Pubblicato il 20/03/2025

N. 02328/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01325/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1325 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da Centro Medico Ascione S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Calabrese, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
Asl Napoli 3 Sud, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Rajola Pescarini e Amneris Irace, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

nei confronti

Centro Diagnostico S. Ciro S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l'annullamento

I.Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

A) delibera di giunta regionale della Campania del 28 dicembre 2021, n. 599, pubblicata sul B.U.R.C. n. 1 del 3 gennaio 2022, con oggetto: “ Assegnazione provvisoria per l'esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale ”; B) della nota della Giunta Regionale della Campania - Direzione Generale per la Tutela della Salute e il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale prot. 2022.0029303 del 20 gennaio 2022; C) se e in quanto occorra, della nota dell'Unità di Crisi Regionale ex Decreto P.G.R.C. n. 51 del 30.03.2020 n. prot. n. UC/2022/0000018 del 7 gennaio 2022; D) se e in quanto occorra, della nota dell'Unità di Crisi prot. n. UC/2022/0000063 del 24 gennaio 2022; E) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi della ricorrente, ivi incluse le note di convocazione alla sottoscrizione del contratto secondo lo schema di cui alla DGRC 599/2021;

II.Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Centro Medico Ascione S.r.l. il 5 settembre 2022:

per l’annullamento: A) della delibera di giunta regionale della Campania (“DGRC”) 4 maggio 2022, n. 215, pubblicata sul B.U.R.C. n. 43 del 9 maggio 2022, con oggetto: “Assegnazione per l'esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale: modifiche e integrazioni alla DGRC n. 599 del 28 dicembre 2021”; B) della delibera di giunta regionale della Campania del 21 giugno 2022, n. 309, con oggetto: “ Approvazione dei contratti con le strutture sanitarie private accreditate ex DGRC 215/2022 ”; C) dei decreti del Direttore Generale per la Tutela della Salute n. 173 del 4 maggio 2022 e n. 174 del 5 maggio 2022, pubblicati sul B.U.R.C. n. 43 del 9 maggio 2022, aventi ad oggetto la presa d'atto dei dati 2018, 2019, 2020 e 2021 (solo budget ordinario) di produzione dei centri privati accreditati per le branche di: laboratorio di analisi; diabetologia; branche a visita; cardiologia; medicina nucleare; radiologia e radioterapia trasmessi dalle Asl in ottemperanza alle disposizioni stabilite nell'allegato A; D) se e in quanto occorra, dei provvedimenti impliciti con cui la ASL ha approvato i dati consuntivi degli esercizi finanziari 2018, 2019, 2020 e 2021 e delle relative note di comunicazione e delle consequenziali richieste di emissione di nota di credito; E) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi della ricorrente;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’Asl Napoli 3 Sud;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Rosaria Palma nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2024 e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La ricorrente premette in ricorso di gestire una struttura polidiagnostica accreditata con il Servizio Sanitario Regionale per l’erogazione di prestazioni afferenti alla radiologia e alla cardiologia, ai sensi degli artt. 8-quater e ss. del d. lgs. 502/1992.

2. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, notificato a mezzo p.e.c. in data 4 marzo 2022 e depositato il successivo 11 marzo 2022, ha adito l’intestato Tribunale ai fini dell’annullamento della delibera di G.R.C. del 28 dicembre 2021, n. 599 (pubblicata sul B.U.R.C. n. 1 del 3 gennaio 2022) avente ad oggetto “ Assegnazione provvisoria per l’esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie, private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale ”, in uno alla nota della Giunta Regionale della Campania - Direzione Generale per la Tutela della Salute e il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale prot. 2022.0029303 del 20 gennaio 2022 e delle note dell’Unità di Crisi Regionale ex d.P.G.R.C. n. 51 del 30 marzo 2020, n. prot. n. UC/2022/0000018 del 7 gennaio 2022 e prot. n. UC/2022/0000063 del 24 gennaio 2022.

3. Parte ricorrente, che ha esteso impugnazione agli altri atti presupposti, connessi e consequenziali ivi comprese le note di convocazione alla sottoscrizione del contratto secondo lo schema di cui alla DGRC 599/2021, ha affidato il gravame ai seguenti motivi:

1.MANIFESTE ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA. CONTRADDITTORIETÀ INTRINSECA E RELATIVA ALLA DELIBERA DI GIUNTA REGIONALE DELLA CAMPANIA N. 354 DEL 4 AGOSTO 2021. PERPLESSITÀ. DIFETTO DI ISTRUTTORIA;

2.MANIFESTE ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA. CONTRADDITTORIETÀ INTRINSECA. PERPLESSITÀ. DIFETTO DI ISTRUTTORIA;

3.VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 106 TFUE CON RIFERIMENTO ALL’ART. 102, LETTERA B), TFUE. MANIFESTE ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA. RICHIESTA SUBORDINATA DI RINVIO PREGIUDIZIALE EX ART. 267 TFUE;

4.DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. MANIFESTE ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA. PERPLESSITÀ;

5. NULLITÀ PER DIFETTO DI ATTRIBUZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI TIPICITÀ DEL POTERE (ID EST, VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEGALITÀ). VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24 E 113 DELLA COSTITUZIONE. CARATTERE VESSATORIO DELLA CLAUSOLA DI RINUNCIA E ILLEGITTIMITÀ DELL’ATTO GRAVATO PER ARBITRARIETÀ E MANIFESTA INGIUSTIZIA. QUESTIONI DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE. RICHIESTA

DI RINVIO ALLA CORTE DI GIUSTIZIA UE;

4. Si sono costituite in resistenza la Regione Campania e la Asl Napoli 3 Sud.

5. Con ordinanza n. 774 del 13 aprile 2022, non riformata in appello, è stata respinta la domanda cautelare.

6. Con i motivi aggiunti del 5 settembre 2022 parte ricorrente ha esteso l’impugnazione alla delibera di G.R.C del 4 maggio 2022, n. 215 (pubblicata sul B.U.R.C. n. 43 del 9 maggio 2022) di “ Assegnazione per l’esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale: modifiche e integrazioni alla DGRC n. 599 del 28 dicembre 2021 ”, nonché alla delibera di G.R.C del 21 giugno 2022, n. 309, avente ad oggetto: “ Approvazione dei contratti con le strutture sanitarie private accreditate ex DGRC 215/2022 ”, ai decreti del Direttore Generale per la Tutela della Salute n. 173 del 4 maggio 2022 e n. 174 del 5 maggio 2022, pubblicati sul B.U.R.C. n. 43 del 9 maggio 2022, di presa d’atto dei dati 2018, 2019, 2020 e 2021 (solo budget ordinario) di produzione dei centri privati accreditati per le branche di: laboratorio di analisi; diabetologia; branche a visita; cardiologia; medicina nucleare; radiologia e radioterapia trasmessi dalle Asl in ottemperanza alle disposizioni stabilite nell’allegato A.

Risultano altresì espressamente contestati i provvedimenti “impliciti” con cui la ASL ha approvato i dati consuntivi degli esercizi finanziari 2018, 2019, 2020 e 2021 e le consequenziali richieste di emissione di nota di credito.

7. La causa è stata rinviata sia in data 7 settembre 2022 che in data 31 gennaio 2024 per consentire dapprima la trattazione degli anzidetti motivi aggiunti e, di poi, per la presentazione di ulteriori motivi aggiunti che tuttavia non sono poi stati depositati in giudizio.

8. Le parti hanno presentato memorie ex articolo 73 c.p.a.

9. La Regione Campania, in particolare, ha espressamente eccepito (cfr. memorie del 27 dicembre 2023) l’inammissibilità del ricorso per effetto della sottoscrizione da parte della ricorrente dei contratti ex art. 8 - quinquies del d.lgs. 502/1992 contenenti la clausola di salvaguardia, richiamando al riguardo la sentenza della III Sez. del Consiglio di Stato n. 4076 del 21 aprile 2023.

10. La società ricorrente, dal canto suo, nelle ultime memorie di replica, consapevole del consolidato arresto giurisprudenziale formatosi in relazione a fattispecie analoghe a quelle all’esame, ha chiesto una rivisitazione dei precedenti intervenuti in materia ribadendo la fondatezza del ricorso introduttivo dei motivi aggiunti.

11. All’udienza pubblica del 17 dicembre 2024 la causa, sentiti difensori delle parti presenti, è stata trattenuta in decisione.

12. Premessa la giurisdizione dell’adito giudice, vertendo la controversia sulla determinazione dei tetti di spesa e degli atti connessi e consequenziali (cfr. T.A.R. Napoli, Sez. I, 25 ottobre 2021, n.6679), il Collegio è dell’avviso che la sottoscrizione del contratto (peraltro documentata in atti dalla Asl) risulta ammessa in giudizio da parte ricorrente che, difatti, ha appunto richiesto espressamente “una rimeditazione” degli approdi cui è pervenuto il Giudice d’Appello in merito alla stipula della clausola di salvaguardia.

13. Consequenzialmente, deve essere dichiarata l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti in conformità ai numerosi precedenti del Tribunale adito (cfr. ex multis, T.A.R. Napoli, Sez. I, 16 ottobre 2024, n.5482), ai quali comunque si rinvia integralmente.

14. La clausola di salvaguardia in discussione il cui schema è stato imposto dalla Regione nelle delibere impugnate prevede che “ 1. Con la sottoscrizione del presente accordo la sottoscritta associazione accetta espressamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto e/o provvedimento agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto costituenti parte integrante necessaria del sottoscrivendo protocollo.

2. In considerazione dell’accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni erogate con il presente contratto ”.

15. In argomento, il Consiglio di Stato ha affermato, ancorché in relazione a vicenda relativa alla Regione Calabria, che " in ipotesi analoghe a quella in esame viene in rilievo lo schema tipico dell'acquiescenza ", giacché l'assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale "comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all'esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall'Amministrazione (nell'esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria)".

16. Da tale angolo visuale, " la cd. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell'effetto preclusivo dell'iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività " (cfr. Consiglio di Stato, n. 4076/2023).

17. Né, peraltro, rileva, in senso contrario, l'eventuale clausola di riserva della struttura sanitaria, con la quale si precisa di sottoscrivere il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela. Una simile clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento, ragion per cui deve intendersi come non apposta, risultando quindi inidonea ad impedire la formazione dell'accordo (cfr. Cons. Stato n. 321/2018; Cons. Stato n. 6569/2020; Cons. Stato n. 8127/2021, Cons. Stato n. 8451/2021).

18. L'adesione volontaria all'accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, l’accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all'erogazione di prestazioni sanitarie.

19. Il che postula la preclusione per il soggetto accreditato di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario, dal momento che la clausola di salvaguardia persegue per l'appunto la finalità di garantire il necessario

contenimento della spesa sanitaria nelle regioni che presentano un deficit economico finanziario, come la Regione Campania, evitando al contempo che il rispetto dei vincoli finanziari possa essere esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi

perseguiti.

20. Allo stato attuale, pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l'alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata.

21. In considerazione, quindi, del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il SSR, (che svolgono, in tale contesto, attività in regime di libera concorrenza), non è possibile ravvisare alcun contrasto della disciplina contenuta negli artt. 8-bis, 8- quater e 8-quinquies, del d.lgs. 502/1992 con la normativa costituzionale indicata da parte ricorrente (artt. 3, 24, 41, 97, 102, 113 e

117 della Costituzione) e neppure con i principi di diritto unionale invocati in ricorso stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale.

22. Non sussistono pertanto i presupposti per poter accogliere le istanze formulate da parte ricorrente di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 267 del TFUE.

23. Per tutto quanto sopra osservato, il Collegio ritiene che, nella fattispecie all’esame, la sottoscrizione della clausola di salvaguardia abbia privato il Centro ricorrente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che la riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate.

24. Tale preclusione deve ritenersi estesa anche agli atti con i quali il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture accreditate e ciò sia perché il tenore testuale della clausola non autorizza distinzioni al riguardo, riferendosi agli atti determinativi dei tetti di spesa indipendentemente dall'Autorità sanitaria che li fissa, sia anche per ragioni di coerenza sistematica, tenuto conto che la "tenuta" del sistema si fonda tanto sull'intangibilità degli atti regionali a monte che a valle su quella dei provvedimenti che tali risorse regionali ripartiscono tra e all'interno dei singoli distretti delle ASL.

25. Per quanto sopra, il ricorso ed i motivi aggiunti sono inammissibili.

26. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite che si liquidano in complessivi euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00) oltre accessori di legge da corrispondere, in parti eguali, alla Regione Campania ed alla Asl Napoli 3 Sud.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Rosaria Palma, Primo Referendario, Estensore

Alessandra Vallefuoco, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosaria Palma	Guglielmo Passarelli Di Napoli

IL SEGRETARIO