Pubblicato il 05/10/2022

N. 01536/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00956/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

EC - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 956 del 2019, proposto da
ABA Brindisi - Associazione Albergatori della Provincia di Brindisi, Hotel Barsotti S.r.l., Nettuno Parking S.r.l., Puglia Holiday S.r.l., Gaia S.r.l., Promhotel S.r.l., Deltur S.r.l., Hotel Residence Nemo S.r.l, Azzurra S.r.l., ciascuno in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall'avvocato Giulia Di Pierro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Brindisi, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;

nei confronti

di: MA AR, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della Deliberazione di C.C. n. 36 del 28.03.2019, avente ad oggetto Approvazione Piano Finanziario 2019 per TARI 2019, con gli allegati PEF, Relazione di Accompagnamento e tabelle, pubblicata sull'Albo Pretorio dal 04.04.2019 al 19.04.2019;

- della Deliberazione di C.C. n. 37 del 28.03.2019, avente ad oggetto TARI 2019 - Determinazione Tariffe e scadenze di pagamento, ivi compresi gli allegati Costi Standard rifiuti 2019 e Coefficienti applicati per l'anno 2019, pubblicata sull'Albo Pretorio dal 04.04.2019 al 19.04.2019;

- nonché ove occorra e nei limiti dell'interesse della Deliberazione di C.C. di Brindisi n.33 del 28.03.2019, avente ad oggetto la modifica al Regolamento per la disciplina dell'Imposta Unica Comunale – IUC, pubblicata sull'Albo Pretorio dal 09.04.2019 al 24.04.2019;

- nonchè di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 settembre 2022 il dott. Andrea Vitucci e udito l’avv.to G. Di Pierro per la parte ricorrente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I) I ricorrenti, proprietari e/o gestori di servizi alberghieri nel Comune di Brindisi, impugnano, nei limiti di interesse, gli atti con cui il Comune di Brindisi ha adottato il piano e le tariffe TARI per l’anno 2019, nonché tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti.

II) I ricorrenti, premettendo di aver già impugnato, con esito a loro favorevole, gli atti determinativi delle tariffe per il servizio di smaltimento rifiuti per gli anni 2012 (v. sentenza T.A.R. EC, 12 marzo 2013, n. 561), 2014 (v. sentenza T.A.R. EC, 3 marzo 2016, n. 426) e 2015 (v. sentenza T.A.R. EC, 23 febbraio 2017, n. 352), deducono le seguenti censure.

A) Illegittimità del piano economico finanziario, per i seguenti motivi:

1) carenza espositiva e difetto di motivazione, inosservanza e violazione dei precetti ex art. 8, comma 3, lettera d), D.P.R. n.158/1999, omessa esposizione e motivazione degli scostamenti del costo del servizio tra gli esercizi 2018 e 2019, violazione dell’art. 97 della Costituzione e del principio di trasparenza e buon andamento dell’azione amministrativa, violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990, violazione delle linee guida per la redazione del PEF;

2) violazione dell’art. 1, comma 655, della L. n. 147/2013, dell’art. 7 delle Linee Guida MEF in ordine alla detrazione dei contributi erogati dal MIUR, illegittimità del piano finanziario e delle tariffe, perplessità dell’azione amministrativa;

3) omessa detrazione dei contributi CONAI;

4) omessa detrazione delle entrate conseguenti al recupero dell’evasione, illegittimità del piano finanziario e perplessità dell’azione amministrativa;

5) carenza del piano finanziario, omessa valutazione e carenza motivazionale in ordine allo scostamento tra il costo reale del servizio e i fabbisogni standard ;

6) erroneità nella determinazione dei costi del servizio sotto altro profilo, eccesso di potere per carenza istruttoria, errata previsione delle risorse a copertura delle ulteriori riduzioni ed esenzioni deliberate, violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 660, della L. n. 147/2013 così come modificato dalla L. n. 68/2014;

7) eccesso di potere ed illegittimità degli artt. 20 e 35 del Regolamento Tari;

8) eccesso di potere per falsa presupposizione ed erroneità delle riduzioni tariffarie conseguenti l’avvio diretto a riciclo ex art. 32-bis del regolamento Tari, violazione del principio di proporzionalità;

9) eccesso di potere per erroneità del piano finanziario, omessa decurtazione dai costi del servizio del recupero delle addizionali EX ECA;

10) eccesso di potere, determinazione dei costi d’uso del capitale, perplessità dell’azione amministrativa.

