Pubblicato il 23/06/2025

N. 00532/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00435/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 435 del 2024, proposto da
LI Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani, Valerio Mosca e Martina Menga, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Lucia Agostinelli in Ancona, via Sandro Totti, 7;

contro

Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona Pesaro e Urbino e Ministero della Cultura, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso cui domicilia in Ancona, corso Mazzini, 55;
Comune di Pesaro e SUAP dei Comuni di Gabicce Mare - Gradara - Mombaroccio - Pesaro - Vallefoglia - Tavullia (Unione Pian del Bruscolo), non costituiti in giudizio;

nei confronti

Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Marche, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- della determinazione negativa del Comune di Pesaro n. 1624 del 26 giugno 2024;

- del preavviso di diniego del SUAP dei Comuni di Gabicce Mare - Gradara - Mombaroccio - Pesaro - Vallefoglia - Tavullia prot. n. 71098 del 7 giugno 2024;

- del verbale della terza seduta della conferenza dei servizi del 6 giugno 2024 e dell'allegato parere negativo della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino prot. n. 70512 del 6 giugno 2024;

- del verbale della seconda seduta della conferenza dei servizi del 15 febbraio 2024 e dell'allegato parere della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino prot. n. 1760 del 14 febbraio 2024;

- del verbale della prima seduta della conferenza dei servizi del 18 gennaio 2024 e dell'allegato parere della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino prot. n. 541 del 17 gennaio 2024;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali, ancorché non conosciuti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona Pesaro e Urbino e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 la dott.ssa Simona De Mattia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con il presente ricorso LI - operatore di rete mobile attivo nel mercato italiano - chiede l’annullamento dei provvedimenti con cui il Comune di Pesaro e la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino, nell’ambito di una conferenza di servizi, hanno negato il rilascio dell’autorizzazione comunale e del nulla osta archeologico ex art. 21 del d.lgs. n. 42/2004 per l’installazione di un impianto di telefonia mobile (o stazione radio base) sul lastrico solare del palazzo presso cui ha sede il Comune di Pesaro, sito nel medesimo Comune, in Piazza del Popolo, 1 (iscritto catastalmente al Foglio 67, particella 3116), sulla base del parere negativo della Soprintendenza, che ha ritenuto incompatibile l’impianto con i valori storico-culturali del sito e con gli obiettivi di tutela e salvaguardia del bene interessato.

A sostegno del gravame deduce:

- difetto di motivazione e di istruttoria rispetto al provvedimento di diniego del nulla osta archeologico, violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, degli artt. 4, 8 e 14 della legge n. 36/2001, degli artt. 44 e ss. del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche. Esaminando i pareri della Soprintendenza prot. n. 1760 del 14 febbraio 2024 e prot. n. 70512 del 6 giugno 2024, si evincerebbe che essi si limitano ad indicare una serie di pregiudizi derivanti dall’impianto in base ad una valutazione prettamente paesaggistica (in particolare dovuti all’effetto cumulativo prodotto dalla nuova installazione rispetto alle infrastrutture già presenti sul lastrico solare dell’edificio comunale, di proprietà di altri operatori), ma non indicherebbero in alcun modo l’effettivo disvalore arrecato all’edificio soggetto al vincolo archeologico. Si tratterebbe dunque di una motivazione apodittica e apparente, basata su formule generiche e stereotipate che nulla direbbero sull’effettivo pregiudizio al bene tutelato, anche rispetto alle proposte di mitigazione avanzate da LI e respinte dalla Soprintendenza;

- inesistenza di un pregiudizio archeologico derivante dall’impianto e mancata valutazione delle misure di mitigazione proposte da LI, violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, degli artt. 4, 8 e 14 della legge n. 36/2001, degli artt. 44 e ss. del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche. Con riferimento alla presunta eccessiva visibilità dell’impianto anche in relazione ad altri impianti già esistenti, essa non sarebbe stata correttamente valutata, dal momento che l’installazione di LI non produrrebbe affatto l’effetto di ampliare l’impatto già provocato dagli altri impianti, come dimostrerebbero le foto-simulazioni prodotte e le misure di mitigazione proposte. L’impianto sarebbe infatti visibile limitatamente, e solo da due strade; non a caso il Comune di Pesaro, proprietario dell’immobile, si è espresso circa la compatibilità edilizia e urbanistica dello stesso (cfr. nota del 15 febbraio 2024). La soprintendenza, inoltre, non avrebbe adeguatamente valutato la nuova soluzione progettuale proposta da LI per superare le criticità riscontrate;

