Pubblicato il 09/03/2026

N. 01860/2026REG.PROV.COLL.

N. 01805/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1805 del 2025, proposto dal sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Fiorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Stati Uniti D'America, rappresentati e difesi dagli avvocati Ferdinando Pinto, Federico Banti, Maria Grazia Medici, Sabrina Maria Maiello, con domicilio eletto presso lo studio Maria Grazia Medici in Roma, piazza D’Ara Coeli, 1;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sede di Roma (Sezione Prima), n. 21822 del 4 dicembre 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia e degli Stati Uniti D'America;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 il Cons. NN PE e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge in decisione il giudizio d’appello avente ad oggetto il silenzio serbato dal Ministero della Giustizia sull’istanza presentata in data 22 marzo 2023 dall’odierno appellante, cittadino francese, per ottenere il rilascio di una ‘garanzia preventiva di non estradizione’ negli Stati Uniti d’America ai sensi degli artt. 697 e 698 del codice di procedura penale.

L’istanza traeva argomento dal fatto che le autorità statunitensi (in particolare, l’U.S. Attorney’s Office di Los Angeles, California) hanno chiesto all’Interpol l’emissione di una Red Notice (‘avviso rosso’), registrata con il n. 2005/47995, che abilita le forze dell’ordine di tutto i Paesi del mondo a localizzare il sig. P. ed arrestarlo provvisoriamente, in attesa di una successiva estradizione.

2. L’impugnativa di prime cure è stata dichiarata inammissibile dal T.A.R. Lazio con la impugnata sentenza n. 21822 del 4 dicembre 2024, sul rilievo per cui l’Amministrazione compulsata non avrebbe alcun obbligo di provvedere sulla richiesta inoltratale.

3. Nel corso del presente grado di giudizio si sono costituiti il Ministero della Giustizia e il Governo degli Stati Uniti d’America.

Quest’ultimo, con memoria depositata in data 12 maggio 2025, ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per la ritenuta nullità della procura alle liti, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 38, 40, comma 1, lett. g), 44, comma 1, lett. a) e 101, comma 1, c.p.a., in quanto rilasciata in Francia (ove l’appellante risiede) ma autenticata da difensore italiano a ciò non abilitato.

4. All’esito della camera di consiglio del 29 maggio 2025, la Sezione, con l’ordinanza n. 4837 del 4 giugno 2025, alla cui più ampia narrativa si fa rinvio per la completa illustrazione dei fatti di causa:

-- ha reputato che la procura allegata e notificata unitamente al ricorso in appello fosse “nulla e tale quindi da compromettere la valida instaurazione del grado di giudizio” ;

-- quanto alla “residua questione dell’applicabilità o meno al giudizio amministrativo dell’art. 182, comma 2, c.p.c.” , ha ritenuto - alla luce dell’esistenza di due contrastanti orientamenti “trasversali alle diverse Sezioni di questo Consiglio” - di sollecitare l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio a chiarire:

“i) se la disciplina della nullità della procura speciale contenuta nel c.p.a. sia completa o contenga una lacuna da colmare mediante ricorso al c.p.c.;

ii) se la previsione di cui all’art. 182 comma 2 c.p.c. può ritenersi espressione di un principio generale applicabile al giudizio innanzi al giudice amministrativo” .

5. In risposta ai quesiti l’Adunanza Plenaria ha statuito:

i) che “ha efficacia di giudicato parziale – e non può, quindi, essere posto in discussione in questa sede – quanto deciso dalla Sezione rimettente, sia pure con la forma dell’ordinanza, sulla questione della nullità della procura rilasciata dall’appellante per il presente grado di giudizio. Infatti, l’ordinanza di rimessione ha qualificato come “certamente nulla” la procura in questione, sollecitando la definizione di questioni conseguenti a tale statuizione. Peraltro, l’Adunanza Plenaria condivide e fa propria tale statuizione della Terza Sezione sulla nullità della procura” ;

ii) quanto al merito dei quesiti:

a) che “la disciplina della nullità della procura speciale contenuta nel codice del processo amministrativo è completa o non contiene alcuna lacuna da colmare mediante l’applicazione del codice di procedura civile” ;

b) che “la previsione di cui all’art. 182, secondo comma, del codice di procedura civile non è espressione di un principio generale applicabile al giudizio amministrativo” ;

iii) quanto agli ulteriori sviluppi del giudizio, che alla Sezione rimettente, chiamata alla definizione del giudizio, “compete (…) valutare l’eventuale sussistenza dei presupposti per l’operatività, quanto alla questione del rilascio della procura, dell’istituto dell’errore scusabile” (Cons. Stato, ad. plen., n. 11 del 2025).

6. La causa è stata quindi nuovamente discussa e trattenuta in decisione all’udienza del 12 febbraio 2026.

7. La Sezione ritiene che il ricorso d’appello vada dichiarato inammissibile, per la ravvisata nullità della procura, e che non possa essere concessa l’esimente dell’errore scusabile.