B) Illegittimità delle tariffe TARI 2019, per i seguenti motivi:

11) eccesso di potere per falsa presupposizione e carenza istruttoria, perplessità dell’azione amministrativa, illogicità e contraddittorietà dell’azione amministrativa in merito all’assenza dei criteri di ripartizione dei costi tra utenze domestiche e non domestiche, violazione del principio comunitario “ chi inquina paga ”, violazione del D.P.R. n. 158/1999;

12) eccesso di potere per carenza istruttoria, falsa presupposizione e difetto di motivazione, violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990, violazione dell’art. 97 della Costituzione, violazione dei principi di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa, violazione dell’art. 7 dello Statuto dei contribuenti, violazione del principio di parità di trattamento, violazione del principio “ chi inquina paga ”;

13) mancato recepimento della sentenza n. 352/2017 del T.A.R. EC, illegittimità del piano finanziario per non aver portato in detrazione dal costo globale del servizio le poste contabili in precedenza sottostimate, illegittimità derivata delle tariffe TARI 2019.

III) Sostengono i ricorrenti, nella prima censura, che il Piano Finanziario, sulla base del quale viene elaborata la tariffa TARI, non rispetta i precetti di cui all’art. 8, D.P.R. n. 158/1999, in quanto non consente di distinguere la parte di carattere economico (con indicazione degli interventi necessari, degli investimenti, dei beni, delle strutture, dei servizi disponibili, delle risorse necessarie) da quella più descrittiva (consistente in una relazione concernente i modelli gestionale e organizzativo, i livelli di qualità del servizio ai quali deve essere commisurata la tariffa, gli impianti esistenti, gli eventuali scostamenti riferiti all’anno precedente). Sempre secondo il ricorso, nel predetto Piano manca qualsiasi richiamo ai dati di consuntivo della pregressa annualità e agli eventuali scostamenti rilevati, così risultando impossibile verificare il reale incremento dei costi previsionali. L’assenza di ogni motivazione in ordine agli scostamenti emerge, ad avviso dei ricorrenti, dal fatto che lo scostamento dei costi è stato elevatissimo, se si considera che i costi previsionali sono passati da più di 16 milioni di euro nel 2014 a oltre 23 milioni di euro nel 2019, con un incremento percentuale del 39,76%.

IV) I ricorrenti espongono inoltre (con il secondo motivo di ricorso) che i contributi MIUR, cioè i contributi che, ex art. 33- bis D.L. 248/2007, vengono erogati dal MIUR ai Comuni per lo svolgimento del servizio a favore delle Scuole, sono stati detratti dall’importo totale dei costi previsionali, mentre avrebbero dovuto essere portati in deduzione dai Costi Comuni Diversi (CCD), il che non è di poco conto, in quanto ha ricadute sul conteggio della parte fissa della tariffa, che, in presenza di corretta imputazione contabile, avrebbe potuto essere calcolata sulla minor somma di 9.257.509,02 euro e non sulla somma di 9.340.992,02 euro.

V) Stando al terzo motivo di ricorso, nella composizione dei sottostanti CRD (costi raccolta differenziata) e CTR (costi trattamento riciclo), è omessa l’indicazione dei contributi CONAI per la raccolta differenziata (cioè le somme erogate dal Consorzio CONAI ai Comuni per ritiro imballaggi, per l’avvio a riciclo e per i costi di struttura), contributi da portare in detrazione della relativa voce di costo.

