Pubblicato il 05/06/2025

N. 04289/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06361/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6361 del 2024, proposto da
Immobiliare Franto S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabrizio Perla, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via S.Brigida n.39;

contro

Comune di Giugliano in Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanna Palma, con domicilio eletto presso il suo studio in Giugliano in Campania, Via Vincenzo Gioberti e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento,

previa sospensione:

A) della Deliberazione del Consiglio Comunale di Giugliano in Campania n. 143 del 29.07.2024, in pubblicazione dal 16.09.2024 al 01.10.2024, recante l’ “Approvazione del Regolamento per l’istruttoria e l’approvazione delle attrezzature di interesse comprensoriale da realizzarsi nelle Z.T.O. F1 del PRG e dello schema di convenzione per il rilascio dei permessi di costruire art. 28 bis del D.P.R. 380/2001 ”; B) Nota prot. n. 0122104 del 26.09.2024 avente ad oggetto “ Istruttoria Pratica P.d.C. n. 00048/2024. Richiesta di integrazione documentale e di chiarimenti - Comunicazione di sospensione ”, a firma del Funzionario del Settore Pianificazione Territoriale Edilizia del Comune di Giugliano in Campania nella parte in cui si richiede che “ nelle zone F1, trattandosi di permesso di costruire convenzionato, è necessario predisporre la seguente documentazione: - una relazione ricognitiva che effettui, in relazione all’attrezzatura proposta, un’analisi della domanda dell’esistente che rilevi le criticità ed evidenzi le azioni per superarle; - la bozza di convenzione da sottoporre all’organo politico ”; C) Nota prot. n. 0127357 del 08.10.2024 avente ad oggetto “ Istruttoria Pratica P.d.C. n. 00048/2024. Richiesta di integrazione documentale e di chiarimenti - Comunicazione di sospensione ”, a firma del Funzionario del Settore Pianificazione Territoriale Edilizia del Comune di Giugliano in Campania nella parte in cui si richiede che “ nelle zone F1, trattandosi di permesso di costruire convenzionato, è necessario predisporre la seguente documentazione: - una relazione ricognitiva che effettui, in relazione all’attrezzatura proposta, un’analisi della domanda dell’esistente che rilevi le criticità ed evidenzi le azioni per superarle; - la bozza di convenzione da sottoporre all’organo politico ”; D) Tutti gli atti preordinati, connessi e conseguenziali, nonché per il risarcimento dei danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista la costituzione del Comune di Giugliano in Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2025 la dott.ssa Mariagiovanna Amorizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente è proprietaria di due lotti di terreno siti nel Comune di Giugliano in Campania, distinti in catasto terreni rispettivamente al Foglio 52 p.lle 959 961 e 963 e al Foglio 52 p.lle 1054 e 1055, ricadenti nel P.R.G. vigente, rispettivamente in zona omogenea “F1 ” (zona per standard e attrezzature, ivi compresa l’istruzione superiore ed i servizi sociali a scala comunale e sovracomunale) e “G3 ” (zona turistico alberghiera).

Con istanze protocollate al n. 78596 del 11.06.2024 (pratica SUED_PDC-00045-2024) e al n. 82295 del 19.06.2024 (pratica SUED_PDC_00048-2024) ha chiesto il rilascio di due permessi di costruire per la realizzazione di una struttura per attività ludico ricreative (istanza prot. n. 78596 del 11.06.2024) e di una palestra centro fitness (istanza prot. n. 82295 del 19.06.2024), sul presupposto che gli interventi, essendo localizzati in zona F1 e G3 del P.R.G. su un lotto di terreno di dimensioni inferiori a mq. 5000, sarebbero assentibili con intervento diretto.

Con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 143 del 29.07.2024, pubblicata dal 16.09.2024 al 01.10.2024 l’amministrazione ha approvato il “Regolamento per l’istruttoria e l’approvazione delle attrezzature di interesse comprensoriale da realizzarsi nelle Z.T.O. F1 del PRG e dello schema di convenzione per il rilascio dei permessi di costruire art. 28 bis del D.P.R. 380/2001 ”, prevedendo che nei suddetti ambiti gli interventi privati debbano essere autorizzati con permesso di costruire “convenzionato ” ai sensi dell’art. 28- bis D.P.R. 380/2001.

Lamenta il ricorrente che con tale provvedimento è stato introdotto un elemento ostativo all’approvazione della richiesta di P.d.C. cosi come formulata dalla ricorrente.

Ritenendola illegittima, ha impugnato la deliberazione, articolando i seguenti motivi:

I. violazione e falsa applicazione della Legge Regione Campania n. 16/2004 e Regolamento regionale n. 5/2011 – violazione e falsa applicazione del d.p.r. 380/2001 - violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 241/90 - violazione del giusto procedimento – carenza di istruttoria – carenza assoluta dei presupposti – eccesso di potere – sviamento.

a. sotto un primo profilo, si deduce l’avvenuta introduzione di modifiche alla disciplina urbanistica dettata dal P.R.G. per le Zone territoriali Omogenee “F1 ” ( Standard ed attrezzature) per i lotti con una superficie fondiaria inferiore ai mq. 5000, senza l’esperimento del procedimento di variante al PRG previsto dalla L.R. 16/2004 e dal Regolamento regionale 5/2011.

b. sotto altro profilo si afferma che la previsione di subordinare la realizzazione degli interventi nelle zone F1 “Standard e attrezzature ” per i lotti inferiori a mq. 5000 al permesso di costruire convenzionato, violerebbe l’art. 28- bis del D.P.R. 380/2001. Tale strumento è previsto nei casi di interventi da realizzare in aree nelle quali il P.R.G. subordina l’edificazione all’approvazione di uno strumento attuativo, laddove le esigenze di urbanizzazione siano limitate. Nel caso di specie, invece, il Comune avrebbe previsto il suddetto strumento nelle aree F1 per i lotti di estensione inferiore a 5000 mq, per i quali il P.R.G. prevede l’intervento edilizio diretto.

c. Sotto altro profilo la delibera sarebbe illegittima nella parte in cui, alla “Fase B Approvazione, Punto 1 ”, prevede che il progetto teso al rilascio del permesso di costruire convenzionato deve essere preliminarmente validato dal servizio/ufficio competente per poi essere sottoposto “alla Giunta Comunale su proposta del Sindaco e/o dell’Assessore Competente che potrà valutare lo stesso ammissibile e coerente con il complessivo bilancio delle attrezzature previste in PRG…” e solo se ritenuto “ammissibile ” dalla Giunta su proposta del Sindaco e/o dell’assessore competente potrà essere sottoposto all’approvazione del Consiglio Comunale. La previsione si porrebbe in contrasto con l’art. 28 bis che attribuisce al Dirigente l’adozione del permesso di costruire, riservando al Consiglio comunale l’approvazione della convenzione, senza coinvolgimento alcuno della Giunta Comunale, del Sindaco e/o all’Assessore competente.

II. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 241/90 - violazione del giusto procedimento – carenza di istruttoria – carenza assoluta dei presupposti – eccesso di potere – sviamento.

L’atto deliberativo gravato è illegittimo anche laddove risulta del tutto privo di congrua motivazione, come peraltro obbligatoriamente previsto dell’art. 3 della L. n. 241/90, risultando motivato, a ben vedere, solo in apparenza.

Si è costituito il Comune di Giugliano in Campania, contestando nel merito le avverse censure.

All’udienza pubblica del 26 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso non è fondato.

2. Non è condivisibile l’assunto di parte ricorrente secondo cui il regolamento approvato con la deliberazione impugnata avrebbe innovato alla disciplina urbanistica delle Z.T.O. F1. Piuttosto la disciplina regolamentare di nuova introduzione ha definito le modalità attraverso le quali dare concreta attuazione alla destinazione di zona già prevista dal P.R.G.

Va, infatti, considerato che, alla stregua della disciplina urbanistica comunale, le aree in questione sono destinate ad ospitare “ standard e attrezzature, ivi compresa l’istruzione superiore e i servizi sociali a scala comunale e sovracomunale ”, ossia aree nelle quali devono essere localizzati i servizi di interesse pubblico inderogabilmente previsti dal D.M. 1444/68, il quale, com’è noto, stabilisce la dotazione minima di spazi che i piani regolatori devono garantire per ciascuno dei servizi considerati (cfr. artt. 3 e 4 D.M. 1444/68).

