Pubblicato il 11/04/2025

N. 00418/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00698/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 698 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società M.L. s.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Daniele Granara, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Bartolomeo Bosco 31/4;

contro

l’Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Genova, domiciliataria ex lege in Genova, v.le Brigate Partigiane, 2;
il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, non costituito in giudizio;

nei confronti

della Società Mussini Giorgio s.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

1) della deliberazione del Consiglio Direttivo dell’Ente Parco Cinque Terre n. 10 del 12.04.2024, di approvazione del “disciplinare integrativo al regolamento dell’area marina protetta “cinque terre” per l’anno 2024; 2) della determinazione dirigenziale n. 343 del 30.05.2024, avente ad oggetto “approvazione aggiornamento graduatorie ammessi anno 2024 alle procedure selettive per l’assegnazione delle autorizzazioni per le attività di noleggio e locazione all’interno dell’AMP, ai sensi e per gli effetti del disciplinare integrativo anno 2024”, e dei relativi elenchi allegati; 3) della determinazione dirigenziale n. 388 del 28.6.2024, con la quale è stata approvata la procedura per l’assegnazione delle autorizzazioni all’esercizio delle attività di noleggio o locazione di unità da diporto dotate di motore all’interno dell’AMO – anno 2024, riservata alle imprese presenti nelle graduatorie di cui alla determina dirigenziale n. 343 del 30.5.2024; 4) della determinazione dirigenziale n. 389 del 28.06.2024, con la quale è stata approvata la “Procedura pubblica di selezione per l’assegnazione delle autorizzazioni all’esercizio delle attività di locazione o noleggio di unità da diporto a esclusiva propulsione elettrica o motorizzazione ibrida, certificata da ente tecnico o soggetto abilitato per legge, all’interno dell’AMP delle cinque terre per l’anno 2024 – approvazione ed avvio procedimento”; 5) della deliberazione della Giunta esecutiva n. 31 del 25.6.2024, avente ad oggetto “Approvazione protocolli tecnici di intesa ai fini del rilascio delle autorizzazioni per l’esercizio dell’attività di noleggio e locazione anno 2024”; 6) dei provvedimenti presidenziali del Presidente dell’Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre n. 1 del 22 marzo 2024 (di approvazione delle modalità di rilascio delle proroghe straordinarie e provvisorie delle autorizzazioni rilasciate ai sensi del disciplinare 2023 con validità entro e non oltre il 30 aprile 2024, nelle more dell’approvazione del disciplinare integrativo anno 2024), n. 2 del 30.4.2024 (di proroga al 31.5.24 delle proroghe straordinarie e provvisorie delle autorizzazioni rilasciate ai sensi del disciplinare 2023), n. 3 del 31.5.2024 (di approvazione degli elenchi delle unità da diporto dei soggetti potenzialmente autorizzabili per l’anno 2024, per l’assegnazione delle autorizzazioni temporanee per le attività di noleggio e locazione all’interno dell’AMP, ai sensi e per gli effetti del disciplinare integrativo anno 2024, e di rilascio delle relative autorizzazioni temporanee).

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2025 il dott. Angelo Vitali e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe la società M.L. s.r.l., espone: - di essere un’impresa di nuova costituzione, che intende offrire servizi di noleggio e locazione di unità da diporto nel levante ligure e, in particolare, nell’ambito dell’Area Marina Protetta (AMP) del Parco Nazionale delle Cinque Terre; - che attendeva che l’Ente Parco Nazionale, ente gestore dell’AMP, bandisse la selezione per l’attribuzione delle autorizzazioni al noleggio ed alla locazione per l’anno 2024; - che, nell’inerzia dell’Ente Parco e nelle more dell’approvazione del disciplinare integrativo al Regolamento di esecuzione ed Organizzazione dell’Area Marina Protetta (REO), in data 18.5.2024 inoltrava all’ente domanda di autorizzazione, quantomeno provvisoria, ai sensi degli artt. 29 e ss. del REO; - che, con deliberazione n. 10 del 12.4.2024, il Consiglio direttivo dell’Ente Parco approvava il Disciplinare integrativo al Regolamento dell’Area Marina Protetta “Cinque Terre” Anno 2024, che diveniva efficace dall’approvazione ministeriale del 30.5.2024; - che il nuovo disciplinare, all’art. 12 comma 7, stabilisce che, per l’anno 2024, saranno rilasciate 125 autorizzazioni, “a scorrimento della graduatoria approvata nel 2023” , con conseguente impossibilità di rilascio dell’autorizzazione in favore di imprese che, come la ricorrente, non avevano partecipato alla procedura selettiva per l’anno 2023; - che, con determinazione dirigenziale del Direttore dell’Ente Parco n. 388 del 28.6.2024, veniva approvato il bando relativo alla “procedura per l’assegnazione delle autorizzazioni all’esercizio dell’attività di noleggio o locazione di unità da diporto dotate di motore all’interno dell’AMP – Anno 2024, riservate alle imprese presenti nelle graduatorie di cui alla D.D. n. 343 del 30.05.2024”, ossia le graduatorie stilate all’esito della procedura selettiva espletata nell’anno 2023.

Ciò premesso, impugna: 1) la deliberazione del Consiglio Direttivo dell’Ente Parco Cinque Terre n. 10 del 12.04.2024, di approvazione del “disciplinare integrativo al regolamento dell’area marina protetta “cinque terre” per l’anno 2024; 2) la determinazione dirigenziale n. 343 del 30.05.2024, avente ad oggetto “approvazione aggiornamento graduatorie ammessi anno 2024 alle procedure selettive per l’assegnazione delle autorizzazioni per le attività di noleggio e locazione all’interno dell’AMP, ai sensi e per gli effetti del disciplinare integrativo anno 2024”, e relativi elenchi allegati, tra i quali non figura; 3) la determinazione dirigenziale n. 388 del 28.6.2024, con la quale è stata approvata la procedura per l’assegnazione delle autorizzazioni all’esercizio delle attività di noleggio o locazione di unità da diporto dotate di motore all’interno dell’AMP – anno 2024, riservata alle imprese presenti nelle graduatorie di cui alla determina dirigenziale n. 343 del 30.5.2024; 4) la determinazione dirigenziale n. 389 del 28.06.2024, con la quale è stata approvata la “Procedura pubblica di selezione per l’assegnazione delle autorizzazioni all’esercizio delle attività di locazione o noleggio di unità da diporto a esclusiva propulsione elettrica o motorizzazione ibrida, certificata da ente tecnico o soggetto abilitato per legge, all’interno dell’AMP delle cinque terre per l’anno 2024 – approvazione ed avvio procedimento”; 5) la deliberazione della Giunta esecutiva n. 31 del 25.6.2024, avente ad oggetto “Approvazione protocolli tecnici di intesa ai fini del rilascio delle autorizzazioni per l’esercizio dell’attività di noleggio e locazione anno 2024”; 6) i provvedimenti presidenziali del Presidente dell’Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre n. 1 del 22 marzo 2024 (di approvazione delle modalità di rilascio delle proroghe straordinarie e provvisorie delle autorizzazioni rilasciate ai sensi del disciplinare 2023 con validità entro e non oltre il 30 aprile 2024, nelle more dell’approvazione del disciplinare integrativo anno 2024), n. 2 del 30.4.2024 (di proroga al 31.5.24 delle proroghe straordinarie e provvisorie delle autorizzazioni rilasciate ai sensi del disciplinare 2023); n. 3 del 31.5.2024 (di approvazione degli elenchi – tra i quali non figura la società ricorrente - delle unità da diporto dei soggetti potenzialmente autorizzabili per l’anno 2024, per l’assegnazione delle autorizzazioni temporanee per le attività di noleggio e locazione all’interno dell’AMP, ai sensi e per gli effetti del disciplinare integrativo anno 2024, e di rilascio delle relative autorizzazioni temporanee).

A sostegno del gravame ha dedotto cinque motivi di ricorso, come segue.

1. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 29 e ss. del Regolamento di esecuzione ed organizzazione dell’Area Marina Protetta delle Cinque Terre, approvato con D.M. 24 febbraio 2015. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost.. Violazione dei principi di non discriminazione, par condicio competitorum , libero accesso al mercato. Violazione dei principi di libertà di prestazione dei servizi e libertà di stabilimento di cui agli artt. 49 e ss. e 101 e ss. TFUE, nonché all’allegato Protocollo n. 27. Violazione dell’art. 41 Cost.. Eccesso di potere per assoluto difetto del presupposto. Manifesta contraddittorietà intrinseca ed estrinseca. Manifeste irrazionalità ed illogicità. Sviamento. Disparità di trattamento. Ingiustizia manifesta.

Il disciplinare integrativo al REO relativo all’anno 2024, nel limitare a 125 (40 per unità da diporto dotate di propulsione elettrica o ibrida + 50 per unità per noleggio con motore endotermico + 35 per unità per attività di locazione con motore endotermico) le autorizzazioni rilasciabili a scorrimento della graduatoria approvata nel 2023, preclude ai nuovi operatori, quale la ricorrente, la possibilità di ottenere l’autorizzazione all’esercizio delle attività di noleggio e locazione nell’ambito del territorio dell’AMP, determinando un’indebita rendita di posizione in favore di coloro che hanno preso parte alla procedura selettiva per l’anno 2023.

E ciò, senza l’espletamento di alcuna procedura ad evidenza pubblica, ma indebitamente prorogando la vecchia graduatoria (oltretutto con la previsione della facoltà di una ulteriore proroga di due anni), e limitando l’ingresso di nuovi operatori soltanto all’ipotesi in cui, all’esito dello scorrimento della graduatoria relativa all’anno 2023 (in cui figuravano 146 operatori, a fronte di 125 autorizzazioni rilasciabili per l’anno 2024), residuino ancora autorizzazioni disponibili.

E ciò, viepiù, alla luce della previsione di requisiti più stringenti da possedersi a pena di esclusione, non previsti per la partecipazione alla procedura bandita nel 2023.

2. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 29 e ss. del Regolamento di esecuzione ed organizzazione dell’Area Marina Protetta delle Cinque Terre, approvato con D.M. 24 febbraio 2015. Violazione dell’art. 12, commi 8 e 9, del Disciplinare integrativo al REO – Anno 2024. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost.. Violazione dei principi di non discriminazione, par condicio competitorum , libero accesso al mercato. Violazione dei principi di libertà di prestazione dei servizi e libertà di stabilimento di cui agli artt. 49 e ss. e 101 e ss. TFUE, nonché all’allegato Protocollo n. 27. Violazione dell’art. 41 Cost.. Eccesso di potere per assoluto difetto del presupposto. Manifesta contraddittorietà intrinseca ed estrinseca. Manifeste irrazionalità ed illogicità. Sviamento. Disparità di trattamento. Ingiustizia manifesta.

Ferma restando l’illegittimità del disciplinare nei termini indicati al primo motivo di ricorso, illegittimo sarebbe anche il bando della procedura, laddove non contempla la possibilità, per i soggetti non presenti nelle graduatorie relative all’anno 2023, di presentare comunque domanda di rilascio dell’autorizzazione, prevedendo, anzi, quale requisito “a pena dell’esclusione automatica e obbligatoria” , la presenza in tale scaduta graduatoria.

3. Violazione dell’art. 16, comma 7, del Disciplinare integrativo al REO – Anno 2024. Violazione dell’art. 1346 c.c. per indeterminabilità ed impossibilità dell’oggetto. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost.. Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto e di istruttoria. Irrazionalità ed illogicità manifeste. Sviamento. Perplessità.

Parimenti illegittimo sarebbe il comma 5 dell’art. 12 del disciplinare integrativo al REO per l’anno 2024, laddove prevede come requisito di partecipazione la obbligatoria sottoscrizione, da parte dei soggetti richiedenti il rilascio di autorizzazione, di un apposito protocollo tecnico con l’Ente gestore per l’adeguamento, nel corso del triennio successivo, delle motorizzazioni delle proprie unità agli standard di eco-sostenibilità e mitigazione dell’inquinamento acustico (mediante l’imposizione di oneri in tesi impossibili e indeterminabili a priori), e condiziona a tale sottoscrizione anche la possibilità di ulteriore rinnovo dell’autorizzazione.

4. Violazione dell’art. 1346 c.c. per impossibilità dell’oggetto. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost.. Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto e di istruttoria. Irrazionalità ed illogicità manifeste. Contraddittorietà intrinseca ed estrinseca manifesta. Sviamento. Perplessità.

L’illegittimità della subordinazione del rilascio delle autorizzazioni alla sottoscrizione del protocollo emergerebbe sotto altro e distinto profilo, in quanto il protocollo obbligherebbe gli operatori a dotarsi, entro il 2025, di sistemi di propulsione ibridi, misti o dual system , che saranno, in realtà, fin da subito inutilizzabili, posto che, già a partire dal 2025, in area AST (“Area di speciale tutela per la mitigazione degli impatti acustici sulla fauna ittica”) sarà possibile la navigazione in modalità esclusivamente elettrica.

5. Violazione dei principi di uguaglianza, non discriminazione e ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost.. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost.. Eccesso di potere per manifesta disparità di trattamento. Difetto assoluto del presupposto e di istruttoria. Irrazionalità ed illogicità manifeste. Sviamento. Ingiustizia manifesta.

Il protocollo in parola sarebbe viziato da evidente disparità di trattamento, in quanto gli operatori titolari di concessione di ormeggio presso le marine delle Cinque Terre potranno continuare a navigare in modalità endotermica nell’ambito dell’AST fino a quanto i porticcioli delle Cinque Terre non saranno completamente elettrificati, mentre tutti gli altri non avranno tale possibilità.

Si è costituito in giudizio per resistere al ricorso l’Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre.

