Pubblicato il 16/12/2025

N. 02402/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00226/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 226 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
CE RA, rappresentato e difeso dagli OR CA, NC Zambelli, avvocati Giuseppe Gortenuti, (dal 10 giugno 2025), con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Società Agricola Semplice RA CE e TO, rappresentata e difesa dagli avvocati OR CA, NC Zambelli, Giuseppe Gortenuti, (dal 10 giugno 2025), con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bovolone, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Sartori, Maurizio Sartori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

con il ricorso introduttivo:

della deliberazione del Consiglio comunale di Bovolone n. 58 in data 28 dicembre 2018, di riclassificazione dell'area ex base militare “72° gruppo I.T. – zona lancio”, sita in Via Baldoni, da patrimonio disponibile a patrimonio indisponibile del Comune;

nonché dell'ordinanza del Responsabile P.O. n. 5 – Settore Tecnico del Comune di Bovolone n. 30 in data 14 febbraio 2019 di sgombero coattivo del compendio immobiliare detenuto in virtù di contratto di affittanza dei ricorrenti.

Con motivi aggiunti depositati il 18/10/2024, per l’accertamento

del rapporto soggetto alla disciplina agraria, sorto dalla convenzione denominata “Concessione dello sfalcio erba con sede demaniale del sito Postazione I.T. Bovolone (VR) Zona Lancio”, stipulata in data 17.10.2012 tra l’Amministrazione della Difesa e l’allora Az. Agr. RA CE e GI, avente ad oggetto il compendio immobiliare in Comune di Bovolone denominato “Ex 72° Gruppo I.T. - Zona lancio", di durata quindicennale posta dalla l. n. 203/1982 (art. 1, ovvero art. 22);

della scadenza in data 10.11.2027 del suddetto rapporto contrattuale;

nonché per la condanna del Comune di Bovolone a riconsegnare ai sigg. RA i terreni oggetto della predetta concessione, nella loro totalità ovvero, subordinatamente, per quella minore parte che risultasse diversamente competere, nonché a cessare ogni iniziativa contrastante con i diritti derivanti alla Società Agricola Semplice RA TO e CE dal contratto così accertato.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bovolone;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 30 settembre 2025 svolta ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm. e dell’art. 13-quater delle norme di attuazione al cod. proc. amm., la dott.ssa SI IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente, signor CE RA, socio e legale rappresentante dell’Azienda Agricola RA di CE e GI, divenuta - Società Agricola Semplice RA CE e TO- (da ora anche solo Società Agricola), ha sottoscritto il 17 ottobre 2012 con l’Amministrazione della Difesa una convenzione avente ad oggetto “ Concessione dello sfalcio d’erba con sedime demaniale del sito Postazione IT Bovolone (VR) Zona Lancio ” relativa ad un’area di ha 28.40.00, dall’11 novembre 2012 al 10 novembre 2017.

L’area veniva trasferita a titolo gratuito dall’Amministrazione della Difesa al Comune di Bovolone, in forza del decreto dell’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Veneto del 23 febbraio 2018, emesso ai sensi dell’art. 56 bis del d.l. 21 giugno 2013, n. 69.

Il Comune con la delibera consiliare n. 58 in data 28 dicembre 2018, riclassificava l’area, da “ patrimonio disponibile ” a “ patrimonio indisponibile ”, precisando la volontà “ di destinare il bene in argomento a un pubblico servizio in relazione alle attività che vi si svolgono e svolgeranno a carattere permanente: mostre per il pubblico al fine di preservare la memoria storica dell’ex base missilistica”.

Nella delibera il Consiglio Comunale richiamava della Giunta comunale n. 68 in data 11 maggio 2016 che individuava per le aree de quibus finalità di uso pubblico, da svilupparsi successivamente in apposite progettualità.

Con nota prot. n. 2362 in data 28 gennaio 2019, il Responsabile Servizi Tecnici del Comune comunicava ai ricorrenti l’avvio del procedimento per lo sgombero del compendio immobiliare; seguiva quindi l’ordinanza n. 30 del 14 febbraio 2019, con cui il Responsabile del Settore Tecnico del Comune ordinava il rilascio del compendio immobiliare entro 15 giorni dalla notifica del provvedimento, nonché il contestuale sgombero dello stesso, entro lo stesso termine, da persone e da ogni bene mobile e/o qualsivoglia attrezzatura di loro proprietà e/o in loro disponibilità, rilevando che, “ stante la demanialità della base militare, l’unico modo legittimo e tipico per attribuirla ai privati era quello della concessione amministrativa, nella normale configurazione della concessione – contratto, con la conseguenza che “rimane ferma la scadenza della concessione alla data del 10.11.2017, derivandone che l’attuale detenzione da parte dell’Az. Agr. RA configura un’occupazione senza titolo del patrimonio indisponibile”.

