Pubblicato il 21/04/2026

N. 00245/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00527/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 527 del 2025, proposto da
CE ST S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Colagrande, Claudio Verini, con domicilio eletto presso lo studio Roberto Colafrande in L'Aquila, via G. Verdi n.18;

contro

Comune di Massa D’Albe, non costituito in giudizio;
RO CA UC, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato RO CA UC, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento,

previa adozione di idonee misure cautelari,

della determinazione dirigenziale n. 29 del 30/07/2025 con la quale il Responsabile del Servizio Urbanistica e Manutenzione del Comune di Massa d'Albe ha disposto di “annullare in autotutela il Permesso di Costruire n. 1674 ai sensi dell'art. 21- nonies della Legge 241/90 rilasciato alla Ditta CE ST per la realizzazione di un capannone in acciaio sull'area Fg. 34 particella 532 derivante da fusione con altre particelle fra cui la N°135 FG 34 stante la natura demaniale civica universale per mq 6352 della stessa particella 135”, nonché di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di RO CA UC;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 il dott. RI LE PE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e IT

1.§. Con il ricorso in esame la società CE ST S.p.A. ha impugnato la determinazione dirigenziale n. 29 del 30 luglio 2025 con cui il Comune di Massa d’Albe ha disposto l’annullamento in autotutela del permesso di costruire n. 1674 del 21 maggio 2025, rilasciato per la realizzazione di un capannone in acciaio destinato a magazzino su un’area censita al foglio 34, particella 532 del catasto comunale.

Dalla documentazione versata in atti risulta che la ricorrente aveva presentato istanza di permesso di costruire in data 27 gennaio 2025 e che il Comune, all’esito dell’istruttoria, aveva rilasciato il titolo edilizio richiesto. Con successiva nota del 30 maggio 2025 l’amministrazione comunale ha avviato il procedimento di annullamento in autotutela, rilevando che la particella interessata dall’intervento derivava dalla fusione di più particelle, tra le quali la n. 135 del foglio 34, e che una porzione di quest’ultima sarebbe risultata assoggettata a demanialità civica per mq 6.352 in forza di una sentenza del Commissario agli usi civici del 1992. Il Comune evidenziava altresì l’incertezza circa la collocazione dell’edificio rispetto alla suddetta porzione.

Nel corso del procedimento la società ricorrente ha presentato osservazioni articolate e documentate, sostenendo la natura integralmente allodiale dell’originaria particella 135 e richiamando, a fondamento di tale tesi, la sentenza commissariale del 1985 passata in giudicato, le determinazioni regionali adottate in sede di verifica demaniale nel 2009, nonché il complessivo assetto transattivo definito con il Comune attraverso il preliminare di transazione del 2001 e il successivo contratto di concessione del 2004.

Nonostante ciò, dopo una sospensione del procedimento motivata dall’esigenza di acquisire ulteriori atti, il Comune ha adottato la determinazione impugnata annullando il permesso di costruire sul presupposto della ritenuta natura demaniale della particella 135. Secondo la ricorrente, tale provvedimento sarebbe stato adottato senza adeguata istruttoria e in violazione dell’affidamento ingenerato dal pregresso comportamento dell’amministrazione, che in precedenza aveva riconosciuto la piena disponibilità dell’area, anche mediante il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria nel 2019.

Il ricorso è sostenuto da un unico articolato motivo di diritto con il quale si lamenta la “violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21- nonies in relazione agli artt. 3, 7 e ss. della legge n. 241/90 sotto i profili inerenti la violazione del contraddittorio procedimentale, di difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dell’art. 12 dell’atto di concessione inter partes n. 787 dell’11.2.2004 e degli effetti del giudicato di cui alla sentenza commissariale n. 1 del 1985. Eccesso di potere: violazione delle risultanze della verifica demaniale di cui alla determinazione regionale del 17/3/2009 dh7/252/u.c.. Violazione del legittimo affidamento consolidato in via negoziale e amministrativa; illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà con precedente titolo edilizio; erroneità e travisamento dei presupposti; sviamento. Violazione degli art. 3, 9, 33, 34 e 97 Cost.”.

Si è costituito il Comune di Massa d’Albe resistendo al ricorso e chiedendone la reiezione in quanto inammissibile e infondato.

All’udienza pubblica del 14 aprile 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2.§. In primo luogo il collegio ritiene di scrutinare l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune resistente.

In particolare, il Comune eccepisce il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rilevando come la controversia attenga in realtà alla qualificazione giuridica del fondo, ossia alla qualitas soli, con riguardo alla sussistenza o meno di usi civici sulla particella 135 del foglio 34. Secondo la prospettazione difensiva, la società ricorrente contesta direttamente la natura demaniale del terreno, contrapponendo alla sentenza del 1992 titoli e atti che, a suo dire, attesterebbero la natura allodiale del suolo.

Si tratterebbe, dunque, di una controversia che implica l’accertamento principale della natura giuridica del bene e che rientra nella giurisdizione speciale del Commissario per la liquidazione degli usi civici ai sensi dell’art. 29 della legge n. 1766 del 1927. La legittimità del provvedimento amministrativo impugnato costituirebbe un profilo meramente conseguenziale rispetto a tale accertamento, che non potrebbe essere svolto in via incidentale dal giudice amministrativo.

L’eccezione è infondata.

Il presente giudizio non ha ad oggetto una controversia sulla qualitas soli ma la denunciata illegittimità dell’impugnato provvedimento amministrativo di annullamento in autotutela di un permesso di costruire, la cui cognizione è certamente devoluta alla giurisdizione del Giudice Amministrativo.

La questione relativa alla natura del terreno viene in rilievo esclusivamente quale presupposto di fatto del provvedimento impugnato, che la ricorrente contesta nella sua legittimità per travisamento dei presupposti, senza chiedere di accertare la qualitas soli.

3.§. Nel merito la società ricorrente deduce, in primo luogo, la “violazione e falsa applicazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990”, lamentando che il potere di autotutela sarebbe stato esercitato in assenza dei presupposti sostanziali richiesti dall’ordinamento e senza la dimostrazione di una effettiva illegittimità originaria del titolo edilizio annullato.

La ricorrente censura altresì la “violazione delle garanzie partecipative e del contraddittorio procedimentale”, osservando che il Comune, dopo aver preso atto delle osservazioni difensive, ha sospeso il procedimento e successivamente lo ha concluso senza riaprirlo e senza consentire alcuna interlocuzione in ordine ai nuovi presupposti posti a fondamento dell’annullamento. In tale contesto viene dedotto anche il “difetto di istruttoria e di motivazione”, per non avere l’amministrazione dato compiutamente conto delle deduzioni e dei documenti prodotti dalla società.

Sotto il profilo sostanziale, la ricorrente denuncia il “travisamento dei presupposti di fatto e di diritto”, evidenziando come il Comune abbia fondato l’annullamento su una lettura parziale e decontestualizzata della sentenza del Commissario agli usi civici del 1992. Secondo la prospettazione attorea, detta decisione non sarebbe idonea a fondare l’esercizio del potere di autotutela, in quanto i suoi effetti sarebbero stati superati e caducati nell’ambito della transazione intercorsa tra le parti, che ha condotto alla rinuncia all’appello e alla salvaguardia del giudicato formatosi con la precedente sentenza del 1985, espressamente riconosciuta come vincolante.

In connessione a tale profilo viene dedotta la “violazione del giudicato e degli effetti dell’accordo transattivo”, assumendosi che il Comune non possa disattendere l’assetto giuridico consolidato derivante dal giudicato e dagli accordi negoziali che, nel tempo, hanno definito i rapporti tra le parti e trovato attuazione anche attraverso la verifica demaniale regionale del 2009.

La società lamenta inoltre la “violazione del principio di legittimo affidamento”, posto che l’amministrazione, pur consapevole del quadro giuridico di riferimento, ha rilasciato il permesso di costruire annullato e, in precedenza, ulteriori titoli edilizi sulla medesima area, riconoscendo la piena disponibilità del terreno. Il successivo annullamento in autotutela si porrebbe pertanto in contraddizione con il comportamento tenuto dal Comune e con le aspettative legittimamente maturate in capo alla ricorrente.

Infine viene dedotta la “contraddittorietà dell’azione amministrativa ed eccesso di potere per illogicità manifesta”, in quanto l’amministrazione ha dapprima riconosciuto la natura allodiale dell’area e poi, senza l’emersione di nuovi elementi istruttori, ha adottato un provvedimento di segno opposto, limitandosi a richiamare un presupposto giuridico già superato e non più attuale.

4.§. Il ricorso è infondato e va respinto per le ragioni che seguono.

In via preliminare, deve essere affrontata la questione centrale relativa all’assetto dei giudicati formatisi in materia di natura giuridica della particella n. 135 del foglio 34. La ricorrente invoca la prevalenza della sentenza del Commissario agli usi civici n. 1 del 1985, che avrebbe riconosciuto la natura allodiale del fondo. Tuttavia, tale decisione risulta superata dalla successiva sentenza n. 63 del 27 novembre 1992, passata in giudicato, che ha accertato la sussistenza di uso civico universale su una porzione della medesima particella.

Secondo il consolidato principio affermato dalla giurisprudenza di legittimità, “in caso di contrasto tra due giudicati, al fine di stabilire quale debba prevalere, occorre fare ricorso al criterio temporale, nel senso che il giudicato successivo prevale su quello anteriore, salvo che la sentenza contraria non sia stata impugnata per revocazione” (Cass. civ., sez. III, 25 gennaio 2024, n. 2462) e, ancora, che “ove sulla medesima questione si siano formati due giudicati contrastanti, … il secondo giudicato prevale in ogni caso sul primo, purché la seconda sentenza … non sia stata sottoposta a revocazione, impugnazione peraltro ammessa esclusivamente ove la decisione oggetto della stessa non abbia pronunciato sulla relativa eccezione di giudicato» (Cass. 31 maggio 2018, n. 13804; Cass. 8 maggio 2009, n. 10623).

Nel caso di specie, non risulta che la sentenza del 1992 sia stata rimossa tramite revocazione, con la conseguenza che essa deve essere considerata pienamente efficace e prevalente su quella del 1985.

Ne consegue che il presupposto giuridico invocato dalla ricorrente, fondato sulla natura allodiale del terreno, non può essere condiviso.

Parimenti infondata è la censura relativa agli effetti degli atti transattivi intercorsi tra la società e il Comune. È principio pacifico che i beni gravati da uso civico costituiscono beni appartenenti a un regime di demanio civico, caratterizzati da inalienabilità, imprescrittibilità e indisponibilità. Essi non possono, pertanto, essere oggetto di atti di disposizione volontaria, né di transazione, vendita o rinuncia da parte dell’ente esponenziale della collettività titolare del diritto.

