Pubblicato il 04/05/2021

N. 00579/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00905/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 905 del 2016, proposto da
SI IR, rappresentata e difesa dall'avv. Stella Gidoni, con domicilio eletto presso il suo studio in Mirano, via Perugia n. 6/14;

contro

Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maurizio Ballarin, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Civica, in Venezia, San Marco 4091;
Regione Veneto non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della Delibera di Consiglio Comunale n. 23 del 14.04.2016, pubblicata sull'Albo Pretorio il 22.04.2016, con cui il Comune ha approvato la modifica al vigente piano del Commercio per la parte relativa ai mercati settimanali di Mestre - Parco Ponci tavole n. 8 e 9 dell'allegato B del "Piano del Commercio su aree pubbliche", di sostituire le tavole 8 e 9 dell'allegato B del "Piano del Commercio" con le nuove Tavole n. 8 bis e 9 bis (allegato A alla stessa delibera), di dare mandato alla Direzione Commercio e Attività produttive di adottare tutti gli atti conseguenti, in particolare di procedere alla riassegnazione dei posteggi dei mercati settimanali di Mestre - Parco Ponci interessati dallo spostamento, sulla base della graduatoria di anzianità di presenza degli operatori coinvolti, nonché di procedere alla soppressione dei posteggi che in futuro dovessero rendersi liberi per rinuncia del titolare.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2021, tenutasi ai sensi del combinato disposto degli artt. 25, comma 1, d.l. n. 137 del 2020 e 4, d.l. n. 28 del 2020, il dott. Paolo Nasini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente, in qualità di proprietaria residente nell'abitazione sita in Mestre, via Giardino 19, al piano rialzato, sul fronte prospiciente la stessa via, ha impugnato, con ricorso depositato in data 27 luglio 2016, la DCC n. 23 del 14.4.2016 con la quale il Consiglio Comunale ha approvato la modifica al Piano del Commercio per la parte relativa ai mercati settimanali di Mestre - Parco Ponci sostituendo le tavole 8 e 9 dell'allegato B del Piano con le nuove tavole 8 (bis) e 9 (bis) e dando mandato alla Direzione Commercio di procedere alla riassegnazione dei posteggi interessati dallo spostamento.

A fondamento dell’impugnazione la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:

1. l'arretramento fino alla parete degli edifici prospicienti approvato con la delibera impugnata avrebbe un effetto dannoso raddoppiato perché, da un lato, farebbe perdere la percezione beneficiata che invece la distanza permetteva di avere anche rispetto a coperture che già di per se stesse non rispettavano i limiti di altezza e perché, dall'altro, avendo come risultato quello di sommare all'altezza complessiva anche quella del marciapiede, incide sul superamento del limite posto dalla norma regolamentare in modo ancora più incisivo; secondo parte ricorrente, anche se la soglia del davanzale delle finestre dell'abitazione della ricorrente sì trova a 2,65 mt dal suolo e, quindi, ad un'altezza che consentirebbe uno scarto con l'altezza massima delle coperture dei veicoli ed espositori consentita dal Regolamento di ben quindici cm, di fatto la forometria delle finestre è occlusa o oscurata per la gran parte della sua ampiezza (1,40 metri); ciò violerebbe l'art. 8, comma 5 del Regolamento per il commercio su aree pubbliche vigente ai sensi del quale "fermo restando quanto previsto nella scheda di mercato o nell'autorizzazione, la copertura dovrà avere un'altezza minima di 2,20 dal suolo e massima di 2,50 al colmo ";