7.1. Il ricorrente invoca il disposto dell’art. 37 c.p.a. giustificandolo sotto una duplice prospettiva, ovvero:

a) da un lato, per quanto concerne la rilevata “nullità della procura” , deducendo di essersi trovato nella impossibilità di fare ingresso nel territorio italiano (se non a rischio di essere arrestato in forza del mandato di cattura internazionale) e, quindi, di non aver potuto conferire il mandato per l’impugnazione della decisione di primo grado nei termini di decadenza normativamente fissati;

b) sempre in relazione alla “nullità della procura” , segnalando l’indirizzo giurisprudenziale della Corte di cassazione che qualificava, all’epoca dei fatti, la certificazione del difensore dell'autografia della sottoscrizione come "autentica minore" (v. Cass. civ., Sez. III, Ordinanza, n. 18381/2024);

c) sostenendo, infine, proprio in virtù dell’incertezza interpretativa sul versante della validità del mandato e dell’estensione applicativa dell’art. 182 comma 2 c.p.a., di essersi trovato in una “condizione di buona fede e legittimo affidamento sul fatto che la procura fosse valida o comunque che potesse essere sanata” .

Da qui l’asserita sussistenza dei requisiti previsti dall’art. 37 c.p.a., sotto il duplice profilo del “grave impedimento di fatto” - quanto al rilascio della procura; e delle “oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto” - quanto alla validità o residuale sanabilità del mandato defensionale.

7.2. Il Collegio ritiene anzitutto che alcun grave impedimento di fatto e di diritto abbia precluso al ricorrente di dotarsi dell’atto necessario alla procedibilità dell’azione o abbia in qualche modo reso questa attività obiettivamente “difficoltosa”.

Tanto si ritiene in quanto:

-- nulla gli impediva di reperire in Francia un soggetto abilitato alla autenticazione, visto che “la gravissima limitazione del suo diritto di libera circolazione” , se può entro certi limiti valere per l’Italia, certamente non gli era di impedimento a muoversi liberamente a Parigi, città in cui vive, e ivi a rilasciare procura (a quanto constata dalle difese del Ministero, a pochi passi dalla sua abitazione di rue de Montaigne risulta operare un notaio, al numero 51);

-- per dotarsi di un legale lo stesso ricorrente ha avuto a disposizione un ampio lasso temporale (tre mesi), posto che la sentenza di primo grado (non notificata) è stata pubblicata il 4 dicembre 2024 e l'appello è stato notificato il 3 marzo 2025, esattamente alla scadenza dei tre mesi;

-- a fronte dell'eccezione di nullità della procura sollevata dagli Stati Uniti d'America con memoria depositata il 13 maggio 2025, il ricorrente ha impiegato appena due giorni per rilasciare una nuova procura alle liti dinanzi al Notaio Maître Lionel Galliez di Parigi (si veda memoria di replica del 16 maggio dell'appellante, con allegata nuova procura che risulta rilasciata il 15 maggio) e, complessivamente, 12 giorni per depositare la nuova procura munita di traduzione asseverata della certificazione notarile (si veda il deposito del 27 maggio 2025).

Questa tempistica è la più plastica dimostrazione controfattuale del fatto che l’attribuzione dell’incarico defensionale rappresentava operazione alla sua agevole portata.

7.3. Neppure sussistono le “oggettive ragioni di incertezza” sulla “questione di diritto” della validità della procura, apprezzabili ai sensi della prima parte dell’art. 37 c.p.a..

Invero, nell’ordinanza n. 4837 del 4 giugno 2025 sono stati richiamati i chiari riferimenti normativi - corroborati da consolidata e univoca giurisprudenza - che attribuiscono al difensore italiano un potere di autenticazione limitato al territorio nazionale; e, d’altra parte, costituisce da sempre dato pacifico, mai posto in discussione, che la procura alle liti rilasciata all'estero debba necessariamente essere autenticata da notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato dalla legge dello Stato estero ad attribuirle pubblica fede (così Cass. civ., sez. I, n. 16050/2018; n. 19334/2022; Id., sez. II, n. 27282/2008); trattasi di previsioni inerenti all’ordinamento della professione forense che non possono non essere note a chi tale professione esercita.

Al contempo nell’ordinanza n. 4837 del 4 giugno 2025 si è anche chiarito che il precedente citato in senso contrario dal ricorrente (Cass. civ., sez. III, n. 18381/2024, ord.), e qui nuovamente invocato, “non è affatto conducente rispetto alla tesi perorata, poiché lo stesso non deflette dalla regola della necessaria “contestualità spaziale e temporale tra sottoscrizione della procura e certificazione dell’avvocato”” , qui pacificamente mancante, e men che meno interferisce con l’altro assunto decisivo del limite territoriale del potere di autentica del difensore italiano pacificamente sancito dall'art. 12 legge 31 maggio 1995 n. 218.

Sul tema della nullità della procura non sussistono, quindi, contrasti giurisprudenziali o complessità normative che potessero generare alcuna incertezza dubitativa utilmente spendibile ai fini dell'applicabilità dell'istituto dell'errore scusabile.

7.4. Ciò posto, il Collegio ritiene che la disamina dei margini applicativi dell’art. 37 c.p.a. non possa estendersi al profilo della sanabilità della procura nulla ex art. 182 comma 2 c.p.c..

Tanto si afferma sia alla luce della chiara indicazione dell’Adunanza Plenaria - che testualmente ha invitato la Sezione a valutare i presupposti per l’operatività dell’istituto dell’errore scusabile solo “quanto alla questione del rilascio della procura” ; sia in considerazione del fatto che le due tematiche ( “nullità” e “sanabilità” della procura) sono tra di loro in una relazione di implicazione/pregiudizialità logica, tale per cui l’ingiustificabile errore sul conferimento di una valida procura rende complessivamente inescusabile tutto l’operato del ricorrente, anche nel tratto riferibile alla sanabilità ex art. 182 comma 2 c.p.c..

