Pubblicato il 03/01/2026

N. 00002/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00326/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 326 del 2025, proposto da:
- Confraternita di Misericordia di RU OL, in persona del legale rappresentante pro tempore ;
- Confraternita di Misericordia di Assisi odv, in persona del legale rappresentante pro tempore , in qualità di mandataria capofila e legale rappresentante del costituendo raggruppamento temporaneo ATS tra la stessa e le associazioni mandanti: Confraternita di Misericordia di Castiglione del Lago, Fraternita di Misericordia di Magione odv, Confraternita di Misericordia di Gualdo Tadino, Misericordia di Fabro odv, Confraternita di Misericordia di Fossato di Vico odv, Confraternita di Misericordia di Tuoro sul Trasimeno odv, Confraternita di Misericordia di Marsciano odv, Confraternita di Misericordia Tavernelle-Valnestore;
rappresentate e difese dagli avvocati Paolo Sanchini e Francesco Sanchini, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia, in relazione alla procedura CIG B77E12D3F5;

contro

PuntoZero s.c.ar.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Bovari, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in RU, Corso Cavour, 44;

nei confronti

Azienda unità sanitaria locale Umbria 1, non costituita in giudizio;
Regione Umbria, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

-  del bando di gara emesso da PuntoZero s.c.ar.l. PI141856-25 (gara: 430182-2025), in parte qua , concernente la procedura identificata con n. 49770ad9-89cc-4197-bad1-c798b0ba665a relativa al servizio di traporto di campioni biologici e antiblastici per le aziende sanitarie della Regione Umbria (CIG: B77E12D3F5), sia nella formulazione originaria che in quella di aggiornamento e rettifica del 25 luglio 2025;

- della determinazione dell’Amministratore unico di PuntoZero s.c.ar.l. di data 1° luglio 2025, concernente la “ Procedura telematica aperta, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs 36/2023, in forma centralizzata, per l’affidamento del servizio di trasporto di campioni biologici e antiblastici per le Aziende sanitarie della Regione Umbria – I edizione – approvazione del fascicolo di gara e indizione ”, oltre al documento istruttorio trasmesso via PEC, successivamente conosciuto, e alla determinazione di aggiornamento e rettifica degli atti di gara dell’Amministratore unico di PuntoZero s.c.ar.l. del 25 luglio 2025;

- del progetto tecnico, ivi compreso il capitolato, e del disciplinare di gara, in parte qua , sia nella formulazione originaria che in quella di aggiornamento e rettifica del 25 luglio 2025;

- di tutti gli allegati al disciplinare di gara per la procedura di cui trattasi, in parte qua , sia nella formulazione originaria che in quella di aggiornamento e rettifica del 25 luglio 2025;

- dello schema di convenzione di cui alla determinazione dell’Amministratori unico del 25 luglio 2025;

- dell’aggiudicazione e conseguente convenzione eventualmente sottoscritta tra la Stazione appaltante e il/i soggetto/i che risultasse/risultassero aggiudicatario/i, oltre al contratto applicativo stipulato dalle parti;

- di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali, ivi compresi quelli a carattere generale che hanno dato luogo ai provvedimenti impugnati;

nonché per la condanna al risarcimento di tutti i danni patrimoniali e non patrimoniali sofferti dalle organizzazioni ricorrenti in conseguenza del comportamento illegittimo tenuto dalle Amministrazioni con riguardo agli atti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di PuntoZero s.c.ar.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 la dott.ssa RI RA Di AU e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le ricorrenti Confraternita di Misericordia di RU OL e Confraternita di Misericordia di Assisi odv, quest’ultima in qualità di mandataria capofila e legale rappresentante della costituenda associazione temporanea di scopo (ATS) con le mandanti indicate in epigrafe, agiscono per l’annullamento del bando e degli altri atti costituenti la lex specialis della gara a procedura aperta indetta da PuntoZero s.c.ar.l. (di seguito anche: PuntoZero) “ per l’affidamento del servizio di trasporto di campioni biologici e antiblastici per le Aziende sanitarie della Regione Umbria – I edizione ”.

2. La gara è stata indetta con determinazione dell’Amministratore unico di PuntoZero in data 1° luglio 2025.

Con successiva determinazione del 25 luglio 2025 la documentazione di gara è stata rettificata, al fine dichiarato di rendere esplicita la possibilità di partecipazione degli enti del terzo settore, e contestualmente è stato disposto il differimento al 26 settembre 2025 del termine per la presentazione delle offerte.

Secondo quanto previsto nelle premesse del disciplinare, “ Con l’aggiudicatario della procedura di gara (...) verrà stipulata una Convenzione con la quale il OR (...) si obbliga ad accettare gli Ordinativi di Fornitura (i.e. contratti), emessi dalle Amministrazioni contraenti per l’erogazione del servizio oggetto della (...) gara ”.

La durata prevista della convenzione quadro è di ventiquattro mesi dalla relativa sottoscrizione, intendendosi che entro il predetto periodo le Amministrazioni contraenti possono emettere ordinativi di fornitura della durata di quarantotto mesi dalla relativa emissione (v. disciplinare, § 3.1, p. 9).

Il valore globale stimato dell’appalto è di euro 11.239.173,50 (v. bando, § 2.1.3), con importo a base di gara di euro 6.660.250,96 (v. disciplinare, § 3, p. 8).

3. Con ricorso notificato e depositato il 31 luglio 2025, le associazioni sopra indicate hanno articolato avverso la determinazione di indizione della gara e gli atti della lex specialis i motivi che si passa a esporre.

3.1. Con un primo ordine di censure, le ricorrenti hanno allegato che il disciplinare recherebbe – in particolare al paragrafo 6, sottoparagrafi 6.1 e 6.2 – previsioni penalizzanti nei confronti delle organizzazioni di volontariato, laddove viene richiesta l’iscrizione all’albo provinciale degli autotrasportatori di cose per conto di terzi, costituente un requisito ostativo alla partecipazione delle predette organizzazioni.

Anche a seguito delle modifiche apportate con la determinazione del 25 luglio 2025, che ha esteso la partecipazione ai soggetti iscritti al registro unico nazionale del terzo settore, l’impianto di fondo degli atti di gara, volto a escludere il volontariato, sarebbe rimasto immutato. Ciò emergerebbe, ad esempio, dalla richiesta del possesso di certificazioni ISO, quali elementi che in sede di gara possono attribuire un significativo vantaggio competitivo ai relativi possessori.

Quanto all’iscrizione all’albo provinciale degli autotrasportatori di cose, il carattere non necessario di tale requisito sarebbe comprovato dal fatto che lo stesso non è richiesto nell’attuale regime di affidamento a organizzazioni di volontariato del servizio di trasporto di campioni biologici, il quale viene effettuato con l’impiego di veicoli immatricolati “ad uso speciale” e autorizzati dalle competenti autorità sanitarie.

L’azione amministrativa sarebbe contraddittoria, irragionevole e affetta da disparità di trattamento, in quanto le organizzazioni di volontariato, deputate per loro natura allo svolgimento dell’attività oggetto dell’appalto, verrebbero ad essere discriminate, nonostante il favor manifestato dall’ordinamento nei confronti di tali soggetti.

3.2. Con il secondo motivo, le ricorrenti hanno sostenuto che gli atti impugnati sarebbero illegittimi anche per contraddittorietà rispetto a precedenti manifestazioni di volontà, stante l’improvvisa e immotivata modifica delle modalità di selezione dei soggetti cui affidare il servizio.