Infatti l’art. 4 del D.M. 1444/1968 così definisce le zone F “gli spazi per le attrezzature pubbliche di interesse generale - quando risulti l'esigenza di prevedere le attrezzature stesse - debbono essere previsti in misura non inferiore a quella appresso indicata in rapporto alla popolazione del territorio servito:

- 1,5 mq/abitante per le attrezzature per l'istruzione superiore all'obbligo (istituti universitari esclusi);

- 1 mq/ abitante per le attrezzature sanitarie ed ospedaliere;

- 15 mq/ abitante per i parchi pubblici urbani e territoriali.)” .

La previsione di una z.t.o. F destinata ai suddetti servizi, dunque, implica necessariamente che le aree in essa comprese siano destinate a soddisfare il bis ogno di standard inderogabilmente previsto dalla legge.

Pertanto è insito nella stessa natura delle aree in questione la funzionalizzazione dello ius aedificandi non soltanto alla realizzazione di opere qualificabili come servizi di interesse generale, ma anche al soddisfacimento quantitativo del fab bis ogno di standard stabilito dallo strumento urbanistico e, comunque, della sua misura minima inderogabilmente prevista ex lege.

L’aver previsto, quale strumento per garantire la concreta attuazione della destinazione già impressa all’area, il permesso di costruire “convenzionato ”, non ha, dunque, introdotto una modifica urbanistica al Piano regolatore, ma solo, come si è detto, esplicitato lo strumento attraverso cui attuare la destinazione di zona impressa all’area.

Si tratta, peraltro, come ha correttamente rilevato il Comune, di una previsione attuativa dell’art. 31- bis L.R. 16, 2004 (introdotto dall’all'articolo 28, comma 1 della legge regionale 29 aprile 2024, n. 5) il quale prevede che “2. Sugli immobili destinati ad attrezzature pubbliche e d'interesse pubblico, i proprietari o i soggetti aventi diritti reali, previa convenzione con il Comune da approvarsi in Giunta comunale, possono realizzare gli interventi a propria cura e spese, adeguandosi alle prescrizioni del Piano.

3. Trascorsi cinque anni dalla data di entrata in vigore del PSU, i comuni sono obbligati ad operare una ricognizione dell'evoluzione demografica e provvedono al conseguente adeguamento del fabbisogno di dotazioni territoriali urbanistiche sia in chiave quantitativa-funzionale sia qualitativa-prestazionale.

4. Per gli immobili destinati ad attrezzature pubbliche e d'interesse pubblico, per i quali, trascorsi cinque anni dalla data di entrata in vigore del PSU, non è stata attuata la destinazione prevista dal Piano, i proprietari, previa convenzione con il Comune da approvarsi in Giunta comunale, possono realizzare interventi che li destinano ad usi di interesse pubblico anche diversi da quelli previsti dal Piano.”.

Deriva, dunque, da un’espressa disposizione di legge, la necessità che gli interventi sugli immobili destinati ad attrezzature pubbliche e di interesse pubblico siano approvati previa convenzione con il Comune.

2.2. Neppure sussiste la dedotta violazione dell’art. 28- bis D.P.R. 380/2001, o comunque l’incongruità del suddetto strumento rispetto alla disciplina urbanistica dell’area, in cui l’edificazione non è subordinata dal P.R.G. all’approvazione di uno strumento attuativo. Benchè il regolamento impugnato faccia espresso riferimento all’art. 28- bis D.P.R. 380/2001, in realtà definisce i contenuti della convenzione accessiva al titolo edilizio, in modo da garantire la funzionalizzazione dell’intervento al fab bis ogno effettivo di standard . Pertanto, il riferimento al permesso di costruire “convenzionato” disciplinato dall’art. 28- bis D.P.R. 380/2001 è puramente descrittivo, ma non ne definisce i presupposti applicativi e la disciplina, che è puntualmente prevista dal regolamento in coerenza sia con la funzione delle Z.T.O. F, previste dal D.M. 1444/68, sia con la disciplina regionale recata dagli artt. 31 e 31- bis L.R. 16/2004.

Infatti, nell’allegato 2 della delibera impugnata, sono descritti i contenuti della convenzione, che sono tutti volti a garantire la pubblica fruizione dell’opera e non alla realizzazione di opere di urbanizzazione, come prevede l’art. 28- bis D.P.R. 380/2001. Si prevede, infatti, che: “Con la convenzione stessa deve, in primo luogo, essere garantita l'effettiva destinazione dei complessi o degli edifici da realizzare alla funzione prevista nonché la loro fruizione pubblica.

2. La convenzione di cui al precedente comma dovrà, in ogni caso, contenere:

- una puntuale individuazione della funzione dell'attrezzatura o dei servizi di interesse pubblico generale che viene garantita;

- una chiara individuazione delle modalità di gestione;

- una puntuale indicazione dei modi in cui verrà garantita la fruizione pubblica e delle condizioni cui la stessa dovrà risultare subordinata nonché le condizioni particolari praticate per i cittadini di Giugliano in Campania o per determinate categorie di utenti;

- il termine di validità della convenzione e le modalità di rinnovo alla scadenza;

- poteri di controllo e vigilanza, ivi compreso il potere di esercizio sostitutivo della gestione, l'eventuale applicazione di penali per l'inadempimento e il potere di risoluzione;

- la previsione del pagamento di penali nell'ipotesi di inadempimento da parte dell'interessato degli obblighi con la convenzione assunti;

- la prestazione di garanzie fideiussorie;

- la quantificazione degli oneri finalizzati al rilascio del permesso di costruire commisurati alla corresponsione di un contributo parametrato al solo costo di costruzione sulla base di apposito computo metrico estimativo relativo all'insieme delle opere di realizzazione dello standard urbanistico, di cui al comma 3 dell'art. 16 del DPR 380/01 (in parziale applicazione di quanto disposto dall'art. 9, lettera f della Legge 10/1977, in considerazione della circostanza, non prevista dalla suddetta legge, per cui le opere, pur costituendo urbanizzazione, rimangono a tempo indeterminato di proprietà privata);

- le opere finalizzate agli allacciamenti alle reti tecnologiche e stradali, poste interamente a carico del Soggetto Attuatore”.

2.3. L’analisi dell’effettiva natura del permesso convenzionato previsto dal Regolamento impugnato - la cui convenzione accessiva, come si è detto, non mira a determinare le esigenze di urbanizzazione di un’area in cui l’edificazione sia assoggettata a piano attuativo, ma a definire le condizioni necessarie a garantire ai cittadini la dotazione dei differenti tipi di standard previsti dalla legge e la loro effettiva fruizione – rende evidente la non sussumibilità dello stesso nello schema legale dell’art. 28- bis D.P.R. 380/2001, poiché, come si è detto, le esigenze che esso mira a soddisfare attraverso la convenzione non sono riconducibili alla suddetta norma.

La previsione di una valutazione preliminare, volta a valutare la coerenza del tipo di standard oggetto del progetto proposto con i fab bis ogni sussistenti e la successiva approvazione da parte della Giunta comunale sono coerenti con lo schema legale che disciplina espressamente le Z.T.O. F nella regione Campania, previsto dall’art. 31- bis L.R. 16/2004, il quale attribuisce alla Giunta comunale la competenza ad approvare la convenzione accessiva al titolo edilizio.

3. Infondato è anche il secondo motivo. In disparte la sottrazione ai sensi dell’art. 3, comma 2, L. 241/92 degli atti generali dall’obbligo di motivazione, la delibera impugnata reca un’esaustiva motivazione in ordine alle ragioni per le quali si è inteso intervenire.

4. In definitiva il ricorso è infondato.

5. La natura interpretativa delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Anna Pappalardo, Presidente

Maria Barbara Cavallo, Consigliere

Mariagiovanna Amorizzo, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Anna Pappalardo

IL SEGRETARIO