Voler ammettere il contrario vorrebbe dire assumere - come non è - che la parte potesse motivatamente ingannarsi anche sul segmento a monte concernente l’affidamento di un valido mandato.

Nondimeno, poiché la valutazione di scusabilità dell’errore sull’applicabilità dell’art. 182 comma 2 c.p.c. è necessariamente succedanea e connessa a quella preliminare sulla scusabilità dell’erroneo rilascio della procura, nel momento in cui si accerta che il ricorrente era nelle condizioni di conferire un regolare mandato e inspiegabilmente non lo ha fatto, questa stessa circostanza compromette e rende non giustificabile il suo successivo modus agendi (secondo la relazione “simul stabunt, simul cadent” ), privando di rilevanza l’ipotetico e residuale dubbio sull’applicabilità dell’art. 182 c.p.c..

7.5. Ferma l’esclusione di ogni margine applicativo dell’art. 37 c.p.a., va aggiunto che, quand’anche si volesse esaminare nel merito la questione anche in relazione all’art. 182 comma 2 c.p.c., la rimessione in termini sarebbe comunque ingiustificata anche per altra e autonoma ragione, in quanto l’istituto in parola nasce per rimediare ad una “situazione di obiettiva incertezza normativa o di grave impedimento di fatto tale da provocare - senza alcuna colpa della parte interessata - menomazioni o maggiore difficoltà nell'esercizio dei diritti di difesa” (v. Cons. Stato, sez. IV, n. 108 del 2024).

Questa condizione deve tuttavia ravvisarsi nei soli casi in cui la parte non abbia parametri di riferimento sulla base dei quali orientare la propria condotta processuale; viceversa, laddove canoni orientativi vi siano, sia pure discordanti e alternativi tra di loro e, nell’ambito di questi, la parte scelga quello meno prudente, accettando il rischio di incorrere in preclusioni processuali altrimenti evitabili optando per lo strumento più cautelativo, l’errore non è più riconoscibile come “ scusabile ”.

Diversamente, a voler far coincidere la rilevanza delle ragioni di “ incertezza ” di cui all’art. 37 c.p.a. con qualunque ipotesi di controvertibilità della questione, siccome inquadrabile nell’alternativa di interpretazioni difformi e di precedenti giurisprudenziali tra di loro contrastanti, si verrebbe ad ammettere - in conflitto con la logica restrittiva sottesa all’eccezionalità dell’istituto - una valvola ad effetto “ sanante ” dalla portata pressoché illimitata, in quanto indistintamente applicabile a qualsiasi tematica soggetta a variegate soluzioni ermeneutiche.

Nel caso di specie, la pronuncia della Sezione Plenaria non ha innovato il quadro normativo, ma ha semplicemente confermato uno degli indirizzi interpretativi già esistenti al quale la parte, prudenzialmente, avrebbe potuto aderire.

7.6. Infine, è ragionevole ritenere che la valutazione di scusabilità dell’errore vada anche proporzionata agli effetti della pronuncia e in questo caso l’effetto della sentenza di inammissibilità è solo di tipo processuale e non preclude la riproposizione della questione in altro procedimento e in un successivo, eventuale e ulteriore giudizio.

8. Solo ad abundantiam e in via parentetica si svolgono le seguenti considerazioni sulla infondatezza anche nel merito dell’appello.

8.1. Nel giudizio di primo grado il ricorrente ha formulato tre ordini di censura, con i quali ha sostenuto che:

i) il Ministero della Giustizia avrebbe dovuto avviare e istruire un regolare procedimento, portandolo a conclusione con un provvedimento espresso e motivato ai sensi dell’art. 2 della legge 7 agosto 1990 n. 241, e ciò indipendentemente dal fatto che l’interesse pretensivo esplicitato nell’istanza non sia tipizzato in un'espressa previsione legislativa, in quanto un obbligo di provvedere sussiste in tutte le fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia e di equità, oltre che di correttezza e buona fede, impongano all’Amministrazione di fornire risposta al cittadino.

Risulterebbe inoltre irrilevante la circostanza che nel caso specifico la richiesta di garanzia sia stata presentata quando ancora non pendeva alcuna richiesta d’estradizione, in quanto la tematica dell’esperibilità della tutela anticipata invocata dal ricorrente, in relazione ad eventuali limiti imposti dal quadro normativo statale e comunitario, attiene alla fondatezza della pretesa e non alla ammissibilità dell’istanza e alla sua licenziabilità con un espresso atto di riscontro;

ii) nell’ottica della valutazione di merito rileva la specifica peculiarità del caso, resa evidente dal fatto che un differimento dell’invocata tutela al momento dell’ingresso nello Stato italiano, oppure al momento della richiesta di estradizione, non potrebbe che rendere il rimedio del tutto tardivo e non satisfattivo dell’invocato interesse alla tutela della libertà personale;

iii) la permanente esposizione del cittadino europeo ad un costante rischio di arresto e di estradizione configura una palese violazione del suo diritto alla libera circolazione all'interno di tutti gli Stati membri dell'UE, diritto garantito dagli artt. 20 e 21 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea e dall'art. 45 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione.

