Pubblicato il 29/05/2025

N. 01879/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00215/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 215 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Gino Pandolfi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del predetto difensore in Milano, via Vitruvio, n.5;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Angela Bartolomeo, Antonello Mandarano e Mariarosaria Autieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso la sede dell’Avvocatura Comunale in Milano, via della Guastalla, n. 6;

per l'annullamento

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

del provvedimento adottato in data 9.11.2023 dal Comune di Milano, con cui è stato rigettato il ricorso presentato dal ricorrente diretto ad ottenere l''accoglimento della domanda di accesso ai Servizi Abitativi Transitori ai sensi dell''art. 23, comma 13 della L.R. n. 16/2016, nonché di ogni altro atto allo stesso preordinato e presupposto;

B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 20.11.2024 :

- del provvedimento assunto dal Comune di Milano, con cui è stato revocato il provvedimento di rigetto del ricorso in opposizione PG 594746/2023, relativo alla domanda di accesso ai Servizi Abitativi Transitori ex L.R. n. 16/2016, e rigettata l’istanza presentata dal ricorrente in data 24.11.2022;

- di ogni altro atto alla stessa preordinata e presupposta e in particolare del parere n. 1/70 del Nucleo Tecnico di valutazione del 17.10.2024.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2025 la dott.ssa Valentina Caccamo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor-OMISSIS- ha presentato, in data 24.11.2022, domanda di accesso ai Servizi Abitativi Transitori (“S.A.T.”) del Comune di Milano, ai sensi dell’art. 23, comma 13 della L.R. della Lombardia n.16/2016 e della D.G.R. 2063/2019, in quanto rientrante nella categoria sub ‘F’ ovvero nuclei familiari “ privi di alloggio che necessitano di urgente sistemazione abitativa ”. In detta sede il ricorrente ha dichiarato di essere unico componente del proprio nucleo familiare e sprovvisto di fissa dimora, trovandosi spesso costretto a collocarsi in ripari di fortuna per strada o in luoghi pubblici, non potendo più fruire dell’ospitalità di conoscenti.

2. La domanda è stata rigettata con provvedimento del 27.07.2023 in quanto l’amministrazione ha ritenuto che la condizione di emergenza abitativa non fosse documentata.

3. Il ricorrente ha quindi presentato ricorso al Comune di Milano, che lo ha respinto con provvedimento del 20.11.2023 per mancanza di nuovi elementi idonei a sollecitare una diversa valutazione dell’amministrazione.

4. Con il ricorso introduttivo del giudizio il signor -OMISSIS- ha impugnato il citato provvedimento onde chiederne l’annullamento, articolando a sostegno del gravame censure di violazione dell’art. 23, comma 13, della L.R. della Lombardia n.16/2016 e della D.G.R. n. XI/2063/2019, nonché eccesso di potere, difetto di motivazione e di istruttoria, contraddittorietà e disparità di trattamento. In particolare, l’amministrazione avrebbe illegittimamente ritenuto non documentata la condizione di emergenza abitativa del -OMISSIS-, pretendendo di fatto una sorta di probatio diabolica impossibile da fornire considerando che il ricorrente vive per strada senza fissa dimora in condizione di estremo disagio nota anche ai servizi sociali. Il Comune di Milano, quindi, non avrebbe potuto eludere la valutazione della domanda di accesso al S.A.T. presentata dal ricorrente, essendo quest’ultimo in possesso di tutti i requisiti normativi per beneficiare dell’assegnazione, trovandosi in condizione di grave disagio abitativo, oltre che economico, non risolvibile in altro modo, sulla cui effettiva sussistenza – in caso di dubbi – l’amministrazione avrebbe potuto disporre gli opportuni accertamenti con i mezzi istruttori a propria disposizione.

5. Si è costituita in giudizio l’amministrazione comunale per resistere al ricorso, chiedendone il rigetto perché infondato.