Avverso gli atti in oggetto, impugnati con il ricorso introduttivo tempestivamente e ritualmente notificato e depositato, i ricorrenti hanno articolati le seguenti censure:

I) Violazione art. 826, III comma, c.c. Eccesso di potere per illogicità e insufficienza della motivazione: secondo parte ricorrente la riclassificazione dell’area è illegittima, poiché non vi sarebbe alcuna opera di trasformazione necessaria per imprimere al bene l’effettiva destinazione a pubblico servizio, essendo l’unica attività svolta sull’area quella agricola;

II) Eccesso di potere per sviamento e insufficienza della motivazione, in quanto la destinazione a servizio pubblico, secondo la prospettazione del ricorrente, avrebbe come unica finalità lo sgombero dell’area dai ricorrenti;

III) Violazione artt. 823, II comma, e 826, III comma, c.c.: in questa censura parte ricorrente deduce l’illegittimità dell’ordinanza di sgombero, in quanto mancherebbero i presupposti per esercitare i poteri ex art. 823 c.c.;

IV) Violazione artt. 823, II comma, c.c. e 6, comma 1, d.lgs. n. 228 del 2001: secondo parte ricorrente anche qualificando l’area come bene indisponibile, non vi sono i presupposti per l’adozione dell’ordinanza, in quanto l’occupazione non era abusiva, essendo in corso un contratto di affittanza agraria;

V) Violazione art. 823, II c, c.c. per altro profilo. Violazione art. 6, comma 2, d.lgs. n. 228 del 2001. Eccesso di potere, sviamento, non sussistendo i presupposti per l’ordine di sgombero;

VI) Violazione del principio di proporzionalità: l’area è molto estesa, pertanto per la finalità perseguita, l’Amministrazione avrebbe potuto destinare a servizi solo una parte del compendio immobiliare.

Si è costituito il Comune di Bovolone, sollevando eccezioni preliminari e nel merito chiedendo il rigetto del ricorso.

Con ordinanza n. 126/2019 del 20 marzo 2019 la domanda cautelare veniva respinta, per assenza del requisito del fumus boni iuris , “ ravvisando il Collegio - sulla base della sommaria delibazione che tipicamente connota la fase interinale - la natura pubblicistica del rapporto instauratosi in origine fra l’Amministrazione della Difesa e l’Azienda agricola RA CE e GI nonchè l’attuale natura patrimoniale indisponibile del compendio immobiliare e non risultando le censure sviluppate nel ricorso assistite da adeguati indici di fondatezza”.

L’ordinanza è stata appellata, ma i ricorrenti hanno rinunciato all’appello cautelare.

Contestualmente veniva proposta avanti alla competente Sezione agraria del Tribunale di Verona la domanda di accertamento della natura del rapporto con l’Aeronautica militare, sostenendo che dovesse trovare applicazione la disciplina dei patti agrari nella parte applicabile anche agli affitti di fondo rustico di amministrazioni pubbliche.

Il Tribunale di Verona ha declinato la giurisdizione.

La sentenza è stata confermata dalla Corte d’Appello e dalla Cassazione con ord. 19.12.2023, n. 35513 che ha dichiarato la sussistenza del giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva.

I ricorrenti hanno quindi notificato e depositato motivi aggiunti, proponendo le domande azionate avanti il giudice ordinario.

In particolare hanno chiesto l’accertamento del rapporto di affittanza agraria in forza dell’art. 45, l. n. 203/1982, della sua durata e la condanna del Comune di Bovolone alla restituzione dei terreni oggetto del contratto.

Anche rispetto ai motivi aggiunti il Comune ha sollevato eccezione di inammissibile e/o irricevibile e/o improcedibile e nel merito ha chiesto il rigetto.

All’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 30 settembre 2025 tenuta mediante collegamento, il ricorso è stato trattenuto in decisione dal Collegio.

DIRITTO

1) La questione centrale e preliminare all’esame del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti verte sulla natura giuridica del rapporto tra parte ricorrente e l’Aeronautica Militare, nonché sulla qualificazione del relativo contratto.