2. la delibera violerebbe l’art. 4, comma 1 del Regolamento (che stabilisce che per le modifiche e le variazioni dei posteggi o delle aree di mercato o fiera si applicano le norme previste per l'istituzione di nuovi mercati o fiere) e l'art. 3 dello stesso Regolamento che al suo secondo comma, ultimo periodo, prevede che <<resta ferma in ogni caso la necessità...di assicurare il diritto dei residenti alla vivibilità dell'ambiente urbano oltre che il rispetto dell'ordine pubblico e della salute pubblica>>, poiché non vi sarebbe vivibilità in una condizione nella quale un residente due volte la settimana per dodici mesi all'anno non possa aprire le finestre della propria abitazione o non possa godere di luce naturale all'interno della stessa a causa dell'occlusione e dell'oscuramento determinati dalla aderenza dì veicoli ed espositori degli ambulanti alla parete dell'edificio;

3. la modifica intervenuta con l'approvazione della delibera impugnata che pone i posteggi in aderenza alla parete dell'edificio e, comunque, al di sopra del marciapiede, comporta lo sfruttamento da parte del Comune di un’area della quale non ha disponibilità piena, creando una servitù priva di titolo, determinando l'oscuramento dì luci e l'occlusione di vedute, in violazione dell’art. 2, comma 1, lett a) del vigente Regolamento stabilisce che per commercio sulle aree pubbliche sì intende "l'attività di vendita di merci al dettaglio e la somministrazione di alimenti e bevande limitatamente ai prodotti del settore alimentare posti in vendita, effettuate sulle aree pubbliche, comprese quelle del demanio marittimo o sulle aree private delle quali il Comune abbia la disponibilità, attrezzate o meno, coperte o scoperte" e l’art. 27, comma 1, lett a), l. n. 114/1998 dì riforma della disciplina relativa al settore del commercio (nonché la l. r. n. 10/2001);

4. secondo parte ricorrente la delibera non sarebbe sorretta da sufficiente ed adeguata motivazione ed e istruttoria non potendosi giustificare una soluzione così gravosa per i residenti di via Giardino con la necessità di liberare via San Pio X dai n. 29 posteggi di mercato ivi spostati nel 2008 per i lavori di piantumazione di Piazzale Porta Altinate e in attesa di un eventuale trasferimento definitivo dei due mercati in apposita area, per l'esistenza di un progetto ACTV che dovrebbe portare più linee a transitare in via S.Pio X, ma non ancora concretizzato e solo ipotetico; inoltre, non vi sarebbe una motivazione con riguardo all’arretramento sul marciapiede della linea di posteggi sulla destra di via Giardino, posto che vengono a crearsi nuove problematiche legate alla gestione della circolazione dei veicoli, all'accessibilità e allo spazio di manovra per i mezzi di soccorso, nonché dì salubrità dell'abitato; in particolare, l'istituzione di una doppia fila di banchi di mercato, infatti, da un lato comporta nuove e più gravi problematiche di sicurezza e viabilità rispetto alla situazione preesistente e, dall'altro, si sostanzia in una violazione del diritto di proprietà dei titolari degli immobili di via Giardino prospicienti il mercato;

5. secondo parte ricorrente, perché le modifiche delle aree di mercato siano efficaci occorrerebbe il riconoscimento da parte della Regione su istanza del Comune interessato;

6. non sarebbero state rispettate le normative in materia di sicurezza e prevenzione incendi, di cui alla circolare Ministero dell'Interno - Dipartimento dei Vigili del fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile n. 3794 del 12.3.2014, in particolare con riferimento al mantenimento dei un raggio di svolta di 13 metri, in quanto arrivati in Piazzale Altinate i mezzi dì soccorso non avrebbero alcuno spazio di manovra; per l'edificio in cui è situata l'abitazione della ricorrente, poi, l'occlusione delle forometrie del piano semi-interrato (ove sono posti i magazzini di proprietà dei residenti) determinata dall’aderenza o dall'estrema vicinanza alla parete dell'edificio delle bancarelle/dei veicoli attrezzati alla vendita itinerante (camion) non sarebbe conforme alle norme di prevenzione incendi.

Si è costituito in giudizio il Comune di Venezia contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza del 28 aprile 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare: in ordine all’eccezione di inammissibilità per mancata specifica impugnazione dell’atto lesivo.

