Pubblicato il 28/05/2025

N. 01705/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00504/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di IA (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 504 del 2024, proposto da
-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , e -OMISSIS-, in proprio e nella qualità di legale rappresentante di -OMISSIS- S.r.l., rappresentati e difesi dall'avvocato Luigi Borgia, con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo PEC luigi.borgia@avvocatisiracusa.legalmail.it;

contro

Ministero dell'Interno (Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS- e Questura di -OMISSIS-), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di IA, presso i cui uffici domicilia in IA, via Vecchia Ognina, 149;

per l'annullamento previa adozione di idonee misure cautelari collegiali ex art. 55 c.p.a.

del decreto prot. -OMISSIS- con cui il Prefetto della Provincia di -OMISSIS- ha rigettato l’istanza di voltura della licenza n. -OMISSIS- nei confronti del signor -OMISSIS-nella spiegata qualità e di ogni atto presupposto, connesso e conseguente, nessuno escluso ivi compreso l’avvio procedimentale di cui alla nota prot. -OMISSIS-, richiamate nel provvedimento impugnato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno (Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS- e Questura di -OMISSIS-);

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 il dott. Giovanni Giuseppe NT Dato e uditi per le parti i difensori presenti come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 13 marzo 2024 e depositato in data 20 marzo 2024 la -OMISSIS- S.r.l. ed il sig. -OMISSIS-, in proprio e nella qualità di legale rappresentante della compagine societaria, hanno rappresentato quanto segue.

In data-OMISSIS- è stata notificata al sig. -OMISSIS-, nella qualità di legale rappresentante della -OMISSIS- S.r.l., l’ordinanza-OMISSIS-emessa dal Tribunale di -OMISSIS- nell’ambito del procedimento penale n.-OMISSIS- R.G.N.R. con cui lo stesso è stato sottoposto alla misura interdittiva del divieto di esercitare uffici direttivi presso persone giuridiche e imprese per la durata di un anno.

In data-OMISSIS-, la Prefettura di -OMISSIS- ha richiesto al sig. -OMISSIS-soluzioni alternative per la continuità dei rapporti contrattuali in essere e dei rapporti di lavoro.

In data -OMISSIS-il GIP, in seno al verbale di interrogatorio di persona sottoposta ad indagini, ha specificato “… che la misura interdittiva riguarda il mero divieto di coprire posizioni direttive secondo il diritto dell’impresa presso persone giuridiche, imprese e società, impregiudicato l’esercizio delle facoltà connesse alla titolarità della licenza amministrativa della quale il sig. -OMISSIS-è titolare e che pertanto non ricadono nel fuoco della misura interdittiva ”.

In data -OMISSIS-il sig. -OMISSIS-, in risposta alla nota del-OMISSIS-, ha prospettato alla Prefettura di -OMISSIS- tre ipotesi: avvio del procedimento amministrativo finalizzato al rilascio e/o voltura della licenza ex art. 134 T.U.L.P.S. al sig. -OMISSIS- in sostituzione dello stesso sig. -OMISSIS-, in nome e per conto dell’istituto di vigilanza -OMISSIS- S.r.l.; nelle more della conclusione del procedimento di cui sopra, di consentire, attesa la non preclusione espressa dal GIP, al sig. -OMISSIS-di poter adempiere allo svolgimento dei doveri propri del titolare della licenza ed altri eventuali adempimenti che non comportino comunque l’esercizio di direzione presso l’istituto medesimo; in subordine, il rilascio di autorizzazione provvisoria al sig.-OMISSIS- al fine di poter consentire allo stesso la prosecuzione dell’attività e la salvaguardia occupazionale.

In data-OMISSIS-, la Prefettura di -OMISSIS-, nelle more della conclusione del procedimento finalizzato alla voltura della suddetta licenza ex art. 134 T.U.L.P.S, ha emesso decreto provvisorio e sino alla conclusione del procedimento finalizzato alla voltura della suddetta licenza, in cui la titolarità della licenza ex art. 134 T.U.L.P.S all’esercizio delle attività di vigilanza è stata trasferita con effetto immediato dal sig. -OMISSIS-al sig.-OMISSIS-, in qualità di amministratore unico e rappresentante legale della società ricorrente.

In data -OMISSIS- il G.I.P. del Tribunale di -OMISSIS-, nell’ambito del procedimento penale n.-OMISSIS- R.G.N.R, ha revocato la misura cautelare del divieto di esercitare uffici direttivi presso persone giuridiche e imprese per la durata di un anno, applicata al sig. -OMISSIS-con la sopra citata ordinanza -OMISSIS-.