VI) Con la quarta censura si evidenzia lo scostamento tra la somma riportata in detrazione per “recupero evasione” (euro 1.710.000,00) e quella prevista in entrata di 2.500.000,00.

VII) Con la quinta censura, posto che nella determinazione dei costi del servizio va tenuto conto “ anche delle risultanze dei fabbisogni standard ”, come testualmente previsto, a partire dal 2018, dall’art. 1, comma 653, Legge n. 147/2013, si denuncia che lo scostamento reale è praticamente quasi il doppio di quello rappresentato dall’Amministrazione, perciò la P.A. avrebbe dovuto assolvere al relativo obbligo motivazionale ed avrebbe dovuto evidenziare a quali iniziative intendesse dar corso al fine di far convergere sul valore di riferimento i costi superiori a quelli rilevati dal modello applicativo.

VIII) Denunciano, altresì, i ricorrenti, con il sesto motivo di ricorso, l’omessa previsione, nel Piano, delle entrate deputate alla copertura delle ulteriori riduzioni e/o esenzioni tariffarie, sia con riguardo alla parte fissa che a quella variabile, che il Comune di Brindisi ha inteso deliberare in aggiunta a quelle previste dalla norma di riferimento (cfr. commi 658 e 659 dell’art. 1 della Legge n. 147/2013). In particolare, poi, il Comune, nel prevedere riduzioni/agevolazioni atipiche (immobili di cittadini residenti AIRE, nuclei familiari di almeno 5 componenti con reddito ISEE fino a 10.000 euro, abitazioni occupate da persone indigenti), ai sensi dell’art. 1, comma 660, Legge n. 147/2013, non ha previsto l’apporto delle risorse necessarie a coprire tali esenzioni, contrariamente a quanto prevede il cit. comma 660, in base al quale la copertura deve essere assicurata attraverso il ricorso a risorse derivanti dalla fiscalità generale del Comune.

IX) Deducono ulteriormente i ricorrenti (v. settima censura) che nonostante il fatto che, nel piano finanziario, sia stata prevista la tassazione degli immobili comunali, l’esenzione di questi ultimi permane, illegittimamente, negli artt. 20 e 35 del novellato Regolamento TARI, così come riapprovato con Deliberazione di C.C. di Brindisi n.33 del 28.03.2019.

X) Con l’ottava censura, i ricorrenti deducono l’illegittimità dell’art. 32-bis del Regolamento TARI per aperta violazione dei precetti che regolano la materia e, segnatamente, l’art. 1, comma 649, Legge n.147/2013, come modificata e integrata dalla Legge n.68/2014 di conversione del D.L. n.16/2014, nonché l’art. 49, comma 14, del D.Lgs. n.22/1997, come sostituito dall’art. 238, comma 10, del D.Lgs. n.152/2006 e s.m.i.: in estrema sintesi, i ricorrenti osservano che, dal tenore letterale della norma, si ricava che la “ riduzione ” deve essere “ proporzionale ” alla quantità di rifiuti derivanti dalle utenze non domestiche che il produttore dimostri di aver auto-riciclato, senza che rilevi la fissazione di un limite massimo alla riduzione tariffaria, ovvero il raggiungimento di taluni obiettivi di produzione, non previsti dal legislatore e non consentiti, poiché alterano l’unico criterio ammissibile, ossia quello della proporzionalità.

XI) Con la nona censura si deduce che l’addizionale ex ECA non è più dovuta e che le somme percepite illegittimamente dovevano essere riportate in deduzione.

