Pubblicato il 17/04/2026

N. 01773/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04560/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4560 del 2025, proposto da
- SA AT, rappresentata e difesa dall’Avv. Guido Marone e domiciliata ai sensi dell’art. 25 cod. proc. amm.;

contro

- il Ministero dell’Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato e domiciliato presso la sede della stessa in Milano, Via Freguglia n. 1;

per l’ottemperanza

- della sentenza n. 938/2024, emessa dal Tribunale di Milano, Sezione Lavoro, in data 27 febbraio 2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista la sentenza n. 938/2024, emessa dal Tribunale di Milano, Sezione Lavoro, in data 27 febbraio 2024;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, alla camera di consiglio del 14 aprile 2026, il consigliere TO De VI e udito il difensore dell’Amministrazione resistente, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 25 novembre 2025 e depositato in pari data, la ricorrente ha chiesto l’ottemperanza della sentenza n. 938/2024, emessa dal Tribunale di Milano, Sezione Lavoro, in data 27 febbraio 2024.

La ricorrente, docente presso istituti scolastici, con ricorso proposto nel mese di novembre 2023 davanti al Tribunale di Milano, Sezione Lavoro, ha chiesto la condanna del Ministero dell’Istruzione e del Merito all’attribuzione in proprio favore della Carta elettronica (o Carta docente), di cui all’art. 1, comma 121, della legge n. 107 del 2015, dell’importo nominale di € 500,00 (cinquecento/00) per ciascun anno scolastico per gli anni 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023 e 2023/2024, per una somma complessiva di € 2.500,00 (duemilacinquecento/00). Con la sentenza n. 938/2024 emessa in data 27 febbraio 2024, il Tribunale di Milano, Sezione Lavoro, ha accolto il ricorso proposto dalla docente e ha condannato il Ministero dell’Istruzione e del Merito a mettere a sua disposizione la Carta docente per gli anni 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022 e 2022/2023 per l’importo di € 500,00 annui (€ 2.000,00 complessivi), ponendo le spese a carico della parte soccombente. La predetta sentenza, in data 27 febbraio 2024, è stata notificata all’Amministrazione resistente ed è altresì passata in giudicato, come attestato in data 8 aprile 2025 dalla cancelleria del Tribunale di Milano. Ciononostante, l’Amministrazione scolastica non ha provveduto a eseguire il disposto della sentenza, nella parte in cui ha imposto l’erogazione della Carta docente alla parte ricorrente.

Stante l’inerzia dell’Amministrazione scolastica, la parte ricorrente ha proposto ricorso in sede di ottemperanza, chiedendo la condanna della predetta Amministrazione a erogare in proprio favore la Carta docente per il periodo indicato in sentenza e la nomina di un Commissario ad acta per l’ipotesi di perdurante inottemperanza nella fase esecutiva, nonché ha domandato anche la condanna dell’Amministrazione scolastica al pagamento di una penalità di mora per il ritardo ulteriore nell’esecuzione della sentenza.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Istruzione e del Merito, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

Alla camera di consiglio del 14 aprile 2026, il Collegio, previo rilievo dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per genericità della procura alle liti, udito il difensore dell’Amministrazione resistente, ha trattenuto in decisione la controversia.

DIRITTO

1. Come eccepito dal Collegio in sede di camera di consiglio di trattazione della causa (cfr. verbale di udienza), il ricorso è inammissibile per genericità della procura alle liti conferita dalla ricorrente al proprio difensore in relazione al giudizio de quo.

2. Preliminarmente, deve evidenziarsi che la mancata presenza del difensore della ricorrente alla camera di consiglio di trattazione della controversia non impone al Collegio di assumere obbligatoriamente l’ordinanza ex art. 73, comma 3, cod. proc. amm., la quale deve essere necessariamente adottata soltanto qualora il rilievo d’ufficio emerga dopo il passaggio in decisione della causa.

