Pubblicato il 16/06/2025

N. 11784/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03026/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3026 del 2017, proposto da
I.S.I. 2007 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Pannella, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale delle Milizie n. 34 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pomezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Leoncilli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Chinotto n. 1 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per la condanna

del Comune di Pomezia al risarcimento dei danni, per un valore complessivo di euro 4.500.000,00, derivanti dai comportamenti tenuti dal predetto ente nel contesto dell’attività amministrativa funzionale allo sviluppo urbanistico di un’area situata in zona Torvaianica AL – Campo Jemini.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Pomezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il dott. Giovanni Petroni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Il presente giudizio ha ad oggetto una domanda risarcitoria proposta dalla I.S.I. 2007 S.r.l. contro il Comune di Pomezia, per un valore complessivo di euro 4.500.000,00. Nella tesi della ricorrente il danno in questione, le cui componenti saranno meglio descritte nel prosieguo, sarebbe stato causato dai comportamenti tenuti dal predetto ente nel contesto dell’attività amministrativa funzionale allo sviluppo urbanistico di un’area situata in zona Torvaianica AL – Campo Jemini.

2. Secondo quanto esposto dalla ricorrente:

(i) nel 1987, la suddetta area era oggetto di una variante al piano regolatore generale, funzionale al recupero del nucleo edilizio ivi spontaneamente sorto, e del conseguente piano particolareggiato esecutivo (PPE), contenente la determinazione degli standard urbanistici e dei vincoli preordinati all’esproprio;

(ii) scaduto il quinquennio entro il quale il Comune avrebbe dovuto procedere all’esproprio, il Consiglio di Stato (con sentenza n. 5355/2007) – pronunciandosi sul ricorso avverso il silenzio proposto dalla S.A.T.A. S.r.l., anch’essa proprietaria di alcune aree ricadenti nel piano – accertava l’obbligo dell’ente locale di provvedere sull’istanza presentata dalla predetta società al fine di ottenere l’attribuzione di una nuova destinazione urbanistica alle proprie aree;

(iii) il 29 maggio 2007 la ricorrente acquistava alcune aree ricadenti nel PPE (distinte al fg. 33 part. 1614 -mq. 3127; al fg. 32 part. 904 – mq. 2500; al fg. 32 part. 905 -mq. 225), nonché un’area ad esso adiacente (distinta al fg. 33 part. 1171 per mq. 10.000);

(iv) in esecuzione della citata sentenza del Consiglio di Stato, il Comune, con delibera del Consiglio comunale n. 16 del 10 febbraio 2009, adottava una “variante al Piano Particolareggiato di Esecuzione denominato Torvaianica AL – Campo Jemini”, con la quale assegnava alle aree rimaste di proprietà della ricorrente la seguente destinazione e cubatura: a) fg. 33 part. 1614 – Residenziale Privato – mc 2501,60; b) fg. 32 part. 905 - Residenziale Privato – mc 180; c) fg. 32 part. 904 –Servizi Privati –mc 2500;

(v) a seguito della pubblicazione di tale delibera e delle osservazioni conseguentemente presentate, con Delibera Consiliare n. 63 del 17 luglio 2009 la destinazione dell’area distinta al fg. 32 part. 904 veniva variata da “servizi privati” a “commerciale”;

(vi) tuttavia, poiché il Comune aveva trasmesso alla Regione solamente la delibera n. 16/2009, e non anche la n. 63/2009, solo la prima veniva tacitamente approvata dalla Regione ai sensi dell’art. 4 della L.R. 36/1987; tale comportamento omissivo – determinando il mantenimento della destinazione a servizi privati per l’area di cui al fg. 32, part. 904 – aveva causato alla ricorrente un danno stimabile in euro 800.000,00;

(vii) in sede di osservazioni alla delibera n. 16/2009, la ricorrente chiedeva altresì che l’area di sua proprietà confinante con quella ricadente nel piano - distinta al fg. 33 part. 1171, per mq. 10.000, a destinazione agricola - fosse inserita all’interno del PPE come area edificabile;