Secondo il Comune resistente, il ricorso sarebbe inammissibile in quanto mentre la d.c.c. n. 23/2016 impugnata si sarebbe limitata a trasferire alcuni posteggi del mercato di Parco Ponci dalla via San Pio X alla via Giardino il provvedimento effettivamente lesivo sarebbe costituito dalla nota della Direzione Commercio e Attività produttive del 9 giugno 2016, non impugnata, la quale ha precisato che <<gli operatori titolari di posteggi già situati in via Giardino dovranno posizionarsi, per quanto necessario, sul marciapiede al fine di far rispettare la corsia libera per la viabilità e il passaggio dei mezzi di soccorso>>.

L’eccezione deve essere respinta in quanto la nota richiamata risulta essere meramente esplicativa, l’occupazione dei marciapiedi essendo direttamente desumibile dalla comparazione delle tavole 8bis e 9bis, allegate alla d.c.c. impugnata, con quelle precedenti 8 e 9.

2. Ancora in via preliminare: in ordine all’inammissibilità del ricorso per difetto delle condizioni dell’azione in capo alla ricorrente.

L’intestato Tar, con l’ordinanza cautelare 495 depositata in data 22 settembre 2016, ha rilevato la necessità di approfondire in sede di merito <<la reale consistenza della situazione soggettiva azionata dalla ricorrente (se interesse legittimo o interesse di mero fatto)>>.

Il Comune ha eccepito, poi, il difetto di legittimazione e di interesse a ricorrere in capo alla ricorrente in quanto la stessa non sarebbe portatrice di una posizione differenziata rispetto a quella di altri frontisti sulla via Giardino.

Premessa in diritto.

Il processo amministrativo non costituisce una giurisdizione di diritto oggettivo, volta a ristabilire una legalità che si assume violata, ma ha la funzione di dirimere una controversia fra un soggetto che si afferma leso in modo diretto e attuale da un provvedimento amministrativo e l'amministrazione che lo ha emanato (C. Stato, sez. V, 9 dicembre 2019, n. 8399).

In particolare, il diritto al ricorso nel processo amministrativo sorge in conseguenza della lesione attuale di un interesse sostanziale e tende a un provvedimento del giudice idoneo, se favorevole, a rimuovere quella lesione (C. Stato, sez. II, 20 giugno 2019, n. 4233).

Le condizioni soggettive per agire in giudizio sono in particolare, in primo luogo, la legittimazione a ricorrere (titolo o possibilità giuridica dell'azione) coincidente con la titolarità di una situazione giuridica soggettiva qualificata e tutelata dall'ordinamento (C. Stato, sez. V, 25 giugno 2018, n. 3923 C. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5713; sez. IV, 19 luglio 2017, n. 3563; sez. VI, 2 maggio 2017, n. 2004; sez. VI, 21 marzo 2016, n. 1156). È dunque titolato ad accedere a una decisione di merito del giudice chi, essendo portatore di una situazione giuridica soggettiva tutelata dall'ordinamento, si distingue dalla collettività indifferenziata dei cittadini. Egli solo è titolare di un interesse legittimo, che è quanto assume leso dall'esercizio della potestà pubblica per illegittimità del provvedimento amministrativo.

Inoltre vengono in gioco la legittimazione ad agire e l'interesse a ricorrere (C. Stato, sez. IV, 21 gennaio 2019, n. 508).

Nel giudizio impugnatorio, la legittimazione ad agire spetta al soggetto che si afferma titolare di quella situazione giuridica sostanziale, speciale e qualificata, che lo distingue dal quisque de populo rispetto all'esercizio del potere amministrativo, mentre l'interesse al ricorso consiste nel vantaggio pratico e concreto che può derivare al ricorrente dall'accoglimento dell'impugnativa (C. Stato, sez. IV, 1 giugno 2018, n. 3321; 19 luglio 2017, n. 3563).