Si tratterebbe di un’impostazione che, oltre a non essere vantaggiosa per l’interesse pubblico, risulterebbe dettata dalla precisa volontà di escludere, di fatto, le organizzazioni di volontariato, in violazione della disciplina legislativa, che impone, al contrario, alle Amministrazioni di ricorrere preferenzialmente a tali soggetti, in quanto espressione di valori costituzionali di preminente rilievo.

La contraddittorietà e l’illogicità della scelta operata emergerebbe anche dal fatto che l’appalto prevede l’aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, trascurando di considerare la circostanza che l’affidamento del servizio alle organizzazioni di volontariato consentirebbe di coniugare elevati standard qualitativi con un indubbio risparmio di spesa.

D’altro canto, l’adozione di criteri concepiti per il settore dell’autotrasporto commerciale (quale l’iscrizione all’albo degli autotrasportatori), in assenza di una motivazione idonea, integrerebbe il vizio di eccesso di potere per irragionevolezza, sproporzione e sviamento.

Sotto un ulteriore profilo, poiché dagli atti di gara si rileva che quanto meno una parte del servizio deve essere svolta in via “emergenziale”, tale ambito della commessa pubblica avrebbe dovuto seguire il regime di cui all’articolo 57 del Codice del Terzo settore, di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, ove si prevede l’affidamento prioritario in via diretta alle organizzazioni di volontariato dei trasporti sanitari di tipo emergenziale.

3.3. Con il terzo motivo, le ricorrenti hanno sostenuto che sarebbero state violate, inoltre, le previsioni costituzionali e legislative che manifestano un favor nei confronti degli enti del terzo settore, e in particolare gli articoli 2 e 118, quarto comma, della Costituzione, la disciplina contenuta nel Titolo VII (articoli 55, 56 e 57) del Codice del terzo settore, nonché la legge regionale dell’Umbria 6 marzo 2023, n. 2. Ciò in quanto la Stazione appaltante non avrebbe fornito alcuna motivazione circa il mancato ricorso alla disciplina del terzo settore, né dagli atti di gara emergerebbe lo svolgimento di un’istruttoria al riguardo, ma risulterebbe soltanto l’esclusione di fatto delle organizzazioni di volontariato dalla partecipazione alla prestazione di un servizio già dalle stesse erogato e al quale sarebbero normativamente preposte in via preferenziale.

3.4. Con il quarto mezzo è stata allegata la violazione delle disposizioni normative che prevedono l’apporto degli enti del terzo settore sia nel momento dell’individuazione, a livello programmatorio, delle necessità cui far fronte, sia nella successiva fase di elaborazione, in sede di progettazione, delle concrete modalità di intervento.

Non sarebbe stata offerta alcuna motivazione in ordine al mancato ricorso agli istituti del Codice del terzo settore e, in particolare, al modulo convenzionale di cui all’articolo 56, né risulterebbe lo svolgimento di un’istruttoria al riguardo.

Sarebbero state pure disattese le disposizioni di favore verso il terzo settore contenute nella legge regionale n. 2 del 2023, nonché alcune previsioni del Codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, e segnatamente quelle concernenti il principio dell’accesso al mercato (articolo 3), i principi di solidarietà e sussidiarietà orizzontale e i rapporti con gli enti del terzo settore (articolo 6), i principi di tassatività delle cause di esclusione e di massima partecipazione (articolo 10).

4. PuntoZero, costituitasi in giudizio, ha eccepito l’inammissibilità dei motivi di gravame, nonché la loro infondatezza nel merito.

5. Alla camera di consiglio del 2 settembre 2025 le ricorrenti hanno dichiarato di rinunciare all’istanza cautelare e hanno domandato la fissazione dell’udienza di merito. All’esito della discussione, su concorde richiesta delle parti, il Presidente ha rinviato la trattazione della causa all’udienza pubblica del 21 ottobre 2025.

6. In vista dell’udienza, le parti hanno prodotto documentazione, dalla quale risulta, tra l’altro, la presentazione della domanda di partecipazione alla gara da parte della costituenda ATS avente come capofila la Confraternita Misericordia di Assisi.

Le ricorrenti hanno, inoltre, depositato una memoria, cui è seguita una replica della parte resistente.

7. All’udienza fissata la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Per ragioni di priorità logica e giuridica devono essere prese in esame anzitutto le censure articolate nel secondo, nel terzo e nel quarto motivo di ricorso, con le quali le ricorrenti lamentano sostanzialmente il fatto che sia stata operata la scelta di bandire una gara pubblica, senza prendere in considerazione gli istituti introdotti dal Titolo VII del decreto legislativo n. 117 del 2017, ove si manifesta il favor dell’ordinamento nei confronti del terzo settore.

L’eventuale accoglimento delle predette doglianze, da scrutinare congiuntamente, condurrebbe infatti all’annullamento dell’intera procedura.

9. Al riguardo, occorre muovere dall’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa di PuntoZero, la quale ha evidenziato la mancata impugnazione del provvedimento cui sarebbe effettivamente riconducibile la scelta di indire una gara per l’affidamento del servizio, in luogo di ricorrere agli istituti di cui agli articoli 55, 56 e 57 del Codice del terzo settore.

9.1. L’eccezione è fondata.

9.2. La gara oggetto della presente controversia è stata indetta da PuntoZero in esecuzione della deliberazione della Giunta regionale n. 510 del 25 maggio 2022, con la quale il predetto organo, per quanto qui rileva:

- ha preso atto “ (...) nell’ambito della revisione delle Reti di patologia e dei servizi clinici generali prevista dallo schema del nuovo Piano Sanitario Regionale 2021-2025, per il quale è ancora in corso l’iter di adozione, del progetto di riorganizzazione della Rete dei Laboratori Analisi della Regione Umbria, elaborato dai professionisti incaricati e descritto nell’Allegato 1 (...) ”;

- ha dato “ (...) mandato congiunto alle due Aziende Ospedaliere regionali, di elaborare in collaborazione con le due aziende sanitarie territoriali, la proposta di attuazione del modello organizzativo di cui all’Allegato n. 1, inclusa l’individuazione delle branche specialistiche di esclusiva competenza dei centri HUB, entro 30 giorni dalla notifica del presente provvedimento ”;

- ha dato “ (...) mandato all’Amministratore di Puntozero S.c.ar.l di procedere agli adempimenti di competenza per le procedure ad evidenza pubblica centralizzate, in applicazione del nuovo modello organizzativo ”.

Con la predetta deliberazione è stata, quindi, effettuata una precisa scelta, nell’incaricare PuntoZero di indire le “ procedure ad evidenza pubblica centralizzate ” necessarie per l’attuazione del nuovo modello organizzativo, escludendo implicitamente il ricorso alle modalità di affidamento dei servizi dedicate agli enti del terzo settore.

Tale scelta è stata, poi, confermata dalla deliberazione n. 617 del 2023, recante “ Approvazione del modello organizzativo della Rete dei Laboratori Analisi della Regione Umbria ”.

Nelle premesse del provvedimento si ricorda, infatti, che, con la precedente deliberazione n. 510 del 2022, “ (...) si dava mandato all’Amministratore di Puntozero S.c.ar.l di procedere agli adempimenti di competenza per le procedure ad evidenza pubblica centralizzate, in applicazione del nuovo modello organizzativo ”. Nella parte dispositiva della deliberazione si ribadisce, poi, di “ (...) dare mandato a Puntozero s.c. a r.l. di espletare le procedure necessarie per l’acquisizione di beni e servizi necessari alla realizzazione della Rete dei Laboratori Analisi della Regione Umbria in coerenza con il nuovo modello organizzativo ”.