Difatti, secondo la più recente giurisprudenza, “ in sede di giudizio l’assenza delle parti in udienza comporta la rinuncia implicita al diritto di contraddittorio, escludendo [perfino] l’obbligo del giudice di fornire avviso ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., qualora si intenda porre a fondamento della decisione una questione rilevata d’ufficio (Cons. Stato, sez. V, 10 febbraio 2025, n. 1032). È noto come l’art. 73, comma 3, d.lgs. n. 104 del 2010 faccia obbligo al giudice, qualora ritenga di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d’ufficio, di indicarla alle parti in udienza, dandone atto a verbale, oppure, qualora la questione emerga dopo il passaggio in decisione, di riservare la decisione e fissare termine alle parti non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie, onde consentire alle medesime d’interloquire sulla medesima. La disposizione è ispirata alla più ampia, effettiva e penetrante tutela del diritto di difesa e del contraddittorio, e in funzione della sua formulazione è idonea a ricomprendere tutte le questioni rilevabili d’ufficio, e in concreto rilevate, sulle quali non si sia sviluppato il contraddittorio processuale (cfr. ex plurimis Cons. Stato, Sez. III, 26 aprile 2022, n. 3124; Sez. V, 4 maggio 2016, n. 1755; sez. IV, 12 maggio 2014, n. 2420). Va tuttavia rilevato che l’avviso finalizzato a provocare il contraddittorio non è necessario laddove i procuratori delle parti non siano presenti in udienza, proprio in virtù della ratio della disposizione, che è quella di offrire ai difensori delle parti, in piena attuazione del diritto di difesa sancito dall’art. 24 Cost., la possibilità di controdedurre, alla quale, non presenziando in udienza ovvero in camera di consiglio, il procuratore tacitamente rinuncia (cfr. Cons. Stato, sez. V, 15 dicembre 2023, n. 10863; 4 aprile 2023, n. 3447) ” (Consiglio di Stato, V, 18 febbraio 2026, n. 1305).

3. Ai fini della decisione della presente controversia deve rilevarsi come la procura alle liti sia stata rilasciata dalla ricorrente al proprio difensore su un documento analogico separato rispetto al ricorso nativo digitale, recante la sottoscrizione autografa della parte e del citato difensore, e una copia informatica della medesima procura alle liti sia stata notificata all’Amministrazione resistente in data 25 novembre 2025 in allegato alla e-mail certificata contenente anche il ricorso e la relata di notifica (tutti in documenti informatici separati e distinti).

La procura in oggetto non indica né il Tribunale amministrativo regionale presso il quale deve essere incardinata la controversia, né gli estremi identificativi del provvedimento del giudice ordinario di cui si chiede l’esecuzione, come pure non sono indicate la parte resistente del giudizio e la data del suo rilascio. Nello specifico, la procura contiene la seguente dicitura: “ Avv. … La delego a rappresentarmi e a difendermi nel presente giudizio per il riconoscimento del diritto alla Carta docenti di cui alla L.n. 1075/2015 … ”.

4. La suddetta procura risulta assolutamente generica e inidonea in vista del soddisfacimento dei requisiti che sono richiesti per la sua validità nell’ambito del processo amministrativo.

Difatti, l’art. 40, comma 1, lett. g, cod. proc. amm., stabilisce che il difensore che sottoscrive il ricorso deve essere munito di “ procura speciale ”, ovvero di una procura che deve necessariamente indicare l’oggetto del ricorso, le parti contendenti, l’autorità davanti alla quale il ricorso deve essere proposto e ogni altro elemento utile alla individuazione della controversia (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, III, 2 febbraio 2026, n. 866; III, 25 ottobre 2024, 8552; con riguardo al contenuto della procura speciale nel giudizio di Cassazione, cfr. Cassazione civ., SS.UU., 21 dicembre 2022, n. 37434).

5. Costituisce (unica) eccezione a tale regola, la circostanza nella quale una procura, pur carente di data o degli elementi identificativi della controversia interessata, risulti apposta in calce al ricorso, incorporandosi così in quest’ultimo (cfr. Cass. civ., II, 27 maggio 2019, n. 14437): quando la procura al difensore è apposta in calce o a margine del ricorso, il requisito della specialità resta assorbito dal contesto documentale unitario, derivando esso direttamente dalla relazione fisica tra la delega e il ricorso, nonostante la genericità del testo della prima (cfr. Cass. civ., VI, 3 ottobre 2019, n. 24670).