- discriminazione e disparità di trattamento a danno di LI, violazione degli artt. 44 e ss. del d.lgs. n. 259/2003 e degli artt. 4 e 8 della legge n. 36/2001, eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche, dal momento che i provvedimenti impugnati determinerebbero una palese discriminazione e disparità di trattamento a danno dell’operatore nuovo entrante LI rispetto agli altri operatori “storici” di telefonia mobile, le cui strutture, peraltro, sarebbero del tutto assimilabili a quella in questione.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere, la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona Pesaro e Urbino e il Ministero della Cultura; nessuno si è costituito per il Comune di Pesaro.

All’udienza camerale del 24 ottobre 2024 parte ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare chiedendo la fissazione dell’udienza pubblica per la trattazione del merito al 20 marzo 2025, essendo nella stessa data già fissato un altro analogo ricorso; celebrata quest’ultima, la causa è stata trattenuta in decisione, dopo la discussione orale.

2. 2. Il ricorso non è fondato e va respinto per le ragioni che si vanno ad esporre.

2.1. E’ principio giurisprudenziale pacifico quello secondo cui l'esistenza di un vincolo paesaggistico (o archeologico, come nel caso in esame) non preclude per ciò solo l'installazione di un impianto, bensì impone una valutazione più rigorosa (che deve tradursi in una motivazione effettiva e non tautologica) degli aspetti di compatibilità col vincolo stesso; la normativa vigente, infatti, attribuisce carattere prioritario all'esigenza di assicurare la realizzazione di infrastrutture di telefonia mobile, tanto che, ai sensi del d.lgs. n. 259 del 2003, esse sono considerate opere di "pubblica utilità" e "sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria" (artt. 86, comma 3, e 90, comma 1), potendo essere collocate in qualsivoglia zona del territorio comunale e a prescindere dalla sua destinazione funzionale, in modo che sia realizzato un servizio capillare (T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 19 maggio 2022, n. 1153 e 5 maggio 2022, n. 1010; Consiglio di Stato, sez. VI, 14 febbraio 2024, n. 1504; 21 maggio 2019, n. 3679; 3 settembre 2018, n. 5168; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 10 maggio 2021, n. 1157; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 28 gennaio 2021, n. 41).

La disciplina di particolare favor che l’ordinamento prevede per la realizzazione di reti e di servizi di comunicazione elettronica ad uso pubblico, che inserisce le infrastrutture per le reti di comunicazione fra le opere di urbanizzazione primaria e le rende in genere compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e, dunque, con ogni zona del territorio comunale, non esclude tuttavia il potere dell’Amministrazione di introdurre regole a tutela di particolari zone e beni di pregio paesaggistico o ambientale o storico-artistico, o anche per la protezione dall’esposizione ai campi elettromagnetici di zone sensibili (scuole, ospedali, etc.), purché il limite o il divieto non sia basato su motivazioni apparenti o irragionevoli e non impedisca la capillare distribuzione del servizio sull’intero territorio. Tale necessità è riconosciuta dalla giurisprudenza, che evidenzia come il potere urbanistico di governo del territorio possa essere esercitato anche in relazione all’installazione di SRB proprio per consentire il mantenimento di un armonioso e corretto assetto del territorio medesimo, dato le SRB rappresentano un elemento visibile dai luoghi circostanti e comportano una alterazione dei luoghi avente rilievo ambientale ed estetico (cfr., TAR Marche, sez. I, 23 settembre 2019, n. 592, confermata da Consiglio di Stato, sez. VI, 5 luglio 2021, n. 5108; in termini analoghi, Consiglio di Stato, sez. VI, 6 novembre 2020, n. 6840; 3 agosto 2017, n. 3891; 31 luglio 2017, n. 3824; sez. III, 5 maggio 2017, n. 2073; 23 gennaio 2015, n. 306).