(viii) tale richiesta veniva rigettata dalla già menzionata delibera consiliare n. 63/2009, sulla base della seguente motivazione: «non accolta in quanto il PPE è stato redatto in conformità al perimetro previsto dal precedente piano, al solo fine del reperimento degli standard urbanistici, l’eccezione all’ampiamento ha riguardato solo ed esclusivamente l’area destinata a Sc – servizi pubblici ove insiste una chiesa. Tale ampliamento proposto al Piano comporterebbe la trasformazione del PPE da conforme a variante»;

(ix) la circostanza riportata nella motivazione, nella prospettiva della ricorrente, sarebbe stata contraria alla realtà, «in quanto il PPE è stato approvato in variante dello strumento urbanistico e, quindi, ex art. 4 e non ex art. 1 della L.R. 36/87»; il provvedimento in questione inoltre, per quanto maggiormente interesse in questa sede, avrebbe arrecato un danno alla ricorrente che – rapportando l’indice di fabbricabilità territoriale (IFT) di 0,80 mc/mq alla superficie della particella 1171 del fg. 33, ossia 10.000 mq (giungendo così a un’edificabilità per 8.000 mc) e moltiplicando il risultato per il valore di 400,00 euro/mc – sarebbe pari ad euro 3.200.000,00;

(x) con determinazione del 9 dicembre 2010 veniva pubblicata sul sito del Comune e della Regione Lazio «l'avvenuta approvazione, in via tacita, del PPE di Torvaianica AL – Campo Jemini in variante al PRG a seguito dell'infruttuoso decorso dei termini»;

(xi) la I.S.I. 2007 S.r.l., nel corso degli anni successivi (precisamente con comunicazioni del 3/8/2010 - 6/9/2010 - 7/10/2010 - 5/8/2011 - 23/9/2013 - 9/12/2014) chiedeva ripetutamente chiarimenti circa la definitiva approvazione dei piani, la destinazione urbanistica delle aree di sua proprietà e la possibilità di presentare progetti edificatori, senza ricevere concreto riscontro;

(xii) con deliberazione consiliare n. 33 dell’11 giugno 2015, il Comune di Pomezia annullava in autotutela la precedente delibera n. 16/2009 di adozione della variante;

(xiii) con le sentenze n. 4377 e 8277 del 2016 il TAR Lazio annullava la delibera n. 33/2015; la sentenza n. 8277 del 2016 inoltre assegnava all’ente locale un termine di novanta giorni per determinarsi l’eventuale riesercizio del potere di autotutela;

(xiv) successivamente, il Comune di Pomezia, in vista dell’adozione di una ulteriore delibera consiliare in autotutela, convocava i proprietari dei comparti edificatori ingenerando ulteriori incertezze e senza dare effettivo seguito a tale iniziativa.

3. In base a quanto ora esposto, ritenuta la sussistenza di tutti i presupposti per agire ai sensi dell’art. 2043 c.c., la ricorrente ha chiesto di condannare il Comune di Pomezia al pagamento di complessivi euro 4.000.000,00, per le ragioni sopra indicate.

Ha inoltre domandato a titolo di risarcimento l’ulteriore somma di euro 500.000,00 per «le mancate risposte alle richieste inoltrate e soprattutto la azione posta in essere con la DCC 33/2015 per l'annullamento della precedente DCC 16/2009, con conseguenti iniziative giudiziarie», che avrebbero «provocato pluriennali ritardi nella possibilità di presentare richieste di progetti edificatori».

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Pomezia che ha, in via preliminare, eccepito l’irricevibilità del ricorso per violazione del termine di decadenza di 120 giorni previsto dall’art. 30 c.p.a. per la proposizione di un’azione risarcitoria.

Nel merito, l’Amministrazione resistente ha sostenuto l’infondatezza del ricorso, in primo luogo, perché si tratterebbe di poteri amministrativi non ancora esercitati e, dunque, non suscettibili di sindacato giurisdizionale. In secondo luogo, la società ricorrente avrebbe dovuto previamente esperire, in seguito alla citata sentenza del TAR Lazio n. 8277/2016, azione avverso il silenzio, al fine di provocare l’esercizio del potere amministrativo, cosa che invece non ha fatto. Peraltro, nella prospettiva della resistente, non è dato sapere quale sarebbe stato l’esito del procedimento e, dunque, se effettivamente vi sia stata la “lesione al bene della vita” della società ricorrente.

Il Comune ha infine rilevato che la ricorrente non avrebbe fornito alcun «serio argomento circa la quantificazione del danno né, tantomeno, sull’esistenza di colpa o, peggio di dolo nell’attività amministrativa del Comune di Pomezia nell’ambito della vicenda in questione».

5. Entrambe le parti hanno depositato memorie, insistendo per le rispettive richieste. Il Comune nella propria memoria ha aggiunto, per un verso, che la ricorrente non ha formulato istanze ai sensi dell’art. 5.2. e 12 delle N.T.A. del PPE né ha provveduto alla costituzione di un consorzio ai sensi dell’art. 23 della legge 1150/42; per altro verso, che un ricorso analogo a quello qui in esame è stato respinto dal Tar Lazio, con la sentenza n. 17187/2024.

6. All’udienza del 20 maggio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Tutto ciò premesso – in disparte l’eccezione di tardività dell’azione – ritiene il Collegio che il ricorso sia infondato.

8. Ed invero, come chiarito dalla costante giurisprudenza del Consiglio di Stato, incombe sul ricorrente l'onere di dimostrare la sussistenza di tutti gli elementi tipici della fattispecie di responsabilità extracontrattuale, ossia il fatto illecito costituito da una condotta antigiuridica della P.A., rappresentata dall'attività amministrativa illegittima; l'evento dannoso, vale a dire il danno ingiusto rappresentato dalla lesione della situazione sostanziale protetta di cui il privato è titolare; il nesso di causalità tra illegittimità della condotta e danno, anche sotto il profilo della quantificazione delle conseguenze dannose risarcibili, per la quale si applicano, in virtù del rinvio operato dall' art. 2056 cod. civ., i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell'evitabilità con l'ordinaria diligenza del danneggiato, di cui agli artt. 1223 e 1227 cod. civ.; l'elemento soggettivo, nel senso che l'attività illegittima deve essere imputabile all'amministrazione (all'apparato amministrativo) a titolo di dolo o colpa (in questo senso da ultimo Cons. Stato, sez. II , 19/12/2024, n. 10229).

Posto, dunque, che spettava alla I.S.I. 2007 S.r.l. l'onere di provare "an" e "quantum" del pregiudizio patrimoniale lamentato, si deve evidenziare che nessuna prova è stata fornita in proposito da parte della predetta società.

9. In particolare, esaminando partitamente le diverse voci di danno che formano oggetto della pretesa della ricorrente, emerge che una prima componente di esso – per euro 800.000,00 – sarebbe derivata dalla mancata trasmissione, da parte del Comune di Pomezia alla Regione Lazio, della delibera n. 63/2009. Tale omissione avrebbe impedito la modifica della destinazione dell’area censita al fg. 32, part. 904 da “servizi privati” a “commerciale”.

Sul punto va premesso che la stessa ricostruzione fattuale operata dalla ricorrente, peraltro in modo piuttosto generico, non risulta adeguatamente supportata dalla documentazione in atti. La delibera 63/2009, infatti, pur apportando una modifica all’art. 12 delle N.T.A., si limita a comprendere, tra le attività assentite per i “servizi privati” ed ivi indicate in via esemplificativa, quelle relative ad “attrezzatture commerciali” (cfr. la delibera suddetta, con riferimento all’osservazione 10). In altri termini, la modifica sembra avere una funzione meramente interpretativa, nel senso di estendere l’elenco degli esempi di attività ammesse, senza tuttavia apportare modifiche sostanziali; sicché le “attrezzature commerciali” potrebbero ugualmente ritenersi, seppure implicitamente, ricomprese tra le destinazioni d’uso ammesse.