Si tratterebbe di una limitazione del diritto alla “cittadinanza europea” vietata dai Trattati (cfr. specialmente CGUE, 5 giugno 2018, GC, Coman, C-673/16), del tutto sproporzionata, in quanto non rispondente ad alcuno dei motivi di restrizione di cui all’art. 27 della direttiva 2004/38/CE del 29 aprile 2004 e confliggente anche con i principi della fiducia reciproca tra gli Stati membri, poiché destinata a vanificare la decisione di altri Paesi comunitari che - sulla base dei medesimi presupposti e in nome della tutela dei diritti fondamentali garantita dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione - hanno già respinto una identica domanda di estradizione.

A sua volta, l’indisponibilità di qualunque mezzo di ricorso preventivo per contestare tale grave ostacolo alla libertà di circolazione rileverebbe sotto l’ulteriore profilo della violazione altrettanto palese del diritto del cittadino ad un ricorso effettivo, garantito in particolare dall'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.

Da qui la richiesta che la parte ha avanzato in primo grado di attivazione della cd. pregiudiziale eurounitaria ex art. 267 del UE, onde sottoporre al vaglio della CGUE la verifica dei menzionati punti interpretativi.

8.2. Il T.A.R. del Lazio, con la sentenza qui appellata, ha dichiarato inammissibile il ricorso, per inesistenza in capo all’Amministrazione di un obbligo di provvedere, aderendo alla tesi difensiva ministeriale secondo la quale l’applicazione degli istituti codicistici di cui gli artt. 697 ss. c.p.p. e dei trattati di estradizione vigenti in materia presuppone l’inoltro di una domanda di estradizione, sicché non solo non sono consentite atipiche misure extra ordinem in prevenzione della mera possibilità di un simile evento; ma neppure sussiste in capo al Ministero della Giustizia alcun obbligo di pronunciarsi - e men che meno di fornire atipiche “garanzie preventive” - in astratto e in modo del tutto svincolato dalla verifica in concreto delle condizioni richieste dalla legge affinché detto potere ministeriale (posposto a quello dell’autorità giudiziaria, che in prima battuta è chiamata a delibare i presupposti legittimanti la richiesta di estradizione) possa essere attivato, nel contesto del più articolato procedimento disciplinato dal codice di procedura penale.

D’altra parte, "la giurisprudenza (…) si è espressa nel senso dell’assenza, in linea di principio, di un obbligo di provvedere in capo alla P.A. nel caso di istanza non prevista dall’ordinamento come idonea ad avviare un procedimento tipico (TAR Veneto, 24.4.2019, n. 510; C.d.S., Sez. IV, 22 giugno 2006, n. 3921)" e " in assenza di richieste di estradizione il ricorrente è libero di spostarsi sul territorio dell’Unione europea, quale cittadino di uno Stato membro, sicché anche la richiesta di rinvio pregiudiziale deve essere disattesa" (sentenza appellata).

8.3. In questa sede l’appellante chiede che – in riforma della sentenza – il ricorso di primo grado venga accolto e, a tal fine, reiterando con maggiore sforzo argomentativo le tesi già esposte in primo grado:

a) contesta la statuizione di inammissibilità adottata dal TAR - siccome a suo dire pronunciata in violazione degli artt. 34 e 35 del c.p.a. (pp. 5-7 atto di appello);

b) ripropone le ragioni legittimanti la formulazione di una richiesta di pronunciamento “preventivo” rispetto all’inoltro della richiesta di arresto o di estradizione (pp. 8-12 atto di appello);

c) rinnova la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea (pp. 12 – 18 atto di appello).

9. Nell’ordinanza n. 4837 del 4 giugno 2025 è già stato esaminato e respinto il rilievo preliminare (sollevato dal Governo degli Stati Uniti) di carenza di giurisdizione del giudice amministrativo.

10. Sempre in via preliminare va invece qui esaminata l’ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado argomentata questa volta dal Ministero della Giustizia sull’assunto per cui la nuova azione sarebbe preclusa dal giudicato formatosi sulla sentenza n. 10309 del 2022, che aveva definito in secondo grado il precedente ricorso conseguente all’istanza dell’8 febbraio 2021.

10.1. La tesi del Ministero è che detta pronuncia conterebbe anche statuizioni sull’infondatezza nel merito (oltre che sull’inammissibilità) dell’azione avversaria ex art. 31 e 117 c.p.a, in particolare nei passaggi motivazionali - riferiti alla richiesta di attivazione della cd. pregiudiziale comunitaria ex articolo 267 del UE - nei quali si legge che:

i) “non risultino versati agli atti del giudizio, tanto di primo grado che di appello, sia la Red Notice – di cui, pertanto, non viene comprovata la perdurante efficacia oltreché l’attitudine ad ingenerare effetti restrittivi della libertà personale – né gli stessi provvedimenti giurisdizionali favorevoli che sarebbero stati emanati dalle Autorità giudiziarie di altri Paesi europei e che, a dire dell’appellante, avrebbero accertato la violazione del diritto dell’Unione Europea a causa dell’affermata esecuzione della pena comminata e sulla base dei quali sollecita che anche in Italia si accerti che non deve esservi l’estradizione” ;

ii) dunque “non vi è stata da parte dell’appellante una rappresentazione circostanziata dei fatti che dovrebbero condurre ad una preliminare delibazione della cd. pregiudiziale comunitaria” .

10.2. L’eccezione è infondata.

10.3. Anzitutto, le considerazioni svolte nella sentenza del 2022 e sulla quali fa leva l’argomentazione del Ministero attengono al secondo motivo di gravame che verteva, come quello riproposto nel presente giudizio, sul tema della verifica di compatibilità comunitaria della normativa nazionale in tema di estradizione - questione esaminata al paragrafo 8 della sentenza n. 10309 del 2022.

Dunque, a tutto voler concedere, l’effetto preclusivo del giudicato si rifletterebbe su questa parte dell’azione e non sul tema principale della configurabilità e della legittimità del silenzio – inadempimento, al quale corrisponde il capo decisorio recante la statuizione di inammissibilità del ricorso per omessa sua notifica nei confronti della parte controinteressata, di cui al paragrafo 7 della sentenza n. 10309 del 2022.

10.4. Ciò chiarito, non è dubitabile – e, per vero, neppure la parte appellata sostiene il contrario – che una istanza sprovvista di corredo documentale possa essere riproposta, innescando un nuovo procedimento su basi istruttorie inedite che quindi motivano una diversa valutazione da parte dell’Amministrazione compulsata (v. art. 31 comma 2 c.p.a.; in questo senso cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 2742 del 2014).

Una reiterazione innovativa dell’istanza nei suddetti termini è legittima e non può risentire di un giudicato formatosi sul presupposto di una prima istanza (almeno parzialmente) diversa dalla seconda.

11. Passando al merito, il Collegio ritiene che l’appello sia infondato per ragioni (qui di seguito illustrate) che in parte integrano quelle esposte nella pronuncia di primo grado e che intercettano anche la questione preliminare della carenza di interesse ad agire del ricorrente, argomentata dal Governo degli Stati Uniti sull’assunto per cui la posizione giuridica da quest’ultimo azionata sarebbe di puro diritto soggettivo (attenendo a questioni di libertà personale delibabili dall’autorità giudiziaria ordinaria) e, comunque, per come formulata andrebbe a sollecitare poteri diversi da quelli attribuiti al Ministero della Giustizia: donde l'inesistenza di un obbligo di provvedere in capo a quest’ultimo e dei presupposti per il conseguente esercizio dell'azione avverso il c.d. silenzio-inadempimento.

11.1. Occorre premettere:

-- in punto di fatto, che ad oggi gli Stati Uniti d'America non hanno inviato allo Stato italiano una domanda di estradizione riferita alla persona dell’odierno ricorrente, il quale d’altra parte, per quanto consta, non ha neppure fatto ingresso nel territorio italiano;

-- in punto di diritto, che la garanzia preventiva di non estradizione non è contemplata né nell'ordinamento giudiziario interno italiano, né nel Trattato di estradizione esistente tra Italia e Stati Uniti d'America, né infine nell'Accordo di estradizione tra Unione Europea e Stati Uniti d'America.

11.2. Ciò posto, la disciplina della cd. Red Notice - già illustrata nel precedente di questa Sezione del 2022 - si inquadra nel sistema Interpol (al quale l'Italia aderisce) il quale prevede degli avvisi (pubblicati per scopi specifici e contrassegnati da un codice colorato) finalizzati a promuovere l’assistenza reciproca tra le autorità di polizia criminale dei Paesi aderenti.

Tra questi avvisi, quelli contrassegnati dal colore rosso sono pubblicati su richiesta di un ufficio centrale nazionale o di un ente internazionale e sono finalizzati a consentire che soggetti ricercati nell’ambito di una attività di indagine volta al perseguimento di reati possano essere localizzati, arrestati e limitati nei loro spostamenti in vista di una loro successiva estradizione, consegna o azione simile conforme al diritto. Se quindi una persona oggetto di un avviso rosso viene localizzata in uno Stato membro dell’Interpol, tale Stato deve procedere al suo arresto provvisorio, oppure controllarla o limitarne gli spostamenti, purché tali misure siano previste dalla legislazione nazionale e dagli accordi internazionali applicabili.

11.3. Ai sensi poi dell'art. 716 del codice di procedura penale italiano, l'arresto provvisorio da parte della Polizia Giudiziaria deve essere tempestivamente convalidato dall'Autorità Giudiziaria. In questa fase non è previsto alcun intervento preventivo del Ministro della Giustizia italiano.

11.4. Quanto alla procedura di estradizione, essa, in base all'ordinamento italiano, si articola in due fasi: nella prima fase, a fronte della domanda di uno Stato terzo, l'estradizione di un imputato o di un condannato all'estero non può essere concessa senza la decisione favorevole della Corte d'Appello (art. 701 c.p.p.), avverso la quale è ammesso il ricorso in Cassazione; ottenuta l'autorizzazione dell'Autorità giudiziaria ordinaria, il Ministero della Giustizia esercita i suoi poteri discrezionali, decidendo se accogliere o meno la richiesta avanzata dalle autorità straniere e, quindi, adottando un provvedimento di alta amministrazione, caratterizzato, come tale, da ampia discrezionalità.