Al contempo, il favor assicurato alla diffusione della infrastruttura a rete di comunicazione elettronica, espresso anche dal decreto legislativo n. 259 del 2003, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi differenziati, come quello storico-archeologico o naturalistico-ambientale, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione, né tantomeno consente la compressione di interessi paesaggistici presidiati da idonei vincoli, legittimi ed efficaci (TAR Campania, Napoli, sez. VII, 19 febbraio 2025, n. 1426).

Occorre dunque operare un contemperamento tra gli obiettivi di promozione della connettività di elevata qualità nel settore dei servizi di telecomunicazioni, che richiedono la realizzazione di una rete infrastrutturale capillare sul territorio nazionale, basata sull’utilizzo delle più alte tecnologie, e l’esigenza di salvaguardare valori, interessi e beni che da tali nuovi interventi potrebbero venire pregiudicati, considerando l’effettivo grado di possibile compromissione di questi, in un’ottica di proporzionalità.

Il bilanciamento degli interessi tutelati, inoltre, non può che essere svolto in concreto, anche considerando possibili soluzioni alternative che consentano un adeguato contemperamento di tali interessi (Consiglio di Stato, sez. VI, 6 novembre 2020, n. 6840).

2.2. Facendo applicazione dei suesposti principi al caso in esame e data la situazione concreta, non può non rilevarsi la ragionevolezza e la coerenza delle valutazioni espresse dalla Soprintendenza, tenuto conto del peculiare contesto paesaggistico (la piazza principale della città di Pesaro) in cui l’infrastruttura in questione andrebbe concretamente ad inserirsi, dovendo essere collocata sul lastrico solare di un edificio tutelato sotto il profilo storico-architettonico, tanto da essere assoggettato a vincolo archeologico.

Il parere (quello del 18 luglio 2023, come integrato dalla nota del 26 ottobre 2023) espone in modo esaustivo le ragioni del disvalore paesaggistico dell’opera: dopo aver descritto l’entità dell’intervento (“ installazione sulla copertura dell’immobile (solaio piano) di una palina del gestore ILIAD di altezza pari a circa 7.70 mt. Saranno installati da ILIAD tre settori con due antenne ciascuno posizionati a quota base antenna di 428.30mt e 29.65mt da terra. Per quanto riguarda le parabole ne verranno installate tre, poste a quota centro parabola pari a +27.80mt da terra. Si prevede inoltre di installare n.7 RFM vicino alla palina, necessari al corretto funzionamento dell’impianto tecnologico. Inoltre, verranno installati vicino alla palina, due apparati per la raccolta e propagazione dei dati che verranno collegati alle antenne e alle parabole attraverso i cavi in fibra ottica posti all’interno di un passaggio cavi. Per limitare l’impatto visivo, la palina e gli apparati in quota (antenne e parabole) verranno dipinte di grigio chiaro (RAL 7035). Il contatore e Apparato QPL, invece, verranno installati all'interno della sede comunale nella room dedicata ai contatori, pertanto la Chiesa di S. AL (sita vicino alla sede comunale) non verrà interessata dall’intervento ”) e le caratteristiche della zona (“ il palazzo del comune di Pesaro costituisce fondale principale nella percezione della piazza del Popolo, assoggettata alla tutela del Codice con DDR n. 156 del 27/07/2012 ”), ha indicato le ragioni di incompatibilità dell’intervento medesimo con i valori storico-architettonici tutelati data “ l’installazione di un’ulteriore antenna al di sopra della copertura dell’edificio comunale, per la sua visibilità distinta rispetto a quella esistente e pertanto aggiuntiva, contribuisca all’amplificazione della percezione di elementi stranianti rispetto ad un contesto storico omogeneo (palazzo Municipale e Piazza), allo scopo tutelato, costituendo in tal modo, in assenza di possibili soluzioni mitigative proposte, elemento di svalutazione piuttosto che di valorizzazione … da via Branca, via Giordano Bruno e dalla Piazza del Popolo, in assenza di soluzioni mitigative proposte, l’effetto di percezione cumulativa tra gli impianti previsti e quelli già esistenti genererebbe, sia per l’edificio comunale oggetto diretto dell’installazione che per la Piazza del Popolo tutta indirettamente coinvolta unitamente ad altri beni monumentali quali il Palazzo Ducale ed il Palazzo Gradari, una derubricazione dei valori riconosciuti, in contrasto dunque con gli obiettivi di salvaguardia previsti dalla Parte seconda del Codice per gli immobili oggetto di tutela ” (cfr., parere del 14 febbraio 2024).

