova costruzione ” ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e, TUE, anziché quale “ ristrutturazione urbanistica ” ex art. 3, comma 1, lett. f), TUE, di qui la presunta legittimità del titolo edilizio adottato (SCIA) e la non necessarietà del permesso di costruire. Né, in tal senso, rileverebbe la preesistenza degli abusi edilizi presenti sull’area, non essendo stati commessi dalla ricorrente che sarebbe quindi proprietaria non responsabile delle violazioni urbanistiche accertate da Roma Capitale; c) illegittimità del provvedimento in esame nella parte in cui sancisce il contrasto con l’art. 42, comma 2, NTA che prevedrebbe, in ragione della destinazione urbanistica e quale unica modalità di trasformazione del territorio, unicamente “ la modalità indiretta ”. In altre parole, si rende necessaria l’approvazione di uno strumento urbanistico esecutivo (SUE) o piano urbanistico attuativo (PUA), che disciplini le modalità attuative del PRG, per poter realizzare gli interventi da esso previsti in una determinata area. Di qui, anche la lesione dell’affidamento, in capo alla ricorrente, atteso che l’Amministrazione, in precedenza, avrebbe (cfr. nota prot. 8647 del 28 gennaio 2013) ritenuto ammissibile l’intervento proposto, anche con riferimento all’art. 42, comma 5, delle NTA del PRG. A ciò, si aggiunge l’illegittimità dell’interpretazione fornita dall’Amministrazione dell’art. 42, comma 2, NTA perché, per tal via, si finirebbe per svuotare di contenuto l’art. 85 NTA; d) il provvedimento gravato sarebbe illegittimo nella parte in cui esclude la SCIA per la realizzazione delle nuove opere aventi la destinazione sociale di cui all’art. 10, comma 7 ter, D.L. 76/2020, limitandola solo agli interventi di riqualificazione urbanistica su opere preesistenti; e) il provvedimento gravato è illegittimo perché si porrebbe in violazione dell’art. 10 bis L. 241/90, in quanto Roma capitale non avrebbe preso in esame le osservazioni formulate dalla ricorrente.

In data 31 maggio 2023, Roma Capitale si è costituita in giudizio con una memoria di stile e, con la memoria del 27 maggio 2025, ha, in punto di rito, sollevato le seguenti eccezioni: a) irricevibilità del ricorso con riferimento alla nota di Roma Capitale, prot. n. QI 24635 del 10 febbraio 2023, trasmessa alla ricorrente via p.e.c. in pari data; b) conseguente inammissibilità del ricorso, per carenza di interesse, in ordine alla diversa nota di Roma Capitale, prot. n. QI 46671 del 14 marzo 2023; c) inammissibilità del ricorso per aver la ricorrente, nelle more del giudizio e segnatamente in data 26.10.2023, alienato l’area per cui è causa in favore di Homs Greenpark s.r.l.; d) improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse per aver Roma capitale destinato l’area per cui è causa a parcheggio temporaneo ex art. 23 quater TUE.

Con memoria del 25 giugno 2025, parte ricorrente replicava alle deduzioni della ricorrente.

All’udienza pubblica del 16 luglio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

1. Tanto premesso, ai sensi dell’art. 76, comma 4, c.p.a., così come interpretato dal C.d.s., A.P., n. 5/2015, occorre prendere le mosse dalle eccezioni pregiudiziali di rito sollevate dall’Amministrazione e in particolare dall’eccezione di irricevibilità del ricorso con riferimento alla nota di Roma Capitale, prot. n. QI 24635 del 10 febbraio 2023, trasmessa alla ricorrente via p.e.c. in pari data.

2. Al riguardo, parte resistente ha eccepito che la ricorrente, a fronte dell’immediata lesività di tale nota, avrebbe dovuto impugnarla immediatamente, nel termine di cui all’art. 29 c.p.a., senza attendere l’adozione del successivo atto di conferma, pure in questa sede impugnato.

L’eccezione è infondata.

Dalla disamina degli atti di causa, è emerso come l’Amministrazione, con la descritta nota prot. n. QI 24635 del 10 febbraio 2023, abbia dichiarato inefficace la SCIA proposta dalla ricorrente in data 9.1.2023, prot. n. QI 2760 per le ragioni ivi addotte. In tale atto, Roma Capitale ha espressamente dichiarato di aver definito e concluso il procedimento in forma semplificata e che, rispetto ai motivi ostativi ivi articolati, il privato interessato avrebbe potuto presentare osservazioni.