11.5. Sulla prima fase, che involge posizioni di diritto soggettivo, la cognizione giudiziale è di esclusiva spettanza del giudice ordinario, mentre sulla seconda fase essa è di esclusiva spettanza del giudice amministrativo, quale giudice dei soli interessi legittimi nei confronti di atti di alta amministrazione, non essendo prevista in materia alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva (Cons. Stato, sez. IV, n. 3100 del 2020).

11.6. Venendo al caso di specie, l'appellante fa dichiaratamente valere l'esigenza di non vedere limitata la sua libertà personale e di circolazione sul territorio dell'Unione Europea e, dunque, attraverso l'istanza di rilascio di una garanzia preventiva di non estradizione da parte del Ministero, chiede di neutralizzare ex ante le misure cautelari preventive che potrebbero interessarlo per effetto del sistema sopra illustrato della Red Notice .

11.7. Chiariti i termini della questione, il Collegio ritiene – in sostanziale adesione a quanto già evidenziato dal T.A.R. – che la richiesta indirizzata dal ricorrente al Ministero della Giustizia sia mal posta sotto distinti profili, in quanto:

-- come già chiarito, la garanzia preventiva di non estradizione non è prevista dall’ordinamento e la richiesta di un esercizio del sindacato giurisdizionale presuppone l’esistenza di una funzione amministrativa attivabile secundum ius ;

-- è noto, infatti, che non ogni silenzio dell'Amministrazione può configurare un silenzio-inadempimento avverso il quale è prevista l'azione di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a.: a tale fine è necessario che si sia in presenza di un'inerzia patologica dell'Amministrazione, ravvisabile quando quest'ultima sia inadempiente a fronte di un obbligo normativo di concludere il procedimento adottando un provvedimento espresso previsto dalla legge entro un termine perentorio;

-- come si è innanzi evidenziato, l'arresto provvisorio discende direttamente dalla Red Notice dell'Interpol, indipendentemente dalla preventiva richiesta dello Stato estero e del Ministro della Giustizia, e alla relativa convalida è preposta l'Autorità giudiziaria ordinaria;

-- il Ministero non ha il potere di impedire che l'Autorità giudiziaria di uno stato estero ottenga la diffusione tramite Interpol delle ricerche in campo internazionale di una persona considerata latitante, in quanto sottrattasi ad un mandato di cattura: ne viene che la garanzia della quale qui si controverte non potrebbe comunque raggiungere l’obiettivo auspicato dal ricorrente di neutralizzare una eventuale misura restrittiva conseguente alla Red Notice dell'Interpol;

-- una garanzia preventiva nei termini invocati dal ricorrente presenterebbe anche l’inconveniente di anticipare impropriamente il momento di esercizio del potere ministeriale, alterando vistosamente l’articolata composizione dei ruoli dei soggetti competenti in materia, posto che il Ministero della Giustizia è titolato a pronunciarsi sulla estradizione solo dopo che: i) sia stata adottata una misura cautelare provvisoria; ii) sia stata avanzata una richiesta di estradizione da altro Stato; iii) sia stata emessa una sentenza definitiva dell'Autorità giudiziaria ordinaria che abbia sancito l'autorizzazione all'estradizione;

-- dunque, mancando tutti i presupposti di legge, è evidente che un sindacato che andasse a censurare la supposta illegittimità del silenzio sin qui serbato dal Ministero, da un lato, invaderebbe una materia (i presupposti o meno dell’estradizione, anche sotto i profili, pure eccepiti dal ricorrente, della intervenuta prescrizione del reato o della avvenuta espiazione della pena) di esclusiva spettanza del giudice ordinario (ex art. 705 c.p.p.); dall’altro, si porrebbe in chiara violazione anche dell’art. 34 c.p.a., in quanto si tradurrebbe in un anticipato esercizio della valutazione giudiziale su poteri non ancora esercitati e l’integrazione dei cui presupposti è ancora al di là da venire;

-- aggiungasi che l’intervento ministeriale, nell’ambito qui di interesse, oltre a rappresentare il secondo passaggio di un procedimento bifasico rimesso in prima battuta alla preliminare valutazione dell’autorità giudiziaria - il cui esercizio non può in alcun modo essere pretermesso - si configura come provvedimento di alta amministrazione (Cons. Stato, sez. III, n. 3095 del 2024), rispetto alla cui adozione la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha escluso in termini generali la configurabilità del silenzio-inadempimento ( “l'inerzia della Pubblica amministrazione rileva, ai fini del silenzio in parola, solo nel caso in cui viga in capo all'Amministrazione l'obbligo di provvedere attraverso un atto tipizzato, gravitante nella sfera autoritativa della Pubblica amministrazione, volto ad incidere in maniera positiva o negativa sulla posizione giuridica e differenziata del ricorrente; .. restano escluse dalla suddetta area degli obblighi di provvedere sulle istanze di autotutela (che rappresentano una mera denuncia ovvero sollecitazione ma che non generano un obbligo giuridico di provvedere), i poteri di alta amministrazione ovvero gli atti politici…" – Cons. Stato, sez. III, n. 2357 del 2024).

11.8. Sin qui, dunque, le ragioni che ostano in radice alla pretesa di vedere giustiziato il mancato esercizio del potere.

12. Quanto alla questione pregiudiziale di carattere eurounitario, essa viene avanzata – in via logicamente subordinata alla pretesa di sentire dichiarare in prima battuta l’obbligo di provvedere – sostanzialmente al fine di vedere innovato il quadro normativo nazionale, attraverso l’interpolazione nello stesso di un inedito strumento di tutela preventiva.

