Pubblicato il 17/07/2025

N. 01301/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00933/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 933 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto dal sig.
CE AN, rappresentato e difeso dagli avvocati Enzo Maria Marenghi e Gherardo Maria Marenghi, con domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia;

contro

Comune di Sarno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Vittorio De Filippo, con domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

dell’ordinanza di demolizione n. prot. 16918/2024 emessa dal Comune di Sarno;

per quanto riguarda i motivi aggiunti:

della comunicazione di irricevibilità del Comune di Sarno, prot. 4788 del 4 febbraio 2025 opposta alla SCIA presentata dal ricorrente per la sanatoria delle opere contestate.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e le difese spiegate dal Comune di Sarno;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 luglio 2025 il dott. Roberto Ferrari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Viene alla decisione del Collegio la vicenda che ha preso le mosse con l’ordinanza di demolizione n.16918/2024 con la quale il Comune di Sarno ha contestato al ricorrente “ la realizzazione di un manufatto residenziale, realizzato in muratura appoggiata su pozzetti prefabbricati e riempiti di calcestruzzo, avente una copertura a doppia falda in lamiere coibentate, con una superficie coperta di circa mq 96.52 (mt. 7.15 x mt. 13.50), un'altezza alla gronda di 2.80 mt. e al colmo di 3.20 mt. per una conseguente volumetria di circa 289,56 mc.”. Oltre alle predette opere principali il Comune ha poi rilevato l’abusiva esecuzione di ulteriori attività accessorie, consistenti in una scala e nella realizzazione di un livello/pavimentazione in massetto realizzato come cortile sottostante l’abitazione.

1.1 Giova fin d’ora precisare che il conclamato abuso edilizio, consistente nella realizzazione di un manufatto di ca. 96 mq, ricade in zona agricola E) nella quale, in base alle previsioni dell’art 75 comma 4 delle NTA comunali è stabilito che “ l’edificabilità del territorio rurale e aperto, in conformità con il PTR (paragrafo 6.3.1 delle Linee guida per il paesaggio), sia strettamente funzionale all’attività agrosilvo - pastorale ed alle esigenze insediative degli operatori del settore connesse con la conduzione dei fondi, ponendo come condizione all’edificazione un lotto minimo di mq. 10.000”.

2. Avverso il provvedimento è stato introdotto il ricorso affidato a 4 motivi così rubricati : “I. Violazione art. 3 L. 241/90. Violazione artt. 6, 6 bis D.P.R. 380/2001. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Violazione del principio di proporzionalità; 2. Violazione art. 36 D.P.R. 380/2001. Eccesso di potere. Carenza di istruttoria; 3. Violazione art. 34 D.P.R. 380/2001. Eccesso di potere. Carenza di istruttoria; 4. Violazione art. 34 D.P.R. n. 380 del 2001 in combinato disposto con artt. 1-2-3 D.L. n. 69/2024. Eccesso di potere. Erroneità dei presupposti. Carenza di accertamento”.

In sintesi il ricorrente ha censurato il difetto di motivazione ed affermato che l’abuso sarebbe stato “ di necessità ”, precisando che, a suo dire, inoltre, nell’area interessata non sarebbe stata del tutto inibita l’attività edificatoria; parte ricorrente ha altresì dedotto la violazione dell’art. 34 TUED, recte il suo mancato richiamo nel provvedimento impugnato, poichè la costruzione abusiva sarebbe a suo dire stata realizzata in difformità delle potenzialità edificatorie dell’area stessa. E proprio la ritenuta mera difformità avrebbe reso possibile sanare l’abuso in special modo a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 36 bis TUED.

2.1 Il Comune si è costituito in giudizio rilevando che per le sue caratteristiche costruttive l’edificato - in disparte il palese contrasto con gli strumenti urbanistici comunali - solo astrattamente avrebbe potuto essere costruito e, in ogni caso, soltanto a seguito di un permesso di costruire “... la cui mancanza impone la inevitabile applicazione della sanzione della demolizione”.

3. Subito dopo la costituzione in giudizio dell’Amministrazione il sig. AN, in data 29.6.2024, ha presentato un’istanza di sanatoria - invero alquanto confusa - della quale è utile richiamare la specifica indicazione dell’oggetto: “ SCIA IN SANATORIA PER ACCERTAMENTO DI CONFORMITA’ AI SENSI DELL’ART 36 DEL D.P.R. 380/2001 INERENTE AD UNA CASA PER NECESSITA’ REALIZZATA CON OPERE PRECARIE NON ANCORATE AL SUOLO ” mentre come tipo di procedimento indicava “ SCIA ORDINARIA – Articolo 22 comma 1 D.P.R. 380/2001 ”.