XII) Col decimo motivo di ricorso, si deduce che, dalla disamina del Piano Finanziario corrente, è possibile rilevare l’allocazione di una generale previsione a titolo di Costi d’uso del Capitale (CK) per un totale di € 251.930,99, rispetto agli omologhi € 2.006.658,32 dell’esercizio precedente (2018), con uno scostamento pari a - € 1.754.727,33, che equivale ad una contrazione dell’87,45%. Pur prendendo atto che l’Amministrazione ha inteso mantenere validi i dati previsionali comunicati dall’attuale gestore nei limiti del solo primo semestre e, quindi, anche a voler assumere a titolo meramente comparativo il 50% dei c.d. CK dichiarati per l’anno 2018, pari a € 2.006.658,32 : 2 = € 1.003.329,16, ne consegue che, anche e qualora rapportati agli attuali € 251.930,99, persiste un rilevante e significativo scostamento pari a - € 751.398,17 che, in termini percentuali, equivale pur sempre a un - 74,89%. Vi è il totale silenzio dell’Amministrazione sulle giustificazioni che hanno generato un così macroscopico e significativo scostamento tra i due esercizi.

XIII) Con l’undicesima censura, si deduce che mancano i dati di partenza dai quali il Comune ha ricavato che le utenze domestiche pesano sul servizio per un costo del 70% e le non domestiche per un costo del 30%. Mancando gli elementi di partenza, è ancora più arbitrario giungere a una ripartizione della tariffa nel 53% per le utenze domestiche e nel 47% per le non domestiche (in ragione dei servizi aggiuntivi di cui godono le seconde).

XIV) Espongono ulteriormente i ricorrenti, nella dodicesima censura, che, al fine evitare che la tassazione derivante dall’applicazione pedissequa ed acritica dei criteri del D.P.R. n. 158/1999 potesse risolversi in una violazione del principio comunitario “ chi inquina paga ” – così determinando un grave scollamento tra l’effettiva produzione dei rifiuti da parte delle singole categorie e la spesa –, sono stati introdotti dei correttivi al metodo normalizzato “puro” di cui al D.P.R. n. 158/1999, di modo che, sempre secondo i ricorrenti, nella scelta dei criteri per la determinazione delle tariffe TARI, il Comune, pur negli ambiti individuati dalla discrezionalità del metodo che utilizza, deve tendere a calibrare in maniera equa il prelievo tributario, applicando i necessari ed opportuni correttivi per tutte quelle categorie che incidono in maniera più blanda sui costi per lo smaltimento dei rifiuti. Nella specie, la categoria degli alberghi appare, sempre stando al ricorso, ingiustamente penalizzata, atteso che il Comune ha sostanzialmente riproposto le medesime tariffe che sono state già oggetto di annullamento da parte del T.A.R. EC (sentenze n. 426/2016 e n. 352/2017), prevedendo per il 2019 le tariffe in 7,9871 €/mq per gli “Alberghi senza ristorante” e 9,4954 €/mq per gli “Alberghi con ristorante”, riconfermando, di fatto, gli stessi coefficienti degli anni passati.

XV) Censurano, ancora, i ricorrenti (v. tredicesimo motivo di ricorso), che il Comune avrebbe omesso di ricevere i rilievi di cui alla sentenza del T.A.R. EC, n. 352/2017 (giudizio n.r.g. 2888/2015), relativa alle tariffe per il 2015. Precisano i ricorrenti che, nell’ambito di quel giudizio, avevano censurato l’operato del Comune di Brindisi nella parte in cui aveva omesso una serie di poste contabili da iscrivere nel Piano Finanziario a titolo di entrate o, in alternativa, da portare in detrazione dai costi globali del servizio, ovvero sottostimandole se non addirittura omettendo di prenderle in considerazione. Si osservava, inoltre, che l’Amministrazione comunale aveva illegittimamente applicato la maggiorazione ex ECA alla tariffa rifiuti dovuta per l’anno 2013, benché addizionale normativamente soppressa (cfr. art. 14, comma 46, del D.L. n. 201/2011). Si evidenziava, sempre in quel giudizio, che erano state poste a carico dei contribuenti una serie di riduzioni, ovvero di esenzioni, deliberate in via Regolamentare in aggiunta a quelle previste dalla norma di riferimento e che, per espressa previsione legislativa, dovevano trovare copertura facendo ricorso a risorse derivanti dalla fiscalità generale del Comune stesso. Il Comune non si è adeguato, nemmeno per il 2019, alle prescrizioni di cui alla cit. sentenza.