Alla luce delle premesse, le “ procedure necessarie per l’acquisizione di beni e servizi ” sono dunque quelle “ ad evidenza pubblica ” già oggetto della precedente deliberazione n. 510 del 2022.

9.3. Al riguardo, deve osservarsi che, in linea di principio, l’espressione “ procedure ad evidenza pubblica centralizzate ” si riferisce alle procedure di affidamento svolte in applicazione del Codice dei contratti pubblici e della normativa europea.

In coerenza con l’elaborazione dottrinale e giurisprudenziale maturata al riguardo, la relativa nozione è attualmente codificata dall’articolo 2, comma 1, lett. c) , dell’Allegato I.1 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, ove si stabilisce che per “ procedura di evidenza pubblica ” si intende “ la procedura selettiva tramite gara fra operatori economici che, nel rispetto del diritto dell’Unione europea e della disciplina dettata dal codice, è finalizzata, attraverso la valutazione comparativa delle offerte e la selezione del contraente, all’affidamento del contratto ”.

In linea con questa impostazione, gli istituti di cui agli articoli 56 e 57 del Codice del terzo settore, inclusi nel Titolo VII del decreto legislativo n. 117 del 2017, sono da sempre ritenuti estranei all’ambito proprio delle procedure di evidenza pubblica disciplinate dal Codice dei contratti pubblici, come è evincibile:

- dall’articolo 30, comma 8, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, attualmente abrogato, ove si stabiliva che “ Per quanto non espressamente previsto nel presente codice e negli atti attuativi, alle procedure di affidamento e alle altre attività amministrative in materia di contratti pubblici nonché di forme di coinvolgimento degli enti del Terzo settore previste dal titolo VII del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 si applicano le disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, alla stipula del contratto e alla fase di esecuzione si applicano le disposizioni del codice civile ”;

- dall’articolo 6 del decreto legislativo n. 36 del 2023, recante all’ultimo periodo la previsione secondo la quale “ Non rientrano nel campo di applicazione del presente codice gli istituti disciplinati dal Titolo VII del codice del Terzo settore, di cui al decreto legislativo n. 117 del 2017 ”.

In questo contesto, come anticipato, deve ritenersi che, nel dare mandato a PuntoZero di effettuare le “ procedure ad evidenza pubblica centralizzate ”, la Giunta regionale abbia inteso demandare alla predetta società l’avvio di apposite gare per l’individuazione degli affidatari dei servizi, escludendo dunque il ricorso agli istituti di cui agli articoli 56 e 57 del decreto legislativo n. 117 del 2017.

Del resto, come si dirà più oltre, il ricorso alla gara costituisce la regola per l’affidamento dei contratti, per cui l’incarico a PuntoZero formulato nei predetti termini non può che essere inteso, in assenza di altri elementi, come riferito all’avvio delle procedure previste dal Codice dei contratti pubblici.

9.4. Nessuna delle richiamate deliberazioni della Giunta regionale risulta, tuttavia, essere stata impugnata dalle ricorrenti, per cui il ricorso risulta inammissibile, nella parte in cui contesta, con l’impugnazione della determinazione di indizione della procedura e degli atti di gara, una scelta effettuata a monte dalla Regione e non oggetto di gravame.

10. Le medesime doglianze sono peraltro anche infondate nel merito, per le ragioni che si passa a esporre.

11. Le ricorrenti hanno fatto riferimento anzitutto, nel secondo motivo, alla mancata applicazione dell’articolo 57 del Codice del terzo settore.

11.1. Il predetto articolo dispone al comma 1 quanto segue: “ I servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza possono essere, in via prioritaria, oggetto di affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato, iscritte da almeno sei mesi nel Registro unico nazionale del Terzo settore, aderenti ad una rete associativa di cui all’articolo 41, comma 2, ed accreditate ai sensi della normativa regionale in materia, ove esistente, nelle ipotesi in cui, per la natura specifica del servizio, l’affidamento diretto garantisca l’espletamento del servizio di interesse generale, in un sistema di effettiva contribuzione a una finalità sociale e di perseguimento degli obiettivi di solidarietà, in condizioni di efficienza economica e adeguatezza, nonché nel rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione ”.

Dalla piana lettura della previsione normativa si evince che la relativa ratio è quella di attribuire alle Amministrazioni, nell’affidamento dei servizi ivi contemplati, la facoltà di non indire apposite procedure a evidenza pubblica, ma di ricorrere “ prioritariamente ” – ossia con priorità rispetto all’indizione di una gara – all’affidamento a organizzazioni di volontariato dotate dei requisiti stabiliti. Le Amministrazioni non incorrono, dunque, nella violazione della disciplina in materia di evidenza pubblica laddove si avvalgano di tale facoltà, purché ricorrano le condizioni specificamente indicate.

Va condiviso, pertanto, l’orientamento giurisprudenziale, secondo il quale “ (...) il tenore testuale della norma, nel consentire l’affidamento del servizio mediante convenzione (...), richiama esclusivamente le Amministrazioni ad atteggiare la propria scelta al doveroso perseguimento di obiettivi di solidarietà e finalità sociale, nel preliminare rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione (art. 3 e 97 Cost. e 3 e ss. L. 241/90), che vengono in rilievo in tutte le procedure di affidamento dei servizi pubblici di interesse generale. La norma (...) non detta però alcuna “motivazione vincolata”, per la ipotesi in cui la S.A. dovesse ritenere di accedere al mercato, ed indire una gara aperta ” (Cons. Stato, Sez. III, 24 marzo 2022, n. 2166; nello stesso senso TAR Campania, Napoli, Sez. V, 9 gennaio 2023, n. 123).

11.2. Nella Regione Umbria, l’articolo 104 della legge regionale 9 aprile 2015, n. 11, come sostituito dall’articolo 45, comma 1, della legge regionale 30 ottobre 2023, n. 15, prevede:

- al comma 3, che “ Per trasporto sanitario, ai fini dell’applicazione dei commi 5, 6 e 7, si intende:

a) il trasporto sanitario in emergenza urgenza gestito dalla centrale operativa territoriale 118 ed eseguito sul luogo dell’improvvisa insorgenza di una patologia o di un infortunio verso le strutture sanitarie di riferimento. Tale tipologia di intervento può essere eseguita, su specifica indicazione della centrale 118, anche mediante l’utilizzo di altri mezzi di intervento sanitario rapido alternativi alle autoambulanze, quali l’elicottero e il natante da trasporto/soccorso nelle acque interne;

b) il trasporto sanitario di pazienti non gestito dalla centrale operativa territoriale 118, rientrante nei livelli essenziali di assistenza ”;

- al comma 5, che “ Ai sensi dell’articolo 57 del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo settore, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettera b, della legge 6 giugno 2016, n. 106), i servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza di cui al comma 3, lettera a), sono in via prioritaria oggetto di affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato, iscritte da almeno sei mesi nel Registro Unico Nazionale del Terzo Settore, di seguito RUNTS, aderenti ad una rete associativa ed accreditate ai sensi della normativa regionale in materia, nel caso in cui l’affidamento diretto garantisca l’espletamento del servizio di interesse generale, secondo criteri di efficienza, economicità, trasparenza e non discriminazione. Alle predette convenzioni si applicano le disposizioni dell’articolo 56 del D.Lgs. 117/2017 ”;

- al comma 6, che “ Qualora il trasporto di cui al comma 3, lettera a), non possa essere assicurato secondo quanto stabilito al comma 5, le Aziende Sanitarie affidano tale servizio mediante una selezione pubblica in base alla normativa vigente ”.

La “ Disciplina per l’autorizzazione e per l’accreditamento all’esercizio del trasporto sanitario ” è poi dettata dal regolamento regionale 27 maggio 2024, n. 6.

Dando attuazione alle previsioni della normativa nazionale, la disciplina regionale stabilisce dunque che:

- per il trasporto sanitario di emergenza e urgenza, l’affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato deve essere preferito – e costituisce quindi la regola, sulla base di una valutazione operata a monte dal legislatore regionale – “ nel caso in cui l’affidamento diretto garantisca l’espletamento del servizio di interesse generale, secondo criteri di efficienza, economicità, trasparenza e non discriminazione ”;

- per trasporto sanitario in emergenza urgenza si intende quello “ gestito dalla centrale operativa territoriale 118 ed eseguito sul luogo dell’improvvisa insorgenza di una patologia o di un infortunio verso le strutture sanitarie di riferimento ”, ossia il trasporto di persone in condizioni di emergenza.

11.3. Nel caso oggetto della presente controversia, la gara contestata riguarda l’affidamento di un servizio di trasporto qualificato come “ non sanitario ” (v. capitolato tecnico, § 3, p. 4), avente ad oggetto materiali riconducibili a cinque macro-aree (v. capitolato-tecnico, § 7, pp. 8 ss.):

1. “ Servizi di Laboratorio Analisi e Microbiologia della Regione Umbria ”, con riguardo ai materiali costituiti da “ Campioni biologici ” e “ Materiale di pertinenza dei laboratori di analisi ”;

2. “ Servizi di Medicina Trasfusionale della Regione Umbria ”, quanto ai materiali costituiti da “ Sangue, Emocomponenti, Emoderivati, campioni biologici e materiali vari ”, nonché “ Materiali di pertinenza trasfusionale ”;

3. “ Beni Farmaceutici ”, relativamente ai materiali costituiti da “ Prodotti vari compresa la relativa documentazione sanitaria e/o amministrativa ”, nonché “ Materiale di pertinenza dell’Area Farmaceutica ”;

4. “ Prelievi di Catena di Custodia ”, comprendenti, a titolo esemplificativo, “ sangue, urine e ogni altro materiale/documentazione correlata ”;

5. “ Servizi di Anatomia Patologica della Regione Umbria ”, quanto al “ Trasporto di campioni cito-istologici (in liquido preservante, formalina, paraffina) o campioni di tessuto a fresco, sottovuoto refrigerato) ” e al “ Materiale di pertinenza delle Anatomie Patologiche ”.

Il “ materiale di pertinenza ” delle varie aree è poi descritto esemplificativamente come composto da: “ a) Referti; b) Documentazione Cartacea; c) Farmaci, reagenti, diagnostici e dispositivi medici; d) Altro materiale vario di volumetria e peso raffrontabili alle voci precedenti ”.

L’organizzazione del servizio è articolata in tre modalità di trasporto: “ Programmato ”, “ Non Programmato ” e “ Urgente ” (v. capitolato tecnico, § 8.1, p. 10), quest’ultimo definito come “ (...) il trasporto non programmato da svolgersi con carattere di urgenza 7 giorni su 7 (domenica e festivi compresi), 24 ore su 24 a seguito di emissione di Richiesta di Intervento da parte delle Aziende Sanitarie tramite il sistema informativo o la Centrale Operativa ” (v. capitolato tecnico, § 8.1.3, p. 12).

11.4. Oggetto della gara è, quindi, un servizio avente ad oggetto il trasporto di cose, e non di persone, effettuato anche in urgenza, ma non necessariamente in situazioni di emergenza.

Si tratta, pertanto, di un servizio non qualificabile come “ trasporto sanitario in emergenza urgenza ”, secondo la richiamata definizione della legge regionale n. 11 del 2015. Di conseguenza, in disparte ogni altra considerazione, tale servizio non rientra tra quelli che sono “ in via prioritaria oggetto di affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato ”, ai sensi dell’articolo 104, comma 5, della medesima legge.

11.5. D’altro canto, la definizione di “ trasporto sanitario in emergenza urgenza ” enunciata dalla legge regionale n. 11 del 2015 risulta in linea con la disciplina nazionale ed europea.

11.5.1. Sotto un primo profilo, deve osservarsi che tale definizione è coerente con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 12 gennaio 2017, recante la definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza.

L’articolo 7, comma 1, del predetto decreto dispone infatti quanto segue: “ Il Servizio sanitario nazionale garantisce, in situazioni di emergenza urgenza in ambito territoriale extraospedaliero, interventi sanitari tempestivi e finalizzati alla stabilizzazione del paziente, assicurando il trasporto in condizioni di sicurezza al presidio ospedaliero più appropriato. Il coordinamento e la gestione dell’attività di emergenza territoriale sono effettuati dalle Centrali operative 118, nell’arco delle 24 ore ” (così l’articolo 7, comma 1).

Il trasporto sanitario “ di emergenza urgenza ” è dunque quello volto alla stabilizzazione e al trasporto dei pazienti, gestito tramite il servizio 118, e come tale è stato correttamente inteso dalla legge regionale n. 11 del 2015.

11.5.2. La nozione di “ trasporto sanitario in emergenza urgenza ” enunciata dalla legge regionale n. 11 del 2015 è coerente, inoltre, con l’effettiva portata dell’articolo 57 del decreto legislativo n. 117 del 2017, atteso che la compatibilità di quest’ultima previsione con la direttiva 2014/24/UE è assicurata proprio dalla sua stretta interpretazione.

L’articolo 10, lett. h) , della direttiva prevede, infatti, l’esclusione della relativa disciplina con riguardo agli appalti “ concernenti servizi di difesa civile, di protezione civile e di prevenzione contro i pericoli forniti da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro identificati con i codici CPV 75250000-3, 75251000-0, 75251100-1, 75251110- 4, 75251120-7, 75252000-7, 75222000-8; 98113100-9 e 85143000-3 ad eccezione dei servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza ”.

Al riguardo, la Corte di giustizia dell’Unione Europea ha chiarito che “ Dall’articolo 10, lettera h), della direttiva 2014/24, letto alla luce del considerando 28 di quest’ultima, risulta che l’esclusione delle norme in materia di affidamento degli appalti pubblici prevista da tale disposizione a favore dei servizi di prevenzione contro i pericoli può applicarsi solo a determinati servizi di emergenza forniti da organizzazioni o associazioni senza scopo di lucro, e che essa non deve essere estesa oltre lo stretto necessario (sentenza del 21 marzo 2019, Falck Rettungsdienste e Falck, C 465/17, EU:C:2019:234, punto 43) ” (Corte giust., ordinanza 29 giugno 2019, nella causa C-424/18, § 28). In questa prospettiva, la Corte ha affermato che “ (...) l’articolo 10, lettera h), della direttiva 2014/24 deve essere interpretato nel senso che rientrano nella deroga da esso prevista all’applicazione delle norme di aggiudicazione degli appalti pubblici l’assistenza prestata a pazienti in situazione di emergenza in un veicolo di soccorso da parte di un paramedico/soccorritore sanitario, di cui al codice CPV 75252000-7 (servizi di salvataggio), nonché il trasporto in ambulanza qualificato, di cui al codice CPV 85143000-3 (servizi di ambulanza), a condizione, con riferimento al trasporto in ambulanza qualificato, che esso sia effettivamente assicurato da personale debitamente formato in materia di pronto soccorso e che riguardi un paziente per il quale esiste un rischio di peggioramento dello stato di salute durante tale trasporto ” (Corte giust, sentenza 21 marzo 2019, nella causa C 465/17).

Più di recente, la Corte ha ribadito che “ (...) l’obiettivo dell’eccezione prevista all’articolo 10, lettera h), della direttiva 2014/24 consiste, come è indicato al considerando 28 di quest’ultima, nel preservare il carattere particolare delle organizzazioni e delle associazioni senza scopo di lucro, evitando loro di essere sottoposte alle procedure definite in tale direttiva. Il medesimo considerando 28 enuncia tuttavia che tale eccezione non deve essere estesa oltre lo stretto necessario. In quanto deroga all’ambito di applicazione della direttiva in parola, essa deve essere pertanto interpretata restrittivamente [v., per analogia, sentenza del 20 marzo 2018, Commissione/Austria (Tipografia di Stato), C 187/16, EU:C:2018:194, punto 77] ” (Corte giust., sentenza 7 luglio 2022 nelle cause riunite C 213/21 e C 214/21, § 32).

Coerentemente con questa impostazione, le “ Linee guida sul rapporto tra pubbliche amministrazioni ed enti del terzo settore negli artt. 55-57 del D.lgs. n.117/2017 (Codice del Terzo Settore) ”, adottate con il decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali 31 marzo 2021, n. 72, interrogandosi sull’interpretazione dell’espressione “ servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza ”, evidenziano quanto segue: “ In una prospettiva euro-unitaria, la già richiamata direttiva 2014/14/UE pone quale punto di riferimento un criterio di stretta interpretazione : «i servizi di trasporto dei pazienti [ in condizione di non urgenza ] in ambulanza non dovrebbero essere esclusi» dall’applicazione della direttiva. Cosicché, non parrebbero rientrare nell’ambito applicativo della disposizione in commento tutti i servizi non connotati da emergenza ed urgenza (ad es., trasporto dializzati). In realtà, il problema pare destinato ad essere ridimensionato se si accoglie una lettura del rapporto fra gli articoli 56 e 57 come genus e species : in definitiva, il fatto che un determinato servizio, senz’altro ascrivibile alla categoria dei servizi sociali di interesse generale, non rientri all’interno del paradigma dell’art. 57 del CTS, non esclude che esso possa essere oggetto di una convenzione ai sensi dell’art. 56 del CTS, quale disposizione a contenuto generale che valorizza l’apporto collaborativo di tipo solidaristico fornito dagli enti del Terzo settore ”.

Nel solco della giurisprudenza della Corte di giustizia, la lettura che le Linee guida ministeriali danno dell’articolo 57 evidenzia, dunque, come la previsione abbia un oggetto limitato al solo servizio di trasporto dei pazienti in ambulanza in condizione di emergenza e urgenza, mentre al di fuori di tale ipotesi rimane possibile esclusivamente il ricorso al diverso istituto di cui all’articolo 56 (di cui si dirà più oltre), purché si tratti di servizi sociali di interesse generale.

Ne deriva che, come anticipato, le previsioni dell’articolo 104, comma 3, lett. a) , e comma 5 della legge regionale n. 11 del 2015 si pongono in linea con la disciplina nazionale e con il diritto eurounitario.

11.6. La censura si rivela, perciò, infondata.

12. Le ricorrenti lamentano anche a più riprese la violazione dell’articolo 56 del Codice del terzo settore, atteso che sarebbe stata del tutto omessa la verifica circa la maggiore convenienza dell’affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato.

12.1. Secondo quanto previsto al comma 1 del predetto articolo, “ Le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono sottoscrivere con le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale, iscritte da almeno sei mesi nel Registro unico nazionale del Terzo settore, convenzioni finalizzate allo svolgimento in favore di terzi di attività o servizi sociali di interesse generale, se più favorevoli rispetto al ricorso al mercato ”.

I successivi commi stabiliscono, poi, che “ Le convenzioni di cui al comma 1 possono prevedere esclusivamente il rimborso alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni di promozione sociale delle spese effettivamente sostenute e documentate ” (comma 2) e che “ L’individuazione delle organizzazioni di volontariato e delle associazioni di promozione sociale con cui stipulare la convenzione è fatta nel rispetto dei principi di imparzialità, pubblicità, trasparenza, partecipazione e parità di trattamento, mediante procedure comparative riservate alle medesime. Le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale devono essere in possesso dei requisiti di moralità professionale, e dimostrare adeguata attitudine, da valutarsi in riferimento alla struttura, all’attività concretamente svolta, alle finalità perseguite, al numero degli aderenti, alle risorse a disposizione e alla capacità tecnica e professionale, intesa come concreta capacità di operare e realizzare l’attività oggetto di convenzione, da valutarsi anche con riferimento all’esperienza maturata, all’organizzazione, alla formazione e all’aggiornamento dei volontari ” (comma 3).

Come sopra ricordato, le Linee guida adottate con il decreto ministeriale n. 72 del 2021 propongono condivisibilmente l’individuazione di un rapporto di genus a species tra l’istituto di cui all’articolo 56 del Codice del terzo settore e quello dell’articolo 57, di portata più circoscritta, cui si è detto sopra.

12.2. Nella Regione Umbria, il già richiamato articolo 104 della legge regionale n. 11 del 2015 stabilisce, al comma 7, che “ Ai sensi dell’articolo 56 del D.Lgs. 117/2017, i servizi di trasporto sanitario di cui al comma 3, lettera b), possono essere oggetto di convenzioni con le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale, iscritte da almeno sei mesi nel RUNTS, per lo svolgimento in favore di terzi di attività o servizi sociali di interesse, se più favorevoli rispetto al mercato, nel rispetto dei principi di imparzialità, pubblicità, trasparenza, partecipazione, parità di trattamento e mediante procedure comparative ”.

Come sopra ricordato, il comma 3, lett. b) , del predetto articolo 104 contempla “ il trasporto sanitario di pazienti non gestito dalla centrale operativa territoriale 118, rientrante nei livelli essenziali di assistenza ”.

La disciplina della legge regionale n. 11 del 2015 prevede, dunque, il ricorso alle convenzioni di cui all’articolo 56 del decreto legislativo n. 117 del 2017 nel caso di trasporto sanitario di pazienti, ove non vi siano situazioni di emergenza.

12.3. Nel caso oggetto della presente controversia, il trasporto è stato qualificato come “ non sanitario ” dal capitolato tecnico, in quanto non riguarda pazienti, bensì campioni biologici e altri materiali necessari al funzionamento della rete dei laboratori di analisi.

Secondo le ricorrenti, sarebbe stato tuttavia necessario – trattandosi, a loro avviso, di un servizio sociale di interesse generale – illustrare le ragioni di maggiore convenienza del ricorso al mercato, mediante l’indizione di una procedura di evidenza pubblica, in luogo dell’affidamento in convenzione a enti del terzo settore, pena la violazione dell’articolo 56 del Codice del terzo settore.

12.4. Rileva il Collegio che l’articolo 104, comma 7, della legge regionale n. 11 del 2015, nel richiamare l’articolo 56 del decreto legislativo n. 117 del 2017 con riguardo ai servizi di trasporto sanitario, come definiti dalla medesima disciplina regionale, non esclude, in linea di principio, l’applicabilità del predetto articolo 56 ad altri servizi, purché riconducibili entro il perimetro di quest’ultima disposizione, ossia consistenti in “ attività o servizi sociali di interesse generale ”.