2.3. Il parere negativo è stato dunque il frutto di una complessiva valutazione che ha tenuto conto delle caratteristiche della zona (pieno centro storico di Pesaro) e dell’alto valore storico-architettonico del palazzo interessato, che è sede municipale e affaccia sulla piazza principale della città. La Soprintendenza ha posto l’accento sulla elevata percettività del nuovo impianto, sia per la sua visibilità distinta sia per l’effetto cumulativo con gli impianti esistenti e quindi amplificativo della percezione di elementi stranianti rispetto al contesto storico circostante che è omogeneo. La stessa, dopo aver attentamente vagliato le proposte di mitigazione apportate al progetto per superare le riscontrate criticità, ha chiarito che esse sarebbero in ogni caso insufficienti a neutralizzare l’impatto visivo conseguente all’inserimento della SRB sull’edificio in questione. Invero, “ l’intervento proposto si differenzia dal precedente poiché anziché sei antenne, ne verranno installate solo tre, rendendo la struttura, ad altezza invariata, più compatta. Inoltre si propongono due possibili soluzioni mitigative dell’impatto percettivo:

1) la struttura e gli apparati in quota colorati dello stesso RAL dell’edificio comunale;

2) l’inserimento di un finto camino di contenimento del palo e antenne tinteggiato con lo stesso RAL dell’edificio comunale;

… delle due diverse soluzioni progettuali viene fornita la documentazione fotografica che rappresenta, prima e dopo l’intervento, la percezione dei luoghi da diversi punti di vista, i più sensibili dei quali permangono quelli da via Branca e da via Bruno;

… dell’attuale presenza nel medesimo sito di altre apparecchiature analoghe a quelle proposte, dell’emergenza in alzato della nuova apparecchiatura e dell’affollamento visivo prodotto;

… il palazzo del comune di Pesaro, di per sé stesso soggetto a tutte le norme di tutela del Codice, costituisce peraltro fondale principale nella percezione della piazza del Popolo, assoggettata anch’essa alle norme di tutela del Codice giusto il DDR n. 156 del 27/07/2012;

… come evidenziato dai fotoinserimenti prodotti di entrambe le soluzioni mitigative proposte, che l’installazione di un’ulteriore antenna al di sopra della copertura dell’edificio comunale, per la sua visibilità distinta rispetto a quella esistente e pertanto aggiuntiva, contribuisca all’amplificazione della percezione di elementi stranianti rispetto ad un contesto storico omogeneo (palazzo Municipale e Piazza), allo scopo tutelato, costituendo in tal modo, pur in considerazione della riduzione del numero delle antenne e delle diverse misure mitigative proposte, elemento di svalutazione non rispondente dunque alle istanze di tutela e salvaguardia; ” (cfr., parere del 6 giugno 2024). Tale motivazione si rivela adeguata e ragionevole, atteso che la soluzione prospettata introduce opere di mitigazione inidonee allo scopo, sia in ragione del contesto circostante, sia per l’entità complessiva della struttura in rapporto con quelle esistenti, che non verrebbe ad essere adeguatamente e completamente camuffata da detti interventi di mascheramento. Il diniego, dunque, si è effettivamente basato sulla reale conformazione dell’impianto e ha tenuto conto delle concrete misure di mitigazione proposte, giudicandole, con valutazione del tutto coerente, incompatibili con i valori di tutela del bene e del contesto circostante.