XVI) In data 23 settembre 2022 tutti i ricorrenti, ad eccezione di ABA Brindisi, depositavano atto di rinuncia al ricorso, mentre ABA Brindisi, con successivo atto del 24 settembre 2022, manifestava la persistenza dell’interesse alla decisione della causa.

XVII) All’udienza pubblica del 27 settembre 2022, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1) Va preliminarmente dichiarata l’improcedibilità del ricorso nei confronti dei ricorrenti Hotel Barsotti S.r.l, Nettuno Parking S.r.l, Puglia Holiday S.r.l., Gaia S.r.l., Promhotel S.r.l., Deltur S.r.l., Hotel Residence Nemo S.r.l., Azzurra S.r.l., considerato che, non risultando il mandato speciale previsto dall’art. 84, comma 1, c.p.a., il loro atto di rinuncia integra sicuramente, ai sensi dell’art. 84, comma 4, c.p.a., una dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse alla decisione della causa.

2) Il ricorso va quindi esaminato in ragione della dichiarata persistenza d’interesse alla decisione in capo ad ABA Brindisi.

3) Va premesso che l’art. 8 del D.P.R. n. 158/1999 (Regolamento recante norme per la elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani) prevede che “ 1. Ai fini della determinazione della tariffa ai sensi dell'art. 49, comma 8, del decreto legislativo n. 22 del 1997 , il soggetto gestore del ciclo dei rifiuti urbani di cui all'art. 23 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 , e successive modificazioni e integrazioni, ovvero i singoli comuni, approvano il piano finanziario degli interventi relativi al servizio di gestione dei rifiuti urbani, tenuto conto della forma di gestione del servizio prescelta tra quelle previste dall'ordinamento.

2. Il piano finanziario comprende:

a) il programma degli interventi necessari;

b) il piano finanziario degli investimenti;

c) la specifica dei beni, delle strutture e dei servizi disponibili, nonché il ricorso eventuale all'utilizzo di beni e strutture di terzi, o all'affidamento di servizi a terzi;

d) le risorse finanziarie necessarie;

e) relativamente alla fase transitoria, il grado attuale di copertura dei costi afferenti alla tariffa rispetto alla preesistente tassa sui rifiuti.

3. Il piano finanziario deve essere corredato da una relazione nella quale sono indicati i seguenti elementi:

a) il modello gestionale ed organizzativo;

b) i livelli di qualità del servizio ai quali deve essere commisurata la tariffa;

c) la ricognizione degli impianti esistenti;

d) con riferimento al piano dell'anno precedente, l'indicazione degli scostamenti che si siano eventualmente verificati e le relative motivazioni.

4. Sulla base del piano finanziario l'ente locale determina la tariffa, fissa la percentuale di crescita annua della tariffa ed i tempi di raggiungimento del pieno grado di copertura dei costi nell'arco della fase transitoria; nel rispetto dei criteri di cui all'articolo 12, determina l'articolazione tariffaria ”.

