Pubblicato il 14/07/2025

N. 00836/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00511/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 511 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, in qualità di titolare dell’omonima impresa individuale, rappresentato e difeso dagli avv. Gianluca Borghi ed Edoardo Chirone, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Genova, via Innocenzo IV n. 5/5;

contro

Agenzia delle dogane e dei monopoli, in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Genova, viale Brigate Partigiane n. 2;
Comune di Finale Ligure, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Massimiliano Rocca, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

per l’annullamento

del provvedimento dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) - DT II - Liguria, Piemonte e Valle d’Aosta, prot. -OMISSIS-, rif. 340/T/SV, recante “Determinazione direttoriale” mediante cui è stata disposta la chiusura dell’esercizio commerciale, denominato -OMISSIS-, per la durata di giorni 5 (cinque), con decorrenza a partire dal 31° giorno successivo alla notifica del provvedimento medesimo, avvenuta in data 15 maggio 2024;

del verbale n.-OMISSIS- di accesso ed accertamento di violazione amministrativa con contestuale sequestro cautelare amministrativo del 31 ottobre 2023 della Polizia Locale - Comandi Savona Loano Finale Ligure - Ufficio Tutela del Consumatore;

di ogni altro atto precedente, presupposto, connesso, consequenziale e/o di esecuzione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli e del Comune di Finale Ligure;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 il dott. Richard Goso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente gestisce l’esercizio di vicinato all’insegna “-OMISSIS- -OMISSIS-”, sito in Finale Ligure, via -OMISSIS-.

Con ricorso notificato il 10 giugno 2024 e depositato il giorno successivo, egli impugna l’epigrafato provvedimento con cui il Direttore interregionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli ha disposto la chiusura dell’esercizio predetto per la durata di giorni cinque, ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge 18 gennaio 1994, n. 50 (successivamente abrogato).

La motivazione dell’atto richiama il verbale della polizia locale datato 31 ottobre 2023 nel quale si dà atto del rinvenimento, all’interno di un mobiletto posto al di sotto del registratore di cassa, di “ n. 3.880 pezzi di prodotti accessori al consumo di tabacchi da fumo (cartine) ”, contestando la vendita di generi di monopolio senza autorizzazione.

Il ricorrente deduce i seguenti motivi di gravame:

I) “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7, l. 241/1990. Omissione della comunicazione di avvio del procedimento. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa”.

Il principio secondo cui la comunicazione di avvio non è dovuta nei procedimenti sanzionatori, siccome sostituita dal verbale di accertamento dell’illecito, non potrebbe trovare applicazione nel caso di specie in quanto l’interessato, che conosce la lingua italiana in modo elementare, non era in grado di apprezzare la portata degli addebiti.

II) “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 5 l. 50/1994, art. 62 quinquies d.lgs. 504/1995, artt. 2 e 2 bis l. 241/1990, art. 97 Cost. Violazione del principio di ragionevolezza e buon andamento per mancato rispetto del termine per la conclusione del procedimento. Eccesso di potere per violazione dei principi di razionalità e ragionevolezza dell’attività amministrativa. Mancanza assoluta di motivazione sul ritardo”.

In assenza di giustificazioni, il ritardo nell’adozione del provvedimento di chiusura dell’esercizio si porrebbe in aperto contrasto con i canoni di buon andamento e ragionevolezza dell’azione amministrativa.

III) “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 5 l. 50/1994 per insussistenza dell’elemento soggettivo ed oggettivo integranti l’illecito contestato. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 l. 689/1981. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e per travisamento dei fatti. Ingiustizia manifesta”.

La buona fede del ricorrente, che dichiara di aver recentemente acquistato l’esercizio commerciale con tutto il materiale contenuto al suo interno, varrebbe ad escludere la responsabilità amministrativa.

IV) “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 5 l. 50/1994 in combinato disposto con il co. 7 dell’art. 62 quinquies d.lgs. 504/1995 (ivi inserito ex art. 1, co. 660, l. 160/2019). Irragionevolezza. Carenza assoluta di motivazione in merito alla finalizzazione alla vendita al pubblico. Travisamento dei presupposti di estensibilità del disposto dell’art. 5 l. 50/1994 all’oggetto del co. 1, art 62 quinquies l. 504/1995”.

La corretta ricostruzione della normativa di riferimento comporterebbe che la mera detenzione di una limitata quantità di cartine da fumo non possa essere sanzionata con la chiusura dell’esercizio commerciale.