Né appare irragionevole e contraddittorio il fatto che ad un parere positivo espresso su un primo impianto possano seguire avvisi contrari su richieste di ulteriori installazioni proprio in ragione dell’effetto complessivo che ne deriverebbe. Questo Tribunale si è già espresso in merito alla possibilità di valutare favorevolmente la costruzione di altre opere in zone vincolate in presenza di manufatti preesistenti, affermando il principio per cui “… la precedente presenza di manufatti impattanti su un vincolo paesaggistico non giustifica la costruzione di altre opere. In particolare, secondo i principi generali della valutazione di compatibilità paesaggistica, un elemento fondamentale è costituito dal dato della percezione visiva della modificazione dello stato dei luoghi (Cons. Stato, IV, 11 ottobre 2018, n. 5850). Ancora, in ambito paesaggistico, l'obiettivo dell'Amministrazione è quello di difendere, mercé un giudizio di comparazione, il contesto vincolato nel quale si collochi l'opera, tenendo sì presenti le effettive e reali condizioni dell'area d'intervento (Cons. St., VI, 29 dicembre 2010 n. 9578; id., 14 giugno 2011 n. 4418) ma se pure se l'eventuale sovraccarico di plurimi interventi in situ non abbia raggiunto un livello di saturazione incompatibile col vincolo (Cons. Stato, Sez. VI, 18 settembre 2017, n. 4369) …” (TAR Marche, Sez. I, 3 ottobre 2022, n. 560). Legittima anche sotto tale profilo si rivela, quindi, la valutazione della Soprintendenza, che - ferma restando l’insussistenza di un diritto incondizionato di collocazione di detti impianti in qualunque sito nonostante la loro assimilazione ad opere di urbanizzazione primaria - ha posto l’attenzione sull’esigenza di evitare un aggravio dell’impatto visivo per il cumulo che si creerebbe con l’apposizione di ulteriori antenne, a salvaguardia non soltanto del vincolo esistente ope legis sul palazzo comunale, ma anche del vincolo storico-architettonico e archeologico imposto sull’intera area di Piazza del Popolo.

2.4. Da tanto discende anche l’infondatezza delle censure con cui la società ricorrente tenta di far valere una disparità di trattamento in suo danno rispetto alla posizione di altri operatori, atteso che le valutazioni dell’Amministrazione sono il frutto di un attento bilanciamento tra interessi coinvolti e non perseguono alcun intento discriminatorio.

2.5. Quanto, infine, alla dedotta contraddittorietà della posizione espressa dalla Soprintendenza rispetto a quella del Comune di Pesaro, si osserva che la ritenuta compatibilità urbanistico-edilizia dell’intervento in questione da parte dell’Ente locale non è vincolante per la Soprintendenza nelle valutazioni di competenza, che sono volte, appunto, alla tutela di interessi differenziati, come quello storico-architettonico, archeologico, naturalistico-ambientale e paesaggistico in generale, da ponderare caso per caso.

Peraltro, nemmeno risulta provata la mancanza di valide alternative alla realizzazione dell’impianto in questione in quel sito, tali da consentire una soluzione di ragionevole contemperamento degli interessi coinvolti (TAR Marche, sez. I, 15 maggio 2019, n. 312).

2.6. Per quanto esposto, le censurate valutazioni di incompatibilità dell’intervento con i vincoli paesaggistici sono immuni dai vizi denunciati in ricorso, risultando esse, invece, adeguatamente motivate e non fondate su apprezzamenti palesemente irragionevoli né sulla fallace rappresentazione della realtà fattuale.

Il ricorso va pertanto respinto.

3. Sussistono giusti motivi, anche tenuto conto dei profili peculiari della vicenda, per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Renata Emma Ianigro, Presidente

Giovanni Ruiu, Consigliere

Simona De Mattia, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Simona De Mattia	Renata Emma Ianigro

IL SEGRETARIO