Come già rilevato da questo Tribunale in precedente analogo, dalla “ normativa sopra citata emerge che il Piano finanziario, pur palesandosi come atto caratterizzato da una complessa articolazione, si struttura quindi essenzialmente attorno a due nuclei tematici: a) i profili tecnico-gestionali, che illustrano il progetto del servizio di gestione integrata del ciclo dei rifiuti, delineando il quadro del servizio esistente (con funzione anche di rendicontazione e verifica) e l’evoluzione che si intende imprimere al servizio medesimo; b) i profili economico-finanziari, che individuano e programmano, con cadenza annuale, i flussi di spesa e i fabbisogni occorrenti a fronteggiarli, indicando anche gli aspetti patrimoniali ed economici della gestione. In sostanza, il piano finanziario si compone di due parti: una di carattere economico costituita dal programma degli interventi necessari, il piano finanziario degli investimenti, l’indicazione dei beni delle strutture e dei servizi disponibili, e le risorse necessarie; la seconda parte di carattere più descrittivo in quanto la normativa dispone che il piano deve essere corredato da una relazione nella quale sono indicati i seguenti elementi: modello gestionale e organizzativo prescelto, il livello di qualità del servizio ai quali deve essere commisurata la tariffa, la ricognizione degli impianti esistenti e/o disponibili, l’indicazione degli eventuali scostamenti dall’anno precedente” (T.A.R. EC, 23 febbraio 2017, n. 352 e 14 giugno 2019, n. 1027).

4) Ciò posto, anche alla luce dei precedenti di questo Tribunale nella materia de qua (v. cit. sentenza T.A.R. EC n. 352/2017 e sentenze T.A.R. EC, 12 marzo 2013, n. 561, 3 marzo 2016, n. 426), ritiene il Collegio che il ricorso vada accolto, per quanto di seguito si osserva.

5) Il Piano Economico Finanziario in questa sede impugnato, oltre a non essere distinto nelle suddette due parti (l’una economica e l’altra più descrittiva), non consta, come denunciato in ricorso, di specifici riferimenti all’anno precedente, cioè il 2018, e manca dell’indicazione degli scostamenti tra i due anni, con la conseguenza che non vi è alcuna motivazione in ordine alle circostanze che hanno portato a un aumento del costo del servizio. Conseguentemente, non è intellegibile il percorso attraverso il quale sono stati quantificati i costi del servizio per il 2019 (in tal senso, cfr. T.A.R. EC, sentenza n. 352/2017 cit.).

6) Con riferimento alle riduzioni ed esenzioni tariffarie decise dal Comune, non risulta, come denunciato in ricorso, che il Comune abbia dato atto dello stanziamento delle risorse necessarie e provenienti dalla fiscalità generale, come invece previsto dalla seconda parte del cit. comma 660 dell’art. 1, L. n. 147/2013, a mente del quale la “ copertura può essere disposta attraverso apposite autorizzazioni di spesa e deve essere assicurata attraverso il ricorso a risorse derivanti dalla fiscalità generale del comune ”. Come già rilevato, al riguardo, da questo Tribunale, “ l’inserimento all’interno dei costi del piano finanziario può riguardare solo quelle esenzioni espressamente previste per legge, mentre tutte quelle c.d. atipiche, e cioè non espressamente previste dalla legge ma individuate dal Comune, non possono essere addebitate ai contribuenti ma devono essere coperte dal contributo comunale. Pertanto, proprio perché questa esenzione non rientra tra quelle legislativamente previste, il costo deve essere posto sulle finanze del Comune ” (T.A.R. EC, sentenza n. 352/2017 cit.).

7) Nei termini suddetti il ricorso va accolto, con assorbimento delle ulteriori censure, atteso che l’accoglimento dei predetti motivi travolge alla radice gli atti impugnati, che vanno per l’effetto annullati.

8) Le spese di lite possono essere compensate per la peculiarità del caso esaminato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia di EC, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- a) lo dichiara improcedibile nei confronti dei ricorrenti Hotel Barsotti S.r.l, Nettuno Parking S.r.l, Puglia Holiday S.r.l., Gaia S.r.l., Promhotel S.r.l., Deltur S.r.l., Hotel Residence Nemo S.r.l., Azzurra S.r.l.;

- b) lo accoglie, con riferimento alla posizione di ABA Brindisi - Associazione Albergatori della Provincia di Brindisi, nei termini e per gli effetti di cui in motivazione;

- c) compensa le spese di lite tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in EC nella camera di consiglio del giorno 27 settembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Andrea Vitucci, Primo Referendario, Estensore

Nino Dello Preite, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Vitucci	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO