Pubblicato il 30/05/2025

N. 00961/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00955/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 955 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
CO di GO EL AN ME, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Dario Fiorentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento di revoca - Codice pratica P-FI/L/Q/2023/100846 datato 13/07/2023, nonché di ogni atto presupposto, connesso e conseguente, seppure non espressamente menzionato

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 29/10/2024 :

- del provvedimento del Dirigente dello Sportello Unico per l’Immigrazione della Prefettura di Firenze emesso e comunicato in data 26 agosto 2024 (protocollo n. 0144992), col quale è stata respinta l’istanza di riesame del decreto di revoca del nulla osta al lavoro subordinato concesso dal medesimo S.U.I. nel procedimento n. P-FI/L/Q/2023/100846,

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 il dott. Marcello Faviere e udita la difesa di parte ricorrente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Sig. GO EL AN ME, titolare dell’omonima impresa individuale, formulava, in data 27.3.2023, istanza per il rilascio di nulla osta per lavoro subordinato, a valere sui flussi per l’anno 2022, in favore del sig. UA MI avanti lo sportello Unico immigrazione della Prefettura di Firenze. Il nulla osta veniva rilasciato, a seguito di integrazione documentale, il 11.05.2023, ai sensi dell’art. 42 del D.L. n. 73/2022.

A seguito di rituale contraddittorio avviato con comunicazione del 26.5.2023, la Prefettura disponeva, con provvedimento del 13.7.2023, la revoca del nulla osta motivando la decisione con il mancato possesso dei requisiti di consistenza economica e correntezza contributiva richiesti dalla normativa in vigore, in particolare dalla circolare INL n. 3/ 2022 nonché con la circostanza che il contratto applicato non risulta coerente con l’inquadramento aziendale nel settore edile.

Avverso tale provvedimento è insorto l’interessato con ricorso notificato il 11.09.2023, ritualmente depositato avanti questo Tribunale, con il quale lamenta, in due motivi, violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

Si costituiva in giudizio il Ministero dell’interno (il 19.9.2023), che ha depositato una relazione amministrativa il 17.11.2023.

Il ricorrente sollecitava, con istanza del 27.6.2024, il riesame del provvedimento di revoca, allegando nuova e aggiornata documentazione volta alla dimostrazione dei requisiti ritenuti carenti dall’Amministrazione.

Quest’ultima, con provvedimento del 26.8.2024 (prot. 144992), confermava la decisione di revoca del nulla osta motivando nuovamente in punto di carenza della capacità patrimoniale ed economico-finanziaria del datore di lavoro.

Avverso tale provvedimento il ricorrente ha notificato ricorso per motivi aggiunti (il 29.10.2024) con cui lamenta, con due ulteriori motivi (il primo ad integrazione del ricorso originario e il secondo sui vizi propri del provvedimento di conferma) violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili instando altresì per il rilascio di misure cautelari.

Il Ministero ha depositato nuova relazione amministrativa (il 14.11.2024).

Questo Tribunale ha accolto, con ordinanza n. 670/2024, l’istanza cautelare sulla base di esigenze connesse al periculum in mora e riservandosi l’esame della fondatezza della pretesa alla trattazione del merito.

Alla udienza pubblica del 7 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è infondato.

3. Con il primo e il secondo motivo del ricorso originario, come integrati dal ricorso per motivi aggiunti, e con il secondo motivo formulato in tale ultimo gravame, trattati congiuntamente per ragioni di connessione oggettiva, si lamenta violazione e falsa applicazione dei principi costituzionali di eguaglianza (artt. 2 e 3 Cost.) e di imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), degli articoli 8 e 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, del combinato disposto dagli artt. 30-bis del D.P.R. n. 394/99, 44, del DL 73/2022 e 9 del d.m. 27 maggio 2020, in relazione al d.p.c.m. 29 dicembre 2022; eccesso di potere per insufficiente motivazione, mancanza di istruttoria, violazione del giusto procedimento, per violazione circolare I.N.L. n. 2066 del 21 marzo 2023, nonché per omessa valutazione di rilevanti elementi, preesistenti e sopravvenuti, e per manifesta ingiustizia.

In sostanza il ricorrente sostiene che il provvedimento di revoca si reggerebbe su una motivazione solo apparente giacché la Prefettura si sarebbe limitata a richiamare quanto riportato in un parere dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro in ordine a non meglio precisati requisiti di “ consistenza economica e correntezza contributiva richiesti dalla normativa in vigore, in particolare dalla circolare INL n. 3/2022”, senza precisare null’altro.