Al riguardo, occorre tuttavia tenere presente che l’affidamento di servizi mediante convenzioni con soggetti del terzo settore trova giustificazione in presenza di specifiche condizioni, debitamente evidenziate dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (cfr.: Corte giust., sentenza 11 dicembre 2014, nella causa C-113/13; Id., sentenza 28 gennaio 2016, nella causa C 50/14; Id., ordinanza 20 giugno 2019, nella causa C 424/18; Id., sentenza 7 luglio 2022, nelle cause riunite C 213/21 e C 214/21; Id., sentenza 14 luglio 2022, nella causa C 436/20).

In particolare, sin dalle prime pronunce sul tema, la Corte ha individuato il fondamento del ricorso agli enti del terzo settore “ (...) nei principi di universalità e di solidarietà nonché in ragioni di efficienza economica e di adeguatezza, in quanto consente che tale servizio di interesse generale sia garantito in condizioni di equilibrio economico sul piano di bilancio, da organismi costituiti essenzialmente al fine di soddisfare interessi generali ” (Corte giust., sentenza 11 dicembre 2014, nella causa C-113/13, § 57).

Anche di recente, la Corte ha ribadito che “ (...) il ricorso esclusivo agli enti privati senza scopo di lucro al fine di garantire la fornitura di tali servizi sociali può essere motivato sia dai principi di universalità e di solidarietà, propri di un sistema di assistenza sociale, sia da ragioni di efficienza economica e di adeguatezza, in quanto consente che tali servizi di interesse generale siano assicurati in condizioni di equilibrio economico sul piano finanziario, da enti costituiti essenzialmente al fine di tutelare l’interesse generale e le cui decisioni non sono guidate (...) da considerazioni esclusivamente commerciali (v., per analogia, sentenza del 28 gennaio 2016, CASTA e a., C 50/14, EU:C:2016:56, punto 57) ” (sentenza 14 luglio 2022, nella causa C 436/20, § 90).

Il riferimento al carattere “sociale” del servizio di interesse generale oggetto di possibile affidamento ai sensi dell’articolo 56 del decreto legislativo n. 117 del 2017 assume una rilevanza centrale, come emerge parere del Consiglio di Stato sullo schema di articolato del predetto decreto legislativo, recante proprio l’indicazione dell’inserimento della predetta qualificazione del servizio.

Nel parere si legge, infatti, quanto segue: “ (...) da un lato, non v’è dubbio che una delle ragioni d’essere degli enti del terzo settore risieda proprio nell’erogazione - anche tramite convenzione - di servizi di interesse generale pure in ossequio al richiamato principio costituzionale della sussidiarietà orizzontale (articolo 118, comma 4, Cost.). Dall’altro lato, però, va ricordato che alcune delle attività svolte dagli enti del terzo settore sono anche erogate da imprenditori che operano in modo concorrenziale e che potrebbero subire ripercussioni nella loro attività in considerazione del regime di favore di cui godono gli enti del terzo settore. Spetta al legislatore delegato, dunque, individuare il giusto punto di equilibrio ricordando che la tutela della concorrenza è principio eurounitario cui deve uniformarsi sia l’attività legislativa sia quella amministrativa di ciascuno Stato nazionale. Fatta tale premessa, la Commissione speciale reputa necessario inserire al comma 1, nell’ambito della locuzione “ servizi di interesse generale ”, la precisazione che deve trattarsi di servizi “ sociali ” e, dopo tale locuzione, l’inciso “ , se più favorevoli rispetto al ricorso al mercato ” ” (Cons. Stato, parere della Commissione speciale n. 1405 del 14 giugno 2017).

12.5. Nel caso oggetto della presente controversia, come rimarcato dalla difesa di PuntoZero, non risulta evincibile la riconducibilità delle prestazioni oggetto della gara, considerate complessivamente, a un servizio sociale di interesse generale, ai sensi degli articoli 5 e 56 del Codice del terzo settore.

In senso contrario a tale qualificazione depone, in effetti, la considerazione che si tratta di un’attività non rivolta direttamente alle persone e consistente, di per sé, nella mera movimentazione di campioni biologici, farmaci e altri materiali per le necessità delle Aziende sanitarie.

Contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, la natura “sociale” dell’attività non può ricavarsi dal fatto che le esigenze di movimentazione includano, tra l’altro, anche sacche di sangue ed emoderivati con richiesta di trasporto urgente, atteso che l’organizzazione complessiva del servizio non pone necessariamente in relazione tale trasporto e la sua eventuale urgenza con specifiche esigenze di cura di un paziente, essendovi incluse tutte le ipotesi di movimentazione dei predetti materiali (vi può rientrare, ad esempio, il trasporto del sangue raccolto dai donatori verso i laboratori ove deve essere sottoposto alle analisi prescritte, così come ogni altra movimentazione di sangue ed emoderivati necessaria per assicurare la costante alimentazione dei centri ove vengono praticate le trasfusioni).

In altri termini, le prestazioni previste dal contratto, complessivamente intese, inducono a ricondurre l’oggetto della gara nell’ambito delle ordinarie acquisizioni di servizi strumentali in ambito sanitario, senza che emergano elementi idonei a qualificare il rapporto come attinente a un’attività o un servizio sociale di interesse generale.

12.6. In ogni caso, anche a voler ritenere che l’oggetto del contratto rientri nel perimetro del predetto articolo 56, non ne discenderebbe la fondatezza delle contestazioni delle ricorrenti.

12.6.1. La previsione normativa, pur costituendo espressione dell’indubbio favor dell’ordinamento nei confronti degli enti del terzo settore, contempla infatti una mera facoltà di sottoscrivere convenzioni in tale ambito con le organizzazioni di volontariato e con le associazioni di promozione sociale, come emerge dall’utilizzo del verbo “ possono ”. Tale opzione è esercitabile sulla base di un’adeguata motivazione, volta a dimostrare la sussistenza delle condizioni previste dalla disposizione normativa e, inoltre, che le predette convenzioni siano “ più favorevoli rispetto al ricorso al mercato ”.

Come è stato evidenziato, infatti, l’affidamento di servizi sociali rientra, di per sé, nell’ambito applicativo della disciplina europea e nazionale in materia di appalti pubblici, con la conseguenza che, in linea di principio, “ (...) il ricorso alle procedure di cui al Codice del terzo settore deve essere volta per volta specificamente motivato quale riflesso operativo del preminente valore “sociale” dell’affidamento ” e che “ (...) nelle ipotesi in cui la gratuità sia considerata esimente dalla applicazione del codice, ciò non di meno essa costituisce, in sé, un vulnus al meccanismo del libero mercato ove operano imprenditori che forniscono i medesimi servizi a scopo di lucro e dunque in maniera economica mirando al profitto. La motivazione della scelta quindi non solo è opportuna, ma deve considerarsi condicio sine qua non per l’esercizio di un tale potere ” (Cons. Stato, parere della Commissione speciale n. 2052 del 20 agosto 2018).

12.6.2. Il ragionamento delle ricorrenti deve essere, perciò, ribaltato: la regola generale, discendente dalla disciplina nazionale ed europea, consiste pur sempre nell’affidamento dei contratti mediante procedure di evidenza pubblica.

Ne deriva che soltanto laddove l’Amministrazione intenda ricorrere all’affidamento mediante convenzione a soggetti del terzo settore dovrà fornire un’apposita motivazione al riguardo, mentre nessuna specifica motivazione si rende necessaria qualora non si deroghi alla regola della gara.