Nel caso specifico, il contenzioso demaniale, stipulata la conciliazione, deve essere sospeso, in attesa che in sede amministrativa si decida sull’approvazione o meno della conciliazione (se la conciliazione viene approvata, il procedimento contenzioso sarà chiuso con dichiarazione di cessata materia del contendere; se l’approvazione viene negata, il procedimento contenzioso prosegue verso una pronuncia di merito): le Sezioni Unite Civili della Suprema Corte hanno riconosciuto la sussistenza “dell’obbligo di sospensione (del procedimento giurisdizionale per l’accertamento della qualitas soli) in pendenza della fase conciliativa di cui all’art. 29, terzo comma, Legge 16 giugno 1927, n. 1766”. Nella fattispecie, non è stata chiesta e non vi è stata alcuna sospensione del giudizio, ma semplicemente si è lasciato che il giudizio di appello, intrapreso dalla ricorrente avverso la sentenza del C.U.C. per l’Abruzzo n. 63/1992, dichiarativa della demanialità civica di 6.352 metri quadri della particella 135 del foglio di mappa 34, si estinguesse a seguito di cancellazione della causa dal ruolo ai sensi dell’art. 307 c.p.c. che nel testo allora vigente disponeva che “Se dopo la notificazione della citazione nessuna delle parti si sia costituita entro il termine stabilito dall'art. 166, ovvero, se, dopo la costituzione delle stesse, il giudice, nei casi previsti dalla legge, abbia ordinata la cancellazione della causa dal ruolo, il processo, salvo il disposto del secondo comma dell'art. 181 e dell'art. 290, deve essere riassunto davanti allo stesso giudice nel termine perentorio di un anno, che decorre rispettivamente dalla scadenza del termine per la costituzione del convenuto a norma dell'art. 166, o dalla data del provvedimento di cancellazione; altrimenti il processo si estingue”.

Ne deriva che qualsiasi accordo transattivo che incida direttamente o indirettamente sulla permanenza dell’uso civico deve ritenersi nullo per violazione di norme imperative, in quanto diretto a elidere o comprimere diritti indisponibili della collettività. Tali atti, pertanto, non sono idonei a vincolare l’amministrazione né a superare l’accertamento giudiziale contenuto nella sentenza del 1992.

Alla luce di tale quadro normativo e giurisprudenziale, risultano sussistenti i presupposti per l’esercizio del potere di autotutela ai sensi dell’art. 21‑ nonies della legge n. 241 del 1990. In presenza di un permesso di costruire rilasciato su un’area gravata da uso civico, l’amministrazione è tenuta a intervenire per rimuovere un titolo edilizio radicalmente illegittimo, posto che l’edificazione su beni civici è preclusa in assenza dei provvedimenti di legittima trasformazione del vincolo previsti dalla legge.

In tale contesto, l’intervento comunale assume natura sostanzialmente doverosa, con conseguente attenuazione della rilevanza dei vizi eventualmente afferenti al procedimento, che degradano a irregolarità meramente formali quando non incidono sulla legittimità sostanziale dell’atto finale. Parimenti, non può essere invocata la tutela del legittimo affidamento, trattandosi di affidamento incolpevole solo in presenza di titoli validamente formati su beni disponibili, circostanza che, per quanto sopra detto, deve escludersi in radice in relazione ai terreni gravati da usi civici.

Deve inoltre rilevarsi che l’interesse pubblico al ripristino della legalità in materia di beni civici non si esaurisce in un generico richiamo all’ordinamento, ma è immanente e attuale, essendo diretto alla tutela di diritti collettivi di rango costituzionale. In tale ambito, l’interesse pubblico risulta ontologicamente prevalente rispetto all’interesse privato all’utilizzazione edificatoria del suolo.

In altri termini, l’annullamento in autotutela di permesso di costruire adottato dal Comune di Massa d’Albe e impugnato dalla ricorrente costituisce un provvedimento obbligato, sottratto a qualsiasi discrezionalità, perché imposto dalla necessità di tutelare la destinazione agrosilvopastorale delle terre demaniali civiche in conformità con quanto previsto dall’art. 3, 3° comma, della legge n. 168 del 2017.

5.§. Per i motivi predetti il ricorso deve essere respinto.

La particolarità della fattispecie rende opportuna la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (L’AQUILA), definitivamente pronunciando:

1) respinge il ricorso indicato in epigrafe;

2) compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA RU, Presidente

RI LE PE, Consigliere, Estensore

Rosanna Perilli, Consigliere

L'SO	IL PRESIDENTE
RI LE PE	MA RU

IL SEGRETARIO