L’amministrazione non avrebbe preso in considerazione i documenti inviati a seguito della comunicazione di avvio del procedimento di revoca (il 14.6.2023) formulando una motivazione stereotipata e insufficiente.

La motivazione di non pertinenza del CCNL indicato con il settore edile oltre a non essere fondata sarebbe illegittima anche perché non contenuta nella comunicazione di avvio del procedimento di revoca del 22.05.2023.

L’illegittimità della decisione amministrativa si porrebbe altresì in violazione dei canoni di uguaglianza (artt. 3 e 2 Cost.) nonché degli artt. 8 e 14 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle Liberta fondamentali.

Anche il rigetto della istanza di riesame, con la conseguente conferma del provvedimento di revoca, sarebbe illegittimo giacché l’Amministrazione avrebbe considerato il solo reddito 2021 senza prendere in esame il fatturato risultante dalla dichiarazione dei redditi relativa al 2022, nonché dal conto economico del 2023 e 2024, attestante la capacità dell’azienda di sostenere i costi di tutte le richieste di nulla osta presentate e di far fronte con le proprie entrate agli obblighi assunti in precedenza.

Le doglianze non meritano condivisione.

Occorre premettere che, dalla piana lettura del provvedimento di revoca, quest’ultimo risulta plurimotivato poiché le carenze rilevate riguardano la situazione economica dell’impresa, la sua posizione contributiva e la pertinenza del contratto collettivo applicato.

La questione principale della vicenda attiene alle valutazioni in ordine alla capacita reddituale ed economica del datore di lavoro.

Nel provvedimento di revoca e in modo più approfondito nel riscontro alla istanza di riesame viene specificato che la capacità economica è stata valutata sia con riferimento alla differenza tra le voci del volume di affari e delle spese e costi sostenuti (operazioni passive) nonché del reddito prodotto e risultante dalla ultima dichiarazione presentata (relativa all’anno 2021).

L’amministrazione nelle proprie memorie e nel riscontro alla istanza di riesame evidenzia che è emerso, in relazione a ciascun lavoratore che l’azienda intendeva assumere la sussistenza di un fatturato inferiore a 30.000 euro annui (richiesti dalla vigente normativa) risultanti dall’ultima dichiarazione dei redditi (riferita al 2021).

Nel dettaglio l’amministrazione nel valutare il Volume d’Affari (pari a 41.379 euro) alla luce delle operazioni passive registrate ai fini IVA (17.043,00 euro) nonché il reddito netto presentato nel modello unico 2021 (pari a euro 22.517,00) ha riscontrato e valorizzato un reddito inferiore ai parametri legali per l’anno 2021 (cfr. doc. all. n. 7 alla prima memoria e all. n. 9 alla memoria del 14.11.2024).

Ciò viene rilevato anche nella asseverazione del 8.5.2023, inviata in sede di integrazione procedimentale dal ricorrente, dalla quale emerge che l’impresa ha richiesto nulla osta per 4 lavoratori, dichiarando un reddito di esercizio per il 2021 pari ad euro 32.117,00.

Nel corso del giudizio, peraltro, è emerso che in totale l’impresa ha richiesto, in più riprese, n. 10 nulla osta per altrettanti lavoratori.

Tale condizione economico reddituale, peraltro, è l’unica che l’amministrazione ha ritenuto di dover valutare in quanto vigente alla data della presentazione della istanza di nulla osta. Sia nelle proprie memorie giudiziali che nel riscontro alla istanza di riesame l’amministrazione evidenzia di non poter tenere in considerazione il più alto reddito relativo agli anni successivi e, in particolare, quello del 2022 (pari a 175.055,00) emergente dalla dichiarazione dei redditi presentata il 11.10.2023 (cioè successivamente al provvedimento di revoca).