Si sono costituiti per resistere al ricorso il Comune di Finale Ligure e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

L’istanza cautelare incidentalmente proposta dal ricorrente è stata accolta con l’ordinanza n.-OMISSIS-.

Le parti in causa hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi difensive con memorie depositate in prossimità dell’udienza di trattazione.

Alla pubblica udienza del 21 maggio 2025, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Con la sentenza della settima Sezione n. 1081 del 14 febbraio 2022, il Consiglio di Stato ha affermato il principio, qui condiviso, in forza del quale il procedimento sanzionatorio, pur in assenza della predeterminazione legale del termine massimo per la sua conclusione, non può ingiustificatamente protrarsi con l’unico limite della prescrizione quinquennale del diritto a riscuotere la sanzione.

Tale principio si basa sulla sentenza n. 151 del 12 luglio 2021 con cui la Corte costituzionale ha osservato che, in materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità non impone solamente la predeterminazione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere, della configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, della tipologia e della misura della sanzione stessa e della struttura di eventuali cause esimenti (Corte cost. n. 5/2021), ma deve necessariamente modellare anche la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere: ciò in quanto la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell’esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione nonché di prevenzione generale e speciale.

Inoltre, la fissazione di un termine per la conclusione del procedimento non particolarmente distante dal momento dell’accertamento e della contestazione dell’illecito, consentendo all’incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall’art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost.

Ha chiarito la Consulta, quindi, che il termine quinquennale di cui all’art. 28 della legge n. 689/1981 non risulta congruo in quanto “ l’ampiezza di detto termine, di durata quinquennale e suscettibile di interruzione, lo rende inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della posizione dell’incolpato e l’effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione ”.

Tanto precisato, la Corte costituzionale ha tuttavia dichiarato l’inammissibilità delle questioni sollevate (“ essendo rimessa alla valutazione del legislatore l’individuazione di termini che siano idonei ad assicurare un’adeguata protezione agli evocati principi costituzionali, se del caso prevedendo meccanismi che consentano di modularne l’ampiezza in relazione agli specifici interessi di volta in volta incisi ) e sollecitato un intervento legislativo per colmare lo stigmatizzato vuoto normativo.

Non essendo intervenuto il legislatore, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la questione dovesse essere risolta alla luce delle coordinate ermeneutiche come sopra dettate dalla Consulta, dunque avendo riguardo ai principi generali di economicità, efficacia, buon andamento e imparzialità che devono presidiare tutta l’attività amministrativa e che postulano il rispetto dell’esigenza di certezza, nella specifica accezione di prevedibilità temporale, delle conseguenze derivanti dall’esercizio dei pubblici poteri, dovendo l’amministrazione agire in modo tempestivo o indicare le ragioni che le abbiano impedito di applicare la sanzione in contiguità temporale con l’accertamento dell’illecito.

È vero che, nel caso esaminato dal giudice d’appello, la sanzione accessoria della chiusura dell’esercizio era stata irrogata ad una distanza temporale decisamente abnorme (26 mesi) dalla contestazione dell’illecito.

Tuttavia, non è possibile deflettere dai principi sopra enunciati in quanto, a fronte della modestissima rilevanza dell’illecito accertato nel caso di specie (detenzione di 97 astucci contenenti 40 cartine da fumo ciascuno, pari a 138 grammi di prodotti accessori ai tabacchi da fumo, a fronte dei 1.260 grammi di tabacchi lavorati che erano stati rinvenuti nel caso esaminato dal Consiglio di Stato), alcuna inerzia, anche se protratta solo per qualche mese, era ammessa nell’esercizio del potere sanzionatorio.

Né può omettersi di rilevare come il complessivo lasso temporale di oltre 6 mesi che separa l’accertamento dell’illecito dalla comunicazione della sanzione configuri un disservizio amministrativo che si è tradotto a discapito della posizione dell’incolpato e delle sue prerogative difensive nonché dei principi di efficienza e buon andamento della pubblica amministrazione.

Per tali ragioni, il ricorso è fondato e, previo assorbimento delle altre censure dedotte, deve essere accolto.

La peculiarità della fattispecie e la relativa novità della questione affrontata giustificano la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato in principalità.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità del ricorrente.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luca Morbelli, Presidente

Angelo Vitali, Consigliere

Richard Goso, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Richard Goso	Luca Morbelli

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.