Pubblicato il 12/02/2025

N. 03151/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06884/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6884 del 2021, proposto da
Easyjet Airline Company Limited, rappresentata e difesa dagli avvocati Luciano Di Via, Aristide Police, Alessandro Parini, Antonio Mirabile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via di Villa Sacchetti, 11;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

della deliberazione n. 29643 del 20.4.2021, notificata in data 7.5.2021, con cui l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in esito al procedimento PS/11830, ha irrogato alla ricorrente la sanzione amministrativa pecuniaria di €. 2.800.000,00 per violazione degli artt. 20, 21, lett. a) e b), 22, 24 e 25 del d.lgs. 206/2005, nonché di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di AGCM;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2025 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Easyjet Airline Company Limited ha impugnato e chiesto l’annullamento della deliberazione n. 29643 del 20.4.2021, notificata in data 7.5.2021, con cui l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in esito al procedimento PS/11830, ha irrogato alla ricorrente la sanzione amministrativa pecuniaria di €. 2.800.000,00 per violazione degli artt. 20, 21, lett. a) e b), 22, 24 e 25 del d.lgs. 206/2005, nonché di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale.

In sintesi, sulla base di segnalazioni di alcuni consumatori e le informazioni acquisite ai fini dell’applicazione del Codice del Consumo, la ricorrente avrebbe adottato le seguenti condotte riguardo alla vendita dei biglietti aerei per voli operanti dal 3.6.2020, data di entrata in vigore del DL 33/2020 (che ha nuovamente consentito gli spostamenti all’interno e all’esterno del territorio nazionale e sono venuti quindi meno i limiti alla circolazione stabiliti dai provvedimenti governativi di contenimento dell’epidemia di Covid-19), segnatamente:

- “ aver proceduto a cancellare poco prima della programmata partenza i servizi di trasporto aereo, motivando tali cancellazioni con il verificarsi di “situazioni al di fuori del nostro controllo” e fornendo informazioni lacunose e ambigue sulla soppressione dei voli, in particolare giustificando tale cancellazione con motivi legati alle restrizioni alla circolazione inerenti all’emergenza epidemica (“In light of these ongoing restrictions and measures caused by the COVID-19 pandemic, we are unable to operate your flight”) ”;

- “ aver fornito informazioni ingannevoli sui diritti spettanti ai passeggeri in caso di cancellazione, omettendo di prospettare in modo prioritario l’alternativa tra un nuovo volo e il rimborso in denaro come prevista dal Reg. (CE) n. 261/2004 e prospettando prioritariamente l’emissione un voucher ”;

- “ a seguito della cancellazione del volo, aver creato difficoltà ai consumatori che intendevano richiedere il rimborso del biglietto annullato in luogo della emissione di voucher e, specificamente, aver creato difficoltà di contatto attraverso i servizi di assistenza alla clientela, offrendo esclusivamente l’utilizzo di un numero telefonico a pagamento e processando con ritardo le relative richieste ”;

- “ anche successivamente, aver creato difficoltà all’utilizzo del credito rappresentato dal voucher ”.

Dopo la comunicazione di avvio del procedimento (24.9.2020), la ricorrente è stata sentita in audizione in data 5.10.2020; il giorno successivo (6.10.2020) ha presentato memorie difensive ai fini del sub-procedimento cautelare, che ha poi integrato con ulteriori note protocollate l’8, il 9, il 13, il 16 e il 20 ottobre, nelle quali ha dato conto delle modifiche adottate nelle modalità di contatto con i passeggeri e di riconoscimento dei rimborsi in caso di cancellazione dei voli; cosicché l’Autorità ha valutato il venir meno delle condizioni di periculum in mora contestate nella comunicazione di avvio come presupposto per una possibile sospensione provvisoria della pratica, deliberando in data 20.10.2020 di non adottare la misura cautelare ai sensi dell’articolo 27, comma 3, del Codice del Consumo; nel corso del procedimento, inoltre, la ricorrente ha riscontrato (16.11.2020) la richiesta di informazioni dell’Autorità; e ciò, dopo che in data 10.11.2020 aveva formulato, ai sensi dell’articolo 27, comma 7 del Codice del Consumo, una proposta di impegni volti a rimuovere i profili di scorrettezza della pratica commerciale oggetto di contestazione (proponendo di adottare a tale titolo le stesse misure già predisposte in sede di modifica delle proprie condotte ai fini del sub-procedimento cautelare); da ultimo, nell’adunanza del 15.12.2020 l’Autorità ha rigettato gli impegni presentati dal professionista, giudicando gli stessi non suscettibili di accoglimento in quanto inidonei a rimuovere gli effetti della pratica sui consumatori, non essendo prevista alcuna misura nei riguardi dei consumatori incisi dalla pratica in oggetto: tale decisione è stata comunicata alla ricorrente in data 17.12.2020; e, in data 26.2.2021, è stata comunicata alle parti la data di conclusione della fase istruttoria ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del Regolamento.

In sostanza, sulla scorta dei dati forniti dalla ricorrente relativamente ai biglietti venduti ed ai voli cancellati ed ai biglietti annullati, nei mesi di giugno, luglio, agosto, settembre e ottobre, si evince un’elevata percentuale di biglietti annullati per voli cancellati (dal 4-30 giugno il 75%; luglio il 27%; agosto il 13%; settembre il 16%; ottobre il 27%).

Nelle segnalazioni l’Autorità ha, inoltre, riscontrato difficolta ed inconvenienti nei servizi di assistenza alla clientela e nell’utilizzo del credito rappresentato dai voucher .

In corso di istruttoria la ricorrente ha modificato le proprie condotte (stabilendo di “ a) evitare di menzionare nelle comunicazioni con i consumatori la situazione emergenziale da Covid-19 come motivo alla base della decisione di cancellare un volo, laddove tale cancellazione non dipenda da obiettive restrizioni imposte a livello nazionale o locale; b) aumentare la trasparenza e migliorare il modello e il testo delle e-mail standard inviate ai passeggeri e offrire loro la scelta tra: i) la prenotazione gratuita di un altro volo; ii) un voucher; iii) un integrale rimborso in denaro; c) attivare una linea telefonica con tariffa locale standard, disponibile per i passeggeri che devono contattare il servizio clienti per riscattare un voucher o chiedere un rimborso; d) riattivare la “chat” presente sul sito italiano per consentire ai passeggeri di richiedere i rimborsi e riscattare i voucher attraverso di essa, oltre a permettere di richiedere un rimborso gratuitamente online tramite la sezione “gestisci la mia prenotazione” e mediante il modulo di richiesta disponibile sul proprio sito internet; e) tenere informato il passeggero circa lo stato del rimborso attraverso la pagina web “Traccia il mio rimborso”; f) potenziare il servizio clienti per i passeggeri italiani con un incremento di 22 operatori, ottenendo dal 1° settembre una velocità di risposta pari o inferiore ai cinque minuti; g) migliorare il modulo online per la richiesta di rimborso in denaro, accessibile tramite il link presente nella comunicazione di cancellazione che indirizza alla pagina “gestisci la mia prenotazione” nella quale il consumatore ha avuto la possibilità di procedere con la richiesta di rimborso cliccando su “Modulo online di richiesta rimborso”. h) ridurre i tempi i cui vengono processati i rimborsi, attraverso l’implementazione di misure volte a consentire la conclusione della procedura in 7 giorni, informare delle attuali tempistiche medie per ottenere i rimborsi in caso di espressa richiesta circa lo stato della procedura e rinviare alla sezione “Traccia il mio rimborso” per maggiori informazioni ”).