L’art. 44 del DL n. 73/2022, conv. in L. n. 122/2022, dispone che “ In relazione agli ingressi previsti dai decreti di cui all'articolo 3, comma 4, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, per le annualità 2021, 2022 e 2023, la verifica dei requisiti concernenti l'osservanza delle prescrizioni del contratto collettivo di lavoro e la congruità del numero delle richieste presentate di cui all'articolo 30-bis, comma 8, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394, è demandata, in via esclusiva e fatto salvo quanto previsto al comma 6, ai professionisti di cui all'articolo 1 della legge 11 gennaio 1979, n. 12, e alle organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale ai quali il datore di lavoro aderisce o conferisce mandato.63

2. Le verifiche di congruità di cui al comma 1 tengono anche conto della capacità patrimoniale, dell'equilibrio economico-finanziario, del fatturato, del numero dei dipendenti, ivi compresi quelli già richiesti ai sensi del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e del tipo di attività svolta dall'impresa. In caso di esito positivo delle verifiche è rilasciata apposita asseverazione che il datore di lavoro produce unitamente alla richiesta di assunzione del lavoratore straniero ”.

La circolare n. 3/2022 dell’Ispettorato Nazionale di Lavoro prevede che “ ai sensi del comma 2 dell’art. 44 in esame le verifiche in questione devono attenersi all’osservanza dei seguenti criteri: - capacità patrimoniale, da intendersi come capacità dell’impresa di sostenere tutti gli oneri di assunzione in relazione al numero di personale richiesto e di mantenere, nel corso del tempo, una struttura patrimoniale bilanciata che le permetta di operare in modo equilibrato; - equilibrio economico-finanziario e cioè la possibilità per l’impresa di far fronte con le proprie entrate agli obblighi di pagamento assunti in precedenza e agli investimenti che si rendono necessari, nonché ad operare in condizioni che consentano almeno di ripristinare la ricchezza consumata nello svolgimento della gestione; - fatturato, ossia la somma dei ricavi ottenuti dall’impresa attraverso cessioni di beni e/o prestazioni di servizi per i quali è stata emessa fattura; - numero dei dipendenti, ivi compresi quelli già richiesti ai sensi del D.Lgs. n. 286/1998, da intendersi come unità di personale dipendente mediamente occupato, almeno negli ultimi due anni, con contratti di lavoro subordinato […] In particolare, in relazione alla capacità patrimoniale e all’equilibrio economico-finanziario del datore di lavoro sarà necessario verificare il possesso, in relazione a ciascun lavoratore che si intende assumere, di un reddito imponibile o un fatturato non inferiore a 30.000 euro annui, risultanti dall’ultima dichiarazione dei redditi o dall’ultimo bilancio di esercizio. In ogni caso, ai sensi dell’art. 30-bis, comma 8, del D.P.R. n. 394/1999, la congruità della capacità economica andrà valutata in riferimento al numero di domande presentate dal medesimo datore di lavoro sulla base dei contratti collettivi di lavoro indicati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali e delle tabelle del costo medio orario del lavoro emanate dal medesimo Ministero”.

Nel caso di specie l’amministrazione ha dimostrato di essersi attenuta a tali parametri normativi, avendo peraltro richiesto il supporto dell’Ispettorato Territoriale per il lavoro e avendo istruito e motivato la propria decisione sulla scorta delle valutazioni di congruità da quest’ultimo esplicitate.

Già la motivazione del provvedimento di revoca richiamava le ragioni connesse alla capacità economica e alla correntezza contributiva. Nel provvedimento di conferma, inoltre, vengono approfonditi i temi della incongruità economica spiegando le ragioni della mancata considerazione del reddito degli anni successivi, come sopra riportate, nonché la valutazione delle poste attive e passive prese in esame.

L’aver ripreso la motivazione dell’Ispettorato ed averne assorbito le risultanze non rende la motivazione né perplessa né apparente. La motivazione tautologica di un provvedimento amministrativo, infatti, è quella che si limita ad un certo enunciato, senza che vengano in alcun modo ostese le ragioni poste a suo fondamento. Per aversi motivazione apparente, in altri termini, occorre che la stessa sia meramente assertiva di postulati che, lungi dall’essere certi e pacifici, abbisognano invece di essere corroborati da tutta una serie di elementi fattuali idonei a confermarne le conclusioni.

Il ricorrente contesta il fatto che l’amministrazione illegittimamente non avrebbe preso in debita considerazione il fatturato per gli anni 2022 e 2023, risultante dal modello PF 2022 e 2023, nonché dal conto economico del 2023 e dei primi mesi del 2024 (i primi inviati in sede di procedimento di revoca e i secondi in sede di riesame).

Tale pretesa non ha fondamento nel quadro normativo di settore.

Quello tenuto dall’amministrazione, infatti, non può essere qualificato un atteggiamento formalistico.