D’altra parte, pur prescindendo da ciò, deve evidenziarsi che la ricorrente, che pur si duole in questa sede di tale inerzia amministrativa chiedendo di essere risarcita, non ha mai sollecitato la trasmissione della delibera in questione alla Regione e/o la correzione delle N.T.A. nei termini già approvati. La stessa, inoltre, non ha fornito alcuna argomentazione, né tantomeno alcuna prova, a sostegno della determinazione del danno effettuata.

10. La seconda, e più cospicua, voce di danno, quantificata dalla ricorrente in euro 3.200.000,00, sarebbe conseguenza dell’illegittimo rigetto della richiesta di includere nell’area del PPE anche il terreno di proprietà della ricorrente, censito alla particella 1171 del fg. 33, mutando la sua destinazione da agricola a edificabile.

In proposito si consideri anzitutto che la delibera n. 63/2009 non risulta essere stata oggetto di impugnazione da parte della ricorrente, circostanza rilevante ex art. 30, co. 3, c.p.a. per la determinazione, o elisione, del danno risarcibile.

In secondo luogo, la ricorrente non ha in alcun modo provato, neppure in termini meramente probabilistici, che il suo interesse pretensivo fosse meritevole di accoglimento, tanto più se si considera l’ampia discrezionalità che connota il potere amministrativo in materia di pianificazione urbanistica (cfr. sul punto, da ultimo, Cons. Stato, Sez. II, 25/09/2024, n. 7787).

11. La terza, e ultima, voce di danno, ammontante ad euro 500.000,00, deriverebbe dalle “mancate risposte alle richieste inoltrate” e soprattutto dall’ “azione posta in essere con la DCC 33/2015 per l'annullamento della precedente DCC 16/2009, con conseguenti iniziative giudiziarie”, che avrebbero “provocato pluriennali ritardi nella possibilità di presentare richieste di progetti edificatori”.

In relazione ad essa – condividendo ampiamente la motivazione a sostegno della sentenza TAR Lazio n. 17187/2024, occupatasi di vicenda analoga a quella qui in esame – deve escludersi, oltre che la prova del danno lamentato, la cui quantificazione non è sorretta da alcuna argomentazione a sostegno, anche la dimostrazione di un rapporto di causalità con le condotte ascritte all’Amministrazione.

Ed invero, la ricorrente, al fine di risolvere le lamentate incertezze, non ha mai concretamente tentato, per un verso, di sollecitare il riesercizio del potere pianificatorio del Comune (anche con riferimento all’attività in autotutela delineata dalla citata sentenza del TAR Lazio n. 8277 del 2016, che fissava per il suo esercizio un termine di novanta giorni dalla pubblicazione o comunicazione della sentenza stessa).

Inoltre la I.S.I. 2007 S.r.l. non ha neppure tentato di esercitare le facoltà edilizie ad essa spettanti in forza della iniziale efficacia della variante del 2009 (ripristinata per effetto delle sentenze del TAR Lazio, nn. 4377/16 e 8277/16, che hanno annullato la delibera adottata in autotutela). In proposito, il Comune ha anche formalmente attestato, senza incontrare contestazione alcuna, che «agli atti di questo ufficio non risultano istanze formulate dalla ricorrente (...) ai sensi dell’art. 5.2. e art. 12delle N.T.A. del P.P.E. OR AL (presentazione di un PEU progetto edilizio unitario».

In conclusione, il contegno inerte della ricorrente non consente di imputare il danno lamentato all’Amministrazione resistente.

12. Per le ragioni esposte la domanda avanzata da parte ricorrente deve essere respinta, mentre le spese legali, attesa la peculiarità della fattispecie, devono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta-Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Arzillo, Presidente

Giovanni Petroni, Referendario, Estensore

Danilo Carrozzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Petroni	Francesco Arzillo

IL SEGRETARIO