Orbene, la ricorrente ha effettivamente presentato le predette osservazioni e Roma Capitale si è rideterminata sul punto, replicando a tali osservazioni, adottando quindi un nuovo diverso provvedimento, anch’esso impugnato nel presente giudizio.

Pertanto, in disparte la questione circa l’applicabilità alla SCIA dell’art. 10 bis L. 241/90, tale ultimo provvedimento, lungi dal poter essere qualificato quale mero atto di conferma impropria, deve invece ritenersi vero e proprio atto di conferma propria.

Depone in tal senso la circostanza per la quale l’Amministrazione, tramite il secondo atto impugnato, ha rivalutato, all’esito di nuova istruttoria, l’interesse pubblico sotteso alla vicenda che ci occupa sulla base di una nuova motivazione e delle osservazioni formulate dalla ricorrente, cosicchè tale provvedimento ha efficacia retroattiva. In altre parole, il nuovo provvedimento sostituisce il precedente con effetto ex tunc , ponendo nel nulla il precedente, che non esiste più, in disparte la circostanza che quest’ultimo sia stato impugnato (CDS, nn. 3746/2020, 3785/15).

Sul versante processuale, nelle ipotesi di conferma propria si possono, infatti, verificare tre ipotesi.

Quanto alla prima, in caso di omessa impugnazione dell’atto confermato, deve essere impugnato solamente quello di conferma propria, nei termini decadenziali di legge.

Quanto alla seconda, ove, pendendo il giudizio avverso l’atto confermato, il privato omettesse di impugnare, con i motivi aggiunti, il sopravvenuto provvedimento di conferma propria, la prima impugnazione diverrebbe improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Quanto alla terza, ove sia stato impugnato sia l’atto confermato (con il ricorso introduttivo del giudizio), sia l’atto di conferma propria (con i motivi aggiunti), il primo gravame diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse (di recente, in tal senso, CDS n. 491/2022).

Applicando tali principi al caso di specie, nel presente giudizio risulta tempestivamente impugnato quantomeno l’atto di conferma propria (nota prot. n. QI 46671 del 14 marzo 2023), cosicchè il Collegio ben può entrare nel merito del relativo ricorso.

D’altra parte, deve essere respinta l’eccezione di irricevibilità del ricorso avente a oggetto l’atto confermato (nota di Roma Capitale, prot. n. QI 24635 del 10 febbraio 2023) che, per le ragioni dette, deve invece essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

3. La conclusione che precede induce il Collegio a respingere, per incompatibilità logica con quanto appena prospettato, l’eccezione di inammissibilità del ricorso (per originaria carenza di interesse) in ordine alla diversa nota di Roma Capitale, prot. n. QI 46671 del 14 marzo 2023, che invece potrà, nel prosieguo, essere esaminata nel merito.

4. Deve poi essere respinta l’eccezione, sollevata da Roma Capitale, avente a oggetto il difetto di legittimazione ad agire della ricorrente, nonché di interesse ad agire, per aver essa, in data 26.10.2023, alienato l’area per cui è causa in favore di Homs Greenpark s.r.l.

Al riguardo, soccorre l’art. 111, comma 1, c.p.c., certamente applicabile al giudizio amministrativo ex art. 39 c.p.a., che stabilisce che “ se nel corso del processo si trasferisce il diritto controverso per atto tra vivi a titolo particolare, il processo prosegue tra le parti originarie ”.

Pertanto, parte ricorrente, che ha alienato l’area oggetto di ristrutturazione urbanistica nelle more del presente giudizio (e soprattutto in data successiva alla litispendenza), è certamente legittimata ad agire nel presente giudizio.

D’altra parte, sussiste in capo a essa l’interesse a ottenere la pronuncia di merito cui essa anela, anche ai sensi dell’art. 111, comma 4, c.p.c., affinchè la decisione de qua possa produrre effetti nei confronti degli aventi causa dalla ricorrente.

5. Del pari deve essere respinta l’eccezione, di Roma Capitale, di sopravvenuta carenza di interesse, in capo alla ricorrente, in ragione della deliberazione n. 133 del 10.4.2025, con cui la Giunta Capitolina ha destinato, in via temporanea, a parcheggio non pertinenziale l’area per cui è causa.