Le condizioni dell’azione devono sussistere all'atto della presentazione del ricorso ed essere mantenuta per tutto il giudizio e fino al passaggio in decisione della causa (in tal senso, ex plurimis , C. Stato, sez. IV, 26 ottobre 2020, n. 6520).

2.2. Premessa in fatto.

Nel caso di specie, la ricorrente ha agito in giudizio deducendo, quale elemento fondante la sua legittimazione a ricorrere e ad agire, di essere proprietaria e residente nell’abitazione sia al piano rialzato dello stabile sito in via Giardino 19 in Mestre, e sottolineando come la soglia dei davanzali che danno sul fronte stradale di via Giardino si trovi ad un’altezza di 2,65 metri dal terreno e di 2,60 metri dal marciapiede e l’apertura delle finestre in altezza misuri 1,40 metri.

In ordine all’interesse a ricorrere, invece, la ricorrente lamenta la lesione della suddetta situazione giuridica tutelata dall’ordinamento sotto differenti profili, in relazione ai diversi motivi di ricorso dedotti.

2.3. Sul primo, secondo, quarto e quinto, motivo di ricorso.

Ai sensi dell’art. 8, comma 5, del regolamento del commercio sulle aree pubbliche <<fermo restando quanto contenuto nella scheda di mercato o nell’autorizzazione, la copertura dovrà avere una altezza minima di mt. 2,20 dal suolo e massima di 2,50 dal colmo>>.

I parcheggi posti a ridosso dell’edificio nel quale è inserita l’abitazione della ricorrente sono i nn. 16 e 18 in via Giardino, per i quali, prima, la scheda tecnica di cui alla delibera n. 67 del 2007 stabiliva che <<la copertura non dovrà, nel suo punto di altezza massima, superare la soglia del davanzale del I piano degli edifici prospicienti l’area di mercato>>.

La d.c.c. impugnata, senza incidere sulla disciplina regolamentare citata si è limitata ad inserire dei parcheggi aggiuntivi e a farne arretrare altri, tra i quali i due precedentemente citati.

Come detto la soglia dei davanzali della ricorrente è posta a 2,65 m, sicché fermo il limite-soglia regolamentare, anche aggiungendo ai 2,50 m previsti i 5 cm di marciapiede, non si raggiungerebbe comunque la soglia dei davanzali.

Ciò fermo restando che, comunque, gli esercenti concessionari degli spazi in questione, nell’occupare il marciapiede devono coi tendaggi rispettare la previsione regolamentare tenendo conto anche dei suddetti 5 cm di marciapiede.

Pertanto la delibera impugnata non risulta direttamente e immediatamente lesiva della situazione giuridica vantata da parte ricorrente, poiché le previsioni relative all’altezza massima devono essere comunque rispettate dai concessionari degli spazi pubblici.

In tal senso, la lesione del diritto di proprietà della ricorrente, quale diritto a usare e godere della propria abitazione non può considerarsi leso in sé dal provvedimento impugnato, ma dalla eventuale violazione da parte degli esercenti occupanti gli spazi delle disposizioni in materia di altezza dei tendaggi.

Ciò comporta che non è ascrivibile al provvedimento impugnato neppure alcun effetto lesivo connesso all’arretramento, perché comunque le altezze non sono state derogate e devono essere rispettate dai concessionari degli spazi.

Parimenti, nessun effetto lesivo della vivibilità relativa all’utilizzo dell’abitazione della ricorrente può essere riconosciuto al provvedimento impugnato perché l’eventualità connessa all’impossibilità di aprire le finestre come paventato dalla ricorrente non dipenderebbe comunque dall’arretramento in sé dei posteggi, ma dall’inadempimento dei concessionari agli obblighi e divieti di legge.