In merito alla contestazione mossa dall’Autorità, la ricorrente ha fatto presente in sede procedimentale di aver inteso incrementare l'efficienza dei propri servizi di assistenza a tutela del consumatore in un periodo eccezionale e straordinariamente complesso e critico come quello pandemico; di aver tenuto, comunque, una condotta conforme alla possibilità di emettere voucher senza necessità di accettazione da parte del destinatario, prevista dall’articolo 88 bis del DL 18/2020 in caso di cancellazioni di titoli di viaggio per ragioni connesse all’emergenza sanitaria, successivamente adeguandosi - a partire dalla data di approvazione (17.7.2020) alla disciplina della legge 77/2020 (di conversione del DL 34/2020); che in merito alla prima pratica contestata (relativa alla fase di vendita), avrebbe sempre e solo pubblicizzato la vendita di voli che aveva concretamente intenzione di operare e di avere adottato processi tali da impedire ai consumatori di acquistare un biglietto per un volo che in quel determinato momento si stimava che avrebbe potuto essere cancellato, eccependo che “ da un lato la pandemia e le conseguenti restrizioni, adottate per contenerne la diffusione, sarebbero state circostanze ben note ai consumatori nel periodo coperto dalla presunta infrazione; dall'altro, la compagnia non avrebbe potuto in alcun modo prevederne gli sviluppi futuri e, di conseguenza, non avrebbe potuto utilmente comunicarli ai propri clienti ”; che in merito alla seconda pratica contestata (relativa all’assistenza post-vendita), avrebbe sempre fornito ai propri clienti informazioni chiare, complete e trasparenti sulle opzioni a loro disposizione in caso di cancellazione del volo, in conformità alla normativa di volta in volta applicabile (nel senso che non vi sarebbe alcun obbligo per le compagnie aeree di dare priorità all'offerta di un nuovo volo o di un rimborso rispetto all'offerta di un voucher ; e che già a partire dal 29.6.2020, cioè prima dell’entrata in vigore del DL 34/2020, avrebbe ripristinato l’opzione del rimborso in denaro); che, ad ogni modo, con riguardo alla contestazione di un indebito condizionamento nei confronti dei consumatori e del mancato riconoscimento dei diritti derivanti dai voucher, avrebbe già esteso di ulteriori sei mesi il periodo di validità di tutti i voucher in scadenza entro il 30.6.2021 (validi alla data entro la quale lo stesso può essere riscattato per viaggiare e non a quella dell’effettuazione del volo).

A fronte di tali difese e del relativo contraddittorio, l’Autorità ha concluso:

- che la ricorrente non potesse invocare alcun legittimo affidamento basato sulla disciplina italiana vigente per giustificare il proprio comportamento in ordine alla mancata prospettazione del rimborso e dell’attribuzione di un voucher ai consumatori in assenza di un loro esplicito consenso per i voli dalla stessa annullati o cancellati;

- che la disciplina nazionale non imponeva ai vettori di emettere un voucher a favore dei consumatori, stabilendo unicamente la facoltà per i vettori di attribuire un voucher , non già un obbligo per gli stessi di procedere in tal senso;

- che, pertanto, un operatore economico di primaria importanza come la ricorrente non avrebbe potuto ignorare che le disposizioni nazionali non possono derogare alle norme eurounitarie, facendosi richiamo, a tal proposito, alla Raccomandazione del 13.5.2020 con cui la Commissione ha evidenziato che “ a norma della legislazione dell'Unione, il rimborso può essere effettuato in denaro o sotto forma di buono. Il rimborso mediante buono è possibile tuttavia solo se il passeggero accetta ”;

- che, dunque, la ricorrente avrebbe dovuto offrire in caso di cancellazione per qualunque motivo il rimborso ovvero l’imbarco su un volo alternativo e solo in presenza di un espresso consenso del consumatore attribuire un voucher in luogo del rimborso in denaro (contante o tramite altro mezzo di pagamento): espressioni, tali precise opzioni, di un quadro di certezza affatto inciso dalla stratificazione della normativa emergenziale.

Pertanto, i comportamenti oggetto di contestazione sono stati valutati come “ connotati da una valenza unitaria, volta a ostacolare i consumatori nel loro diritto a ricevere il rimborso in denaro per l’importo pagato per l’acquisto del biglietto aereo poi cancellato ”: e consistenti nella “ complessiva attività di assistenza post-vendita fornita dalla compagnia aerea alla propria clientela, nel medesimo periodo, articolatasi in molteplici condotte concernenti, nello specifico: i) l’omissione o la diffusione di informative lacunose o ambigue sulle cancellazioni operate e sui diritti spettanti, nell’evenienza, ai passeggeri; ii) le modalità disomogenee, incongruenti e intempestive adottate nelle suddette evenienze, per la gestione delle istanze di rimborso, in particolare, la proposta – e la diretta corresponsione – di un voucher sostitutivo quale esclusiva o prioritaria modalità di ristoro per il biglietto annullato rispetto al rimborso in denaro; iii) le difficoltà riscontrate dai consumatori nell’utilizzo del voucher ”.

Proprio nella fase successiva all’acquisto rileverebbero, allora, le condotte contestate, attinenti alla complessiva assistenza che il professionista è tenuto a garantire in caso di cancellazione unilaterale dei viaggi già venduti alla clientela e al riconoscimento dei diritti dei consumatori come declinati dalla normativa nel caso di erogazione della controprestazione promessa.

L’Autorità ha, pertanto, contestato che la ricorrente ha annullato nei mesi di giugno, luglio, agosto, settembre e ottobre un’elevata percentuale di biglietti per voli cancellati, quando peraltro erano nuovamente consentiti gli spostamenti all’interno e all’esterno del territorio nazionale ed erano venuti, quindi, meno i limiti alla circolazione stabiliti dai provvedimenti governativi di contenimento dell’epidemia da Covid-19; inoltre, il professionista non avrebbe fornito ai consumatori informazioni chiare, complete e trasparenti sui loro diritti e sulle opzioni a loro disposizione in caso di cancellazione del volo (in altri termini, al momento della comunicazione della cancellazione ha offerto e proposto un voucher come la sola alternativa alla riprogrammazione del volo, non indicando invece la possibilità di richiedere il rimborso del prezzo pagato), lasciando come “ ipotesi residuale (“se nessuna di queste opzioni è di tuo gradimento”) la possibilità di contattare il proprio servizio clienti ad un numero a pagamento, nuovamente senza nulla dire riguardo al diritto normativamente riconosciuto al passeggero di ricevere il rimborso monetario del prezzo nelle forme più immediate e comuni (in contanti o tramite altro mezzo di pagamento) come previsto dal Regolamento n. 261/2004 (“in contanti, mediante trasferimento bancario elettronico, con versamenti o assegni bancari”) ”; tanto è vero che soltanto dopo l’avvio del procedimento la ricorrente ha introdotto una nuova formula di comunicazione della cancellazione, comprensiva della possibilità di ricevere il rimborso monetario del prezzo.

Mediante tali condotte la ricorrente avendo, dunque, eluso “ la diligenza imposta alle imprese del settore dall’art. 20 del Codice del Consumo nonché in violazione dei precetti di cui agli artt. 21, comma 1, lettere a) e b), e 22 del medesimo Codice, laddove ha reso informazioni – rivolte sia alla generalità dei consumatori, sia ai singoli utenti – lacunose e ambigue sulle motivazioni relative alla cancellazione dei voli e sui diritti effettivamente spettanti ai passeggeri incisi dalla cancellazione disposta dal medesimo vettore, omettendo di prospettare in adeguata e principale evidenza la possibilità di rimborso in denaro (in contanti o tramite altro mezzo di pagamento) ”.