1.1 Ritiene il Collegio, come già affermato in sede cautelare, che il rapporto instauratosi in origine fra l’Amministrazione della Difesa e l’Azienda agricola RA CE e GI abbia “natura pubblicistica” e non possa che essere inquadrato nello schema della concessione-contratto.

Nell’art. 2 della Convenzione le parti hanno espressamente statuito che “ il contratto ha natura e scopo di concessione amministrativa ”, non è soggetta alla legislazione sui contratti agrari, fissando la durata dall’11.11.2010 al 12.11.2017.

1.2 Dall’interpretazione letterale della convenzione discende che non può trovare applicazione la disciplina del contatto agrario, come invece preteso dai ricorrenti.

Secondo l’orientamento consolidato, l'art. 1 della legge 3 maggio 1982, n. 203 nella parte in cui dispone che " i contratti di affitto a coltivatori diretti, singoli o associati, hanno la durata minima di quindici anni, salvo quanto previsto dalla presente legge ", termine tacitamente rinnovabile ex art. 4 della stessa legge 3 maggio 1982, n. 203, non può applicarsi alle concessioni-contratto aventi ad oggetto beni demaniali: come già affermato dalle Sezioni Unite n. 2806 del 10 marzo 1995 (a sua volta citata, in tempi più recenti, dalla sentenza della Terza Sezione Civile della Corte di Cassazione del 10 ottobre 2017, n. 23648) " avuto riguardo alla natura demaniale del bene...il rapporto resta sottratto alle norme speciali in materia agraria relative alla durata del rapporto medesimo. Altrimenti, resterebbe preclusa all'Amministrazione la possibilità di condizionarne la continuazione e la rinnovazione alle valutazioni, in concreto, circa la compatibilità con la destinazione ad uso civico del terreno" . (T.A.R. Roma, (Lazio) sez. I, 29/07/2025, n.14956).

E’ stato altresì puntualizzato che “ Anche per la disposizione che contiene il termine legale di durata dei contratti agrari è tuttavia necessario procedere ad un giudizio di compatibilità con la speciale disciplina pubblicistica dell'utilizzo dei beni demaniali.

Gli articoli 1, comma 2, e 22, commi 1 e 2, della legge 3 maggio 1982, n. 203, prevedono una disciplina imperativa che può essere derogata, in virtù dell'articolo 23 della legge 11 febbraio 1971, n. 11, intitolata <<Nuova disciplina dell'affitto di fondi rustici>>, solo con l'esercizio dell'autonomia contrattuale c.d. "assistita".

Nel rapporto concessorio la fissazione del termine di durata non è tuttavia qualificabile come esercizio di autonomia contrattuale tra soggetti posti su un piano di parità ma come esercizio del potere discrezionale dell'Amministrazione al quale si contrappone l'interesse legittimo del privato.

Pertanto il termine minimo di durata di quindici anni non è applicabile alle concessioni di beni demaniali agricoli: il regime speciale pubblicistico previsto per la loro utilizzazione agricola consente infatti all'ente proprietario del bene di individuare un termine di durata inferiore rispetto a quello minimo fissato per i contratti agrari, dal momento che è necessario preservare costantemente l'utilizzabilità del bene per la realizzazione dei fini pubblici sottesi alla sua classificazione come demaniale. (T.A.R. Torino, (Piemonte) sez. I, 07/01/2020, n.15).

Proprio rispetto all’art. 6 d. lg. 228/2001, invocato da parte ricorrente, la giurisprudenza ha escluso che la disposizione abbia fissato una regola sulla durata delle concessioni dei beni pubblici; anzi, al comma 2, ha stabilito che l'ente proprietario può sempre recedere, in tutto o in parte, dal rapporto concessorio, fatto salvo il preavviso non inferiore a sei mesi e il pagamento di una indennità, ogniqualvolta il bene debba essere improcrastinabilmente destinato al fine per il quale la demanialità o l'indisponibilità è posta (T.A.R. , Trento , sez. I , 12/03/2014 , n. 78).

Si deve quindi escludere che rispetto ai beni demaniali e patrimoniali indisponibili dello Stato e degli altri enti territoriali possa trovare applicazione la legislazione sui contratti agrari e, segnatamente, la disciplina in tema di durata e proroga, in quanto detti beni devono, in ogni momento, mantenere la loro utilizzabilità ai fini per i quali sono stati classificati come demaniali o indisponibili. In caso contrario, sarebbe preclusa all' amministrazione la discrezionale facoltà di confermare la continuazione e la rinnovazione del rapporto alla luce delle autonome valutazioni circa la compatibilità di esso con l'uso pubblico del bene demaniale.