Stante l’avvenuta revoca della misura interdittiva il sig. -OMISSIS-ha presentato in data -OMISSIS- istanza di restituzione della licenza ex art 134 T.U.L.P.S. a proprio nome.

In data -OMISSIS- la Prefettura di -OMISSIS-, con nota prot. -OMISSIS-, ha comunicato al sig. -OMISSIS-il nulla osta alla voltura della licenza de qua ; risulta, inoltre, che l’Ufficio aveva già avviato le pratiche per il rilascio della licenza con decorrenza dal -OMISSIS- e che a tal fine è stata richiesta per le vie brevi tutta la documentazione (polizze, DURC, CCIAA ecc.), documenti inviati tempestivamente via pec.

Tuttavia, in data -OMISSIS-, la Prefettura di -OMISSIS- ha comunicato che “ … da informazioni acquisite dalla Questura di -OMISSIS- sono emersi, riguardo la S.V., elementi negativamente incidenti sui requisiti soggettivi di affidabilità e buona condotta, richiesti in materia, per il titolare della licenza di cui all’art. 134 del T.U.L.P.S. e del relativo Regolamento d’esecuzione, per svolgere le attività di vigilanza, di cui al D.M. 269/2010 e ss. mm. e ii., “non emergendo per l’A.G. i presupposti per l’archiviazione delle condotte mantenute”, nell’ambito del procedimento penale N.-OMISSIS- RGGIP, tutt’ora pendente…”.

Il sig. -OMISSIS-ha dunque effettuato accesso agli atti, acquisendo le note della Questura di -OMISSIS- indirizzate alla Prefettura, del 3-OMISSIS-, la cui lettura - per la parte ricorrente - fa emergere delle inesattezze (in particolare, la parte ricorrente richiama la nota del-OMISSIS-).

Il sig. -OMISSIS-, nella spiegata qualità, ha dunque presentato in data 15 gennaio 2024 controdeduzioni, evidenziando il grave travisamento dei fatti e gli errori evidenti nelle note della Questura di -OMISSIS-, fatte proprie dalla Prefettura, insistendo nel rilascio della voltura di licenza.

Tuttavia, con decreto prot. -OMISSIS-la Prefettura di -OMISSIS- ha rigettato la richiesta di voltura della licenza n.-OMISSIS--OMISSIS-.

Con l’atto introduttivo del giudizio la parte ricorrente ha proposto le domande in epigrafe.

1.1. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno (Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS- e Questura di -OMISSIS-), chiedendo il rigetto del ricorso.

1.2. Con ordinanza 19 aprile 2024, n. 177 è stata disposta la sospensione degli effetti degli atti impugnati ed il riesame della fattispecie, a carico dell’Amministrazione resistente, alla luce di quanto ivi precisato.

1.3. Dal deposito documentale (a cura della parte ricorrente) in data 27 febbraio 2025, si ricava che con decreto prot. n. -OMISSIS- la Prefettura di -OMISSIS-, in esecuzione del dictum cautelare (riesame), ha confermato il rigetto dell’istanza di voltura in favore del sig. -OMISSIS-, mantenendo la titolarità della licenza in capo al sig.-OMISSIS-; dopo la pronuncia della sentenza di non luogo a procedere (“ per non aver commesso il fatto ”) nei confronti del sig. -OMISSIS-, da parte del G.I.P. presso il Tribunale di -OMISSIS- in data -OMISSIS-, quest’ultimo ha chiesto alla Prefettura di revocare in autotutela il citato decreto prot. n. -OMISSIS- e, in ragione della detta pronuncia, con decreto n.-OMISSIS- la Prefettura di -OMISSIS- - nell’ambito di una nuova valutazione - ha ritenuto sussistenti in capo a questi i requisiti soggettivi necessari, sì da revocare il citato decreto prot. n. -OMISSIS- disponendo al contempo - in accoglimento dell’istanza dell’interessato - il trasferimento della titolarità della licenza de qua con effetto immediato in suo favore.

1.4. Con memoria depositata in data 12 marzo 2025 la parte ricorrente ha evidenziato che quanto all’impugnativa del decreto prefettizio prot. -OMISSIS-di rigetto dell’istanza di voltura della licenza n.-OMISSIS--OMISSIS- nei confronti del sig. -OMISSIS-“ vi è sopravvenuta carenza d’interesse ”, permanendo tuttavia “ l’interesse in ordine alla domanda risarcitoria proposta con il ricorso ”.

