Pubblicato il 01/10/2025

N. 01585/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01406/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di NO (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1406 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto dal Comune di Positano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in NO, via SS. Martiri Salernitani, 31;

contro

Ente D'TO NO, non costituito in giudizio;
Comune di Minori in qualità di Comune Capofila del Sub TO Distrettuale (SAD) “TA D’MA”, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Armenante e Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

SAD Sub-TO TA D’MA, Ente D’TO – Servizio Gestione Integrata Rifiuti Urbani ATO NO, Comune di MA, Comune di Atrani, Comune di Cetara, Comune di Conca dei Marini, Comune di Furore, Comune di Maiori, Comune di Praiano, Comune di Ravello, Comune di Scala, Comune di Tramonti, Comune di Vietri Sul Mare, Miramare Service S.r.l., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a – della delibera n. 1 del 05.07.2024, con la quale il Sub TO TA d'MA ha affidato la gestione del servizio di raccolta, trasporto, recupero e smaltimento rifiuti urbani e igiene ambientale, ha approvato il progetto definitivo dei servizi di igiene urbana ed ha approvato la relazione ex art. 14 del D.Lgs. n. 201/2022, individuando le modalità di gestione;

b - della nota prot. n. 7112 del 17.07.2024, con la quale è stata disposta la correzione di alcuni errori materiali alla delibera sub a);

c –della nota di convocazione dell'assemblea, in uno all’allegata proposta di deliberazione;

d - di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali;

nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente sottoscritto con la Società “Miramare Service S.r.l.”

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dal Comune di Positano il 5 maggio 2025:

avverso e per l’annullamento

a – della delibera n. 1 del 25.03.2025, con la quale il Sub TO TA d'MA (d’ora in poi, in breve, S.A.D.) ha approvato il progetto definitivo dei servizi di igiene urbana e la relazione ex art. 14 del D.Lgs. n. 201/2022, individuando le modalità di gestione, in uno agli atti ivi approvati;

b –della nota di convocazione dell'assemblea, in uno all’allegata proposta di deliberazione;

c - di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali;

nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente sottoscritto con la Società “Miramare Service S.r.l.”

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Minori in qualità di Comune Capofila del Sub TO Distrettuale (SAD) “TA D’MA”;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 settembre 2025 la dott.ssa Rosa Anna Capozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto notificato il 4 settembre 2024 e depositato il successivo 5 settembre il Comune di Positano ha impugnato, chiedendone l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia, la delibera n. 1 del 5 luglio 2024, con la quale il Sub TO TA d'MA (d’ora in poi, in breve, SAD) avrebbe affidato la gestione in house del servizio di raccolta, trasporto, recupero e smaltimento rifiuti urbani e igiene ambientale alla società “Miramare Service s.r.l.”, approvato il progetto definitivo dei servizi di igiene urbana e la relazione ex articolo 14 del d.lgs. n. 201/2022, individuando le modalità di gestione, nonché gli ulteriori atti presupposti.

1.1. L'ente locale ricorrente ha premesso in fatto:

- di aver aderito all'Ente d'TO di NO (d'ora innanzi, EdA NO), titolare delle funzioni in materia di ciclo integrato dei rifiuti nella ATO NO ex Legge Regione Campania n. 14/2016;

- l’EdA NO con delibera di Consiglio di TO n. 14 del 16 agosto 2020, ha istituito n. 10 sub-ambiti (SAD) e, per quanto di interesse, il SAD TA d'MA, nell'ambito del quale rientra il Comune di Positano;

- in data 20 luglio 2022, è stata sottoscritta la convenzione tra i Comuni appartenenti al SAD, relativa alla gestione associata dei servizi su base distrettuale, ai sensi dell'articolo 24, comma 4, della L.R.C. n. 14/2016;

- con verbale n. 1 del 24 ottobre 2022, il SAD TA d'MA ha, tra l'altro, eletto il Presidente, individuando, altresì, il Comune di Minori quale Comune capofila;

- in data 15 dicembre 2022, è stata sottoscritta la convenzione tra l'EdA ed il Comune di Minori, quale Comune capofila del SAD, con la quale sono stati definiti i rapporti tra i Comuni per lo svolgimento delle funzioni affidate dall'EdA;

- successivamente, con la delibera n. 1 del 5 luglio 2024 il SAD TA d’MA ha approvato il progetto definitivo dei Servizi di Igiene Urbana del SAD TA d'MA; ha approvato la relazione ex articolo 14 del D.Lgs. n. 201/2022 del servizio, individuando le modalità di gestione; ha ritenuto di fare ricorso allo strumento dell' in house providing , ritenendo tale modalità la più idonea a garantire la maggiore efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa per i servizi del ciclo integrato dei rifiuti; ha demandato al Responsabile del Servizio " l'adozione di tutti gli atti necessari e conseguenziali per l'attuazione di quanto disposto con il presente atto ".

2. Il ricorso è stato affidato alle seguenti censure, così di seguito sintetizzate:

I - Violazione di legge (articolo 24 - comma 6 della L.R.C. n. 14/2016) - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - erroneità manifesta) : la delibera n. 1/2025 non è stata condivisa dall’EdA;

II – Violazione di legge (articolo 5 d.lgs. n. 175/2016) – violazione del giusto procedimento – difetto del presupposto legale e di “condicio juris” – violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi - violazione dell’articolo 21 septies l. 241/1990 - nullità : la Società "Miramare Service S.r.l." non sarebbe partecipata da tutti i Comuni, tra i quali, il Comune di Positano, sicché detto affidamento non potrebbe essere qualificato in house ;

III – Violazione di legge (articolo 5 d.lgs. n. 175/2016) – violazione del giusto procedimento – difetto del presupposto legale e di “condicio juris” – violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi - violazione dell’articolo 21 septies l. 241/1990 - nullità : non sarebbe stato acquisito il prescritto parere obbligatorio della Corte dei Conti;

IV – Violazione di legge (articolo 17 d.lgs. n. 201/2022 - articolo 16 d.lgs. n. 175/2016) – eccesso di potere (difetto del presupposto - erroneità manifesta ): difetterebbe il requisito del c.d. controllo analogo congiunto sulla società Miramare Service s.r.l.;

VI - Violazione di legge (articoli 14 e 17 d.lgs. n. 201/2022 - articolo 42 d.lgs. n. 267/2000 - articolo 97 Cost. - articolo 3 l. n. 241/1990) - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - erroneità manifesta) : in assenza di un ufficio ad hoc del SAD, la relazione ex articolo 14 del D.Lgs. 201/2022 sarebbe dovuta essere sottoscritta dal Responsabile del Comune capofila e approvata preventivamente dai Consigli Comunali dei Comuni facenti parte del SAD, oltre a presentare ulteriori criticità di non conformità alla relazione tipo ANAC;

VII - Violazione di legge (articoli 1 e 14 e 17 d.lgs. n. 201/2022 - articolo 16 del d.lgs. n. 175/2016, dell’articolo 7 del d.lgs. n. 36/2023 - L.R.C. n. 14/2016 - articolo 97 Cost. - articolo 3 l. n. 241/1990) - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - erroneità manifesta) : la motivazione addotta dal SAD nella relazione ex articolo 14 del d.lgs. 201/2022 sarebbe errata e insufficiente sotto più profili;

VIII - Violazione di legge (articolo 19 del d.lgs. n. 201/2022 - articolo 3 l. n. 241/1990) - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - erroneità manifesta) : la durata dell’affidamento sarebbe superiore al termine quinquennale fissato per legge e, sotto altro profilo, la Miramare Service s.r.l. avrebbe una durata inferiore all’affidamento.

3. Si è costituito il Comune di Minori in qualità di Comune capofila del Sub TO Distrettuale (SAD) “TA d’MA”, che ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità del ricorso, in quanto proposto da un soggetto sprovvisto di legittimazione ad agire, nonché la sua improcedibilità in quanto con deliberazione n. 2 del 17 settembre 2024, l’Assemblea del SAD “TA d’MA” ha disposto un supplemento istruttorio teso a suffragare ulteriormente la deliberata scelta della gestione del servizio nella forma dell ’in house providing , mentre nel merito ha contestato la fondatezza delle avverse censure.

4. Alla camera di consiglio del 25 settembre 2024 la causa, su istanza concorde delle parti, è stata rinviata a data da destinarsi, con implicita rinuncia di parte ricorrente alla concessione della misura cautelare.

5. All’udienza pubblica del 2 aprile 2025, la causa è stata ulteriormente rinviata per la necessità di proporre motivi aggiunti da parte ricorrente.

6. Con atto di motivi aggiunti notificato in data 23 aprile 2025 e depositato il successivo 5 maggio, il Comune di Positano ha impugnato la nuova delibera n. 1 del 25 marzo 2025, con la quale il SAD TA d'MA ha approvato il progetto definitivo dei servizi di igiene urbana e la relazione ex articolo 14 del d.lgs. n. 201/2022, individuando le modalità di gestione, unitamente agli atti ivi approvati, ribadendo l’illegittimità della scelta di affidamento del servizio in favore della società Miramare Service s.r.l. alla luce dei medesimi motivi proposti con il ricorso introduttivo e contestando nel dettaglio la nuova relazione ex articolo 14 del d.lgs. 201/2022 per difetto di istruttoria e motivazione.

7. Il Comune di Minori ha replicato ai motivi aggiunti, sostenendone l’inammissibilità per difetto di legittimazione attiva del Comune di Positano e la loro infondatezza nel merito.

8. All'udienza pubblica del 24 settembre 2025, la causa è stata introitata in decisione, previo avviso da parte del Collegio della sussistenza di profili di eventuale inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, ai sensi dell’articolo 73, comma 3, cod. proc. amm.

9. Il ricorso introduttivo avverso la prima delibera del SAD TA d’MA del 5 luglio 2024 è divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto sostituita dalla successiva delibera del 25 marzo 2025, adottata a seguito del supplemento istruttorio disposto dal SAD, trasferendosi l'interesse del ricorrente dall'annullamento dell'atto originariamente impugnato a quello dell'atto che lo sostituisce (Consiglio di Stato, VI, 31 marzo 2023, n. 3352).

10. Il ricorso per motivi aggiunti avverso la successiva delibera del 25 marzo 2025 è, invece, inammissibile sotto due diversi profili, evidenziati dalla difesa del resistente Comune di Minori e rilevati anche d’ufficio dal Collegio, con avviso dato alla pubblica udienza del 24 settembre 2025.

11. La prima questione di inammissibilità da esaminare è quella relativa alla legittimazione attiva del Comune di Positano.

11.1. Il Collegio, condividendo l'eccezione al riguardo formulata dal Comune di Minori, ritiene che il ricorso sia, nella fattispecie concreta, inammissibile per difetto di legittimazione attiva del Comune ricorrente, potendosi richiamare sul punto il precedente di questo Tribunale (T.A.R. Campania, NO, 14 dicembre 2023, n. 2955), relativo proprio ad una fattispecie - analoga al caso in esame - di impugnazione da parte di un Comune aderente di una delibera adottata dall’EdA, titolare delle funzioni in materia di ciclo integrato dei rifiuti, la gestione delle quali è organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali (ATO), delimitati dal piano regionale, come previsto dall’articolo 200 del d.lgs. 152/2006, che contiene la disciplina a livello nazionale della gestione integrata dei rifiuti urbani.

11.2. Il menzionato decreto da un lato ha abrogato, recependone le disposizioni, il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), dall'altro ha introdotto significative novità alla disciplina preesistente in materia di gestione dei rifiuti urbani; la principale è rappresentata dall'organizzazione del servizio all'interno di organismi denominati "Ambiti Territoriali Ottimali" (cd. ATO), preposti per l'appunto al servizio di gestione integrata dei rifiuti allo scopo di superare gli inconvenienti - non solo organizzativi ma anche economico/finanziari - dovuti alla frammentazione delle gestioni per singoli enti comunali, e di sfruttare sinergie in grado di consentire una migliore razionalizzazione ed il raggiungimento di economie di scala.

11.3. In particolare, l'articolo 198, comma 1, lett. a), del menzionato d.lgs. n. 152/2006 prevede che « I comuni concorrono, nell'ambito delle attività svolte a livello degli ambiti territoriali ottimali di cui all'articolo 200 e con le modalità ivi previste, alla gestione dei rifiuti urbani [ ... ]».

11.4. Il richiamato articolo 200 a sua volta prevede che « La gestione dei rifiuti urbani è organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali, di seguito anche denominati ATO, delimitati dal piano regionale » nel rispetto delle linee guida che la Regione stessa stabilisce, e secondo criteri indicati dalla norma stessa, in particolare secondo quello del « superamento della frammentazione delle gestioni attraverso un servizio di gestione integrata dei rifiuti ».

11.5. Infine, l'articolo 201, al comma 2, precisa che « l'Autorità d'ambito è una struttura dotata di personalità giuridica costituita in ciascun ambito territoriale ottimale delimitato dalla competente regione, alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente ed alla quale è trasferito l'esercizio delle loro competenze in materia di gestione integrata dei rifiuti ».

11.6. In tale quadro la Regione Campania, con legge regionale 26 maggio 2016, n. 14 (recante " Norme di attuazione della disciplina europea e nazionale in materia di rifiuti e dell'economia circolare "), dopo aver definito l'ATO quale « dimensione territoriale per lo svolgimento, da parte dei Comuni, in forma obbligatoriamente associata, delle funzioni relative alla gestione dei rifiuti urbani secondo i principi di efficienza, efficacia, economicità, trasparenza e sostenibilità ambientale » (articolo 7, comma 1), ha stabilito che:

- « le funzioni di organizzazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani spettano ai Comuni che le esercitano in forma associata nel rispetto delle norme di cui al Titolo III » (articolo 10, comma 1);

- « Al fine di consentire in base alle diversità territoriali, una maggiore efficienza gestionale ed una migliore qualità del servizio all'utenza, ciascun ATO può essere articolato in aree omogenee, denominate Sub Ambiti Distrettuali (SAD), con riferimento ai criteri di ottimizzazione del ciclo o di suoi segmenti funzionali, in conformità a criteri e parametri indicati nel Piano regionale di gestione dei rifiuti ai sensi dell'articolo 200 commi 1 e 7 del decreto legislativo 152/2006» (articolo 24, comma 1);

- « È fatto obbligo ai Comuni della Campania di aderire all'Ente d'TO territoriale (EdA) in cui ricade il rispettivo territorio per l'esercizio in forma associata delle funzioni in materia di gestione del ciclo dei rifiuti » (articolo 25, comma 1);

- il soggetto di governo di ciascun ATO è l'EdA, che ha personalità giuridica di diritto pubblico ed è dotato di autonomia organizzativa, amministrativa e contabile (articolo 25, commi 3 e 4);

- per ciascun ATO, l'Ente d'TO esercita le competenze previste dall'articolo 26, ed in particolare, per quanto di interesse, « predispone, adotta, approva ed aggiorna il Piano d'TO » (le cui previsioni sono " vincolanti per i Comuni " ex articolo 34) e « individua il soggetto gestore del servizio di gestione integrata dei rifiuti all'interno dell'ATO o di ciascun Sub TO Distrettuale e affida il servizio, ai sensi dell'articolo 202 del decreto legislativo 152/2006 »;

- fra gli organi dell'EdA figura l'Assemblea dei Sindaci, di cui sono membri di diritto i Sindaci dei Comuni dell'ATO, che si esprime in sede consultiva su svariati argomenti, fra i quali figurano l'approvazione del Piano d'TO e « ogni argomento proposto dall'EdA o ad iniziativa di un terzo dei Sindaci dei Comuni ricadenti nell'ATO » (articolo 27);

- il Consiglio d'TO, organo esecutivo dell'EdA che esercita le competenze di cui all'articolo 29 della legge regionale, « si compone di un numero di membri in misura proporzionale ad uno per ogni 50.000 abitanti residenti e comunque, non inferiore a 12 e non superiore a 30 e dura in carica cinque anni. Lo Statuto dell'EdA disciplina le modalità di elezione e di composizione del Consiglio d'TO in modo da garantire la rappresentanza dei Comuni appartenenti a ciascun ATO sulla base del rispettivo peso demografico per tre fasce di rappresentanza. 2. Il Consiglio di TO è eletto dall'Assemblea dei Sindaci appartenenti a ciascun ATO » (articolo 28).

11.7. Dal quadro normativo delineato emerge dunque che i Comuni, obbligati ad aderire all'TO territoriale per l'esercizio in forma associata delle funzioni, partecipano alla vita associativa e contribuiscono alle decisioni dell'Ente d'TO nei modi e con i mezzi previsti dalla legge regionale e dallo Statuto dell'Ente, esercitando le loro prerogative istituzionali all'interno dell'Ente d'TO e degli organi ai quali partecipano. Se infatti è innegabile che all'ATO è trasferita ex lege non già la titolarità bensì "l'esercizio" delle competenze in materia di gestione integrata dei rifiuti (articolo 201, comma 2, d.lgs. 152/2006), tuttavia l'obbligatorietà della partecipazione e l'esercizio associato della funzione, lungi dall'avere valenza neutra rispetto all'odierno thema decidendum , inevitabilmente stemperano ed attenuano la posizione dei singoli Comuni facenti parte dell'Ente d'TO, delimitandone la legittimazione ad impugnare le relative deliberazioni.

12. Ciò vale anche nel caso in esame, in quanto il Comune di Positano ha impugnato una delibera del SAD TA d’MA, che non è altro che un’articolazione dell’ATO deliberata a sua volta dall’EdA (cfr. il già citato articolo 24 L.R.C. 14/2016).

12.1. Come già sostenuto da questo Tribunale « Per le deliberazioni rientranti nell'ambito di competenza dell'EdA ben può dunque trovare applicazione il costante e condivisibile orientamento giurisprudenziale - formatosi principalmente sull'ufficio di consigliere comunale ma evidentemente estensibile anche ai componenti di altri organi rappresentativi - secondo il quale i singoli membri di un organo collegiale sono legittimati ad impugnare le deliberazioni del collegio di cui fanno parte solo se fanno valere le pretese al regolare svolgimento del loro ufficio, giacché, ove fossero legittimati ad impugnare le deliberazioni alla cui assunzione hanno partecipato, verrebbe alterato lo stesso principio della collegialità dell'organo deliberante e del rispetto, da parte della minoranza, della volontà della maggioranza regolarmente formatasi, che è volontà imputabile all'organo. Giova precisare che tale orientamento trova applicazione con riferimento non solo alle delibere dell'organo di appartenenza, ma anche di altri organi dello stesso ente, con la conseguenza che i medesimi principi devono trovare applicazione anche per i Comuni che - pur rappresentati nell'Assemblea dei Sindaci sulla base dell'ordito normativo sopra richiamato - non siano parte del Consiglio d'TO, venendo pur sempre in rilievo questioni rimesse alla dialettica tra organi dell'ente. I componenti dell'organo non sono infatti di norma legittimati ad agire contro l'Amministrazione di appartenenza " poiché il processo amministrativo non è di regola aperto alle controversie tra organi o componenti di organi di uno stesso ente, ma è diretto a risolvere controversie intersoggettive ed atteso che i conflitti interorganici trovano la loro composizione in via amministrativa " ( ex plurimis, T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 11 marzo 2022, n. 698, cit.). In tal senso è stato infatti precisato che " va esclusa la legittimazione dei consiglieri comunali a impugnare in sede giurisdizionale un atto emesso da un organo dello stesso ente al quale essi appartengono (Sindaco, Giunta comunale e Consiglio comunale), a eccezione dei casi in cui le censure proposte siano rivolte a contestare lesioni della propria sfera giuridica o della propria posizione all'interno dell'organo o dell'ente medesimo, ovvero a contestare la modifica della composizione dell'organo e il relativo funzionamento, ma sempre in relazione a un interesse connesso alla propria sfera giuridica o alla propria posizione all'interno dell'organo o dell'ente " (cfr. T.A.R. Veneto, sez. I, 8 novembre 2006, n. 3749) e che deve ritenersi esclusa « l'ammissibilità di un'azione di singoli consiglieri in relazione ad un contrasto funzionale tra consiglio comunale e giunta, dal momento che tale contrasto non riguarda in modo diretto il singolo consigliere, ma i consessi dei quali i consiglieri fanno parte, che, come organi della stessa persona giuridica, non sono legittimati a ricorrere dinanzi al giudice amministrativo, l'uno contro gli atti dell'altro" (T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 11 marzo 2022, n. 698 )» (così T.A.R. Campania, NO, 14 dicembre 2023, n. 2955, cit.).

13. Sulla base del richiamato orientamento, dunque, la legittimazione all'impugnazione delle deliberazioni collegiali può essere riconosciuta laddove siano addotte violazioni procedurali direttamente lesive del munus rivestito dal componente dell'organo o vengano in rilievo atti incidenti in via diretta sullo ius ad officium , che compromettano il corretto esercizio del mandato (come nel caso di erronee modalità di convocazione dell'organo, violazione dell'ordine del giorno, inosservanza del deposito della documentazione necessaria per poter liberamente e consapevolmente deliberare e, più in generale, per tutte quelle circostanze che precludano in tutto o in parte l'esercizio delle funzioni relative all'incarico rivestito; cfr. ex plurimis, T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 30 novembre 2020, n. 5641), con la precisazione che « l'impugnabilità delle deliberazioni collegiali da parte del componente dell'organo non è invece mai ammessa per motivi attinenti in via esclusiva al contenuto intrinseco della deliberazione » (Consiglio di Stato, sez. III, 24 marzo 2022, n. 2164).

13.1. Tali circostanze non ricorrono tuttavia nel caso di specie, considerato che le violazioni denunciate non comportano una compressione delle prerogative del munus del singolo Comune rispetto alle delibere adottate dall’Assemblea del SAD, dovendosi d'altronde escludere che « ogni violazione di forma o di sostanza nell'adozione di una deliberazione (che di per sé può produrre un atto illegittimo impugnabile dai soggetti diretti destinatari o direttamente lesi dal medesimo), si traduca in una automatica lesione dello ius ad officium, giungendosi, altrimenti, al paradosso che qualunque delibera consiliare dovrebbe ritenersi impugnabile dai consiglieri dissenzienti quanto meno con riferimento alla censura relativa alla pretesa conformità di essa al modello legale » (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 30 giugno 2020, n. 7322).

13.2. Né un distinto profilo di legittimazione può essere ricondotto alla configurazione del Comune quale ente esponenziale della collettività di riferimento, con riguardo alla lesione degli interessi propri della Comunità locale dallo stesso rappresentata all’interno del SAD.

13.3. La giurisprudenza ha avuto infatti modo di stabilire - proprio con riguardo ad ipotesi di impugnazione da parte di un Comune di deliberazioni adottate dall'TO Territoriale Ottimale di riferimento - che « il Comune deve intendersi titolato, quale ente esponenziale degli interessi riferibili alla collettività dei residenti nel suo territorio (come, peraltro, espressamente sancito dall'articolo 3 comma 2, d.lg. 18 agosto 2000 n. 267), all'impugnazione dei provvedimenti che hanno attitudine a produrre effetti pregiudizievoli per la comunità locale dallo stesso rappresentata » (Cons. giust. amm., sez. giurisd., 19 gennaio 2010, n. 45) e che « il Comune, anche se spogliato di specifiche competenze, nella sua qualità di Ente esponenziale, portatore in via continuativa di interessi diffusi radicati nel proprio territorio che fanno capo ad una circoscritta e determinata popolazione residente, è, in astratto, portatore di un interesse pubblico differenziato e qualificato, diverso da quello di cui è titolare l'Autorità nel quale rientra e non può essergli negata a priori la legittimazione a ricorrere » (Consiglio di Stato, sez. V, 14 aprile 2008, n. 1725, relativa all'impugnazione di un provvedimento di localizzazione di una discarica di rifiuti).

14. Il Collegio, tuttavia, osserva che, pur volendo accedere alla configurazione, nella presente vicenda, del Comune ricorrente quale ente esponenziale degli interessi rilevanti per la collettività stanziata, sarebbe comunque pur sempre necessaria, ai fini della legittimazione, la sussistenza di una lesione diretta, concreta ed attuale degli interessi propri della collettività rappresentata (cfr., con riguardo a tale specifico profilo, Consiglio di Stato, sez. IV, 9 dicembre 2010, n. 8683, ove si evidenzia l'esigenza di collegare per l'ente esponenziale " la legittimazione all'esistenza di un danno, diffuso seppure di entità contenuta, che possa ricadere sull'intera collettività e che, non giustificando l'intervento del singolo cittadino, autorizza tuttavia l'ente esponenziale a farsene carico "), lesione tuttavia non solo non comprovata, ma nemmeno comprovabile nel caso di specie in considerazione della tipologia di atti impugnati, come si dirà meglio in seguito.

14.1. In altri termini, il Comune non dimostra, né potrebbe dimostrare, un danno reale in termini di incidenza sul bilancio comunale, limitandosi a sostenere che con l’affidamento in house previsto nel progetto definitivo approvato con la deliberazione impugnata avrebbe una spesa annua apri quasi il doppio di quella affrontata con l’attuale affidamento esterno del medesimo servizio. L’impossibilità di dimostrare tale asserito aggravio economico deriva proprio dalla mancata individuazione in concreto della società in house e, quindi, dalla natura solo previsionale dei dati contenuti nella relazione ex articolo 14 d.lgs. 221/2022.

15. In conclusione, la legittimazione del Comune, partecipante all'ATO, ad impugnare delibere dell'Ente d'TO, se non può essere negata sul piano generale e astratto, tuttavia non sussiste nella fattispecie in esame, considerato che il Comune ricorrente non deduce la lesione di prerogative del munus (o della sfera giuridica delle funzioni e competenze istituzionalmente individuate dalla legge in capo all'Ente territoriale), né tantomeno contesta la spettanza in capo all'EdA NO delle prerogative ex lege attribuite in ordine alla scelta della modalità di gestione ed all'affidamento del servizio. Piuttosto, ciò che è oggetto di censura è la correttezza delle modalità di esercizio delle competenze dell’assemblea del SAD e la ragionevolezza della scelta effettuata, con precipuo riguardo alla (presunta) lesione inferta sotto il profilo economico al bilancio comunale.

16. Il Collegio ritiene, poi, che, nel caso in esame, tale profilo di inammissibilità del ricorso è strettamente connesso anche all’ulteriore profilo di inammissibilità per carenza di interesse, in considerazione della natura e del contenuto delle delibere impugnate.

17. Con entrambe le delibere impugnate l'Assemblea del SAD “TA d’MA” e, in particolare, con la delibera del 5 luglio 2024 che ha sostituito la precedente delibera in seguito ad un supplemento istruttorio sulla convenienza economica della gestione del servizio in house , ha approvato il Progetto definitivo dei Servizi di Igiene Urbana del SAD TA d’MA, elaborato dal CONAI, ha approvato la relazione ex articolo 14 d.lgs. n. 201/2022 del 4 luglio 2024, stabilendo « alla luce della suddetta relazione, che il ricorso allo strumento dell’in house providing, nei limiti fissati dal diritto dell’Unione Europea, risulta la soluzione più idonea a garantire la maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa per i servizi del ciclo integrato dei rifiuti », demandando, infine, « al Responsabile del Servizio “Servizi sul Territorio” del Comune di Minori, quale Capofila del SAD, l’adozione di tutti gli atti necessari e conseguenziali per l’attuazione di quanto disposto con il presente atto ».

17.1. Dal tenore letterale della delibera impugnata, il Collegio ritiene sussistente il difetto del requisito dell'attualità della lesione e, dunque, dell'interesse a ricorrere, atteso che l’Assemblea del SAD non ha disposto alcun affidamento dei servizi secondo il modello di gestione dell' in house providing , né avrebbe potuto farlo, non rientrando nella sua competenza, rientrando bensì, come previsto dal già citato articolo 26 della L.R.C. 14/2016, nella diretta competenza dell’EdA.

17.2. La delibera, infatti, si limita a prevedere il ricorso al modello di gestione dell'affidamento diretto secondo il modello dell' in house providing quale mera ipotesi futura, facendo, peraltro, un esplicito rinvio a tutti gli atti necessari e conseguenziali per l’attuazione di quanto disposto e senza indicare la società in house affidataria.

17.3. Del resto, soltanto qualora la delibera fosse risultata già di per sé vincolante per il futuro affidamento del servizio, la stessa avrebbe potuto essere ritenuta immediatamente lesiva. In tal senso, infatti, il Consiglio di Stato ha affermato quanto segue: « Senonché, la lesione di questo specifico bene della vita per realizzarsi in modo attuale, concreto e diretto implica, non già l'emanazione di alcuni degli atti prodromici e strumentali alla predisposizione dell'apparato asseritamente preordinato al conseguimento di questo risultato - di cui gli atti impugnati costituiscono soltanto un limitato, parziale ed incompleto segmento -, bensì i provvedimenti che dispongono i concreti affidamenti diretti delle commesse alle quali si è poc'anzi fatto cenno, in spregio alla normativa euro-unitaria e nazionale, oppure, al limite, quegli atti che preordinano in modo vincolante la necessità di consimili affidamenti in violazione di ogni normativa concorrenziale » (Cons. Stato, Sez. IV, 3 giugno 2021, n. 4235).

17.4. In altri termini, affinché si ravvisi un interesse concreto e attuale all'impugnazione della delibera, è necessario che sia stato adottato il provvedimento che dispone l'affidamento diretto alla società in house ovvero un atto che sia in grado di vincolare in ordine al futuro affidamento attraverso l'anzidetto modello, mentre nel caso di specie non solo non è previsto alcun affidamento diretto, ma le stesse valutazioni in ordine alla sussistenza delle condizioni previste dal comma 2 dell'articolo 14 del d.lgs. n. 201 del 2022 sono state espressamente rinviate a un momento successivo, con la conseguenza che l'affidamento in house configura, allo stato, una mera ipotesi.

18. A tale proposito, oltre al tenore letterale della delibera - che, come sopra evidenziato, risulta già di per sé decisiva ai fini della valutazione circa il carattere non concreto e non attuale della lesione - vi è un'ulteriore considerazione che depone per la carenza di interesse anche rispetto agli altri motivi con i quali il Comune ricorrente contesta l'insussistenza dei requisiti del controllo in house sulla società Miramare Service s.r.l.

18.1. In merito occorre rilevare che l' iter di formazione delle società in house e di affidamento del servizio, oltre ad essere stato profondamente modificato dal d.lgs. 201/2022, che ha previsto una fattispecie a formazione progressiva (che si caratterizza per il fatto che la costituzione della società dev'essere preceduta dalla scelta della modalità di gestione del servizio pubblico locale, prevista dall'articolo 14, mentre l'affidamento diretto a società in house del servizio è previsto e disciplinato dall'articolo 17 del medesimo decreto legislativo), presenta delle indubbie peculiarità con riguardo all'esercizio associato delle funzioni relative al servizio di gestione integrata dei rifiuti da parte dei Comuni della Regione Campania, il cui territorio è ripartito nei già richiamati Ambiti territoriali ottimali (ATO).

18.2. In particolare, la più volte citata Legge Regionale Campania 14/2016 definisce all’articolo 26, le competenze dell’Ente d’TO - soggetto di governo di ciascun ATO -, tra le quali, per quanto di interesse, rientra quello di individuare il soggetto gestore del servizio di gestione integrata dei rifiuti all'interno dell'ATO o di ciascun Sub TO Distrettuale e affida il servizio, ai sensi dell'articolo 202 del decreto legislativo 152/2006, utilizzando per la predisposizione degli atti di gara necessari le linee guida e gli schemi tipo predisposti dalla Regione in conformità alle norme vigenti. Con il successivo articolo 26- bis (articolo aggiunto dall'articolo 3, comma 1 della legge regionale 7 agosto 2023, n. 19) la Legge regionale stabilisce, poi, la complessa procedura, nel caso in cui i Comuni costituiti in SAD, non si avvalgano della facoltà di cui al comma 6- bis dell’articolo 24, mediante sottoscrizione all'unanimità della convenzione ai sensi dell'articolo 30 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) e l’individuazione, sempre all’unanimità, del soggetto gestore condiviso dall’EdA. Solo in tal caso, infatti, gli adempimenti per l'affidamento dei servizi in conformità alle forme di gestione individuate e la stipula dei contratti di servizio, ove trattasi di gestione in house , possono essere direttamente espletati dal Comune all'uopo designato in convenzione, ai sensi del comma 4 dell'articolo 30 del decreto legislativo 267/2000. Qualora, invece, non vi sia unanimità - come nel caso in esame - i Comuni dei SAD possono solo proporre all'EdA la forma di gestione dei servizi a seguito delle valutazioni effettuate con apposita relazione e sarà sempre l'EdA tenuto a valutare la proposta di forma di gestione se proviene dai Comuni che rappresentano la maggioranza della popolazione del SAD e a motivare le ragioni dell'eventuale mancato accoglimento con riferimento ad esigenze di migliore organizzazione del servizio nel bacino interessato.

18.3. Con particolare riferimento all’ipotesi in cui i Comuni del SAD abbiano deliberato per l'affidamento a società in house , partecipate dai Comuni, a totale capitale pubblico, di nuova costituzione o già esistenti, il comma 7 del citato articolo 26- bis , stabilisce che gli EdA sono tenuti a trasmettere le relative delibere « tempestivamente ai Comuni, che, entro novanta giorni dalla ricezione, approvano gli atti deliberativi di costituzione di una società o di acquisizione di una partecipazione, come definiti dagli EdA, nel rispetto del decreto legislativo 152/2006, dell'articolo 3 bis, comma 1bis, del decreto-legge 138/2011, del decreto legislativo 175/2016 e del decreto legislativo 201/2022 [...]». Il successivo comma 9 stabilisce, poi, che sempre gli EdA « approvano gli schemi di Statuto delle nuove società prevedendo le modalità di ripartizione e acquisizione delle quote da parte dei Comuni, anche in modalità progressiva […]».

18.4. Appare indubitabile, quindi, che la delibera dell’assemblea dei SAD ivi impugnata è un atto prodromico rispetto sia ai successivi deliberati dei Comuni appartenenti al SAD sia ai provvedimenti esecutivi di competenza dell’EdA.