6. All’esito della camera di consiglio del 13.03.2024, con ordinanza n. 248/2024 l’istanza cautelare è stata accolta ai fini di un motivato riesame, essendosi in detta sede evidenziato che, laddove l’amministrazione comunale avesse ritenuto insufficienti gli elementi addotti dalla parte a dimostrazione della sussistenza dei presupposti per l’accesso al servizio richiesto, avrebbe potuto comunque “ acquisire elementi a dimostrazione delle condizioni di emergenza abitativa rappresentate dal ricorrente attraverso i servizi sociali cui quest’ultimo è in carico ”.

7. All’esito della rinnovata istruttoria, con provvedimento del 24.10.2024, prot. 0544468 l’amministrazione ha disposto di revocare il precedente rigetto - impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio - e ha adottato un autonomo provvedimento nuovamente reiettivo dell’istanza del 24.11.2022 di assegnazione di un alloggio S.A.T. presentata dal ricorrente.

8. Assumendo l’illegittimità anche di quest’ultimo provvedimento, il signor -OMISSIS- ne ha chiesto l’annullamento con ricorso per motivi aggiunti.

9. Parte ricorrente ha depositato un’ulteriore memoria difensiva in vista della trattazione di merito del ricorso e, all’udienza del 9.04.2025, la causa è passata in decisione.

10. Occorre preliminarmente prendere le mosse dalla disamina del ricorso introduttivo, che è ormai divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Difatti, a seguito del riesame disposto da questo Tribunale, l’amministrazione comunale ha revocato l’originario provvedimento oggetto di impugnazione e, contestualmente, sulla scorta della rinnovata istruttoria e delle informazioni acquisite in detta sede, ha nuovamente disposto il rigetto della domanda del privato con più ampia motivazione.

10.1 Ne consegue che, essendo stato revocato il precedente provvedimento e adottato uno nuovo di contenuto negativo sorretto da autonome ragioni, è da quest’ultimo che oggi deriva la lesione alla sfera giuridica del ricorrente. Il ricorso introduttivo è dunque improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, perché nessuna utilità potrebbe ormai derivare dalla sua ulteriore coltivazione e dalla eventuale decisione di merito.

11. Si può adesso passare allo scrutinio del ricorso per motivi aggiunti.

11.1 A sostegno del gravame sono articolate censure di violazione dell’art. 23, comma 13, della L.R. della Lombardia n.16/2016, della D.G.R. n. XI/2063/2019 e della D.G.R. n. XI/6101/2022, nonché eccesso di potere, difetto di motivazione e di istruttoria, contraddittorietà e disparità di trattamento. In particolare, secondo il ricorrente, l’amministrazione comunale non avrebbe considerato che la mancanza di una soluzione abitativa rappresenta il primo e principale indicatore del disagio sociale, che non potrà trovare soluzione alcuna se non con la possibilità di poter vivere in una casa “propria”.

11.2 Inoltre, nella fattispecie ricorrerebbero tutti i requisiti richiesti per l’accesso ai servizi abitativi pubblici come definiti all’art. 22 della L.R. della Lombardia n. 16/2016 e specificati all’art. 7 del Regolamento Regionale n. 4/2017, la cui mancanza costituirebbe, ai sensi dell’art. 23 citato, l’unico elemento preclusivo all’accoglimento della domanda. Il ricorrente si troverebbe difatti in una situazione di grave emergenza abitativa, che dovrebbe essere “ risolta con i SAT e accompagnata semmai anche da un programma di recupero sociale ed economico ” (cfr. ricorso per motivi aggiunti, pag. 12), essendo la condizione di emergenza abitativa causa scatenante della emergenza sociale evidenziata dall’amministrazione. Infine, il provvedimento sarebbe viziato anche da sviamento di potere, poiché adottato per finalità diverse da quella che la legge riconosce ai servizi abitativi transitori, ovvero risolvere le situazioni di grave emergenza abitativa come nel caso del ricorrente.

Come anzidetto, le censure non sono fondate.

12. Va premesso, per migliore inquadramento della fattispecie, che i Servizi Abitativi Transitori sono stati istituiti dall’art. 23 comma 13 della L.R. della Lombardia n. 16/2016 “ al fine di contenere il disagio abitativo di particolari categorie sociali, soggette a procedure esecutive di rilascio degli immobili adibiti ad uso di abitazione e per ogni altra esigenza connessa alla gestione di situazioni di grave emergenza abitativa, in particolare nei comuni ad alta tensione abitativa, ALER e comuni destinano una quota del proprio patrimonio abitativo a servizi abitativi transitori (…) Tali unità abitative sono assegnate ai nuclei familiari in possesso dei requisiti per l'accesso ai servizi abitativi pubblici per una durata non superiore a cinque anni mediante provvedimento motivato del comune che definisce, altresì, un appropriato programma volto al recupero dell'autonomia economica e sociale del nucleo assegnatario (…) ”.

L’art. 2, comma 2 del Regolamento per l’Istituzione e il Funzionamento del Nucleo di Valutazione Tecnico di cui all’Allegato “A” alla Deliberazione del Consiglio Comunale n. 2 del 13.01.2020 stabilisce che “ i nuclei destinatari del servizio abitativi transitorio si distinguono in due categorie: una specifica e l’altra generica. Alla prima categoria appartengono i nuclei familiari soggetti a procedure esecutive di rilascio degli immobili. Alla seconda categoria appartengono i nuclei familiari in situazioni di grave emergenza abitativa. In entrambi i casi, trattasi di nuclei familiari che risiedono o che hanno risieduto in abitazioni a titolo di proprietà o in regime di locazione privata ”. Nel declinare le singole ipotesi che danno titolo a presentare domanda di accesso ai S.A.T., la disposizione fa quindi riferimento a nuclei familiari che debbono forzatamente rilasciare l’alloggio o che abbiano rilasciato l’alloggio in cui abitavano nei sei mesi antecedenti la presentazione della domanda.

Infine, l’art. 2 dell’Allegato alla Deliberazione di Giunta Regionale n. XI/6101 del 14.03.2022, nell’individuare tra i destinatari del servizio abitativo transitorio anche i nuclei familiari che versano in “ situazioni di grave emergenza abitativa (art 23 comma13 lr 16/2016) ” (art. 2, comma 1, lett. b), precisa che tale categoria “ ha carattere residuale e fa riferimento a condizioni di grave disagio, derivanti da una situazione di necessità, limitatamente a circostanze particolari alle quali non sia possibile dare risposta attraverso gli strumenti ordinari ” e che, anche considerato il numero limitato degli alloggi destinati, “ i SAT appaiano inadeguati a comprendere quelle situazioni in cui il progetto di recupero dell’autonomia economica e sociale dell’assegnatario abbia prevalentemente caratteristiche da servizio sociale rispetto all’esigenza abitativa ”.

13. Dal quadro normativo e regolamentare sopra richiamato deriva che i servizi abitativi transitori sono prevalentemente destinati a sostenere nuclei familiari che devono rilasciare l’alloggio in cui abitano oppure che hanno perso recentemente la precedente sistemazione abitativa di cui fruivano; a tali ipotesi si aggiungono i casi non tipizzati che possono essere ricondotti alla disposizione residuale e “di chiusura” del sistema così delineato, incentrata sulla sussistenza di condizioni di “ grave emergenza abitativa ” di cui l’amministrazione accerti l’esistenza.

14. Ciò premesso, ritiene il Collegio che nel caso di specie il provvedimento dell’amministrazione resista alle censure del ricorrente, non sussistendo le condizioni che, ai sensi della normativa sopra richiamata e per le finalità che le sono proprie, consentono l’accesso ai servizi abitativi transitori.

14.1 Come risulta dal parere del Nucleo di Valutazione, reso a seguito di una rinnovata istruttoria, il ricorrente ha rappresentato “ un’emergenza sociale, cioè la situazione di privo di lavoro, l’assenza di rete parentale e/o amicale, l’emarginazione ”, ovvero una situazione di lunga data, stabile e consolidata che l’amministrazione ha ritenuto non riconducibile alla condizione di “ emergenza abitativa ” necessaria ai fini dell’assegnazione di un alloggio S.A.T., essendo quest’ultima espressione di “ grave disagio derivante da una situazione contingente ed urgente tale da mettere a rischio il singolo o un nucleo familiare ”. Inoltre, risulta che, pur qualificando la propria condizione come emergenza abitativa “di lunga data”, il ricorrente ha presentato istanza di assegnazione di un alloggio di residenziale pubblica – cioè gli alloggi “S.A.P.” – al solo avviso pubblico n.9500 (da maggio a settembre 2024), nonostante dalla data di presentazione della domanda (24/11/2022) siano stati aperti più Bandi per l’assegnazione di unità abitative in via ordinaria, che è lo strumento principale per l’accesso a detto servizio.

14.2 Infine, è emerso dalla consultazione delle banche dati INPS che il ricorrente non risulta svolgere attività lavorativa, percependo il solo aiuto economico in regime NASpI, mentre l’assegnazione di un alloggio S.A.T. comporta anche “ autonomia nella gestione e risorse economiche per il pagamento del canone e relative spese condominiali, utenze, arredi e quant’altro ”. Alla luce di tali elementi, pertanto, è stato ritenuto che “ l’assegnazione di un servizio abitativo transitorio non appare la risposta idonea ad una persona come il ricorrente, con evidenti fragilità per le quali il progetto di recupero ha assunto prevalentemente caratteristiche da servizio sociale rispetto all’esigenza abitativa ”.

14.3 Sulla scorta di tali rilievi istruttori, che sono stati recepiti nel provvedimento impugnato, l’amministrazione ha ivi concluso che la condizione del ricorrente risulta “ caratterizzata da una evidente condizione di disagio sociale (…) prevalente rispetto all’esigenza abitativa e che, tale emergenza sociale in cui versa il ricorrente, ben più opportunamente, debba rientrare in un progetto di recupero dell’autonomia economica e sociale”, per cui l’assegnazione di un alloggio S.A.T. non appare la risposta idonea per un soggetto “ con evidenti fragilità, che, peraltro, non gli consentirebbero di far fronte all’impegno economico (pagamento del canone e delle relative spese condominiali, utenze etc.) ” correlate alla titolarità di un alloggio.

15. Ciò premesso, ritiene il Collegio che conclusioni cui è pervenuta l’amministrazione siano coerenti con il quadro normativo e regolamentare in materia di accesso ai servizi abitativi transitori, assumendo valenza decisiva, ai fini della soluzione del caso di specie, non tanto la circostanza che il ricorrente si trovi in una situazione di necessità abitativa – siccome privo di una propria abitazione e senza fissa dimora – ma la tipologia di ausilio di cui il predetto ha bisogno al fine di poter far fronte in maniera adeguata alle proprie esigenze primarie e di vita, tenuto conto della complessità della condizione del ricorrente che non si esaurisce nella mancanza di un alloggio o nel bisogno abitativo in senso stretto.

15.1 Come già chiarito da questo Tribunale, tale ausilio non può essere rinvenuto nel sistema dei servizi abitativi transitori, poiché, secondo quanto stabilito al paragrafo 2 dell’Allegato alla Deliberazione di Giunta Regionale n. XI/6101 del 14.03.2022, i S.A.T. non sono strumenti predisposti per far fronte a situazioni in cui prevalgono esigenze di recupero globale del soggetto richiedente, specie sul piano dell’autonomia economica e sociale, nell’ambito delle quali la mancanza di alloggio costituisce solo una delle plurime componenti che concorrono a delineare un complessivo quadro di fragilità e bisogno di assistenza (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 14.10.2024, n. 2685). Peraltro, è stato accertato in sede istruttoria che la condizione di disagio del ricorrente può essere definita “ di lunga data ” e ha assunto caratteri di tendenziale stabilità, per cui neppure sussiste, sotto questo profilo, la natura “ emergenziale ” della situazione di bisogno cui fanno riferimento la L.R. della Lombardia n. 16/2016 e le fonti regolamentari, come tale connotata da una perdita recente della sistemazione abitativa e dall’urgenza di provvedere a fronte della sopravvenuta indisponibilità di un alloggio per il nucleo familiare.