Come affermato dalla giurisprudenza, infatti, l’ordinamento (sia in sede ordinaria con l’art. 24 bis del D.Lgs. 286/1998, l'art. 30-bis, comma 8, del d.P.R. n. 394/1999 che speciale, con l’art. 44 del DL n. 73/2022) impone allo Sportello unico competente al rilascio del nulla osta al lavoro di provvedere, tramite la Direzione provinciale del lavoro (nonché attraverso l’analisi delle asseverazioni dei professionisti abilitati), alla verifica della congruità e sostenibilità del costo del lavoro in relazione al numero delle richieste presentate, per il medesimo periodo, dallo stesso datore di lavoro, in relazione alla sua capacità economica e alle esigenze dell'impresa, anche in relazione agli impegni retributivi ed assicurativi previsti dalla normativa vigente e dai contratti collettivi nazionali di lavoro di categoria applicabili (cfr. T.A.R. Emilia-Romagna Parma, Sez. I, Sentenza, 25/05/2010, n. 212).

Tali parametri ben possono cristallizzarsi al periodo di riferimento (che nel caso di specie è l’esercizio 2021), tenuta presente l’annualità cui si riferiscono i flussi di prelievo delle singole istanze (nel caso di specie quelli per l’anno 2022).

La giurisprudenza ha avuto modo di evidenziare che “ la norma di cui all'art. 30 bis, comma 8 del D.P.R. n. 394/1999 deve essere interpretata nel senso che, ai fini della verifica della capacità economica dell'impresa che intende assumere un extracomunitario, ciò che rileva oltre al risultato netto della gestione economica sono anche il volume d'affari, le commesse ottenute, la complessiva solidità economica ed altri elementi idonei a comprovare che la stessa sia in grado di sostenere gli oneri della futura assunzione ” (T.A.R. Puglia Bari, Sez. II, 29/01/2019, n. 127).

La giurisprudenza ha avuto modo di evidenziare che “ la capacità economica deve essere associata a tutti i lavoratori presenti in azienda, in quanto è il contrappeso di tutti i rapporti di lavoro, e non solo di quelli in programmazione. Non si possono evidentemente assumere nuove unità di personale se i margini di utile non assicurano neppure la sostenibilità dei lavoratori già presenti. È vero che una nuova assunzione potrebbe aumentare il fatturato, il che potrebbe a sua volta giustificare la spesa per il nuovo lavoratore, ma non è ammissibile il rilascio di un nulla-osta, e del relativo permesso di soggiorno, sulla base di mere ipotesi di sviluppo aziendale, essendo necessaria la garanzia di una situazione economica già consolidata” (TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 26/04/2024, n. 350).

L’esame che l’amministrazione deve condurre, in altri termini, è volto a verificare che la capacità economica utile a dimostrare la sostenibilità delle assunzioni deve tendenzialmente essere già stata raggiunta dalla impresa richiedente il nulla osta e, quindi, l’esame deve tendere ad accertare una realtà aziendale già consolidata e non basata su previsioni o andamenti tendenziali di reddito e fatturato.

Non osta a tali conclusioni, nel caso di specie, la circostanza che il ricorrente già con la comunicazione delle osservazioni procedimentali del 14.6.2023 avesse trasmesso la dichiarazione dei redditi del 2022 dalla quale emerge la crescita reddituale già maturata in un periodo precedente al provvedimento di revoca.

È pacifico agli atti, infatti, che tale dichiarazione sia stata presentata alla Agenzia delle Entrate il 11.10.2023, vale a dire dopo la adozione del provvedimento di revoca impugnato (cfr. doc. n. 18 allegato al ricorso per motivi aggiunti). La successiva documentazione relativa agli esercizi 2023 e, in parte, al 2024, è stata trasmessa in sede di procedimento di riesame.

Orbene l’Amministrazione ha valutato se, a valere sui flussi 2022, l’impresa datrice di lavoro abbia dimostrato o meno i requisiti di capacità economica e finanziaria sulla base dell’attività consolidata e comprovata sulla base di dati reali e non su mere dichiarazioni di parte (quale è la dichiarazione dei redditi a maggior ragione prima di essere presentata all’amministrazione fiscale).