Ha soggiunto che, peraltro, sarebbe stato messo a disposizione unicamente “ un numero telefonico a pagamento attraverso il quale era possibile procedere alla richiesta di rimborso, richiesta che veniva poi raramente soddisfatta e non certamente rispettando i tempi previsti dalla disciplina eurounitaria (entro sette giorni) ”; e la ricorrente, comunque, avrebbe adottato modalità di comunicazione idonee a far “preferire” la scelta del voucher anziché il rimborso in denaro: rilievo in merito al quale l’Autorità ha stigmatizzato che sarebbe “ evidente, infatti, che se il Professionista a fronte della cancellazione del volo offre un voucher, dapprima senza citare la possibilità di ottenere il rimborso in denaro e successivamente prefigura anche modalità meno agevoli e onerose per la possibile richiesta di rimborso rispetto a quelle per l’ottenimento del voucher determina, di fatto, una limitazione alla libertà di scelta dei consumatori, inducendo il consumatore ad una scelta commerciale che altrimenti non avrebbe effettuato ”.

Si è, ancora, contestato che “ le modalità di assistenza post-vendita adottate da EasyJet assumono, pertanto, caratteristiche aggressive, in quanto idonee ad attuare un indebito condizionamento delle scelte dei consumatori, mediante la frapposizione degli ostacoli soprarichiamati all’esercizio dei diritti contrattuali con riferimento all’ottenimento del rimborso in denaro, spettante in caso di cancellazione unilaterale del viaggio da parte della compagnia aerea, comportando, per la generalità dei consumatori, la sostanziale imposizione di una modalità specifica di ristoro nonostante la doverosa prospettazione ed erogazione delle alternative di rimborso nelle forme più immediate e comuni previste dalla disciplina comunitaria ”.

L’aggressività – sostanziatasi nell’indebito condizionamento nonché dell’elemento funzionale, costituito, nel caso di specie, dall’effetto distorsivo sulla libertà di scelta del consumatore in merito all’opzione di rimborso preferita – avrebbe condotto a determinare un sostanziale vantaggio per la ricorrente (ossia l’anticipato pagamento di prestazioni non più erogate) quale conseguenza del fatto che i consumatori sono stati indotti a sopportare un sacrificio non dovuto, il mancato o ritardato rimborso attraverso uno strumento di contatto oneroso ovvero l’accettazione del voucher sostitutivo, pur di non perdere il valore economico del biglietto già pagato.

Pure sul piano dell’informazione alla clientela, è stato contestato alla ricorrente che solo dopo l’avvio del presente procedimento, nell’ottobre 2020, essa ha incrementato il numero degli addetti al servizio clienti per i passeggeri ed attivato una linea telefonica con tariffa locale standard, disponibile per i passeggeri che devono contattare il servizio clienti per riscattare un voucher o chiedere un rimborso, oltre a riattivare la “chat” presente sul sito italiano per consentire ai passeggeri di richiedere i rimborsi attraverso di essa ed a permettere di richiedere un rimborso gratuitamente online tramite la sezione “ gestisci la mia prenotazione ” e mediante il modulo di richiesta disponibile sul proprio sito internet.

Sulla scorta dei predetti rilievi, l’Autorità ha concluso che “ le condotte sopra esaminate appaiono configurare una pratica scorretta in occasione della quale il Professionista ha sfruttato indebitamente la giustificazione relativa all’emergenza epidemiologica, per limitare i diritti dei consumatori, i quali avrebbero dovuto essere adeguatamente informati ed assistiti e prontamente rimborsati in caso di cancellazione del volo. Pertanto, come sopra ampiamente illustrato, si tratta di una pratica non solo ingannevole ed omissiva ma anche connotata da specifici profili di aggressività, in violazione degli artt. 20, 21, lettere a) e b), 22, 24 e 25 del Codice del Consumo ”; ed ha irrogato la sanzione sopra indicata.

A fondamento del ricorso sono stati dedotti i seguenti motivi:

1°) “ eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti rilevanti e difetto di motivazione con riferimento alla rilevanza effettiva delle segnalazioni menzionate nella comunicazione ”.

In prima battuta, la ricorrente ha contestato che “ le segnalazioni appaiono sostanzialmente prive di fondamento e l'Autorità, violando il proprio dovere di approfondimento istruttorio, ha completamente ignorato l'analisi prodotta da EasyJet, che in maniera puntuale ha provato tale infondatezza, e ha dunque basato la sua unica allegazione su reclami frutto di errori dello stesso consumatore e, in ogni caso, infondati ” (cfr. pag. 9); e a tal proposito, la ricorrente ha richiamato a proprio discarico alcuni casi di segnalazione (utilizzo di un modulo diverso rispetto a quello per richiedere il rimborso in denaro, fattispecie distinta dalla compensazione; infondata contestazione afferente alla messa in vendita biglietti per la tratta Amsterdam-Linate per poi prevedere l'atterraggio a Malpensa; caso di un volo schedulato per altra data e pieno rimborso effettuato nonostante il passeggero avesse deciso liberamente di non imbarcarsi).

2°) “ Eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto ed illogicità della motivazione circa l'effettivo impatto sulla presunta pratica scorretta delle misure già implementate da easyJet nel corso del procedimento ”.

Con tale motivo si è dedotto che l’Autorità non avrebbe tenuto conto che la ricorrente, “ nel corso della fase cautelare del procedimento, ha proposto e implementato misure volte a migliorare il servizio di assistenza fornito ai clienti, agendo con tempi di reazione minimi rispetto al drammatico e rapidissimo evolversi dell'emergenza pandemica ” (cfr. pag. 12): il che – a riprova della condotta in buona fede tenuta dalla stessa ricorrente – avrebbe consentito al consumatore di “ avviare una procedura automatica di richiesta per ricevere in tempi congrui quanto pagato per l’acquisto del biglietto, in conformità con le previsioni di cui al Regolamento n. 261/2004, e di poter verificare in ogni momento lo stato del procedimento tramite la sezione “Traccia il mio rimborso” introdotta sul sito internet del professionista. Inoltre, la riattivazione sul sito del servizio chat online in italiano, insieme alla realizzazione di una linea telefonica con tariffa locale standard e al potenziamento del servizio clienti per i passeggeri italiani, consentono al consumatore l’esercizio del diritto di ricevere una corretta informazione ed assistenza e il diritto di ricevere il rimborso pecuniario del biglietto in caso di cancellazione del volo ” (cfr. pag. 13).

3°) “ Violazione e falsa applicazione dell'articolo 88-bis del decreto legge n. 18/2020, come modificato dalla legge 77/2020 ”.

La ricorrente ha, inoltre, contestato che la duplice struttura della disciplina di cui all’art. 88 bis del DL 18/2020 – la quale avrebbe prefigurato un primo regime che consentiva ai vettori di emettere, entro 30 giorni dalla comunicazione della cancellazione del volo e quale alternativa al rimborso, un voucher valido per 18 mesi qualora le prestazioni non possano essere eseguite in ragione di provvedimenti adottati dalle autorità nazionali, internazionali o di Stati esteri, a causa dell'emergenza epidemiologica; ed un secondo regime, che consentiva ai vettori di emettere un voucher unilaterale, senza bisogno di accettazione da parte del consumatore, valido per 18 mesi in caso di cancellazione di voli schedulati tra l’11 marzo ed il 30 settembre 2020 – sarebbe stata colpevolmente ignorata dall’Autorità, secondo la quale, “ successivamente al 3 giugno 2020 (i.e., una volta rimosse le restrizioni alla circolazione), i vettori avrebbero cancellato i voli per mere ragioni commerciali e non, come invece correttamente indicato da easyJet, per ragioni che sfuggono al loro controllo, i.e. a causa dei dirompenti effetti ancora derivanti dallo stato di emergenza pandemica che, come ben noto, solo recentemente si sono in parte attenuati ” (cfr. pag. 16).