12.7. Coerentemente con quanto sin qui esposto, non può nemmeno ritenersi che la scelta di indire una procedura di evidenza pubblica si ponga in violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, logicità e razionalità operativa, atteso che, come detto, il ricorso alla gara è, in linea di principio, doveroso, salva la possibilità di avvalersi delle eccezioni contemplate dall’ordinamento.

12.8. Non rileva, infine, la circostanza che alcuni dei servizi di trasporto oggetto della gara contestata nel presente giudizio siano attualmente affidati a enti del terzo settore, secondo quanto allegato dalle ricorrenti, peraltro in termini generici.

Dalla suddetta circostanza non può infatti discendere l’illegittimità della scelta di segno diverso compiuta successivamente, né tale pregressa situazione può fondare un affidamento degli operatori, al punto da imporre la necessità di un’apposita motivazione a sostegno della determinazione di bandire una procedura di evidenza pubblica, la quale costituisce pur sempre la regola, come sopra esposto.

12.9. Anche la censura ora scrutinata è perciò infondata.

13. Le ricorrenti richiamano, poi, l’articolo 55 del Codice del terzo settore, nonché la legge regionale n. 2 del 2023.

13.1. Il predetto articolo 55 reca la disciplina relativa al “ Coinvolgimento degli enti del Terzo settore ”, in base alla quale “ In attuazione dei principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicità, omogeneità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità ed unicità dell’amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare, le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell’esercizio delle proprie funzioni di programmazione e organizzazione a livello territoriale degli interventi e dei servizi nei settori di attività di cui all’articolo 5, assicurano il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore, attraverso forme di co-programmazione e co-progettazione e accreditamento, poste in essere nel rispetto dei principi della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché delle norme che disciplinano specifici procedimenti ed in particolare di quelle relative alla programmazione sociale di zona ” (così il comma 1 dell’articolo 55).

In particolare, “ La co-programmazione è finalizzata all’individuazione, da parte della pubblica amministrazione procedente, dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili ” (comma 2), mentre “ La co-progettazione è finalizzata alla definizione ed eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento finalizzati a soddisfare bisogni definiti, alla luce degli strumenti di programmazione di cui comma 2 ” (comma 3).

L’importanza di tali previsioni è stata rimarcata dalla Corte costituzionale, la quale ha sottolineato che “ Il citato art. 55, che apre il Titolo VII del CTS, disciplinando i rapporti tra ETS e pubbliche amministrazioni, rappresenta (...) una delle più significative attuazioni del principio di sussidiarietà orizzontale valorizzato dall’art. 118, quarto comma, Cost. ”, in quanto “ (...) realizza per la prima volta in termini generali una vera e propria procedimentalizzazione dell’azione sussidiaria ”, ponendo “ (...) in capo ai soggetti pubblici il compito di assicurare (...) il coinvolgimento attivo degli ETS nella programmazione, nella progettazione e nell’organizzazione degli interventi e dei servizi, nei settori di attività di interesse generale definiti dall’art. 5 del medesimo CTS ” (Corte cost. n. 131 del 2020). In questa prospettiva, “ (...) agli ETS, al fine di rendere più efficace l’azione amministrativa nei settori di attività di interesse generale definiti dal CTS, è riconosciuta una specifica attitudine a partecipare insieme ai soggetti pubblici alla realizzazione dell’interesse generale ” (così ancora la sentenza richiamata).

In Umbria la legge regionale n. 2 del 2023, recante “ Disposizioni in materia di amministrazione condivisa ” – anch’essa richiamata dalle ricorrenti a supporto delle proprie censure – ha disciplinato “ (...) gli istituti e i procedimenti di cui all’articolo 55 del D.Lgs. 117/2017, che si configurano quali strumenti relativi all’amministrazione condivisa, al fine di assicurare il coinvolgimento degli enti del Terzo settore nell’esercizio delle funzioni di programmazione e organizzazione a livello territoriale degli interventi e dei servizi nei settori di attività di interesse generale ” (v. articolo 1, comma 3).

13.2. Rileva il Collegio che le predette disposizioni, pur esprimendo un indubbio favor nei confronti degli enti del terzo settore, mantengono una valenza di principio e non immediatamente prescrittiva nei confronti delle Amministrazioni, come emerge anche dall’articolo 4, comma 1, della legge regionale n. 2 del 2023, ove si stabilisce che “ La Regione e i suoi enti dipendenti e strumentali, le aziende e gli enti del servizio sanitario regionale, negli ambiti di attività di interesse generale favoriscono l’esercizio delle funzioni amministrative, ove possibile, nelle forme dell’amministrazione condivisa ”.

Anche in presenza di attività di interesse generale, il coinvolgimento dei predetti enti nella programmazione e nella progettazione dei servizi costituisce, pertanto, una facoltà dei soggetti pubblici coinvolti, i quali rimangono pur sempre liberi, nel perseguimento dell’interesse pubblico, di provvedere autonomamente al riguardo.

13.3. Con riferimento al caso oggetto del presente giudizio, discende da quanto esposto che, in disparte ogni altra considerazione, non può ravvisarsi alcun profilo di illegittimità degli atti della procedura di gara per il solo fatto che non sia stata previamente esplorata la possibilità di coinvolgimento degli enti del terzo settore, con le modalità di cui al richiamato articolo 55 del decreto legislativo n. 117 del 2017 e alla legge regionale n. 2 del 2023.

13.4. Da ciò l’infondatezza delle censure ora esaminate.

14. Non colgono nel segno nemmeno le ulteriori doglianze, con le quali le ricorrenti lamentano la violazione dei principi costituzionali di cui agli articoli 2 e 118, quarto comma, della Costituzione, nonché, in termini più generali, la distonia dell’azione amministrativa rispetto al favor manifestato dall’ordinamento nei confronti del coinvolgimento degli enti del terzo settore.

14.1. Sul punto, è sufficiente osservare che, con riguardo al profilo attinente alle modalità di coinvolgimento degli enti del terzo settore e di affidamento diretto in loro favore dei servizi, i principi richiamati hanno trovato attuazione nelle previsioni degli articoli 55, 56 e 57 del Codice del terzo settore, nonché in quelle corrispondenti della legislazione regionale.

14.2. Come sin qui esposto, tale complesso di previsioni non risulta essere stato disatteso nel caso oggetto di controversia, per cui anche le censure in esame si rivelano infondate.

15. Vanno, infine, scrutinate le doglianze – articolate nel primo motivo e riprese anche negli ulteriori mezzi di gravame – con le quali si contesta la disciplina di gara, nella parte in cui richiede per tutti i partecipanti alla procedura il possesso dell’iscrizione all’albo degli autotrasportatori di cose per conto di terzi.

15.1. PuntoZero ha eccepito l’inammissibilità di tali censure, evidenziando che:

(i) non vi sarebbe una preclusione assoluta alla partecipazione alla gara, in quanto le ricorrenti avrebbero potuto formulare l’offerta insieme a un altro operatore economico, munito del requisito dell’iscrizione all’albo degli autotrasportatori;

(ii) le ricorrenti avrebbero potuto dotarsi del requisito mancante, poiché l’iscrizione al predetto albo sarebbe consentita anche agli enti del terzo settore.

15.1.1. Le eccezioni così formulate non risultano, tuttavia, convincenti.

15.1.2. L’astratta possibilità di partecipazione alla gara unitamente a un operatore munito del requisito non comporta, di per sé, la carenza di interesse a impugnare la lex specialis della procedura, e ciò per due ragioni:

- la previsione contestata preclude alle ricorrenti quanto meno di presentare domanda di partecipazione in proprio (come poi effettivamente avvenuto in pendenza del presente giudizio), condizionando le scelte degli operatori;

- anche nell’ambito di un eventuale raggruppamento, il requisito dovrebbe essere posseduto dall’operatore che esercita effettivamente il trasporto con i propri automezzi, per cui le ricorrenti non potrebbero comunque eseguire direttamente le prestazioni oggetto dell’affidamento.

15.1.3. D’altro canto, l’eventuale astratta possibilità, per gli enti del terzo settore, di ottenere l’iscrizione all’albo degli autotrasportatori non elide la circostanza che le ricorrenti non siano in possesso di tale iscrizione.

Anche sotto questo profilo risulta dunque confermato il loro interesse alla contestazione della disciplina della procedura.

15.1.4. L’eccezione sollevata da PuntoZero deve essere, perciò, rigettata.

15.2. Nel merito, le censure in esame sono fondate, nei sensi che si passa a esporre.

15.2.1. La legge n. 298 del 1974 reca “ Istituzione dell’albo nazionale degli autotrasportatori di cose per conto di terzi, disciplina degli autotrasporti di cose e istituzione di un sistema di tariffe a forcella per i trasporti di merci su strada ”.

Il Titolo II della legge è dedicato alla “ Disciplina degli autotrasporti di cose ” e si apre con l’articolo 30, ove sono enumerate le esenzioni dall’ambito di applicazione del predetto Titolo. Sono poi dettate apposite previsioni concernenti i “ Trasporti in conto proprio ” (Titolo II, Capo I – articoli 31-39) e i “ Trasporti per conto di terzi ” (Titolo II, Capo II – articoli 40-43), nonché “ Disposizioni comuni ” alle predette tipologie di trasporto (Titolo II, Capo III – articoli 44-49).

In questo quadro, l’articolo 1 della legge prevede l’istituzione di “ (...) un albo che assume la denominazione di «Albo nazionale delle persone fisiche e giuridiche che esercitano l’autotrasporto di cose per conto di terzi» ” (primo comma), aggiungendo che “ L’iscrizione nell’albo è condizione necessaria per l’esercizio dell’autotrasporto di cose per conto di terzi ” (terzo comma).

Il successivo articolo 40 stabilisce, poi, che “ È trasporto di cose per conto di terzi l’attività imprenditoriale per la prestazione di servizi di trasporto verso un determinato corrispettivo ”.

15.2.2. Dal combinato disposto delle previsioni dell’articolo 1 e dell’articolo 40 della legge discende che l’iscrizione nell’albo degli autotrasportatori di cose per conto di terzi è richiesta soltanto nel caso di svolgimento imprenditoriale della predetta attività verso un determinato corrispettivo .

Ne deriva che tale iscrizione non è prevista dalla legge laddove l’attività venga svolta in assenza di tali condizioni.

Questa impostazione è coerente anche con l’impianto del regolamento n. 1071/2009/CE, il quale “ stabilisce norme comuni sulle condizioni da rispettare per esercitare l’attività di trasportatore su strada e abroga la direttiva 96/26/CE del Consiglio ”.

Benché nella gara oggetto di controversia non sia richiesta l’iscrizione nel registro elettronico nazionale delle imprese di trasporto su strada (REN), oggetto del predetto regolamento, bensì soltanto l’iscrizione all’albo nazionale degli autotrasportatori, di cui alla legge n. 298 del 1974, deve osservarsi che l’articolo 2, n. 4), del regolamento stabilisce che per “impresa” che esercita la professione di trasportatore di merci su strada debba intendersi “ qualsiasi persona fisica o giuridica che effettua trasporto di merci a fini commerciali ” (v. articolo 2, n. 4), escludendo così il trasporto effettuato senza che ricorrano le predette finalità.

15.2.3. Sono perciò fondate le contestazioni delle ricorrenti, atteso che la lex specialis della procedura oggetto della presente controversia, pur contemplando espressamente la partecipazione degli enti del terzo settore, ha richiesto anche per tali soggetti, in via generale, l’iscrizione all’albo degli autotrasportatori, senza eccettuare l’ipotesi in cui i medesimi agiscano al di fuori di un’attività imprenditoriale svolta a fronte di un corrispettivo.

Si tratta, del resto, anche di un requisito manifestamente sproporzionato, proprio in considerazione della particolare natura dei predetti soggetti, e tenuto conto del fatto che – fermo restando l’utilizzo di veicoli speciali per le attività di trasporto di plasma e altri materiali che lo richiedono – l’onorabilità e affidabilità dei soggetti stessi ben possono essere verificate dalla Stazione appaltante mediante la previsione di appositi requisiti di partecipazione alla gara, diversi dall’iscrizione all’albo degli autotrasportatori.

15.3. Le censure ora esaminate devono dunque trovare accoglimento, nei sensi sopra illustrati.

16. Nel primo motivo di gravame le ricorrenti lamentano pure che l’impianto della gara sarebbe volto “ (...) a escludere il volontariato e le sue specificità per il quale vigono regole diverse ”, aggiungendo che “ Un elemento sintomatico di tali aspetti è costituito, ad esempio, dal richiesto possesso di certificazioni ISO, quali elementi che in sede di gara possono poi attribuire un significativo vantaggio competitivo ai relativi possessori; ciononostante simili certificazioni sono solitamente possedute da strutture marcatamente imprenditoriali di tal che la relativa titolarità costituisce una caratteristica che mal si confà ad organizzazioni ispirate al principio solidaristico quali sono quelle del volontariato ” (v. p. 13 del ricorso).

16.1. Può dubitarsi che con le predette generiche considerazioni, per di più basate su un riferimento a titolo meramente esemplificativo, le ricorrenti abbiano inteso articolare un’autonoma censura avverso il disciplinare di gara, laddove vi si prevede l’attribuzione di specifici punteggi per i partecipanti alla gara che siano in possesso di determinate certificazioni (v. § 18.1).

16.2. In ogni caso, una tale censura, ove effettivamente proposta, sarebbe inammissibile, atteso che la gara non si è ancora conclusa e non è possibile, pertanto, stabilire se le suddette previsioni della lex specialis , non aventi carattere escludente, siano idonee ad arrecare un pregiudizio alle ragioni delle ricorrenti (cfr. Ad. plen. n. 4 del 2018, richiamata anche dalle medesime ricorrenti).

17. In definitiva, la domanda di annullamento proposta con il ricorso deve essere dichiarata in parte inammissibile e deve essere accolta per la restante parte, secondo quanto esposto.

Per l’effetto, gli atti impugnati devono essere annullati, per la sola parte e nei soli limiti dell’interesse delle ricorrenti, laddove contemplano la necessaria iscrizione all’albo degli autotrasportatori anche per gli enti del terzo settore che agiscano al di fuori dei casi contemplati dall’articolo 40 della legge n. 298 del 1974.

18. Va, invece, rigettata la domanda di risarcimento del danno, peraltro formulata soltanto in termini generici nell’epigrafe del ricorso, atteso che l’accoglimento delle censure ritenute fondate dal Collegio determina la soddisfazione in forma specifica dell’interesse delle ricorrenti.

19. La complessità e la novità delle questioni affrontate sorreggono la compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- in parte dichiara inammissibile e per la restante parte accoglie la domanda di annullamento, nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione;

- respinge la domanda di risarcimento del danno.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in RU nelle camere di consiglio dei giorni 21 ottobre 2025 e 18 novembre 2025, con l’intervento dei magistrati:

CE UN, Presidente

RI RA Di AU, Consigliere, Estensore

Daniela Carrarelli, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI RA Di AU	CE UN

IL SEGRETARIO