La richiesta di riesame avanzata dal ricorrente non ha l’effetto di riaprire i termini procedimentali e non consente di valutare sopravvenienze (quali il nuovo reddito e il successivo fatturato dell’impresa) ma obbliga l’amministrazione a rivalutare il proprio comportamento e la propria valutazione sulla base della istruttoria precedentemente condotta ovvero degli elementi già presenti e valutabili ma non presi in considerazione. Laddove il ricorrente avesse voluto far valere la nuova realtà economica e finanziaria dell’impresa ben avrebbe potuto presentare nuove richieste a valere sui flussi di ingresso programmati per gli anni successivi.

Non merita condivisione neanche la argomentazione con cui il ricorrente sostiene che anche volendo considerare solo la dichiarazione per l’anno 2021, la capacità economica della ditta ricorrente (in regime di contabilità semplificata), se non dal reddito imponibile, era comunque dimostrata dal fatturato di € 46.157,00 (rigo RG2 del modello di dichiarazione fiscale, cfr. all. 17 allegato al ricorso), superiore a quello minimo di € 30.000,00, stabilito dall’art. 9 d.m. 27 maggio 2020 e richiamato dalla succitata circolare ministeriale n. 3/2022.

La giurisprudenza sul punto ha evidenziato che il meccanismo previsto dall’art. 44 del DL n. 73/2022 “ consente di fatto al datore di lavoro di rappresentare una situazione migliore di quella reale, nella speranza che alla data di completamento dei controlli il sopravvenuto incremento di fatturato giustifichi l’assunzione dei lavoratori. Poiché l’attività di impresa è in continua evoluzione, non si può negare rilievo al fatturato sopravvenuto, ma è necessario fissare dei limiti, per impedire comportamenti contrari alla buona fede […] il punto di riferimento è la soglia minima di reddito o di fatturato prevista dalla circolare INL n. 3/2022. Il livello è stabilito in modo coerente con la disciplina sui requisiti economici per l’emersione, contenuta nell’art. 9 del DM 27 maggio 2020.

La corrispondenza appare ragionevole, trattandosi di fattispecie affini, che richiedono entrambe il possesso di una sufficiente capacità economica, quale garanzia di effettività dei rapporti di lavoro […] il datore di lavoro potrebbe in concreto dimostrare che i lavoratori già presenti sono sostenibili anche con un fatturato inferiore al minimo normativo. In questo caso, la soglia minima verrebbe applicata integralmente solo ai nuovi lavoratori. Non è però possibile accettare l’affermazione che la spesa per il personale già assunto sia pari a zero o insignificante […] ” (TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 26/04/2024, n. 350).

È invece ragionevole e conforme a norma la istruttoria condotta dall’amministrazione che ha valorizzato la compresenza di più richieste di nulla osta, come sopra evidenziato, e non ha parametrato i succitati valori alla sostenibilità della assunzione di un solo lavoratore ma dell’intera previsione manifestata dalla impresa. Ciò risulta in linea con le citate previsioni dell’art. 30-bis del dpr 304/1999 e della Circolare INL n. 3/2022.

Tale valutazione risulta peraltro in linea, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, con la circolare dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro n. 2066 del 21.3.2023 secondo cui, in caso di più domande del medesimo datore di lavoro la congruità del numero delle richieste presentate in relazione alla sua capacità economica andrà di volta in volta valutata, non essendo riconducibile a quote reddituali prefissate o ad altri automatismi.

Da quanto precede risulta che la motivazione dei provvedimenti impugnati non è affetta dai vizi lamentati dal ricorrente in quanto non apparente e fondata su elementi di fatto e diritto dai quali è possibile ricostruire il percorso logico e giuridico della decisione di revoca del nulla osta.

3.1. Il Collegio evidenzia che trattandosi di provvedimento plurimotivato, basato cioè su plurime motivazioni tra loro autonome e in grado di sorreggere da sole l’intera decisione, la legittimità della motivazione fondata sulla assenza di capacità economica della impresa rende superfluo e privo di interesse concreto lo scrutinio delle questioni afferenti alla correntezza contributiva e alla coerenza del contratto collettivo applicato, in quanto il loro eventuale accoglimento non muterebbe l’esito del giudizio.

4. Il ricorso originario e quello per motivi aggiunti sono pertanto infondati e devono essere respinti.

5. Le spese di lite possono essere compensate, in ragione della peculiarità dei fatti di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso originario e su quello per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Cacciari, Presidente

Andrea Vitucci, Primo Referendario

Marcello Faviere, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marcello Faviere	Alessandro Cacciari

IL SEGRETARIO