In particolare, la parte ricorrente ha insistito in ordine all’accoglimento della domanda risarcitoria proposta, con conseguente condanna dell’Amministrazione resistente a risarcire la somma complessiva di Euro 39.218,06, oltre ai danni non patrimoniali per la cui quantificazione la parte ricorrente si è rimessa alla valutazione equitativa del Tribunale adito.

1.5. All’udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025, presenti il difensore della parte ricorrente e l’Avvocatura erariale per l’Amministrazione resistente, come da verbale, dopo la discussione il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. La parte ricorrente ha affidato il ricorso proposto ai seguenti motivi (in sintesi):

- con il primo ha dedotto i vizi di Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11 del TULPS Eccesso di potere per difetto d’istruttoria e motivazione. Errore e travisamento dei fatti. Violazione del principio del buon andamento dell’azione dell’Amministrazione di cui all’art. 97 della Cost. Violazione del principio del legittimo affidamento;

- con il secondo ha dedotto i vizi di Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10-bis della L. 241/1990 e ss.mm.ii. Difetto d’istruttoria e motivazione. Contraddittorietà. Violazione del principio dell’affidamento .

La parte ricorrente ha inoltre proposto domanda di risarcimento danni.

2. Orbene, quanto alla proposta domanda di annullamento, si è già detto che con memoria depositata in data 12 marzo 2025 la parte ricorrente ha osservato che in ordine all’impugnativa del decreto prefettizio prot. -OMISSIS-vi è sopravvenuta carenza d’interesse, stante l’adozione nelle more del giudizio del decreto prefettizio prot. -OMISSIS-di trasferimento della titolarità della licenza ex art. 134 T.U.L.P.S. dal sig.-OMISSIS- al sig. -OMISSIS-, quest’ultimo in qualità di legale rappresentante della -OMISSIS- S.r.l..

Il ricorso, in parte qua, è dunque improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse (secondo condiviso orientamento giurisprudenziale, invero, la dichiarazione del difensore di sopravvenuta carenza di interesse comporta l'improcedibilità dell'impugnazione, non potendo in tal caso - in omaggio al principio dispositivo - il giudice decidere la controversia nel merito, imponendosi una declaratoria in conformità: cfr., ex plurimis , T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 7 marzo 2025, n. 446; T.A.R. Marche, sez. II, 21 febbraio 2025, n. 124; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 7 gennaio 2025, n. 28).

La parte ricorrente - con lo stesso scritto difensivo - ha tuttavia contestualmente evidenziato che permane l’interesse in ordine alla domanda risarcitoria proposta con il ricorso.

3. Giova premettere che per l’art. 34, comma 3, cod. proc. amm. “ Quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimità dell'atto se sussiste l'interesse ai fini risarcitori ”.

La sussistenza di tale interesse nel caso in esame è ben palesata dalla - originaria - proposizione della domanda di riparazione per equivalente monetario proposta dalla parte ricorrente.

3.1. Il Collegio osserva dunque quanto segue:

a) in ordine al primo motivo di gravame, v’è da rilevare che se è ben vero che la cornice penale all’interno della quale i contegni del sig. -OMISSIS-sono stati ricostruiti si è, nel corso del tempo, progressivamente affievolita (fino a dissolversi del tutto con la pronuncia della sentenza depositata in data-OMISSIS-, ciò con positive ricadute anche a favore della compagine societaria ricorrente), nondimeno, al momento dell’adozione dell’avversato decreto prefettizio prot. n.-OMISSIS-, l’impianto accusatorio appariva ancora assai severo (sul punto occorre ricordare che secondo costante orientamento interpretativo la legittimità di un atto amministrativo va accertata con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio tempus regit actum : cfr. Cons. Stato, sez. V, 31 dicembre 2024, n. 10556).