Alla luce di quanto sopra esposto devono ritenersi inammissibili non solo i primi due motivi di impugnazione, ma anche il quarto e il quinto perché non è riconducibile allo spostamento del mercato in via Giardino alcuna specifica lesione della sfera giuridica della ricorrente.

2.3. Sul terzo motivo di ricorso.

Al riguardo, il ricorso di parte ricorrente risulta inammissibile (e comunque infondato) sotto un duplice profilo.

In primo luogo, anche laddove la delibera impugnata dovesse essere interpretata nel senso che stabilisce l’arretramento del posto sino a consentire l’aderenza dei tendaggi o comunque delle strutture mobili alla facciata dell’edificio, come visto non sarebbe comunque interessata l’abitazione della ricorrente che è posta al piano rialzato ad una altezza superiore ai limiti normativi e amministrativi.

Al riguardo, l’eventuale aderenza alla facciata in corrispondenza al piano primo non incide direttamente sull’abitazione della ricorrente, ma sul muro perimetrale/facciata dell’edificio che è un bene comune, rispetto al quale, d’altronde, parte ricorrente non ha affermato di agire in giudizio quale comproprietario/condomino.

In ogni caso, alla delibera impugnata non è riconducibile alcun effetto lesivo sotto il profilo specificamente dedotto dalla ricorrente con il motivo in esame: infatti, in essa manca una specifica ed espressa autorizzazione ad appoggiare le strutture sul muro perimetrale degli edifici, sicchè deve essere interpretata in modo da essere conforme ai principi di legittimità dell’agire amministrativo.

Ebbene, è principio assodato che l’Ente pubblico, salvi i casi previsti dalla legge e nel rispetto delle regole procedurali relative, non può imporre delle servitù o comunque incidere su aree e beni dei quali non ha titolo per disporne in modo legittimo.

Pertanto, seppure nei disegni di cui alle schede 8bis e 9bis i posteggi sembrino “aderire” agli edifici, deve ritenersi che attesa anche la difficoltà di rendere adeguatamente le distanze dagli edifici tenendo conto della “scala” dei disegni, il Comune abbia semplicemente inteso autorizzare e disporre l’arretramento con occupazione del marciapiede (come confermato anche dalla nota citata da parte resistente), ma escludendo la possibilità di “appoggio” al muro perimetrale e alla facciata del Condominio.

Pertanto, sebbene sia certamente auspicabile che il Comune, anche in considerazione delle eventuali circostanze sopravvenute, riveda le sue determinazioni in ordine all’arretramento degli stalli in contestazione, anche tale motivo deve ritenersi inammissibile (e comunque infondato).

2.5. Sul sesto motivo di ricorso.

Anche tale motivo si appalesa inammissibile.

In primo luogo, in quanto fa riferimento ad asserite problematiche di sicurezza (in merito alla prevenzione incendi) che riguarderebbero dei “banchetti” siti in “Piazza Altinate” e il “raggio di svolta di 13 metri” sempre in Piazza Altinate, mentre l’abitazione della ricorrente si trova in via Giardino peraltro non a ridosso della suddetta Piazza e non essendo contestata la possibilità per i mezzi di soccorso e dei vigili del fuoco di accedere proprio in corrispondenza dell’abitazione della ricorrente.

In secondo luogo, e fermo quanto sopra detto in ordine all’interesse a ricorrere, il motivo laddove viene dedotto che <<è in forte dubbio che l’occlusione delle forometrie del piano seminterrato (ove sono posti i magazzini di proprietà dei residenti) determinata dalla aderenza e dall’estrema vicinanza alla parte dall’edificio delle bancarelle / dei veicoli attrezzati alla vendita itinerante (camion) possa dirsi in qualche modo rispettosa ed in linea con le più basilari norme di prevenzione incendi>> risulta formulato in modo generico e dubitativo.

3. Conclusioni e spese.

Alla luce di quanto sopra esposto, pertanto, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Spese compensate attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Paolo Nasini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO