Pubblicato il 26/06/2025

N. 01096/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01323/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1323 del 2024, proposto da
MO SA, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Pizzato, Graziano Stocco, con domicilio eletto presso lo studio Alessandro Pizzato in Padova, Piazzale Stazione 7 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Mirano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Chinello, con domicilio eletto presso il suo studio in Mirano, Calle Ghirardi 15 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo Venezia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, S. Marco 63 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della nota a firma del Dirigente Area 2-Ufficio Commercio del Comune di Mirano datata 14/08/2024, prot. n. 37431/2024 del 20/08/2024, nella parte in cui comunica che la partecipazione della ricorrente alla Fiera di San Matteo del 2024 è condizionata “alla sostituzione della specializzazione merceologica ‘Degustazione di liquori e creme aromatiche inferiori ai 21° alcolici’ con altra specializzazione merceologica del settore alimentare o non alimentare” ;

- dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Mirano n. 100 del 12/09/2024, nella parte in cui dispone che “i titolari di autorizzazione al commercio itinerante ammessi a partecipare alla Fiera possono somministrare solo bevande analcoliche, nonché vino e birra, con esclusione di ogni altra bevanda alcolica quale, a titolo esemplificativo e non esaustivo: grappa, grappini, vodka, whiskey, gin, rum ecc.” ;

- dell’autorizzazione a firma del Dirigente del Settore Commercio del Comune di Mirano n. 105 del 18/09/2024, prot. n. 42004 del 19/09/2024, rilasciata alla ricorrente per la “occupazione di spazi ed aree pubbliche in occasione della Fiera di San Matteo” , limitatamente alla prescrizione nella quale si evidenzia che “i titolari di autorizzazione al commercio itinerante ammessi a partecipare alla Fiera possono somministrare solo bevande analcoliche, nonché vino e birra, con esclusione di ogni altra bevanda alcolica quale, a titolo esemplificativo e non esaustivo: grappa, grappini, vodka, whiskey, gin, rum ecc. (Ordinanza Sindacale n. 100/2024)” ;

ed inoltre

per il risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente a causa e per effetto degli atti impugnati, relativamente al danno emergente e al lucro cessante, nella misura che sarà determinata in corso di causa e comunque in via equitativa secondo giustizia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Mirano e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il dott. Andrea Orlandi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sig.ra MO SA, titolare dell’omonima ditta individuale, esercita l’attività di commercio su aree pubbliche in forma itinerante di alimenti e bevande con somministrazione.

Come tale essa ha partecipato per più anni alla tradizionale fiera di San Matteo, che si tiene a Mirano nel mese di settembre, presentandosi con la specializzazione merceologica di “Degustazione di liquori e creme aromatiche inferiori ai 21° gradi alcolici” .

2. In vista della fiera che si sarebbe svolta nel settembre 2024, il 15 maggio 2024 la sig.ra SA ha presentato un’apposita istanza chiedendo di potervi partecipare.

3. Con nota del 20 agosto 2024 sottoscritta dal responsabile dell’Ufficio competente, il Comune ha preannunciato alla sig.ra SA che la sua partecipazione alla fiera sarebbe stata condizionata alla sostituzione della predetta specializzazione merceologica “Degustazione di liquori e creme aromatiche inferiori ai 21° gradi alcolici” con un’altra specializzazione merceologica del settore alimentare o non alimentare, come già avvenuto per le edizioni 2022 e 2023 della stessa fiera.

4. In prossimità dell’evento il Comune, al dichiarato fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica, la sicurezza e il decoro urbano, con l’ordinanza sindacale 12 settembre 2024 n. 100, emessa ai sensi dell’art. 54 del decreto legislativo n. 267 del 2000, ha imposto due regole di condotta, da attuarsi nei luoghi e nei giorni di svolgimento della fiera, dal 20 al 24 settembre 2024.

La prima regola (che non riguarda il presente contenzioso), diretta agli esercenti di attività di vendita e somministrazione sia in sede fissa sia su area pubblica, consisteva nel divieto di somministrare e vendere per l’asporto bevande alcoliche e non alcoliche contenute in bottiglie e/o bicchieri di vetro e in lattine.

La seconda regola (che invece riguarda il presente contenzioso), diretta ai soli esercenti attività di vendita e somministrazione su area pubblica ammessi a partecipare alla fiera, consisteva nella limitazione a “somministrare solo bevande analcoliche, nonché vino e birra, con esclusione di ogni altra bevanda alcolica quale, a titolo esemplificativo e non esaustivo: grappa, grappini, vodka, whiskey, gin, rhum ecc.. Sono esclusi da tale divieto la somministrazione e il consumo, con servizio al tavolo, negli spazi specifici all’aperto di pertinenza dei pubblici esercizi regolarmente autorizzati.”

5. Il Comune ha ammesso la sig.ra SA a partecipare alla fiera con l’autorizzazione rilasciata il 19 settembre 2024, che indicava tra le condizioni da rispettare l’osservanza di quanto statuito con l’ordinanza sindacale 12 settembre 2024 n. 100.

6. La sig.ra SA ha quindi partecipato alla fiera.

7. Successivamente, con ricorso notificato il 29 ottobre 2024 e depositato il 6 novembre 2024, essa ha impugnato la comunicazione del 20 agosto 2024, l’ordinanza sindacale del 12 settembre 2024 e l’autorizzazione del 19 settembre 2024 nella parte in cui ciascuno di tale atto consentiva solo la vendita e la somministrazione di bevande analcoliche, di vino e birra, con esclusione di ogni altra bevanda alcolica.

La ricorrente ha precisato di avere interesse al ricorso ai fini conformativi e ai fini risarcitori.

Il ricorso si affida ai seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione di legge. Carenza di fondamento normativo. Violazione dei principi costituzionali (art. 41 Cost.). Eccesso di potere per difetto del presupposto, illogicità e sviamento. Difetto di motivazione (art. 3 L. n. 241/1990).

Il motivo investe la comunicazione del 20 agosto 2024.

Vi si deduce il difetto di attribuzione del funzionario che l’ha sottoscritta.

Viene altresì dedotto vizio di difetto motivazione.

Vi si sostiene che tale atto non potrebbe trovare fondamento nell’ordinanza sindacale adottata per l’edizione della fiera svoltasi nell’anno 2023.

Vi si lamenta che l’atto imporrebbe limiti fissati solo successivamente con l’ordinanza sindacale del 12 settembre 2024;

“2) Violazione e falsa applicazione di legge (art. 54 del D.Lgs. n. 267/2000). Eccesso di potere per carenza e falsità del presupposto. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità. Difetto di motivazione.”

Il motivo investe l’ordinanza sindacale del 12 settembre 2024.

La ricorrente lamenta che il provvedimento non esplicita quali sarebbero le ragioni sottese al divieto, imposto ai soli operatori su area pubblica, di somministrare e vendere bevande alcoliche diverse da vino e birra;

“3) Violazione e falsa applicazione di legge (art. 54 del D.Lgs. n. 267/2000). Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà. Difetto di motivazione.”

La ricorrente sostiene che il divieto selettivamente limitato alle bevande alcoliche diverse da vino e birra sarebbe frutto di una scelta arbitraria, contraddittoria e irrazionale.

Deduce che, nell’ambito di impianti sportivi, fiere, sagre o luoghi simili, la vendita e la somministrazione di bevande aventi un contenuto alcolico superiore a 21° sarebbe già vietata ai sensi dell’art. 6 ( “Limitazioni alla vendita e alla somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche” ), comma 4, della L.R. 21 settembre 2007 n. 29 ( “Disciplina dell'esercizio dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande” ), con la conseguenza che l’ordinanza sindacale si appaleserebbe inutile nella parte in cui fa riferimento a bevande che superano la predetta gradazione.

Sostiene che l’ordinanza sindacale, per introdurre legittimamente limiti più rigorosi rispetto a quelli fissati dalla legge regionale, avrebbe dovuto essere puntualmente motivata sulla base di concreti ed espliciti elementi di fatto e di comprovate necessità di tutela dell’ordine pubblico;

“4) Violazione e falsa applicazione di legge (art. 54 del D.Lgs. n. 267/2000). Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà. Eccesso di potere per sviamento.”

La ricorrente sostiene che il divieto da essa contestato sarebbe frutto di una scelta arbitraria del responsabile dell’Ufficio comunale preposto al commercio; che il Sindaco si sarebbe limitato a recepirla acriticamente con l’ordinanza del 12 settembre 2024; che tale ordinanza avrebbe natura di atto in sanatoria della comunicazione del 20 agosto 2024;

“5) Violazione e falsa applicazione di legge (art. 54 del D.Lgs. n. 267/2000). Eccesso di potere per carenza e falsità del presupposto. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità. Difetto di motivazione. Sviamento. Illegittimità derivata.”

Il motivo investe, in parte qua , l’autorizzazione del 19 settembre 2024, che sarebbe illegittima per le medesime ragioni esposte nei precedenti mezzi di gravame.

Al ricorso accede un’istanza risarcitoria, con la quale viene richiesto il risarcimento del danno derivante dalla dichiarata contrazione dei ricavi in conseguenza del divieto di somministrare alcolici diversi da vino e da birra.

8. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Mirano, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Interno – U.T.G. di Venezia, questi ultimi convenuti per avere il Sindaco di Mirano adottato l’ordinanza del 12 settembre 2024 ai sensi dell’art. 54 del decreto legislativo n. 267 del 2000.

Le parti resistenti hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, per averlo la deducente proposto dopo che i provvedimenti impugnati avevano esaurito i propri effetti, e ne hanno comunque eccepito l’infondatezza nel merito.

Le Amministrazioni dello Stato hanno anche eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, investendo il ricorso un’ordinanza riconducibile all’attività di pertinenza dell’Ente Locale.

9. In vista dell’udienza pubblica del 5 giugno 2025 fissata per la trattazione del merito del ricorso, le parti si sono scambiate memorie e repliche.

In particolare, la parte ricorrente ha prodotto documentazione contabile tesa a dimostrare l’ an e il quantum del danno dichiaratamente subito.

10. Alla pubblica udienza del 5 giugno 2025, il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da separato verbale.

11.1. In via preliminare, va accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva opposta dalle Amministrazioni dello Stato, atteso che per il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa “l'imputazione giuridica allo Stato degli effetti delle ordinanze contingibili e urgenti adottate dal sindaco ha natura meramente formale, in quanto quest'ultimo, pur agendo nella veste di ufficiale di governo, resta incardinato nel complesso organizzativo dell'ente locale, con la conseguente responsabilità per tali atti dello stesso ente e non dello Stato, (cfr. e plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 29 aprile 2014, n. 2221). Tanto che, in caso di domanda di risarcimento di danni derivanti da ordinanze contingibili e urgenti - peraltro non presentata nella fattispecie - sussiste la legittimazione passiva della sola amministrazione comunale "in quanto, pur agendo il sindaco in veste di organo dello Stato (ufficiale del governo) e quindi di organo a servizio di più enti, egli opera nel quadro del complesso organizzatorio comunale quale elemento di tale complesso con la conseguente responsabilità del comune, e non dello Stato, degli atti posti in essere dal sindaco nella suddetta qualità " (Cons. Stato, sez. V, 13 luglio 2010, n. 4529 ; cfr. Cons. Stato, sez. V, 13 agosto 2007, n. 4448)” (Consiglio di Stato sez. II, 1 luglio 2020, n. 4193. In termini T.A.R. Piemonte, sez. I, 31 luglio 2023, n. 733).

Osserva al riguardo il Collegio che il Sindaco di Mirano ha adottato l’ordinanza del 12 settembre 2024 in relazione a una fattispecie concreta di rilevanza esclusivamente locale.

In tale contesto, il Collegio non ritiene che sia venuta in rilievo la necessità di assicurare l’esercizio unitario delle funzioni amministrative, nel senso considerato dall’art. 118 Cost., con l’attivazione di competenze proprie dell’Amministrazione statale.

Va quindi disposta l’estromissione dal giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Interno – U.T.G. di Venezia.

11.2. Sempre in via preliminare, va disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse.

Osserva infatti il Collegio che l’eventuale accoglimento del ricorso risulterebbe utile alla ricorrente sotto due profili giuridicamente apprezzabili.

Sotto un primo profilo, l’accertamento dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati potrebbe rilevare ai sensi dell’art. 34, comma 3, cod. proc. amm. per sostenere la domanda risarcitoria in effetti proposta.

Sotto un secondo profilo, l’eventuale accoglimento del ricorso produrrebbe anche l’effetto di conformare la futura azione amministrativa, in considerazione del fatto che la fiera si svolge ogni anno, con la conseguenza che il Comune è periodicamente tenuto ad adottare i provvedimenti di sua competenza funzionali a consentirne lo svolgimento prevenendo rischi per l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana.

12. Così statuito in via preliminare, il ricorso va accolto nei limiti di seguito indicati.

13.1. Il primo e il quarto motivo di ricorso possono essere trattati congiuntamente perché si sviluppano sulla base dello stesso argomento difensivo, e cioè sul presupposto della natura provvedimentale della nota del 20 agosto 2024, con cui il responsabile dell’Ufficio comunale competente ha anticipato alla odierna ricorrente il contenuto delle condizioni alle quali le sarebbe stata successivamente rilasciata l’autorizzazione.

13.2. Entrambi i motivi sono infondati.

Infatti, la comunicazione del 20 agosto 2024 aveva natura endoprocedimentale, atteso che si limitava ad anticipare, in un’ottica collaborativa da parte del Comune, le condizioni che sarebbero state apposte alla eventuale futura autorizzazione.

Come tale, la comunicazione del 20 agosto 2024 non era suscettibile di incidere in via concreta e attuale sulla sfera giuridica della ricorrente.

Vale a dire che si trattava di un atto non lesivo e, quindi, non impugnabile in sede giurisdizionale.

Avevano invece carattere lesivo l’ordinanza sindacale del 12 settembre 2024 e, in parte qua , l’autorizzazione del 19 settembre 2024.

14.1. Sono invece fondate le censure di difetto di motivazione prospettate con il secondo e il terzo motivo di ricorso.

14.2a. Premette al riguardo il Collegio che la fattispecie oggetto del contendere è regolata dall’art. 6, comma 4, della legge regionale n. 29 del 2007, secondo cui “4. Salvo quanto disposto dai commi 1 e 2 [disposizioni che non sono qui di interesse – n.d.r.] , la somministrazione di bevande aventi un contenuto alcolico superiore al 21 per cento del volume non è consentita negli esercizi operanti nell’ambito di impianti sportivi, fiere, complessi di attrazione dello spettacolo viaggiante installati con carattere temporaneo nel corso di sagre o fiere e simili luoghi di convegno nonché nel corso di manifestazioni sportive o musicali all’aperto. In relazione a comprovate esigenze di interesse pubblico e di ordine e sicurezza pubblica, il sindaco, con propria ordinanza, può temporaneamente estendere il divieto alle bevande con contenuto alcolico inferiore al 21 per cento del volume.”

14.2b. Rispetto al potere di ordinanza, considerato dall’ultimo periodo dall’art. 6, comma 4, della legge regionale n. 29 del 2007 e, più in generale, dagli artt. 50 e art. 54, comma 4, del decreto legislativo n. 267 del 2000, occorre inoltre dare conto del costante indirizzo della giurisprudenza amministrativa secondo cui “Le ordinanze di necessità e urgenza, quali espressione di un potere amministrativo extra ordinem, volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità, laddove all'uopo si rivelino inutili gli strumenti ordinari posti a disposizione dal legislatore, presuppongono necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da un'istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi .” (Consiglio di Stato sez. V, 23 settembre 2024, n. 7715).

14.3. Nel caso di specie, l’ordinanza sindacale del 12 settembre 2024 è stata adottata senza fare corretto impiego del potere di ordinanza che la legge attribuisce al Sindaco.

In particolare, l’ordinanza non fa alcun riferimento alle “comprovate esigenze di interesse pubblico e di ordine e sicurezza pubblica” considerate dall’art. 6, comma 4, ultimo periodo della legge regionale n. 29 del 2007, che consentono al Sindaco di vietare la somministrazione di bevande dalla gradazione alcolica inferiore a 21° (anche) nel corso di sagre o fiere.

Rispetto al dettato dell’art. 54, comma 4, del decreto legislativo n. 267 del 2000, rileva inoltre il Collegio che l’ordinanza sindacale del 12 settembre 2024 non indica gli eventuali rischi connessi alla somministrazione o alla vendita di bevande alcoliche nel corso della fiera di San Matteo, né menziona elementi di fatto idonei a evidenziare gravi pericoli a minaccia dell'incolumità pubblica e della sicurezza urbana dovuti alla somministrazione di bevande alcoliche sempre in occasione di tale fiera.

15. La fondatezza delle censure di difetto di motivazione consente di assorbire le ulteriori censure, comprese quelle dedotte nel quinto motivo di ricorso.

16. Così accertata, ai sensi dell’art. 34, comma 3, cod. proc. amm., l’illegittimità dell’ordinanza sindacale 12 settembre 2024 e, in parte qua , dell’autorizzazione del 19 settembre 2024, è ora possibile esaminare l’istanza risarcitoria, che tuttavia non può essere accolta.

Infatti, per consolidato indirizzo della giurisprudenza amministrativa, l’annullamento di un provvedimento amministrativo per vizi di difetto di istruttoria o di motivazione, non consente di accogliere la domanda finalizzata al perseguimento della pretesa sostanziale, quale è il risarcimento del danno, atteso che la declaratoria dell’illegittimità del provvedimento affetto da tali vizi non contiene alcun accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita coinvolto dal provvedimento impugnato (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 6 dicembre 2023 , n. 10564; Consiglio di Stato, sez. VI, 13 gennaio 2023, n. 449; Consiglio di Stato, sez. V, 27 maggio 2022, n. 4279; Consiglio di Stato, sez. IV , 20 agosto 2021, n. 5965; Consiglio di Stato , sez. V, 21 aprile 2020, n. 2534).

17. In conclusione, disposta l’estromissione dal giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Interno – U.T.G. di Venezia, va dichiarata ai sensi dell’art. 34, comma 3, cod. proc. amm. l’illegittimità per difetto di motivazione sia dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Mirano 12 settembre 2024 n. 100, sia dell’autorizzazione comunale del 19 settembre rilasciata a favore della ricorrente MO SA, nella parte in cui ciascuna di esse prescriveva il divieto di somministrare bevande di gradazione alcolica inferiore a 21° diverse da vino e da birra nei luoghi e nei giorni di svolgimento della fiera di San Matteo, dal 20 al 24 settembre 2024.

Sotto il profilo dell’effetto conformativo, in vista del futuro eventuale esercizio del potere di ordinanza del Sindaco, considerato dall’art. 54, comma, del decreto legislativo n. 267 del 2000 e dall’art. 6, comma 4, della legge regionale n. 29 del 2007 e riferito alla ricorrente fiera di San Matteo, il Comune di Mirano dovrà adeguatamente motivare in ordine alla sussistenza di comprovate esigenze di interesse pubblico e di ordine e sicurezza pubblica, all’esito di un’istruttoria altrettanto adeguata.

Va respinta la domanda risarcitoria.

Le spese possono essere compensate, alla luce della peculiarità della controversia e della soccombenza reciproca.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

a) dispone l’estromissione dal giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Interno – U.T.G. di Venezia;

b) accoglie il ricorso nei limiti di cui in motivazione;

c) rigetta la domanda risarcitoria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ida Raiola, Presidente

Massimo Zampicinini, Referendario

Andrea Orlandi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Orlandi	Ida Raiola

IL SEGRETARIO