12.1. Ciò posto, il Collegio ritiene che la questione formulata sconti un duplice limite di rilevanza e di prospettazione, in quanto:

-- sotto il profilo della rilevanza, anche laddove, ragionando in via di mera ipotesi astratta, la Corte UE riconoscesse l’incompatibilità con il diritto comunitario della normativa nazionale - nella parte in cui essa non prevede uno strumento attivabile in prevenzione di un possibile rischio di restrizione della libertà del soggetto estradando - non si vede, né il ricorrente spiega quale potrebbe essere l’utilità di cui egli potrebbe beneficiare in seno e ai fini dell’esito del presente giudizio: un simile ipotetico pronunciamento a tutto voler concedere potrebbe fungere da impulso al legislatore nazionale a predisporre uno specifico strumento giuridico atto a regolare la materia, ma certamente non obbligherebbe l’Amministrazione - in costanza della lacuna normativa - a disporre alcunché sul caso specifico, tanto più a fronte dell’esistenza di una normativa di matrice sovranazionale relativa alla citata Red Notice.

-- dunque, sotto questo specifico profilo l’istanza di remissione alla Corte UE appare oltremodo vaga e insufficiente nella stessa prospettazione dei suoi profili di rilevanza pratica ai fini della riattivazione del potere compulsato, poiché ciò di cui il giudice comunitario andrebbe a occuparsi non è un potere attualmente esistente e incautamente non esercitato dall’Amministrazione che si assume esserne titolare, ma un potere di nuovo conio, estraneo al sistema e, quindi, comunque avulso dallo svolgimento anche futuro degli effetti del presente pronunciamento, in relazione al quale la valutazione di rilevanza va condotta.

12.2. La questione pregiudiziale risulta generica anche nei suoi prospettati profili di merito, riconducibili all’assunto per cui gli artt. 45 e 47 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea e gli artt. 20 e 21 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea andrebbero interpretati nel senso di imporre agli Stati membri di provvedere su una richiesta di garanzia preventiva di non estradizione, con atto suscettibile di sindacato giurisdizionale interno.

In disparte la pertinenza della materia ad uno strumentario processuale (a tutela della libertà personale attinta da misura penali) proprio della giurisdizione ordinaria e non di quella amministrativa – mette conto osservare che il ricorrente non solo non individua il fondamento normativo di livello comunitario che renderebbe dovuto un siffatto strumento di tutela preventiva (giustificandolo anche in presenza di esigenze di contrasto di attività delittuose), in aggiunta a quelli già esperibili in pendenza di una misura cautelare o di un procedimento di estradizione; ma trascura anche le implicazioni che la tematica pone con gli Accordi di estradizione che vincolano l’operato dello Stato Italiano ai sensi dell'art. 216 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea;

-- a quest’ultimo riguardo, – oltre a non contestare la conformità al diritto dell'Unione del Trattato sull'estradizione stipulato tra il Governo della Repubblica Italiana e il Governo degli Stati Uniti d'America – il ricorrente non si confronta con la circostanza che il meccanismo di informazione interstatale attualmente vigente nello spazio eurounitario consente che lo Stato membro di cittadinanza dell'estradando sia portato a conoscenza della pendenza della procedura di consegna richiesta da uno Stato terzo, ponendolo nella condizione di chiedere la consegna del proprio cittadino, emettendo un mandato d'arresto europeo, o di rimanere inerte, consentendo allo Stato richiesto, se del caso, di dar seguito alla richiesta di estradizione pervenuta dallo Stato terzo.

Gli attuali sistemi normativi salvaguardano quindi le prerogative connesse alla nazionalità e allo status di "cittadino europeo" , nel bilanciamento tra l'esigenza di evitare il rischio impunità con l'esercizio dei diritti conferiti dall'articolo 21 UE (si vedano in tal senso le pronunce sia della CGUE, 10 aprile 2018, C-191/16 e 22 dicembre 2002, C-237/21, che del giudice nazionale, Cass. pen., Sez. VI, n. 21955 del 2024);

-- quanto alla normativa nazionale (nell’ambito della cui esclusiva competenza pacificamente rientrano le norme in materia di estradizione), i meccanismi che presidiano la convalida dell’arresto provvisorio (716 c.p.p.), il procedimento di estradizione (705 c.p.p.) e la successiva impugnabilità del decreto ministeriale di estradizione, garantiscono l’esercizio del diritto di difesa, pur bilanciandolo con l’esigenza di assicurare l’immediato fermo e scongiurare il pericolo di fuga della persona ricercata;

-- queste esigenze di tutela possono peraltro valutarsi proprio alla luce dei provvedimenti che di volta in volta motivano in concreto l’attuale necessità dell’arresto e della richiesta di estradizione, mentre è solo congetturale e indimostrata (oltre che logicamente implausibile) l’idea che un’analoga ponderazione possa svolgersi, con un portato di analoga utilità, in via preventiva e astratta e, quindi, come pretende la parte appellante, rispetto al solo “rischio” di richieste futuribili e ignote;

-- infine, la stessa parte non chiarisce quale sarebbe lo specifico punto di contrasto di questi meccanismi storicamente collaudati con la normativa convenzionale in materia di libertà di circolazione, una volta che questa venga inquadrata in una prospettiva che evidentemente non può essere quella di un diritto circolatorio “assoluto” e “incondizionato”, svincolato dal confronto con le altrettanto rilevanti ragioni della tutela della pubblica sicurezza, pure riconosciute come rilevanti nel bilanciamento sotteso alla materia (si veda in tal senso l’art. 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione).