Al riguardo, giova osservare come la delibera in parola imponga alla predetta area la destinazione soprarichiamata – solamente in via temporanea – per il periodo di tre anni e ai sensi dell’art. 23 quater TUE. Ne deriva che, allo scadere di tale termine, l’area riacquista l’originaria destinazione d’uso che, peraltro, ai sensi dell’art. 5 della richiamata norma (“ l’uso temporaneo non comporta il mutamento della destinazione d'uso dei suoli e delle unità immobiliari interessate ”), non può essere esclusa dall’suo temporaneo.

6. Passando ora al vaglio del merito del ricorso, avente a oggetto la nota di Roma Capitale, prot. n. QI 46671 del 14 marzo 2023, ritiene il Collegio che debba essere preso in esame, con priorità logica rispetto agli altri motivi, quello della presunta intervenuta decadenza del potere dell’Amministrazione per aver essa adottato la SCIA oltre il termine di cui all’art. 19 L. 241/90.

La doglianza è infondata.

Tra i motivi ostativi addotti dall’Amministrazione a sostegno del provvedimento di diniego, v’è quello per il quale le opere oggetto dell’attività di ristrutturazione urbanistica che la ricorrente intenderebbe realizzare non sarebbero assentibili tramite SCIA, ma richiederebbero il permesso di costruire, trattandosi di nuove costruzioni.

Come si vedrà nel prosieguo, tale motivo ostativo risulta correttamente dedotto dall’Amministrazione, cosicchè non può trovare applicazione, al caso di specie, il termine decadenziale di cui all’art. 19 L. 241/90 per l’esercizio del potere amministrativo.

Per giurisprudenza amministrativa costante (T.A.R. Roma, sez. II, n. 8735/2020), “ all’intervento edilizio che necessita di permesso di costruire ma realizzato in forza di SCIA è inapplicabile il termine di cui all’art. 19 l. n. 241 del 1990”, in quanto tale termine opera solamente nelle ipotesi in cui gli interventi realizzati rientrino fra quelli eseguibili mediante SCIA. Per gli interventi soggetti a permesso di costruire, invece, deve applicarsi il comma 2 bis dell’art. 21 della medesima legge a mente del quale “restano ferme le attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo su attività soggette ad atti di assenso da parte di pubbliche amministrazioni previste da leggi vigenti, anche se è stato dato inizio all’attività ai sensi degli articoli 19 e 20 ”.

7. Sotto altro e diverso, seppure contiguo, profilo, deve essere notato come il provvedimento di diniego impugnato sia sorretto da plurimi motivi (atto di diniego plurimotivato).

Al riguardo, come chiarito di recente dalla giurisprudenza amministrativa (C.d.S., n. 4752/2023, TAR Lazio, n. 14222/2023), “ per sorreggere l’atto plurimotivato in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse, con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento, sicché il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall’ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell’atto implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze. In presenza di un atto plurimotivato, è sufficiente il riscontro della legittimità delle autonome ragioni giustificatrici della decisione amministrativa, per condurre al rigetto dell’intero ricorso, in considerazione del fatto che, anche in caso di fondatezza degli ulteriori motivi di doglianza riferiti alle distinte rationes decidendi poste a fondamento del provvedimento amministrativo, questo non potrebbe comunque essere annullato in quanto sorretto da un’autonoma ragione giustificatrice confermata ”.

7.1. Applicando tali principi al caso di specie, ritiene il Collegio che la ragione ostativa indicata nell’atto impugnato, che forma oggetto del quarto motivo di ricorso, sia stata correttamente dedotta dall’Amministrazione, cosicchè essa è idonea a sostenere autonomamente il provvedimento impugnato, con conseguente infondatezza della sopraesaminata censura di gravame e conseguente assorbimento degli altri e diversi motivi di ricorso.

Infatti, l’art. 10, comma 7 ter , L. 120/2020 così recita: “[…] le opere edilizie finalizzate a realizzare o qualificare edifici esistenti da destinare ad infrastrutture sociali, strutture scolastiche e universitarie, residenze per studenti, strutture e residenze sanitarie o assistenziali, ostelli, strutture sportive di quartiere ed edilizia residenziale sociale comunque denominata, realizzate da pubbliche amministrazioni, da società controllate o partecipate da pubbliche amministrazioni o enti pubblici ovvero da investitori istituzionali di cui all’articolo 1, comma 1, lettere k), l), o) e r), del testo unico di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, sono sempre consentite con SCIA, e realizzate, sotto controllo pubblico, mediante interventi di ristrutturazione urbanistica o edilizia o di demolizione e ricostruzione. Tali interventi possono prevedere un incremento fino a un massimo del 20 per cento della volumetria o della superficie lorda esistente […] I predetti interventi sono sempre consentiti sugli edifici che rientrano nelle categorie funzionali di cui all’articolo 23 ter , comma 1, lettere a), a-bis), b) e c), del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 ”.