Il ricorrente, inoltre, non risulta avere un’occupazione stabile – ha svolto un periodo di prova, non andato a buon fine – né autonomia personale di spesa o risorse economiche necessarie per provvedere alla gestione dell’alloggio, in caso di accoglimento dell’istanza presentata. Ne consegue che la condizione di difficoltà in cui il signor -OMISSIS- versa non può essere risolta, data la sua dimensione multifattoriale, sul piano della sola esigenza alloggiativa attraverso l’assegnazione di un immobile per un periodo transitorio, costituendo i S.A.T. strumenti funzionali a rispondere a una situazione di eccezionale disagio tipicamente abitativo che richiede, proprio per la sua connotazione emergenziale, un intervento in urgenza onde evitare l’ulteriore aggravamento delle condizioni di vita del nucleo familiare, con l’assegnazione in deroga all’ordine di graduatoria ordinaria relativa ai servizi abitativi pubblici (S.A.P.) (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 02.05.2025, n. 1523; Id., 31.03.2025, n. 1122).

15.3 In tal senso depone, sul piano interpretativo, anche la lettura sistematica della casistica elaborata all’art. 2, comma 2, del Regolamento per l’Istituzione e il Funzionamento del Nucleo di Valutazione Tecnico ai fini dell’individuazione dei destinatari di tale tipologia di servizio, che fa riferimento – oltre all’ipotesi residuale caratterizzata dalla sussistenza di una “ grave emergenza abitativa ” – ai nuclei familiari che debbano forzatamente rilasciare l’alloggio o che lo abbiano rilasciato nei sei mesi antecedenti alla presentazione della domanda o all’adozione del decreto di trasferimento dell’immobile, nel caso di bene sottoposto a pignoramento, così indicando situazioni che presentano carattere emergenziale anche sul piano della relativa insorgenza temporale.

16. Non va infine dimenticato che, “ trattandosi dell’assegnazione di alloggi di edilizia popolare, correlati solitamente a situazioni di grave bisogno abitativo – in attuazione sia dell’art. 47 della Costituzione, il cui secondo comma prevede che la Repubblica “favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione”, sia del principio di uguaglianza di cui al precedente art. 3 –, va evidenziato che, a fronte della limitatezza delle risorse disponibili e della estrema latitudine delle esigenze abitative, è necessario procedere a una rigorosa e oggettiva interpretazione dei requisiti di accesso, in modo da garantire l’effettiva tutela delle reali situazioni di povertà abitativa (T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 6 novembre 2023, n. 2568; anche Consiglio di Stato, V, 11 ottobre 2021, n. 6757; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 27 giugno 2023, n. 1625); tale selezione deve essere effettuata anche individuando le soluzioni più idonee in rapporto alle varie esigenze che manifestano le fasce più deboli e fragili della popolazione, dovendosi utilizzare gli strumenti adeguati per far fronte agli specifici bisogni, diversamente rischiandosi di ottenere l’effetto opposto a quello perseguito ”.

17. In conclusione, non può ritenersi fondato il ricorso oggetto di scrutinio nella presente sede, non potendo il ricorrente, per le condizioni in cui versa, essere assegnatario di un alloggio S.A.T., fermi restando gli altri strumenti di assistenza di cui l’amministrazione comunale dispone per far fronte alla situazione del ricorrente.

18. Le spese di giudizio, in ragione delle peculiarità della controversia, possono essere compensate tra le parti.

19. Stante la non manifesta infondatezza del ricorso, si conferma l’ammissione del signor -OMISSIS- al patrocinio a spese dello Stato, come già stabilito con decreto dell’apposita Commissione n. 200/2023. Il Collegio si riserva la liquidazione del compenso spettante al difensore della ricorrente, cui si provvederà con un separato pronunciamento, da adottarsi a seguito di specifica istanza dell’interessato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Rinvia a un separato provvedimento la liquidazione del compenso spettante al difensore della parte ricorrente, ammessa a fruire del patrocinio a spese dello Stato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità di parte ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Silvia Cattaneo, Consigliere

Valentina Caccamo, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valentina Caccamo	Gabriele Nunziata

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.