Tale eccezione non può essere estesa in applicazione dell’art. 8, comma 3, dell’Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021 (« Regole tecniche-operative del processo amministrativo telematico »), secondo il quale “ la procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: […] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce ”, poiché il rispetto di tale formalità, se determina che l’autografia della sottoscrizione della parte sia certificata dal difensore, non fa venir meno l’esigenza che, quando è redatta su foglio separato e non congiunto materialmente al ricorso in versione cartacea, la procura rechi in sé elementi esaustivi circa il proprio oggetto, onde poter risalire alla effettiva volontà del sottoscrittore di investire quel difensore dello ius postulandi nella specifica controversia interessata; affinché si possa disquisire di procura speciale è necessario che il soggetto il quale rilascia la procura abbia contezza del contenuto dell’atto oggetto del potere rappresentativo conferito, che non è affatto garantita, neppure in via presuntiva, dalla (successiva) congiunzione fisica dei due documenti, laddove uno dei documenti sia informatico e l’altro analogico (cfr. Consiglio di Stato, VII, 7 febbraio 2023, n. 1346; T.A.R. Liguria, II, 12 marzo 2026, n. 288; T.A.R. Lazio, Roma, I bis, 16 maggio 2025, n. 9367; T.A.R. Basilicata, 29 aprile 2025, n. 270; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 26 giugno 2020, n. 1207). Sulla scorta di tali considerazioni, il Collegio non condivide l’approdo giurisprudenziale – peraltro maturato antecedentemente alla pronuncia dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 11 del 2 ottobre 2025 – secondo il quale, « in caso di ricorso nativo digitale, notificato e depositato in modalità telematica, l’allegazione mediante strumenti informatici – al messaggio di posta elettronica certificata (PEC) con il quale l’atto è notificato ovvero mediante inserimento nella “busta telematica” con la quale l’atto è depositato – di una copia, digitalizzata, della procura alle liti redatta su supporto cartaceo, con sottoscrizione autografa della parte e autenticata con firma digitale dal difensore, integra l’ipotesi, ex art. 83, terzo comma, c.p.c., di procura speciale apposta in calce al ricorso, con la conseguenza che la procura stessa è da ritenere valida in difetto di espressioni che univocamente conducano ad escludere l’intenzione della parte di proporre ricorso … » (Consiglio di Stato, III, 25 ottobre 2024, n. 8552, che richiama Cass. civ., SS.UU., sentenze 19 gennaio 2024, n. 2075 e n. 2077; Consiglio di Stato, III, 23 luglio 2024, n. 6657; V, 2 aprile 2024, n. 3016), poiché tale modus procedendi non soltanto non garantisce, come rilevato in precedenza, che il soggetto il quale rilascia la procura abbia contezza del contenuto dell’atto oggetto del potere rappresentativo conferito, ma altresì non dimostra l’anteriorità del rilascio della medesima procura rispetto alla redazione del ricorso, in tal modo ponendosi in dissonanza con la decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato laddove ha stabilito che “ la procura speciale deve preesistere, o, quanto meno, essere coeva al ricorso (e non alla relativa notificazione, né tanto meno al conseguente deposito): è valido solo il ricorso sottoscritto dal legale munito di procura speciale, da indicare specificamente, sicché essa deve preesistere alla stessa elaborazione del ricorso o, comunque, collocarsi nel medesimo contesto temporale ” (par. 13.3, e pure par. 14.3, della già citata sentenza n. 11/2025). Del resto, l’attività richiesta per la predisposizione e la formalizzazione di una “ idonea ” procura speciale non è connotata da una particolare complessità, né necessita di un eccessivo impiego di risorse, ma richiede soltanto che il difensore e la parte ricorrente pongano in essere un elementare, seppure specifico, adempimento, di carattere ancillare rispetto alla redazione del ricorso e alle ulteriori attività connesse alla sua proposizione; peraltro, tale adempimento si giustifica certamente in un sistema processuale, qual è quello amministrativo, che prevede, in via generale e salvo limitatissime eccezioni, come obbligatorio il patrocinio di un avvocato, ovvero la presenza di una difesa tecnica (cfr. artt. 22 e 23 cod. proc. amm.; “ laddove … la rappresentanza tecnica è necessaria, la ratio è l’esigenza di garantire che gli atti del processo siano compiuti da soggetti il quali sappiano utilizzare gli strumenti processuali e di difesa in modo adeguato sia alle esigenze difensive, sia al buon funzionamento del processo ”: Consiglio di Stato, V, 21 marzo 2024 n. 2000).