Oltre a ciò, si è sottolineato che “ in data 29 giugno 2020, EasyJet ha adottato una nuova policy che ha reintrodotto, ben prima del legislatore e dell'avvio dell'istruttoria, l'opzione di rimborso in denaro quale alternativa al voucher ed al trasferimento su un altro volo in caso di cancellazione del servizio, anticipando così di circa venti giorni la reintroduzione di tale opzione ad opera della legge di conversione del Decreto Rilancio (i.e., in data 18 luglio 2020) ” (cfr. pag. 17).

In altri termini, una volta venuta meno la disciplina emergenziale di cui al sopra citato art. 88 bis, avrebbe trovato nuovamente applicazione il regolamento CE 261/2004 (che “ non prevede alcuna particolare caratteristica per i voucher emessi in caso di cancellazione del volo ”, cfr. pag. 18), con la conseguenza che il vettore non potrebbe essere “ ritenuto responsabile, neppure in ottica sanzionatoria, per aver esercitato una facoltà concessa da una normativa italiana vigente allo specifico fine di far fronte al contesto emergenziale ” (cfr. pag. 19), connotato da un “ calo drastico e senza precedenti della domanda di servizi aerei da parte dei passeggeri (con picchi del -98/99% tra aprile e maggio 2020) ed una forte riduzione dell'operatività delle compagnie aeree (con picchi superiori al -70% in quasi tutti i principali aeroporti italiani), quale diretta o indiretta conseguenza sia delle restrizioni governative che della condizione di incertezza, ancora presente in Italia e in tutta Europa nel periodo coperto dall'istruttoria ” (cfr. pag. 20).

4°) “ Violazione e falsa applicazione del Regolamento CE n. 261/2004 circa l'asserita necessità di dare priorità all'offerta del rimborso in caso di cancellazione del volo. Eccesso di potere per sviamento, carenza dei presupposti di fatto e di diritto ed illogicità della motivazione. Ingiustizia manifesta ”.

Con il quarto motivo la ricorrente ha dedotto che “ l'AGCM ha erroneamente ritenuto che, a fronte della cancellazione del volo, sussistesse in capo ai vettori l'obbligo di dare priorità all'offerta del rimborso in denaro rispetto alle altre opzioni disponibili. Al contrario, il Regolamento, come del resto ogni altra normativa nazionale ed europea, non prevede in alcun modo tale obbligo ” (cfr. pag. 22).

Ha, in particolare, rimarcato che l’art. 7, paragrafo 3 del Regolamento (che disciplina la compensazione), “ espressamente richiamato dall'articolo 8, paragrafo 1, lettera a), per individuare concretamente cosa possa rientrare nella nozione di rimborso, prevede che la compensazione pecuniaria di cui al paragrafo 1 è pagata in contanti, mediante trasferimento bancario elettronico, con versamenti o assegni bancari, o, previo accordo firmato dal passeggero, in buoni di viaggio e/o altri servizi ” (cfr. pagg. 22 - 23).

5°) “ Erronea valutazione e travisamento dei fatti, irragionevolezza ed illogicità della motivazione, violazione del principio di proporzionalità circa la determinazione dell'importo e l'irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria. Violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 11 della legge 689/1981 ”.

Con tale motivo è stata censurata la quantificazione della sanzione, e ciò in ragione del fatto che “ l’erronea valutazione e il travisamento dei fatti rilevanti, il marcato difetto di istruttoria in ordine all'effettiva rilevanza delle segnalazioni dei consumatori menzionate nella comunicazione e la violazione e falsa applicazione della normativa ratione temporis applicabile alla condotta in questione, determinano in definitiva l'infondatezza, in fatto e in diritto, delle contestazioni mosse dall'Autorità che, pertanto, ha prodotto una motivazione irragionevole ed illogica ” (cfr. pag. 24).

Ha soggiunto “ la totale assenza di qualsivoglia intenzionalità nel porre in essere una presunta violazione consistente, di fatto, nell'osservanza di una legge nazionale e, in secondo luogo, come in concreto non si sia prodotto alcun danno in capo ai consumatori, come dimostrato dalla dettagliata analisi delle segnalazioni menzionate nella comunicazione, ad eccezione di pochi inevitabili disservizi comunque tempestivamente risolti, dovuti ad un contesto assolutamente eccezionale ed emergenziale quale quello in questione ” (cfr. pag. 26).

Con riguardo alla ponderazione delle condizioni economiche, la ricorrente ha fatto presente che si è registrata “ una significativa contrazione del numero di passeggeri nella misura di 8 milioni, passando dai circa 11,8 milioni di passeggeri nel 2019 ai circa 3,8 milioni nel 2020, i.e. il 68% in meno rispetto al 2019. 80. Delle conseguenze prodotte dalla pandemia da COVID-19 hanno sofferto anche i dipendenti della ricorrente ”: tanto che “ il 27 marzo 2020, il ramo italiano di easyJet ha stipulato un accordo di Cassa Integrazione Guadagni Straordinaria ("CIGS") con le organizzazioni sindacali FILT - CGIL, FIT - CISL, UIL Trasporti, UGL Trasporti, ANPAC e ANPAV, della durata di un anno a decorrere dal 1° aprile 2020, sul presupposto di una crisi determinata da un evento improvviso e non imputabile alla Ricorrente, ai sensi del Decreto Legislativo n. 148/201 5”: un accordo in cui si è previsto “ l'inserimento nel programma CIGS di tutto il personale della Ricorrente, ivi compresi piloti, assistenti di volo ed altri dipendenti per un totale complessivo di 1.468 unità coinvolte soltanto in Italia. I lavoratori interessati, a rotazione, sono stati sospesi dal lavoro, con una riduzione massima dell'orario di lavoro fino a zero ore, conformemente alle attività gradualmente programmate dalla ricorrente ” (cfr. pag. 28).

Ha censurato la disparità di trattamento sanzionatorio rispetto ad altri operatori.

Si è costituita in giudizio l’AGCM (9.7.2021).

In vista dell’udienza di discussione nel merito, fissata per il 5 febbraio 2025, le parti hanno depositato le rispettive memorie.

In particolare:

- nella memoria del 17.1.2025 l’Autorità ha opposto che “ rileva, nel caso di specie, come siano pervenute oltre cinquanta segnalazioni. Per quanto concerne poi la fondatezza delle stesse, questa emerge anzitutto dal fatto che le stesse siano puntuali e circoscritte, oltre che omogenee tra loro, nel senso che i fatti segnalati trovano piena conferma in quanto poi accertato dall’Autorità nel corso del procedimento ” (cfr. pag. 5); che in merito alle misure riparatorie poste in essere dalla ricorrente successivamente all’avvio del procedimento, l’Autorità avrebbe, comunque, evidenziato nel provvedimento di non adozione della misura cautelare che tali misure non avrebbero offerto “ prioritariamente il rimborso monetario del prezzo nei tempi previsti ” (cfr. pag. 10); ha, ancora, eccepito che “ risulta insostenibile l’asserzione di controparte secondo la quale il “Decreto Cura Italia” (fonte di rango primario, peraltro connotata dai requisiti di necessarietà ed urgenza, ai sensi dell’art. 77 Cost.) possa derogare ad una fonte di rango comunitario, quale è appunto il Reg. CE 261/2004 ” (cfr. pag. 12), e ciò anche alla luce di recenti “Orientamenti” della stessa Commissione europea; che “ anche nelle comunicazioni ai consumatori successive al 29 giugno 2020, il professionista ha sempre posto in primaria evidenza la proposta di un volo alternativo o di voucher ” (cfr. pag. 17);

- nella memoria del 20.1.2025 la ricorrente si è riportata alle proprie conclusioni.

All’udienza pubblica del 5 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.

Possono essere esaminati congiuntamente il primo e secondo motivo di ricorso, con cui la ricorrente ha dedotto il difetto d’istruttoria in cui sarebbe incorsa l’Autorità.

La fattispecie controversa riguarda la cancellazione dei voli, disciplinata dall’art. 2, lettera l) del regolamento (CE) n. 261/2004, che definisce la “ cancellazione del volo ” come la mancata effettuazione di un volo originariamente previsto e sul quale sia stato prenotato almeno un posto; e che si verifica in linea di principio quando la programmazione del volo originario è abbandonata e i passeggeri di quest'ultimo si uniscono a quelli di un volo a sua volta programmato, indipendentemente dal volo per il quale i passeggeri avevano effettuato la loro prenotazione; l’art. 2, lettera l), sopra citato, non richiede una decisione di cancellazione esplicita da parte del vettore aereo (cfr. Corte di Giustizia U.E., 13 ottobre 2011, n. C 83/10).

L’art. 5, paragrafo 4 del regolamento (CE) n. 261/2004 impone ai vettori aerei l'onere della prova, per quanto riguarda se e quando i passeggeri sono stati individualmente avvertiti della cancellazione del volo.

La cancellazione di un volo conferisce:

a) il diritto al rimborso, al riavviamento o a un volo di ritorno ai sensi dell’art. 8 del Regolamento;

b) il diritto all’assistenza ai sensi del successivo art. 9;

c) ai sensi dell’art. 5, paragrafo 1, lettera c) del Regolamento il diritto alla “ compensazione pecuniaria ” disciplinata dall’art. 7: un diritto che spetta al passeggero se questi non sia stato avvertito della cancellazione del volo con sufficiente anticipo.

Nondimeno, il vettore aereo non è tenuto a pagare una compensazione pecuniaria se può dimostrare (a norma dell’art. 5, paragrafo 3) che la cancellazione del volo è dovuta a circostanze eccezionali che non si sarebbero comunque potute evitare anche se fossero state adottate tutte le misure del caso.

In pratica, al fine di essere esonerato dal pagamento della compensazione pecuniaria, il vettore aereo deve provare contemporaneamente:

1) l’esistenza di circostanze eccezionali e il nesso tra tali circostanze e il ritardo o la cancellazione del volo;

2) che tale ritardo o cancellazione non si sarebbero comunque potuti evitare anche se il vettore aereo avesse adottato tutte le misure del caso.

Sulla nozione di “ circostanza eccezionale ” il vettore può produrre più di una cancellazione o di un ritardo alla destinazione finale, come nel caso di una decisione di gestione del traffico aereo cui si riferisce il considerando 15 del Regolamento (CE) n. 261/2004.

Ma trattandosi di una deroga alla regola principale, vale a dire il pagamento della compensazione, che riflette l'obiettivo della protezione del consumatore, la deroga di cui all'art. 5, paragrafo 3, deve essere interpretata restrittivamente.

La giurisprudenza comunitaria ha, infatti, evidenziato che “ la determinazione del significato e della portata dei termini per i quali il diritto comunitario non fornisce alcuna definizione va operata conformemente al loro senso abituale nel linguaggio corrente, tenendo conto al contempo del contesto in cui essi sono utilizzati e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essi fanno parte. Inoltre, qualora tali termini ricorrano nell’ambito di una disposizione che costituisce una deroga ad un principio o, più specificamente, a norme comunitarie dirette a tutelare i consumatori, essi devono essere letti in modo che tale disposizione possa essere interpretata restrittivamente (v., in questo senso, sentenza 10 marzo 2005, causa C 336/03, easyCar, Racc. pag. I 1947, punto 21 e giurisprudenza citata) ” (cfr. Corte di Giustizia U.E., 22 dicembre 2008, n. C 549/07, punto 17).

Pertanto, neppure le circostanze eccezionali citate nel considerando n. 14 del Regolamento (“ siffatte circostanze possono, in particolare, ricorrere in caso di instabilità politica, condizioni meteorologiche incompatibili con l'effettuazione del volo in questione, rischi per la sicurezza, improvvise carenze del volo sotto il profilo della sicurezza e scioperi che si ripercuotono sull'attività di un vettore aereo operativo ”) possono essere acriticamente assunte a fondamento dell’esonero dall'obbligo di compensazione pecuniaria ed è dunque necessaria una valutazione caso per caso (cfr. Corte di Giustizia U.E., 22 dicembre 2008, n. C 549/07, punto 22).

Sebbene, dunque, il legislatore comunitario ha incluso nell’elenco sopra indicato le “ improvvise carenze del volo sotto il profilo della sicurezza ” (che non ricorrono nella presente fattispecie di causa) e sebbene un problema tecnico occorso ad un aeromobile possa rientrare nel novero di tali carenze (neppure tale evenienza è registrabile nel caso che ci occupa), “ resta il fatto che le circostanze che si accompagnano a siffatto evento possono essere considerate “eccezionali” ai sensi dell’art. 5, n. 3, del regolamento n. 261/2004 unicamente se sono collegate ad un evento che, come quelli elencati dal quattordicesimo ‘considerando’ di tale regolamento, non è inerente al normale esercizio dell’attività del vettore aereo in questione e sfugge al suo effettivo controllo per la sua natura o per la sua origine ” (cfr. Corte di Giustizia U.E., 22 dicembre 2008, n. C 549/07, punto 23; id. 31 dicembre 2013, n. C-12/11).

Tali evenienze devono, pertanto, porre in evidenza che per la sua natura o per la sua origine, l’evento non deve essere inerente al normale esercizio dell’attività del vettore aereo; per la sua natura o per la sua origine, l’evento deve sfuggire all’effettivo controllo del vettore aereo.

Nel caso della ricorrente, la ponderazione degli elementi di fatto è partita da una constatazione materiale di oggettiva portata: cioè che sono state disposte, lungo un arco di tempo di circa 5 mesi nel 2020 (4 giugno – 31 ottobre), una serie di cancellazioni caratterizzate da percentuali quantitativamente significative (dal 4-30 giugno il 75%; luglio il 27%; agosto il 13%; settembre il 16%; ottobre il 27%), e ciò nonostante fossero stati nuovamente consentiti gli spostamenti all’interno e all’esterno del territorio nazionale ed erano venuti, quindi, meno i limiti alla circolazione stabiliti dai provvedimenti governativi di contenimento dell’epidemia da Covid-19.

Ne deriva che il “ contesto economico e operativo del tutto eccezionale dovuto alla pandemia ” (cfr. pag. 4 del ricorso) non può essere qualificato alla stessa stregua della nozione regolamentare di “ circostanze eccezionali ”, essendosi trattato, nella specie, come ha ammesso la stessa ricorrente, di far fronte a “ criticità, innanzitutto, di natura economica e organizzativa, per tutti gli operatori del settore aereo a livello globale, ivi inclusa EasyJet. Criticità, difficoltà e pressioni che la ricorrente si è trovata a subire in maniera massiva e a gestire repentinamente, in ogni caso con l'obiettivo di garantire ai consumatori l'esercizio dei diritti loro spettanti in virtù di una legislazione in continuo mutamento ” (cfr., ancora, pag. 4); o di aver “ dovuto fronteggiare significative difficoltà dovute all'elevato numero di passeggeri interessati da cancellazioni legate all'emergenza pandemica ” (cfr. pag. 5).

Del resto, una delle misure adottate dalla ricorrente ed accettate dall’Autorità per decidere di “ non adottare la misura cautelare ai sensi dell’articolo 27, comma 3, del Codice del Consumo e dell’articolo 8, comma 1, del Regolamento ” (sarebbe a dire la sospensione della pratica scorretta), è consistita proprio nell’“ evitare di menzionare nelle comunicazioni con i consumatori la situazione emergenziale da Covid-19 come motivo alla base della decisione di cancellare un volo, laddove tale cancellazione non dipenda da obiettive restrizioni imposte a livello nazionale o locale ”.