La ratio della norma appena menzionata è quindi quella di favorire la realizzazione di interventi che modificano, in modo significativo, il tessuto urbano, trasformando l’esistente con opere che possono includere la modifica di lotti, isolati e strade. In altre parole, il legislatore ha inteso perseguire l’obiettivo di sostituire il precedente assetto urbano con altro e diverso, prendendo le mosse dalla situazione edilizia preesistente.

In tal senso, si colloca l’art. 3, comma 1, lett. f) TUE che così recita: “ gli interventi di ristrutturazione urbanistica, quelli rivolti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale ”.

Proprio tale ultimo aspetto consente allora di distinguere la ristrutturazione urbanistica dalla ristrutturazione edilizia, che invece fa riferimento a un singolo edificio, da un lato; nonché dalla nuova costruzione, che invece prescinde dall’esistente, dall’altro.

E’ in tale contesto che deve quindi essere calata la norma in esame, nella parte in cui consente l’utilizzo della SCIA in soli tre casi ivi previsti, e segnatamente: a) interventi di ristrutturazione urbanistica (art. 3, comma 1, lett. f) TUE); b) interventi di ristrutturazione edilizia; c) interventi di demolizione e ricostruzione.

Sul punto, giova osservare come tutte e tre le ipotesi appena prospettate postulino la situazione di preesistenza degli edifici e non invece la realizzazione ex novo degli stessi.

Del resto, a conferma di tale impostazione depone pure l’inciso normativo per il quale “ i predetti interventi sono sempre consentiti sugli edifici che rientrano nelle categorie funzionali di cui all'articolo 23 ter , comma 1, lettere a), a bis ), b) e c), del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 ”, atteso che, anche in tale ultimo caso, si tratta di interventi da effettuarsi unicamente su edifici già esistenti (e non invece di nuova realizzazione) e collocati in determinate zone urbanistiche.

Peraltro, la norma de qua restringe il proprio ambito applicativo, ai fini dell’adozione della SCIA, all’ulteriore requisito dell’inizio delle opere entro il 31.12.2023. Sotto tale aspetto, la circostanza appena prospettata non ricorre nel caso di specie in quanto, dalla disamina dei documenti versati in atti, risulta acclarato come la ricorrente non abbia proceduto, entro tale date, a modificare lo status quo ante .

E sempre nella medesima logica della preesistenza, si colloca la premialità edificatoria che consente sì l’ampliamento della SUL, ma nei limiti del 20%, di modo che l’ampliamento e quindi la nuova realizzazione viene, da un lato, ancorato alla preesistenza del cespite e, dall’altro, comunque quantitativamente limitato.

Anche per quanto precede, ritiene il Collegio che il tenore letterale della disposizione in esame imponga di interpretare il predicato “ realizzare ” in stretta correlazione con l’aggettivo “ esistenti ”, anche se esso risulta collocato in prossimità del diverso verbo “ qualificare ”: come detto, il presupposto logico perché possa operare la ristrutturazione urbanistica è infatti quello per il quale si verta in un contesto degradato, in cui sono presenti e preesistenti immobili e opere fatiscenti, appunto da riqualificare / ristrutturare e quindi da sostituire.

In altre parole, la norma non legittima il privato a trasformare il territorio in deroga al complessivo impianto normativo del TUE, ma introduce una limitata deroga allo stesso per ciò che attiene all’utilizzo della SCIA nei tre casi sopradescritti e in riferimento all’aumento della SUL del 20%. Pertanto, qualora esso intenda procedere alla ristrutturazione urbanistica mediante la realizzazione di nuove costruzioni, prima non esistenti, sarà tenuto a richiedere il necessario titolo edilizio, diverso dalla SCIA.

Del resto, poiché la norma in esame è norma eccezionale rispetto al TUE, essa non può che essere interpretata in chiave restrittiva.

Alla luce di quanto precede, l’operato dell’Amministrazione deve andare esente da censure.

8. Le considerazioni che precedono inducono il Collegio ad assorbire le altre e diverse ulteriori eccezioni di parte resistente e lr doglianze di merito di parte ricorrente.

9. Le spese di lite del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite, in favore di parte resistente, che liquida in € 2.000,00, oltre accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Giuseppe Licheri, Referendario

Christian Corbi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Christian Corbi	Michelangelo Francavilla

IL SEGRETARIO