Quanto al tema specifico qui di interesse, esso è contemplato all’art. 19 che fissa il solo divieto (pienamente integrato anche nel diritto nazionale) di estradizione “verso uno Stato in cui esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti” .

12.3. Tanto detto della generica deduzione sul diritto di “libertà di circolazione e soggiorno” tratto dagli artt. 20 e 21 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea e dall'art. 45 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione – anche l’art. 27 della direttiva 2004/38/CE del 29 aprile 2004, alternativamente invocata dall’appellante, non apporta elementi di utile rilievo sul punto, in quanto esso prevede che “gli Stati membri possono limitare la libertà di circolazione di un cittadino dell'Unione o di un suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica” .

12.4. Tanto porta a ritenere, in conclusione, che i termini della questione si riconducano ad un più complesso e articolato problema di bilanciamento di interessi e diritti, rispetto al quale l’invocazione “semplificante” e “asettica” del solo diritto di circolazione, non meglio ponderato e svincolato dalla matrice di legittimi controlimiti che lo avvincono, appare insufficiente a supportare la prospettazione di un dubbio di compatibilità dotato di una minima e plausibile consistenza motivazionale, tale, quindi, da giustificare la rimessione della questione alla C.G.U.E..

12.5. D’altra parte:

-- la stessa C.G.U.E. ha già avuto modo di chiarire che gli artt. 18 e 21 del T.F.U.E. vanno interpretati nel senso che l'estradizione di un cittadino dell'Unione verso uno Stato terzo per scontare una pena può essere giustificata per evitare il rischio di impunità (cfr. CGUE, 12 dicembre 2022, C-237/21);

-- nessun ipotetico rischio di torture, pene e trattamenti inumani o degradanti è anche solo paventato dall'appellante a causa dell'eventuale estradizione nel territorio degli Stati Uniti d'America, per cui già sul piano delle mere allegazioni di causa non è ravvisabile - anche sotto questo ulteriore profilo - alcuna contrarietà con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo e con la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione;

-- quanto alle decisioni di non estradizione assunte dalla Svizzera e dalla Polonia nel 2009 e nel 2014, esse non offrono alcun argomento a supporto della richiesta di remissione della questione pregiudiziale in quanto, per un verso, confermano l’esistenza di strumenti di garanzia giudiziale efficaci a garanzia della posizione dell’estradando, strumenti che il ricorrente vorrebbe invece preventivamente disattivare in Italia; e, per altro verso, non assumono alcun valore vincolante, in quanto emesse sulla base del diritto interno degli Stati coinvolti e, quindi, su parametri non trasponibili nello spazio di giurisdizione sovrana di altro Stato, e comunque assunte non in applicazione di specifici Accordi di estradizione bilaterali quali quelli sottoscritti tra l’Italia e gli Stati Uniti da una parte, e tra gli Stati Uniti d'America e l'Unione Europea dall’altra.

13. Ultima ma non meno rilevante è la lacuna deduttiva concernente l’esatta perimetrazione delle competenze ripartite tra livello nazionale e comunitario.

13.1. Sotto questo riguardo fa anzitutto difetto – come già evidenziato - la deduzione di una eventuale incompatibilità eurounitaria delle norme italiane in materia di procedimento di estradizione. Non solo, ma una eventuale esplorazione di questo versante della questione si infrangerebbe sul rilievo che la materia non è di competenza unionale e non è stata dedotta da parte del ricorrente alcuna ipotetica incompatibilità con il diritto della UE neppure con riguardo al Trattato di estradizione cui aderisce l’Italia e rilevante nel caso di specie.

13.2. Quanto ad un ipotetico e alternativo contrasto dello stesso diritto europeo con la pregnanza di “diritto” che la libertà di circolazione assurge nella Carta UE, deve osservarsi che quest’ultima non crea diritti in materie che non sono unionali e, come si è già esposto, l'estradizione è ancora materia riservata agli Stati membri.

13.3. Infine, il Trattato di estradizione UE attiene non a materie UE, ma a una competenza che la UE esercita per i governi nazionali nei rapporti con Paesi terzi, nei limiti in cui la stessa UE stipuli Trattati internazionali con Paesi terzi.

13.4. A conferma della convergenza della materia nella sfera della discrezionalità/sovranità sia nazionale che unionale va ribadito che l'UE non ha previsto né "garanzie preventive di non estradizione" per i cittadini europei, né che il diniego di estradizione di un cittadino europeo opposto da uno Stato membro possa vincolare altri Stati membri e impedire loro di concedere l'estradizione.

14. Per quanto tutto esposto, fermi rilievi di infondatezza incidentalmente formulati, l’appello va dichiarato inammissibile.

15. Le spese di lite possono essere compensate in considerazione della oggettiva peculiarità e novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese di lite compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA De IS, Presidente

NN PE, Consigliere, Estensore

Ezio Fedullo, Consigliere

NN Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN PE	NA De IS

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.