Piuttosto, il “ contesto – operativo ed economico – eccezionale in cui la compagnia è venuta ad operare per effetto del diffondersi, nel periodo in contestazione, dell’epidemia da Covid-19 ” è stato apprezzato, quale (mera) circostanza attenuante, ai fini della riduzione dell’importo della sanzione.

Pertanto, l’Autorità ha correttamente apprezzato in sede istruttoria le circostanze di fatto, potenzialmente rilevanti, a discarico della ricorrente.

Quanto, poi, alle modifiche adottate nelle modalità di contatto con i passeggeri e di riconoscimento dei rimborsi in caso di cancellazione dei voli (proposte dall’8 al 20 ottobre 2020), “ regolarmente implementate sul servizio di assistenza post-vendita ” (cfr. pag. 12 del ricorso), occorre rilevare che si tratta di misure stimate dall’Autorità per concludere che fossero “ venuti meno i presupposti per l’adozione della misura cautelare ”, permanendo, però, un profilo di contestazione più articolato (“ le misure adottate dal professionista, seppure non ancora in linea con la disciplina comunitaria, in quanto non offrono prioritariamente il rimborso monetario del prezzo nei tempi previsti”, sebbene sia stato dato atto che “consentono al consumatore di avviare una procedura automatica di richiesta per ricevere in tempi congrui quanto pagato per l’acquisto del biglietto ”), che infine ha condotto all’irrogazione della sanzione.

In pratica, le misure adottate (“ a) evitare di menzionare nelle comunicazioni con i consumatori la situazione emergenziale da Covid-19 come motivo alla base della decisione di cancellare un volo, laddove tale cancellazione non dipenda da obiettive restrizioni imposte a livello nazionale o locale (misura già adottata); b) aumentare la trasparenza e migliorare il modello e il testo delle mail standard inviate ai passeggeri e offrire loro la scelta tra: i) la prenotazione gratuita di un altro volo; ii) un voucher; iii) un integrale rimborso in denaro (attuazione prevista in due settimane); c) attivare una linea telefonica con tariffa locale standard, disponibile per i passeggeri che devono contattare il servizio clienti per riscattare un voucher o chiedere un rimborso (attuazione prevista in 10 giorni); d) riattivare la “chat” presente sul sito italiano per consentire ai passeggeri di richiedere i rimborsi e riscattare i voucher attraverso di essa (misura già adottata), oltre a permettere di richiedere un rimborso gratuitamente online tramite la sezione “gestisci la mia prenotazione” e mediante il modulo di richiesta disponibile sul proprio sito internet (misura già adottata); e) tenere informato il passeggero circa lo stato del rimborso attraverso la pagina web “Traccia il mio rimborso” (misura già adottata); f) potenziare il servizio clienti per i passeggeri italiani con un incremento di 22 operatori, ottenendo dal 1° settembre una velocità di risposta pari o inferiore ai 5 minuti (misura già adottata); g) migliorare il modulo online per la richiesta di rimborso in denaro, accessibile tramite il link presente nella comunicazione di cancellazione che indirizza alla pagina “gestisci la mia prenotazione” nella quale il consumatore avrà la possibilità di procedere con la richiesta di rimborso cliccando su “Modulo online di richiesta rimborso” (attuazione prevista il 14 ottobre 2020) ”) hanno consentito di garantire la continuità aziendale ma hanno lasciato impregiudicato il sostanziale motivo di addebito prospettato dall’Amministrazione.

Considerazioni non dissimili riguardano il rigetto degli impegni (chiesti in data 10.11.2020 e rigettati in data 15.12.2020), dovendosi considerare che, secondo costante giurisprudenza, l’istituto degli impegni, di cui all’art. 27, comma 7 del Codice del Consumo, trova un limite nella gravità e nella manifesta scorrettezza della pratica in accertamento (cfr. Consiglio di Stato, 17 dicembre 2018, n. 7107) e, comunque, si caratterizza per un'ampia discrezionalità dell'Autorità nell'accogliere o respingere tali proposte (cfr. TAR Lazio, 20 febbraio 2020, n. 2245; id., 8 febbraio 2018, n. 1523; id., 11 settembre 2018, n. 9269; id., 9 aprile 2019, n. 4621; id., 16 aprile 2019, n. 4923).

Non è, poi, accoglibile il terzo motivo, esaminabile per affinità tematica con il quarto.

In tempi relativamente recenti il Landgericht Frankfurt am Main (Tribunale del Land, Francoforte sul Meno), con decisione del 2 gennaio 2023, ha deciso di sospendere il giudizio relativo ad una controversia tra una società (Cobult UG), cessionaria dei diritti di un passeggero, ed un’altra società (TAP Air Portugal SA), vettore aereo, in merito al rimborso del biglietto di detto passeggero il cui volo è stato cancellato, rinviando alla Corte di Giustizia la seguente questione pregiudiziale:

“ se l’articolo 7, paragrafo 3, del [regolamento n. 261/2004] debba essere interpretato nel senso che un accordo firmato dal passeggero per il rimborso del prezzo del biglietto, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera a), primo trattino, [di tale regolamento], sotto forma di un buono di viaggio, sussista già qualora il passeggero opti per tale buono sul sito Internet del vettore aereo operativo, con esclusione di un successivo rimborso in denaro del prezzo del biglietto, e riceva detto buono per posta elettronica, mentre il rimborso del prezzo del biglietto in denaro è possibile solo dopo aver contattato il vettore aereo operativo ”.

Nella sentenza 21 marzo 2024, n. C 76/23, il giudice comunitario ha statuito che:

- “ dal combinato disposto dell’articolo 7, paragrafo 3, e dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 261/2004 risulta che, con tali disposizioni, il legislatore dell’Unione ha disciplinato le modalità di rimborso del biglietto in caso di cancellazione del volo. A tale riguardo, la struttura dell’articolo 7, paragrafo 3, di tale regolamento indica che il rimborso del biglietto è effettuato, principalmente, sotto forma di una somma di denaro. Per contro, il rimborso sotto forma di buoni di viaggio si presenta come una modalità sussidiaria di rimborso, in quanto è subordinato alla condizione supplementare di un accordo firmato dal passeggero ”;

- “ dai considerando 1, 2 e 4 del regolamento n. 261/2004 risulta che quest’ultimo è inteso a garantire un livello elevato di protezione per i passeggeri e i consumatori, rafforzandone i diritti in un certo numero di situazioni che sono causa di gravi disagi e fastidi, nonché risarcendo questi ultimi in modo uniforme e immediato (v., in tal senso, sentenza del 22 aprile 2021, Austrian Airlines, C 826/19, EU:C:2021:318, punto 26) ”;

- “ dal considerando 20 di tale regolamento risulta che i passeggeri il cui volo è cancellato devono essere pienamente informati in merito ai loro diritti affinché possano esercitarli efficacemente”; osservandosi, inoltre, che “la Corte ha quindi dichiarato, facendo riferimento al considerando 20 del regolamento n. 261/2004, che il vettore aereo operativo deve fornire ai passeggeri le informazioni necessarie per consentire loro di operare una scelta efficace e informata quanto all’esercizio del diritto all’assistenza previsto all’articolo 8, paragrafo 1, di tale regolamento, senza che il beneficio di tale diritto al rimborso richieda al passeggero un contributo attivo (v., in tal senso, sentenza del 29 luglio 2019, Rusu, C 354/18, EU:C:2019:637, punti da 50 a 55) ”.

La Corte ha, pertanto, evidenziato che “ alla luce dell’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dei passeggeri aerei e del dovere di informazione incombente al vettore aereo operativo, occorre considerare che la nozione di «accordo firmato dal passeggero», quale prevista all’articolo 7, paragrafo 3, di tale regolamento, presuppone, in primo luogo, che tale passeggero sia stato in grado di effettuare una scelta efficace e informata e, pertanto, di fornire un consenso libero e informato al rimborso del suo biglietto sotto forma di un buono di viaggio anziché sotto forma di una somma di denaro ”.

Di conseguenza, “ in mancanza di tali informazioni, non si può ritenere che il passeggero sia in grado di effettuare una scelta efficace e informata e, pertanto, di fornire un consenso libero e informato a un rimborso sotto forma di un buono di viaggio ”.

Nella sentenza si è, pertanto, concluso che:

“ L’articolo 7, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 261/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 febbraio 2004, che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato e che abroga il regolamento (CEE) n. 295/91, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 1, lettera a), di tale regolamento e alla luce del considerando 20 dello stesso regolamento, deve essere interpretato nel seguente modo: in caso di cancellazione di un volo da parte del vettore aereo operativo, si ritiene che il passeggero abbia espresso il proprio «accordo firmato» per il rimborso del biglietto sotto forma di un buono di viaggio quando ha compilato un modulo online sul sito Internet di tale vettore aereo, con il quale ha optato per una siffatta modalità di rimborso, con esclusione di un rimborso sotto forma di una somma di denaro, qualora tale passeggero sia stato in grado di effettuare una scelta efficace e informata e, pertanto, di fornire un consenso informato al rimborso del suo biglietto sotto forma di un buono di viaggio anziché sotto forma di una somma di denaro, il che presuppone che il suddetto vettore aereo abbia fornito, in modo leale, a detto passeggero, un’informazione chiara e completa sulle diverse modalità di rimborso che erano a sua disposizione ”.

L’interpretazione uniforme del diritto comunitario è stata recepita e trova, oggi, conferma negli “ Orientamenti interpretativi relativi al regolamento (CE) n. 261/2004 ”, contenuti nella Comunicazione della Commissione U.E. del 25.9.2024, n. C/2024/5687, opposta in giudizio dalla difesa erariale.

Sebbene ignoti al momento dell’adozione della decisione impugnata, tali Orientamenti hanno definito in sede applicativa i confini delle censurate disposizioni di cui agli artt. 7 e 8 del Regolamento (pacificamente applicabile).

Si è, in particolare, previsto che “ l’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 261/2004 impone ai vettori aerei l'obbligo di offrire ai passeggeri una scelta tra le opzioni seguenti: il rimborso del prezzo del biglietto e, in caso di coincidenze, un volo di ritorno all'aeroporto di partenza non appena possibile; il riavviamento verso la destinazione finale non appena possibile; il riavviamento, in condizioni di trasporto comparabili, a una data successiva gradita al passeggero, a seconda delle disponibilità di posti”; si è soggiunto che “se un vettore aereo operativo deve offrire la scelta tra il rimborso e il riavviamento, esso deve fornire al passeggero informazioni complete su tutte le opzioni relative al rimborso e al riavviamento ”.

Si è, però, precisato che “ in linea di principio, nei casi in cui al passeggero viene negato l'imbarco o viene comunicata la cancellazione del volo e il passeggero in questione viene correttamente informato delle opzioni disponibili, la scelta offerta ai passeggeri a norma dell'articolo 8, paragrafo 1, deve essere fatta una sola volta. In tali casi, non appena il passeggero abbia scelto una delle tre opzioni di cui all'articolo 8, paragrafo 1, lettera a), b) o c), il vettore aereo non ha più alcun obbligo collegato alle altre due opzioni. L'obbligo di versare una compensazione pecuniaria tuttavia può ancora applicarsi in conformità all'articolo 5, paragrafo 1, lettera c), in combinato disposto con l'articolo 7 ”.

E, sul piano della doverosità e della tempestività informativa, gli Orientamenti hanno evidenziato che “ il vettore aereo dovrebbe offrire nello stesso momento la scelta tra il rimborso e il riavviamento. Nel caso di voli in coincidenza, il vettore aereo dovrebbe offrire nello stesso momento la scelta tra il rimborso e un volo di ritorno all'aeroporto di partenza, da un lato, e il riavviamento, dall'altro. (…) Qualora il vettore aereo non offra la scelta tra il rimborso e il riavviamento e, nel caso di voli in coincidenza, tra il rimborso e un volo di ritorno all'aeroporto di partenza, da un lato, e il riavviamento, dall'altro, ma decida unilateralmente di rimborsare il passeggero, quest'ultimo ha diritto all'ulteriore rimborso della differenza di prezzo rispetto al nuovo biglietto in condizioni di trasporto comparabili ”.

Ma nella specie la pratica sanzionata è stata proprio quella tradottasi: “ nell’aver fornito informazioni ingannevoli sui diritti spettanti ai passeggeri in caso di cancellazione, omettendo di prospettare in modo prioritario l’alternativa tra un nuovo volo e il rimborso in denaro come prevista dal Reg. (CE) n. 261/2004 e prospettando prioritariamente l’emissione un voucher ”; e che “ a seguito della cancellazione del volo, aver creato difficoltà ai consumatori che intendevano richiedere il rimborso del biglietto annullato in luogo della emissione di voucher e, specificamente, aver creato difficoltà di contatto attraverso i servizi di assistenza alla clientela, offrendo esclusivamente l’utilizzo di un numero telefonico a pagamento e processando con ritardo le relative richieste ”.

Dunque, l’Autorità ha violato l’obbligo di profilare alla clientela la primaria “ scelta tra il rimborso e un volo di ritorno all'aeroporto di partenza ”.

Una condotta che, presumibilmente, avrebbe comportato effetti pregiudiziali sotto l’aspetto finanziario, tenuto conto che l’art. 8, comma 1, lett. a) si riferisce al “ il rimborso entro sette giorni, secondo quanto previsto nell'articolo 7, paragrafo 3, del prezzo pieno del biglietto, allo stesso prezzo al quale è stato acquistato ”; e che negli Orientamenti tale concetto è stato precisato nel senso che “ per quanto riguarda la forma che deve assumere il rimborso, dalla struttura dell'articolo 7, paragrafo 3, emerge che il rimborso del prezzo del biglietto deve essere effettuato principalmente mediante versamento di una somma di denaro. Per contro, il rimborso mediante buoni di viaggio e/o altri servizi viene presentato come un mezzo di rimborso sussidiario, in quanto è soggetto alla condizione supplementare dell'«accordo firmato dal passeggero ”.

Non è, pertanto, centrato il rilievo secondo cui “ l'AGCM fonda l'asserita necessità di offrire in via prioritaria il rimborso in denaro rispetto alle altre opzioni disponibili in caso di cancellazione del volo ” (cfr. pag. 7), poiché ciò che è stato contestato è l’ingannevole informazione sulla priorità della “ alternativa ” (non già del rimborso) “ tra un nuovo volo e il rimborso in denaro come prevista dal Reg. (CE) n. 261/2004 ”.

Una alternativa che non è stata affatto eliminata dalla disciplina di settore e che è prevista dallo stesso art. 88 bis del DL 18/2020, la cui disciplina è stata evocata dalla ricorrente a sostegno delle proprie ragioni: norma che lascia impregiudicato sia al comma 4 (“ il vettore ne dà tempestiva comunicazione all'acquirente e, entro i successivi trenta giorni, procede al rimborso del corrispettivo versato per il titolo di viaggio oppure all'emissione di un voucher di pari importo da utilizzare entro (trenta mesi) dall'emissione ”).