18.5. Di ciò ne sono prova evidente anche i deliberati dei Consigli Comunali dei Comuni di Minori, Maiori e Scala con i quali è stata approvata la Relazione illustrativa prevista dall’articolo 26- bis della L.R.C. n. 14/2016 e la conseguente proposta di affidamento del servizio in house del servizio da sottoporre all’EdA NO, depositati in data 19 settembre 2025 proprio dal ricorrente Comune di Positano.

19. Peraltro, ai sensi dell'articolo 5 del Decreto Legislativo 19 agosto 2016, n. 175, la costituzione di una società da parte della pubblica amministrazione o l'acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite è soggetto a controllo della Corte dei Conti e ad impugnazione all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, a conferma, secondo il Collegio, che il controllo di legalità di questi atti fuoriesce dalle strette maglie dell'interesse a ricorrere personale e diretto tipico del processo amministrativo e si conforma a modelli di controllo posti nell'interesse pubblico generale, confermando quindi che la lesività di tali atti nei confronti degli interessi legittimi dei privati è soltanto indiretta e dev'essere mediata da un altro atto qual è l'affidamento diretto del servizio. È chiaro comunque che in sede di impugnazione dell'atto di affidamento del servizio potranno essere sollevate tutti i motivi di impugnazione nei confronti degli atti costitutivi della società in house aventi carattere preparatorio dell'affidamento del servizio. La scelta di separare temporalmente la fase di scelta del modello di gestione, la costituzione della società e l'affidamento del servizio non può infatti essere utilizzata per evitare il controllo giurisdizionale dell'intera procedura pubblicistica di affidamenti dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (cfr. in questi esatti termini, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 28 febbraio 2024, n. 536)

20. Infine, ad ulteriore sostegno della tesi della natura non immediatamente lesiva della delibera oggetto del presente giudizio, va richiamato il precedente di questo Tribunale - già citato - con il quale è stata ritenuto non immediatamente lesivo neppure l'atto deliberativo di costituzione della società o di acquisizione della partecipazione diretta o indiretta da inviare all'Autorità garante della concorrenza e del mercato e alla Corte dei Conti, ai sensi dell’articolo 5, comma 3, d.lgs. n. 175/2016, in quanto non eseguibile prima dell'inutile decorso dei sessanta giorni previsti dalla legge per il parere di conformità della magistratura contabile (cfr. T.A.R. Campania, NO, 14 dicembre 2023, n. 2955: «[…] b) prima di tale data, pertanto, essa non arreca una lesione attuale e concreta, bensì solo futura e potenziale; c) l'interesse all'impugnazione (e, correlativamente, l'obbligo di impugnazione) sorge solo allorché la lesione si attualizza in ragione dell'acquisita eseguibilità dell'atto per effetto dell'inutile decorso del termine assegnato alla Corte dei Conti »).

21. Applicando tutte le suesposte coordinate ermeneutiche al caso di specie, il Collegio ritiene, quindi, che la delibera, al momento della sua adozione, non è idonea ad arrecare una lesione attuale e concreta, in quanto evidentemente non eseguibile, avendo fatto espresso rinvio a tutti gli atti necessari e conseguenziali per l’attuazione di quanto disposto, e senza prevedere la costituzione o di acquisizione diretta di una società in house .

22. Il gravame deve essere pertanto dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione, nonché per carenza di interesse.

23. Stante la complessità delle questioni trattate, può disporsi la compensazione integrale delle spese di lite tra tutte le parti.

24. Il contributo unificato versato dalla parte ricorrente in base alla tariffa del rito "ordinario" deve essere integrato. Nella specie, si tratta infatti di ricorso assoggettato al rito "abbreviato" di cui all'articolo 119 cod. proc. amm., in quanto ha ad oggetto delibere del SAD, quale articolazione dell’Ente d'TO dell'TO Ottimale di NO (che è un ente locale, in base alle previsioni di cui all'articolo 25 della legge regionale Campania 26 maggio 2016, n. 14), concernenti la costituzione di una società per il servizio di gestione integrata dei rifiuti, peraltro come prospettato proprio dal Comune ricorrente.

25. La norma applicabile è, quindi, nella prospettazione di parte ricorrente, quella di cui all'articolo 119, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., che prevede l'applicazione di tale rito per i giudizi aventi ad oggetto le controversie relative a « provvedimenti relativi alle procedure di privatizzazione o di dismissione di imprese o beni pubblici, nonché quelli relativi alla costituzione, modificazione o soppressione di società, aziende e istituzioni da parte degli enti locali ».

26. La Segreteria dovrà quindi provvedere a richiedere alla parte ricorrente la conseguente integrazione del contributo unificato versato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di NO (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Manda alla Segreteria di curare gli incombenti di cui in motivazione relativi alla integrazione del contributo unificato versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in NO nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente

Raffaele Esposito, Primo Referendario

Rosa Anna Capozzi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosa Anna Capozzi	Salvatore Mezzacapo

IL SEGRETARIO