Ed infatti, se è ben vero che con ordinanza -OMISSIS- è stata disposta la revoca della misura cautelare imposta con ordinanza-OMISSIS-a seguito di un “ approfondimento complessivo ” e per “ sostanziale cessazione di attuali esigenze cautelari ” e che le imputazioni ascritte sono risultate meno gravi delle ipotesi originarie, solo nel maggio 2024 - nel corso del processo penale - il Pubblico Ministero ha proceduto (alla modifica dei capi di imputazione 1) e 2) nonché) a modificare le proprie conclusioni, chiedendo per l’imputato sig. -OMISSIS-la dichiarazione di non luogo a procedere per non aver commesso il fatto (per il capo di imputazione n. 1) e perché il fatto non sussiste (per il capo di imputazione n. 3), nonché nei confronti della -OMISSIS- S.r.l. a chiedere sentenza di non luogo a procedere perché il fatto non sussiste in ordine al reato di cui al capo di imputazione n. 4.

In definitiva, solo gli appropriati approfondimenti processuali hanno consentito:

- da un lato, di concludere che “[…] risulta ragionevole attribuire, nella dinamica concreta del caso di specie, una maggiore significatività all'aspetto costrittivo della minaccia, rispetto alle indebite utilità conseguite dalla -OMISSIS- […]” (cfr. pag. 9 della citata sentenza);

- dall’altro, di escludere che il pubblico ufficiale “[…] aveva posto in essere alcun atto conseguente all'eventuale inganno da parte dei privati […]” (pag. 11 della citata sentenza).

Tuttavia, si ribadisce, fino al maggio del 2024 l’impianto accusatorio a carico degli interessati appariva ancora – comunque - pregnante ai fini delle valutazioni di interesse.

Peraltro, il decreto avversato ha rilevato - al di là delle fattispecie criminose ivi espressamente richiamate - che il “ dato obiettivo delle condotte tenute dal sig. -OMISSIS- ” risultava “ carico di significatività sul piano amministrativo, inficiando il requisito dell'affidabilità, quale presupposto indefettibile ai fini del rilascio di titoli abilitativi nel delicato settore della sicurezza sussidiaria ”.

Inoltre, l’avvenuto esercizio dell’azione penale è stata positivamente affermata dall’Ufficio del Pubblico Ministero (cfr. l’annotazione scritta in calce alla nota prot. n. -OMISSIS- della Questura di -OMISSIS-).

Ed ancora, deve evidenziarsi che - in termini generali - è stato affermato che lo svolgimento dell’attività propria degli istituti di vigilanza/investigazione, pur concretando un esercizio di attività imprenditoriale privata, si colloca nella materia della polizia di sicurezza per gli evidenti riflessi che esercita sulla sicurezza e l’ordine pubblico; l’adozione di un provvedimento sfavorevole in materia si ritiene estendibile a qualunque situazione di fatto tale da evidenziare una situazione di pregiudizio per i primari interessi coinvolti, nei sensi emergenti dall’impianto normativo di riferimento di cui all’art. 257-quater del Regio decreto 6 maggio 1940, n. 635 e dell’art. 136 del Regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (il cui ultimo comma prevede che l'autorizzazione può essere negata o revocata per ragioni di sicurezza pubblica o di ordine pubblico); l’Amministrazione, in materia, è investita di ampi poteri discrezionali e l’estensione dei poteri valutativi si giustifica, da un lato, con la primarietà degli interessi pubblici coinvolti, dall’altro, con la considerazione che la vigilanza privata rappresenta una palese eccezione al principio secondo il quale la protezione di persone e beni risulta di stretta competenza dei Corpi di Polizia e ciò impone all’amministrazione di ponderare con particolare rigore ed estrema oculatezza la sussistenza dei presupposti non solo di rilascio dell’autorizzazione, ma anche di permanenza della licenza già rilasciata (cfr., ex plurimis , T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 24 gennaio 2018, n. 52);

b) in ordine al secondo motivo di gravame, positivamente valutato in sede cautelare (ordinanza 19 aprile 2024, n. 177), v’è da osservare che la sua fondatezza non consente, comunque, di addivenire ad un apprezzamento favorevole ai fini della proposta domanda risarcitoria, atteso che il risarcimento del danno non spetta quando la declaratoria di invalidità del segmento di funzione pubblica in concreto esercitata ne consenta la riedizione con esiti liberi, fermi i vincoli specifici derivanti dalla sentenza di annullamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2023, n. 11337; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 6 marzo 2025, n. 218).

Sul punto non può non richiamarsi la circostanza che, a seguito del disposto riesame (cit. ordinanza 19 aprile 2024, n. 177), l’Autorità prefettizia ebbe a ribadire il proprio orientamento negativo (decreto prot. n. -OMISSIS- di conferma del rigetto dell’istanza di voltura in favore del sig. -OMISSIS-); dopo la pronuncia della sentenza da parte del G.I.P. presso il Tribunale di -OMISSIS- in data -OMISSIS-, con apposita istanza il sig. -OMISSIS-ha chiesto alla Prefettura di revocare in autotutela il citato decreto prot. n. -OMISSIS- e, in ragione della detta pronuncia, con decreto n.-OMISSIS- la Prefettura di -OMISSIS- - nell’ambito di una nuova valutazione - ha ritenuto sussistenti in capo all’interessato i requisiti soggettivi necessari, sì da revocare il citato decreto prot. n. -OMISSIS- disponendo al contempo - in accoglimento dell’istanza - il trasferimento della titolarità della licenza de qua con effetto immediato dal sig.-OMISSIS- al sig. -OMISSIS-.

3.2. Inoltre, il Collegio esclude in via radicale la sussistenza dell’indispensabile elemento soggettivo, proprio della responsabilità (anche) della Pubblica Amministrazione.

Ed invero, secondo costante orientamento giurisprudenziale, in sede di giudizio per il risarcimento del danno derivante da provvedimento amministrativo illegittimo la presunzione di colpa dell’Amministrazione può essere riconosciuta solo nelle ipotesi di violazioni commesse in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento, giuridico e fattuale, tale da palesarne la negligenza e l'imperizia, cioè l’aver agito intenzionalmente o in spregio alle regole di correttezza, imparzialità e buona fede nell’assunzione del provvedimento viziato (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 15 gennaio 2025, n. 291 ed ivi precedenti giurisprudenziali).

Nel caso in esame non emerge l’elemento dell’aver agito (la P.A.) intenzionalmente o in spregio alle regole di correttezza, imparzialità e buona fede, secondo l’indirizzo giurisprudenziale sopra richiamato, atteso che, da un lato, va ribadito che al tempo di adozione del provvedimento avversato il quadro penale, a carico della parte ricorrente, appariva ancora di non modesta rilevanza, e, dall’altro, dovendosi ribadire come nella materia de qua l'Amministrazione è chiamata a ponderare con particolare rigore ed estrema oculatezza la sussistenza dei presupposti di rilascio e di permanenza della licenza (per alcune recenti applicazioni cfr. T.A.R. Sicilia, IA, sez. I, 2 maggio 2024, n. 1596 e T.A.R. Sicilia, IA, sez. IV, 25 agosto 2023, n. 2566).

3.3. Va comunque evidenziato un ulteriore profilo di infondatezza della domanda di risarcimento dei danni, limitatamente alla chiesta riparazione per equivalente dei danni non patrimoniali (per effetto del danno all’immagine, subiti dalla società -OMISSIS- S.r.l. e dal sig. -OMISSIS-).

Invero, non è stato offerto dalla parte ricorrente alcun sostegno probatorio per supportare la domanda risarcitoria in parte qua : sul punto occorre evidenziare che il danno non patrimoniale non è risarcibile in re ipsa, né se deriva da reato, né se è tipizzato dal legislatore, né se trova fonte in un’asserita lesione di diritti costituzionalmente garantiti; né la circostanza per cui il danno non patrimoniale sia liquidato in via equitativa dal giudice può supplire al difetto di prova, atteso che l’art. 1226 cod. civ. si riferisce al solo quantum debeatur , aprendo alla valutazione equitativa “ se il danno non può essere provato nel suo preciso ammontare ”, non certo all’ an debeatur , ovverosia alla prova della sussistenza del danno, che resta ovviamente a carico del ricorrente, ma che nel presente giudizio non è stata offerta, né prospettata in concreto (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 23 marzo 2023, n. 2972 ed ivi precedenti giurisprudenziali).

4. In conclusione il ricorso deve essere dichiarato in parte improcedibile (domanda di annullamento) e per la restante parte va rigettato (domanda risarcitoria).

5. L’andamento complessivo del giudizio, l’esito (in parte di rito in parte di rigetto delle proposte domande) e la natura interpretativa delle questioni esaminate giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di IA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte improcedibile e per la restante parte lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli artt. 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte ricorrente e di tutte le persone menzionate.

Così deciso in IA nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

RA IA Savasta, Presidente

Giovanni Giuseppe NT Dato, Primo Referendario, Estensore

Calogero Commandatore, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Giuseppe NT Dato	RA IA Savasta

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.