Con ordinanza 9.8.2024, n. 191 la sezione ha accolto l’istanza cautelare e, per l’effetto, disposto che l’Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre, previo esito positivo degli accertamenti specificati dall’art. 12 disciplinare integrativo, rilasciasse alla ricorrente un’autorizzazione provvisoria per l’esercizio dell’attività di noleggio e/o locazione di unità da diporto all’interno dell’area marina protetta.

Con atto di motivi aggiunti la società ricorrente ha esteso l’impugnazione alla determinazione dirigenziale del Direttore dell’Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre n. 515 del 13.8.2024, avente ad oggetto “Procedura per l’assegnazione delle autorizzazioni all’esercizio delle attività di noleggio o locazione di unità da diporto dotate di motore all’interno dell’AMP – Anno 2024, riservata alle imprese presenti nelle graduatorie di cui alla D.D. n. 343 del 30/05/2024 – Approvazione elenco soggetti autorizzati”, nonché alla determinazione dirigenziale del Direttore dell’Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre n. 518 del 14.08.2024, avente ad oggetto “Procedura per l’assegnazione delle autorizzazioni all’esercizio delle attività di noleggio o locazione di unità da diporto dotate di motore all’interno dell’AMP – Anno 2024, riservata alle imprese presenti nelle graduatorie di cui alla D.D. n. 343 del 30/05/2024 – Integrazione e aggiornamento elenco soggetti autorizzati, conclusione del procedimento amministrativo”.

La società ricorrente non compare infatti negli elenchi di nessuna delle due determinazioni dirigenziali.

A sostegno del gravame aggiuntivo ripropone, in via di illegittimità derivata, i motivi dedotti nel ricorso introduttivo.

Alla pubblica udienza del 12 marzo 2025 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.

Il ricorso – come già rilevato in sede cautelare, seppure all’esito di una delibazione sommaria – è palesemente fondato, sotto l’assorbente profilo dedotto con i primi due motivi di ricorso.

È noto infatti che, in base ai principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) e dei principi di derivazione comunitaria in materia di attività di servizi (artt. 9 e ss. della Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno 12/12/2006, n. 123 – Direttiva Bolkestein), qualora un ente pubblico subordini – come nel caso di specie - l’accesso ad un’attività di servizio e/o il suo esercizio ad un regime autorizzativo, e qualora il numero di autorizzazioni disponibili per quella determinata attività sia contingentato per via della scarsità delle risorse naturali (l’estensione dell’AMP e delle connesse esigenze di tutela), occorre che la selezione tra i candidati potenziali avvenga sulla base di criteri oggettivi, non discriminatori, chiari ed inequivoci, trasparenti e, soprattutto, resi pubblici preventivamente, senza prevedere un rinnovo automatico, né accordare altri vantaggi al prestatore uscente (cfr. l’art. 12 comma 2 della Direttiva Bolkestein).

Esattamente il contrario di ciò che è avvenuto nella fattispecie, in cui l’Ente Parco, con il disciplinare integrativo al REO relativo all’anno 2024 (art. 12), nel limitare a 125 (40 per unità da diporto dotate di propulsione elettrica o ibrida + 50 per unità per noleggio con motore endotermico + 35 per unità per attività di locazione con motore endotermico) le autorizzazioni rilasciabili “a scorrimento della graduatoria approvata nel 2023” , le ha riservate in via assolutamente prioritaria e pressoché esclusiva a coloro che fossero inseriti nella precedente graduatoria, con ciò precludendo ai nuovi operatori, quale la ricorrente, la possibilità di ottenere l’autorizzazione all’esercizio delle attività di noleggio e locazione nell’ambito del territorio dell’AMP, e determinando un’indebita rendita di posizione in favore di coloro che avevano preso parte alla procedura selettiva per l’anno 2023.

Il tutto senza l’espletamento di un’effettiva procedura competitiva ad evidenza pubblica, ma indebitamente prorogando la vecchia graduatoria, addirittura configurando l’inclusione nella graduatoria per l’anno 2023 come “requisito di partecipazione” alla procedura per l’anno 2024, “a pena dell’esclusione automatica e obbligatoria dalla procedura” (così l’art. 1 dell’avviso approvato con determinazione dirigenziale n. 388 del 28.6.2024), e con l’aggravante della previsione della facoltà di una successiva proroga per ulteriori due anni.

Donde la fondatezza del ricorso.

Le spese seguono come di regola la soccombenza, e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna l’Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in € 3.000,00 (tremila), oltre spese generali, IVA e CPA, oltra al rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luca Morbelli, Presidente

Angelo Vitali, Consigliere, Estensore

Richard Goso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Vitali	Luca Morbelli

IL SEGRETARIO