La ricorrente ha, altresì, richiamato la disciplina di cui al comma 11 della medesima disposizione, deducendo che essa “ consente invece ai vettori di emettere un voucher unilaterale (i.e., che non necessita dell'accettazione da parte del consumatore) valido per 18 mesi (12 mesi, fino all'entrata in vigore della legge di conversione del Decreto Rilancio), in caso di cancellazione di voli schedulati tra l'11 marzo ed il 30 settembre 2020, effettuata entro il 31 luglio 2020 (condizione, quest'ultima, aggiunta dalla legge di conversione del Decreto Rilancio), qualora le prestazioni non siano rese a causa degli effetti derivanti dallo stato di emergenza epidemiologica da COVID-19 ”.

Ma la formulazione di tale comma, tuttavia, esordisce prevedendone l’applicazione “ nei casi previsti dai commi da 1 a 7 ” (quindi anche per la fattispecie di cui al comma 4), oltre che “ comunque per tutti i rapporti inerenti ai contratti di cui al presente articolo instaurati con effetto dall'11 marzo 2020 al 30 settembre 2020, in caso di recesso esercitato entro il 31 luglio 2020 ”.

Il che comporta che sia accertata una legittima – cioè non contraria alla normativa di settore – “ previa comunicazione tempestiva all'acquirente ”, che, all’opposto, nel caso della società ricorrente è stata, accertatamente, disattesa perché ingannevole su un punto essenziale anche ai fini dell’applicazione dell’invocata misura del “ voucher unilaterale ”: cioè la situazione emergenziale, tanto è vero che la prima misura proposta per evitare – in sede cautelare – la sospensione della pratica commerciale scorretta è stata quella di “ a) evitare di menzionare nelle comunicazioni con i consumatori la situazione emergenziale da Covid-19 come motivo alla base della decisione di cancellare un volo, laddove tale cancellazione non dipenda da obiettive restrizioni imposte a livello nazionale o locale (misura già adottata) ”.

A ciò va aggiunto il rilievo espressamente contestato dall’Autorità e correlato alle previsioni di cui al DL 33/2020, entrato in vigore il 16.5.2020, cioè prima della rilevazione dell’elevata percentuale di biglietti annullati per voli cancellati (da 4 giugno a fine ottobre).

Tale normativa ha previsto, all’art. 1, che “ a decorrere dal 18 maggio 2020 ”, quindi sempre prima delle rilevazioni di AGCM, “ cessano di avere effetto tutte le misure limitative della circolazione all'interno del territorio regionale di cui agli articoli 2 e 3 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35, e tali misure possono essere adottate o reiterate, ai sensi degli stessi articoli 2 e 3, solo con riferimento a specifiche aree del territorio medesimo interessate da particolare aggravamento della situazione epidemiologica ” (comma 1); ha aggiunto che “ fino al 2 giugno 2020 sono vietati gli spostamenti, con mezzi di trasporto pubblici e privati, in una regione diversa rispetto a quella in cui attualmente ci si trova, salvo che per comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza ovvero per motivi di salute ” (comma 2); che, inoltre, “ a decorrere dal 3 giugno 2020, gli spostamenti interregionali possono essere limitati solo con provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 2 del decreto-legge n. 19 del 2020, in relazione a specifiche aree del territorio nazionale, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio epidemiologico effettivamente presente in dette aree ” (comma 3); e, infine, che “ fino al 2 giugno 2020, sono vietati gli spostamenti da e per l'estero, con mezzi di trasporto pubblici e privati, salvo che per comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza ovvero per motivi di salute o negli ulteriori casi individuati con provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 2 del decreto legge n. 19 del 2020 (…). A decorrere dal 3 giugno 2020, gli spostamenti da e per l'estero possono essere limitati solo con provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 2 del decreto-legge n. 19 del 2020, anche in relazione a specifici Stati e territori, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio epidemiologico e nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea e degli obblighi internazionali ” (comma 4).

Da ciò discende che il presupposto fattuale previsto dal comma 11 dell’art. 88 bis del DL 18/2020 (“ quando le prestazioni non sono rese a causa degli effetti derivanti dallo stato di emergenza epidemiologica da COVID-19 ”) affinché “ la controprestazione già ricevuta può essere restituita mediante un voucher di pari importo emesso entro quattordici giorni dalla data di esercizio del recesso e valido per (trenta mesi) dall'emissione ” non può dirsi, nella specie, sussistente in ragione della piana disciplina di cui al successivo DL 33/2020.

Una disciplina, quest’ultima, che riduttivamente è stata intesa dalla ricorrente (secondo cui “ alla rimozione dei limiti alla circolazione disposta dal governo italiano, non può in alcun modo essere associata, con miope automatismo, l'estinzione degli effetti derivanti dalla pandemia da COVID-19 sul settore dell'aviazione, i quali, al contrario, hanno continuato a produrre un impatto drammatico nel corso dell'intero periodo oggetto di istruttoria ”, cfr. pag. 20 del ricorso), anche con richiami a valutazioni tecniche dell’Enac, esorbitanti dall’ambito della cognizione dell’Autorità (cfr. TAR Lazio, 1 agosto 2019, n. 10192, secondo cui “ nel caso in esame, l’AGCM non abbia in alcun modo integrato gli oneri informativi stabiliti dall’Enac, rilevando, piuttosto, nella diffusione delle dette informazioni, l’utilizzo di specifiche modalità, oggettivamente omissive e/o ambigue, riguardanti la sola informazione relativa alla possibilità di ottenere la compensazione pecuniaria ”; id., 3 ottobre 2023, n. 14560, secondo cui “ l’Antitrust ha correttamente interpellato l’Agcom, posto che la pratica commerciale è stata diffusa anche via Internet, ma non ha ritenuto di coinvolgere l’ENAC, in quanto tale ente ha compiti di natura eminentemente tecnica che nulla attenevano ai contestati comportamenti attinenti al rapporto negoziale in essere con i consumatori ”; id., 16 aprile 2024, n. 7460).

Non può, da ultimo, trovare accoglimento il quinto motivo, con cui è stata censurata la quantificazione della sanzione.

Occorre rilevare, anzitutto, che nella determinazione della sanzione l’Autorità si è attenuta ai parametri di riferimento individuati dall’art. 11 della legge 689/1981, in virtù del richiamo previsto all'articolo 27, comma 13 del d.lgs. 206/2005, e quindi ha considerato, in generale, la gravità della violazione e la durata della stessa, riguardo alla quale ha stigmatizzato che “ la pratica è stata estesa alla generalità degli acquirenti e possessori dei biglietti emessi da EasyJet per voli cancellati a partire dal 3 giugno 2020 ”; e che, comunque, “ la pratica risulta ancora in corso per quanto riguarda la creazione di ostacoli all’esercizio dei diritti dei consumatori con riferimento alla tempistica di utilizzo e alla rimborsabilità dei voucher ”.

E, in seconda battuta, l’Autorità resistente ha già tenuto conto di “ alcune circostanze attenuanti, quali: i) la grave perdita economica relativa all’esercizio chiuso nel 2020 e la perdurante riduzione dei ricavi nel periodo successivo; ii) il contesto – operativo ed economico – eccezionale in cui la compagnia è venuta ad operare per effetto del diffondersi, nel periodo in contestazione, dell’epidemia da Covid-19; iii) l’implementazione, nel corso dell’istruttoria, di alcune misure migliorative, idonee ad attenuare le conseguenze pregiudizievoli delle condotte illecite nei confronti dei consumatori ”: le medesime fatte valere in giudizio; ed ha ridotto l’importo da €. 4.000.000,00 ad €. 2.800.000,00.

In conclusione, il ricorso va respinto.

La complessità dei profili esaminati giustifica la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesca ET, Presidente FF

Angelo Fanizza, Consigliere, Estensore

Matthias Viggiano, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Fanizza	Francesca ET

IL SEGRETARIO