Dunque si deve escludere che la “ procura apposta in calce ” sia configurabile anche quando la stessa sia sottoscritta su supporto cartaceo e poi depositata, in copia informatica, nel fascicolo processuale, unitamente al ricorso in formato nativo digitale, giacché nell’ordinamento vigente la previsione della figura della procura speciale “ in calce ” o “ a margine ” è funzionale unicamente all’attribuzione al difensore del potere di certificare l’autografia della sottoscrizione del soggetto che gli rilascia il mandato alla lite, secondo modalità che il legislatore ha evidentemente dovuto adattare al “ processo telematico ” e all’utilizzo di strumenti che ora sono anche informatici.

6. Quanto poi all’eventuale sanabilità del vizio ai sensi del combinato disposto degli artt. 39, comma 1, cod. proc. amm. e 182, secondo comma, c.p.c., va evidenziato come la giurisprudenza si sia espressa ormai negativamente, posto che la disciplina del processo amministrativo qualifica l’esistenza della procura speciale come requisito di ammissibilità del ricorso e che tale previsione comporta che il relativo requisito si rinvenga inderogabilmente al momento della proposizione del ricorso, impedendo quindi la configurabilità del potere di rinnovazione (si veda, da ultimo, Consiglio di Stato, Ad. plen., 2 ottobre 2025, n. 11; anche, Consiglio di Stato, III, 2 febbraio 2026, n. 866; III, 12 dicembre 2025, n. 9825; T.A.R. Lazio, Roma, II ter, 5 febbraio 2026, n. 2250).

7. Quanto invece alla possibilità della concessione del beneficio dell’« errore scusabile » ex art. 37 cod. proc. amm., è noto come tale rimedio presupponga una situazione di obiettiva incertezza normativa o di grave impedimento di fatto tale da provocare – senza alcuna colpa della parte interessata – menomazioni o maggiore difficoltà nell’esercizio dei diritti di difesa e come la norma sia di stretta interpretazione, in quanto relativa a un istituto di carattere eccezionale, dal momento che un uso troppo ampio della discrezionalità giudiziaria che essa ammette può compromettere il principio di parità delle parti (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, VI, 10 giugno 2025, n. 5021; V, 18 luglio 2024, n. 6456). Proprio con riferimento alla “ sanabilità ” nel processo amministrativo della procura alle liti affetta da vizi genetici è stato sottolineato come la scusabilità dell’errore, con conseguente possibilità di rimessione in termini, possa « ravvisarsi nei soli casi in cui la parte non abbia parametri di riferimento sulla base dei quali orientare la propria condotta processuale; viceversa, laddove canoni orientativi vi siano, sia pure discordanti e alternativi tra di loro e, nell’ambito di questi, la parte scelga quello meno prudente, accettando il rischio di incorrere in preclusioni processuali altrimenti evitabili optando per lo strumento più cautelativo, l’errore non è più riconoscibile come “scusabile” » (Consiglio di Stato, III, 9 marzo 2026, n. 1860).

Nel caso di specie, la concessione dell’errore scusabile non è praticabile, poiché “ la pronuncia della Sezione Plenaria [2 ottobre 2025, n. 11] non ha innovato il quadro normativo, ma ha semplicemente confermato uno degli indirizzi interpretativi già esistenti al quale la parte, prudenzialmente, avrebbe potuto aderire ” (Consiglio di Stato, III, 9 marzo 2026, n. 1860; anche, III, 2 febbraio 2026, n. 866; T.A.R. Liguria, II, 16 febbraio 2026, n. 213).

8. In conclusione, il ricorso oggetto di scrutinio – notificato in data 25 novembre 2025 – deve essere dichiarato inammissibile non essendo munito di procura speciale, come imposto dall’art. 40, comma 1, lett. g, cod. proc. amm. (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, II, 17 marzo 2026, n. 1302); a seguito della pronuncia del Consiglio di Stato, Ad. plen., 2 ottobre 2025, n. 11, tale carenza non può più ritenersi sanabile dalla parte ricorrente e quindi per i ricorsi notificati successivamente alla data di pubblicazione della citata sentenza, ossia dopo il 2 ottobre 2025, non può essere più ammessa la possibilità di regolarizzazione previa concessione dell’errore scusabile (come invece accaduto per i ricorsi notificati entro il 2 ottobre 2025: cfr. ad esempio, T.A.R. Lombardia, Milano, II, ord. 19 gennaio 2026, n. 189).

9. Avuto riguardo alle peculiarità e al complessivo andamento della controversia, le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, dichiara inammissibile il ricorso indicato in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 14 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

AB NZ, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

TO De VI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO De VI	AB NZ

IL SEGRETARIO