A questo proposito, nella memoria di replica depositata in vista della precedente udienza, parte ricorrente ha affermato che in virtù della disciplina del DL 69/2024 l’istanza si sarebbe dovuta considerare ormai positivamente esitata.

3.1 Con la nota prot. n. 4788 del 4.2.2025 il Comune ha dichiarato irricevibile l’istanza in sanatoria sul presupposto che trattandosi di sanare una nuova edificazione l’interessato avrebbe dovuto presentare un permesso di costruire in sanatoria, non già una SCIA in sanatoria.

4. Avverso quest’ulteriore provvedimento il ricorrente ha proposto l’atto di motivi aggiunti affidato a due motivi così rubricati : “I. Violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 36 D.P.R. 380/2001 e 36 bis. Sviamento di potere; II. Violazione dei principi del giusto procedimento. Eccesso di potere. Erroneità dei presupposti. Contraddittorietà ”; nello stesso atto risulta poi articolata un’istanza di accertamento del “silenzio-accoglimento” che secondo il ricorrente si sarebbe formato rispetto alla SCIA giudicata invece irricevibile - a suo avviso illegittimamente - dal Comune.

4.1 L’Amministrazione ha depositato un’ulteriore memoria per difendere la legittimità della nota impugnata con motivi aggiunti. All’odierna udienza le parti, presenti come da verbale in atti, si sono riportate ai precedenti scritti difensivi e la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

5. Il ricorso introduttivo e l’atto di motivi aggiunti sono infondati e vanno dunque respinti.

6. Per ragioni di logica espositiva il Collegio ritiene di principiare dalla disamina dei motivi aggiunti, tenuto conto che, a seguito della presentazione dell’istanza in sanatoria, a fortiori in carenza della riproposizione di motivi avverso l’ingiunzione di demolizione nell’atto impugnatorio del diniego di sanatoria, il ricorso principale diviene improcedibile. In particolare “ La presentazione di un'istanza di sanatoria rende improcedibile il ricorso avverso la presupposta ordinanza di demolizione, tenuto conto che all'esito dell'esame di tale domanda, anche ove la stessa dovesse essere respinta, dovrà essere adottato un nuovo provvedimento sanzionatorio” (TAR Lombardia, Milano, sez. IV, n. 232/2025).

7. Ciò posto, rispetto alle censure mosse avverso l’atto dichiarativo dell’irricevibilità dell’istanza in sanatoria, va innanzitutto escluso che sulla stessa istanza si sia formato il titolo per LE . Invero, il sol fatto di aver presentato una SCIA non giustifica la formazione del silenzio assenso, recte la formazione del titolo per LE lì dove, come nella odierna vicenda, non sussistano i presupposti per la realizzazione degli interventi eseguiti mediante la sola presentazione della segnalazione.

In sostanza, in carenza dei presupposti legittimanti non decorre il termine per la formazione del titolo, cosicchè la presentazione di una segnalazione “afferente a un intervento edilizio sottratto al suo ambito applicativo - perché subordinato al diverso strumento del permesso di costruire ovvero perché precluso in astratto e a priori - è destinata a rimanere improduttiva di effetti, non essendo invocabile il relativo regime giuridico (cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 5999 del 2021) .

8.1 Sarebbe invero un commodus discessus per il privato, difatti, presentare una SCIA in carenza dei requisiti minimi - come peraltro avvenuto nel caso qui in esame - per poi pretendere di far accertare giudizialmente il silenzio assenso. Al contrario a fronte di una s.c.i.a. presentata per interventi legittimabili soltanto a mezzo di rilascio di permesso di costruire non potrebbe, infatti, ritenersi prodotto alcun effetto abilitativo “s icché la P.A. non ha alcun onere di dar corso a un intervento di ritiro dell’atto del privato, ma può limitarsi a ritenere la segnalazione inidonea a legittimare l’intervento posto in essere, adottando i provvedimenti conseguenti a prescindere dall’esercizio dell’autotutela” (cfr. Tar Campania, Napoli, II, ordinanza cautelare nr. 1786/2023; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 20.04.2022, n. 2728; T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 13/06/2024, n.3738).

8.1.1 Infine, proprio di recente, anche con riferimento alla SCIA ordinaria, la giurisprudenza ha riaffermato che il termine non decorre quando la SCIA sia irricevibile poiché surrettiziamente utilizzata il luogo del permesso di costruire. Ed infatti “In caso di intervento edilizio realizzato all'esito di presentazione di s.c.i.a., per il quale era tuttavia precluso il ricorso a detto titolo abilitativo, esigendosi il rilascio di permesso di costruire, non trova applicazione il termine decadenziale per l'esercizio del potere inibitorio previsto dall'art. 19 l. n. 241/1990, il cui decorso esaurisce gli ordinari poteri di vigilanza edilizia, in quanto tale termine opera solamente nelle ipotesi in cui gli interventi realizzati o realizzandi rientrino fra quelli eseguibili mediante s.c.i.a.” (TAR Lazio, Roma, sez. II, 21/02/2022, n.2025) .

9. Applicando queste coordinate ermeneutiche alla fattispecie odierna emerge che il Comune di Sarno, come peraltro evidenziato nella memoria difensiva depositata in vista dell’udienza di merito, non era tenuto, per evitare la formazione del preteso titolo, a emettere un atto di diffida o comunque di natura denegatoria.

9.1 Non v’è dubbio, difatti, che il ricorrente abbia realizzato un opus per il quale sarebbe stato necessario il permesso di costruire; del resto, come ampiamente dimostrato dal Comune, il manufatto residenziale eseguito non avrebbe potuto essere edificato nell’area oggetto di causa, in quanto si tratta di zona nella quale, come in precedenza già osservato, sarebbe stata possibile la sola costruzione di edifici, comunque di ridotte dimensioni, correlati alle esigenze dell’attività silvo-pastorale e giammai di un’abitazione.

10. Quanto appena osservato consente a questo punto di escludere agevolmente l’applicabilità alla fattispecie della sanatoria per LE prevista ex art. 36 bis TUED invocata invece dalla parte ricorrente. La norma, difatti, trova applicazione “In caso di interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 34 ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 37, fino alla scadenza dei termini di cui all'articolo 34, comma 1 e comunque fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative”; in tali ipotesi, che non ricorrono nell’odierna vicenda “ il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso di costruire e presentare la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda, nonché ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche alle variazioni essenziali di cui all'articolo 32” .

10.1 Ebbene, diversamente da quanto sostenuto sia nel ricorso che nell’atto di motivi aggiunti, la costruzione di un edificio ex novo non ha integrato una mera difformità rispetto a un pregresso permesso di costruire, restando del tutto estranea alla ipotesi indicata dall’art. 34 TUED, il quale invece trova applicazione soltanto in presenza di un permesso di costruire e di un’opera in parte già esistente.

10.2 E va da sé, a questo punto, che nemmeno si può ascrivere la realizzazione abusiva ad una “ variazione essenziale ” ex art. 32 T.U.E.D.

11. Per mera completezza espositiva e tenuto conto altresì dell’ordinario potere di qualificazione della domanda giudiziale contemplato dall’art. 32 cod. proc. amm. il Collegio esclude inoltre che, nella situazione data, avrebbe potuto trovare applicazione l’art. 37 TUED pur richiamato dal ricorrente. Difatti, anche ai fini del silenzio-inadempimento il comma 6 fa salva, anche nell’attuale formulazione, l’applicazione dell’accertamento di conformità di cui all’art. 36 t.u. edilizia (e quindi del silenzio rigetto) “ ove ne ricorrano i presupposti in relazione all'intervento realizzato ”, ovvero laddove si tratti di interventi soggetti a permesso di costruire, insuscettibili di sanatoria ai sensi del comma 4 dell’art. 37.

11.1 Si può così agevolmente esaminare l’istanza alla luce dell’art. 36 TUED; il che corrisponde all’effettiva disamina che il Comune ha svolto al cospetto della costruzione di un’opera del tutto nuova e per la cui sanatoria, per l’appunto, sarebbe stato in astratto possibile soltanto chiedere l’applicazione dell’art. 36. Su questo specifico aspetto il Comune nella nota del 4.2.2025 ha dichiarato irricevibile la SCIA sul presupposto che “ trattandosi di "sanatoria per accertamento di conformità ai sensi dell'art. 36 del d.p.r.380/01 " deve essere presentata mediante portale SUED del Comune di Sarno istanza di Permesso di Costruire in Sanatoria ai sensi dell'art. 36 del D.P.R. 380/01, essendo l'opera oggetto di sanatoria annoverata ai sensi dell'art. 3 lettera e) del D.P.R. 380/01 tra le nuove costruzioni e realizzata in assenza di titolo edilizio ”.

A fronte di questo riscontro non colgono nel segno le censure mosse dal ricorrente.

11.1.2 In primo luogo, indipendentemente dalla correttezza della locuzione utilizzata di “irricevibilità” il provvedimento ha inglobato una motivazione esaustiva rilevando che, effettivamente, quell’istanza non avrebbe potuto essere valutata dal Comune ai sensi dell’art. 22 TUED, applicabile per opere sottoposte a SCIA, in quanto la stessa domanda avrebbe dovuto invece essere articolata ai sensi dell’art. 36 TUED trattandosi di nuova opera assentibile, in astratto, solo mediante permesso in sanatoria. E, sotto questo profilo, il provvedimento, anche nel richiamarsi all’ordinanza di demolizione, l’Amministrazione aveva escluso la possibilità di sanatoria stante l’incompatibilità dell’opera con gli strumenti urbanistici vigenti.

Il provvedimento resiste dunque alle censure che lo hanno colpito, con conseguente rigetto dell’atto di motivi aggiunti.

12. A questo punto, una volta respinte tutte le censure articolate nell’atto additivo e riguardanti il permesso in sanatoria il Collegio può riprendere l’esame dell’ordinanza di demolizione impugnata nell’atto introduttivo. Il ricorso avverso l’atto demolitorio è ormai divenuto improcedibile. Difatti seguendo la costante impostazione della Sezione, a fronte della presentazione dell’istanza di sanatoria “ L'iniziativa spontanea assunta dalla parte privata sul piano sostanziale, volta alla richiesta di un provvedimento di sanatoria, collide con l'assunto attoreo dato dalla legittimità delle opere edilizie concretamente eseguite, ponendo pure un dubbio di ammissibilità della relativa censura avverso l'ordine di demolizione, in quanto svolta in violazione del principio per cui “nemo potest venire contra factum proprium”. Infatti, lo svolgimento di una censura tesa ad affermare, in sede giurisdizionale, la legittimità di un comportamento autodenunciato come abusivo in sede sostanziale (con la presentazione di un'istanza di sanatoria) configura un utilizzo non corretto dello strumento processuale, venendo dedotti, in ragione dell'esito del procedimento sfavorevole all'istante, fatti incompatibili con la condotta spontaneamente e volontariamente assunta in sede amministrativa (T.A.R. Campania, Salerno sez. II n.167/2023).

12.1 Del resto nell’atto di motivi aggiunti parte ricorrente nemmeno ha riproposto o richiamato i motivi d’impugnazione dell’ordinanza di demolizione.

12.2 In ogni caso, per mera completezza espositiva, il Collegio rileva l’infondatezza delle censure attoree mosse avverso l’ingiunzione demolitoria: difatti tutto l’ordito argomentativo si è poggiato sulla già esclusa riconduzione dell’ opus abusivo a una mera difformità, oltre che sulla qualificazione dell’abuso stesso quale abuso di necessità. Ebbene l’esclusione della possibile ascrivibilità ad una mera difformità di un abuso consistente nella realizzazione di un intero manufatto rende del tutto inapplicabile l’invocata disciplina dell’art. 34 TUED richiamata dal ricorrente. Del resto, poi, come costantemente affermato dalla giurisprudenza oltremodo consolidata l’applicazione dell’art. 34 presuppone una “ difformità parziale rispetto al titolo edilizio...” (T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, n.863/2022); inoltre l’eventuale rilievo del pregiudizio derivante dalla demolizione, oltre a riguardare un ambito estraneo all’attuale vicenda, non implica l’illegittimità dell’ordine demolitorio, collocandosi invece sul piano dell’esecuzione dell’ingiunzione.

12.2.1 Nemmeno sarebbe rilevante la qualificazione delle opere contestate come abuso di necessità: la giurisprudenza del Consiglio di Stato ( ex multiis Consiglio di Stato sez. VI n. 4794/2023) ha sottolineato che l’abuso edilizio, anche se realizzato in condizioni di difficoltà economica o abitativa, non può essere giustificato automaticamente come stato di necessità, soprattutto perché la normativa edilizia tutela interessi collettivi rilevanti come il paesaggio, l’ambiente e l’assetto del territorio, e prevede procedure di regolarizzazione che devono essere utilizzate se il suolo è edificabile. Inoltre la stessa circostanza di aver realizzato un manufatto ex novo denota, quantomeno, per la provvista necessaria alla sua edificazione, una pur limitata disponibilità economica che, di per sé e in assenza di ulteriori elementi di valutazione, stride con il richiamo a un’impellente necessità familiare non diversamente risolvibile e, comunque, impoverisce la pregnanza della censura.

13. Conclusivamente il ricorso introduttivo è improcedibile e comunque sarebbe stato infondato nel merito, mentre l’atto di motivi aggiunti è infondato e va quindi respinto.

14. La parziale novità della disciplina normativa applicabile alla vicenda - ancorchè incongruamente invocata dal ricorrente - giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato dai motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, respinge l’atto di motivi aggiunti e dichiara improcedibile il ricorso introduttivo.

Compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Michele Di Martino, Referendario

Roberto Ferrari, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Ferrari	Nicola Durante

IL SEGRETARIO