1.3 Da quanto sopra rilevato, si può giungere alla conclusione che la concessione delle aree fosse scaduta in data 10.11.2017, quindi i ricorrenti non ricoprivano più la qualifica di concessionari alla data di adozione della delibera consiliare n. 58 del 28 dicembre 2018, impugnata con il ricorso introduttivo.

La scadenza è stata accertata anche dalla Corte di Cassazione, che ha dato atto che “ quando con il decreto del 23 febbraio 2018 l’Agenzia del Demanio aveva trasferito il compendio del demanio pubblico dello Stato al Comune di Bovolone, con immissione del suddetto Comune nel possesso in data 27 febbraio, la concessione dei beni era ormai scaduta”.

2) Il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi dalla decisione cautelare.

2.1 I primi due motivi possono essere esaminati congiuntamente.

I ricorrenti lamentano l’illegittimità della delibera, poiché non vi sarebbe alcuna opera di trasformazione necessaria per imprimere al bene l’effettiva destinazione a pubblico servizio, essendo l’unica attività svolta sull’area quella agricola, oltre che l’eccesso di potere per sviamento e insufficienza della motivazione, in quanto la destinazione a servizio pubblico avrebbe come unica finalità lo sgombero dell’area.

I motivi non sono fondati.

Il compendio immobiliare, trasferito al Comune resistente ai sensi dell’art. 56 del d.l. 21 giugno 2013 n. 69 in forza del decreto del 23 febbraio 2018 dell’Agenzia del Demanio, è entrato a far parte del patrimonio disponibile.

Il Consiglio Comunale con la delibera n.58/2018 ha assegnato alle aree la qualifica di bene patrimoniale indisponibile, con destinazione a servizi pubblici, seguendo gli indirizzi già approvati nella delibera dalla Giunta nella delibera n. 68 in data 11 maggio 2016, in cui venivano indicate “ le possibili finalità di uso eminentemente pubblico ”, da sviluppare “ in apposite progettualità ”.

Si tratta quindi di una scelta discrezionale dell’Amministrazione, al pari dei provvedimenti con cui viene impressa la destinazione urbanistica alle aree, che non richiede una specifica motivazione, né che può essere censurata se non per profili di illogicità o irragionevolezza, che nel caso in esame non sono stati rilevati.

Né la delibera ha come unica finalità quella di effettuare lo sgombero delle aree occupate dai ricorrenti, ma l’effettiva realizzazione di un progetto di sfruttamento delle aree, come dimostra l’approvazione del progetto di fattibilità tecnico-economico, approvato dalla Giunta Comunale n. 136 del 28.11.2019.

2.2 Lo spirare del termine della concessione (il che nel caso di specie si è verificato 1l 17.11.2017) costituisce circostanza sufficiente a radicare la potestà dell'Amministrazione di agire per il recupero del bene nell'esercizio dei propri poteri di autotutela esecutiva, previsti dall'art. 823 Cod. Civ. (in tal senso C.d.S., Sez. VII, n. 1841/2024).

Questo porta a respingere i motivi nn. III), IV e V) articolati contro l’ordinanza di sgombero.

2.3 Da ultimo la censura n. VI, in cui si lamenta la violazione del principio di proporzionalità,

risulta inammissibile, sia perché, come detto, si tratta di una scelta discrezionale, sia perché i ricorrenti non hanno alcun titolo per occupare le aree, per cui non hanno neppure interesse a contestare l’estensione della destinazione a servizio pubblico delle aree.

2.4 Il ricorso introduttivo deve quindi essere respinto.

3) Con i motivi aggiunti i ricorrenti hanno proposto l’azione di accertamento del rapporto di affittanza agraria in forza dell’art. 45, l. n. 203/1982, della sua durata e la condanna del Comune di Bovolone alla restituzione dei terreni oggetto del contratto.

Si può prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dalla difesa del Comune, in quanto anche i motivi aggiunti sono infondati, non essendovi i presupposti per configurare un contratto di natura agraria, per le ragioni già ampiamente esposte nel punto 1.2

4) Il ricorso e i motivi aggiunti devono quindi essere respinti.

Le spese di giudizio possono essere compensate, in considerazione della complessità della questione esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 30 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

SI IN, Presidente, Estensore

Domenico De Falco, Consigliere

Valerio Torano, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

SI IN

IL SEGRETARIO