Pubblicato il 26/06/2025

N. 02418/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01947/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1947 del 2021, proposto da
UI ZI, PA LA ZI e RO ZI, rappresentati e difesi dagli avvocati Marco Celant e Riccardo Marletta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Giulia Schiavelli, Elena Maria Ferradini e Salvatore Smaldone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

RE RA, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della nota in data 20 luglio 2021, protocollata in data 23 luglio 2021, recante diniego dell'istanza di convenzionamento planivolumetrico e delle richieste di permesso di costruire relative all'area di via Della Valle-Flumendosa;

- di tutti gli atti ad essa preliminari, connessi o conseguenti, ed in particolare, in quanto occorrer possa, delle note prot. in data 21 maggio 2021, 9 gennaio 2020 e 26 febbraio 2019, dell'art. 19 bis delle Norme Tecniche d'Attuazione del previgente PRG in parte qua, delle previsioni concernenti la perimetrazione dell'ambito PCC5, nonché dell'art. 52, comma 8 ultimo periodo delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole del vigente PGT.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 29 maggio 2025, tenutasi da remoto, il dott. Rocco Vampa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Valga, in via liminare e per una più agevole percezione dei contorni della fattispecie che ne occupa, rilevare quanto appresso.

L’area, sita nel Comune di Milano, di via Flumendosa – via Pietro della Valle si collocava ab origine , nell’ambito del PRG del 1980, nell’alveo delle “Zone B di Recupero”, ai sensi della Legge 457/78, e zona omogenea B ai sensi dell’art. 2 lett. b) del D.M. 2.4.1968, n. 1444.

Si procedeva poi –a far data dal 1997- alla adozione e alla approvazione di una serie di varianti al PRG. Il PGT approvato nel 2012, indi, all’art. 34 recava una disciplina transitoria volta ad assicurare l’ultrattività per 2 anni della disciplina prevista nelle diverse varianti succedutesi, previa presentazione, entro 2 anni dalla data di pubblicazione del PGT, di istanze di piani attuativi, di convenzionamenti planivolumetrici, e di altri titoli abilitanti.

La successiva variante al PGT del 2020 riduceva i ridetti termini –volti a garantire la ultrattività della previgente disciplina- previa manifestazione di un rinnovato interesse alle istanze di convenzionamento planivolumetrico, entro tre mesi dalla data di pubblicazione di essa variante al PGT, pel tramite di una richiesta di permesso di costruire il cui rilascio veniva condizionato alla stipula della relativa convenzione; solo in tal caso, assolto tale onere, “ continuano ad applicarsi le previsioni e le disposizioni generali ed attuative vigenti per le predette “Zone A di recupero” e “Zone B di recupero” (cd. “B2”) al momento della presentazione dell’istanza di convenzionamento, ivi compresa la definizione dei parametri urbanistici ”.

Ora, nella fattispecie oggetto dell’odierno scrutinio:

- in data 19.11.2014 i sigg. RE, RA e ZI presentavano istanza di convenzionamento planivolumetrico ex art. 34 PGT del 2012, senza l’assenso di tutti i proprietari dei terreni identificati nella zona B di recupero R.2.16 PCC5; seguiva una articolata, complessa e duratura interlocuzione procedimentale con la Amministrazione civica;

- in data 26.11.2018 e 17.1.2019 i sigg. RE e ZI presentavano una “integrazione e modifica” della istanza, comunicandosi altresì il venir meno dell’interesse di uno degli originari istanti, sig. RA;

- con un primo atto del 26 febbraio 2019, il Comune chiedeva agli interessati di integrare la istanza sotto il profilo del progetto architettonico e della progettazione delle opere pubbliche; seguiva la integrazione progettuale da parte dei sigg. ZI e RE;

- con atto del 9 gennaio 2020, indi, il Comune comunicava il cd. “preavviso di diniego”, atteso che le previsioni della variante avrebbe necessitato del “ coinvolgimento di tutti i soggetti proprietari delle aree ricomprese nell’ambito ” (nella fattispecie pacificamente insussistente) con “ la realizzazione di un nuovo collegamento viario tra via Belluno e via Palmanova e l’adeguamento e collegamento delle esistenti vie Pietro della Valle e Flumendosa ”; seguivano ulteriori interlocuzioni e approfondimenti tecnici;

- con atto del 7.7.2020 il Comune “ tenuto conto che in data 05.02.2020 è divenuta efficace la variante al PGT ”, invitava i ricorrenti all’assolvimento dell’onere ivi contemplato di “rinnovare l’interesse”, con la presentazione di istanza di permesso di costruire “ che dovrà essere riferito ad almeno uno degli edifici previsti ”, rammentando altresì che “ al fine dell'eventuale stipula della convenzione quadro tale presentazione deve comprendere anche il progetto preliminare riferito all'intero ambito e il progetto definitivo della sistemazione stradale da sottoporre al parere delle Aree competenti il tutto in considerazione e superamento delle motivazioni di diniego ”;

- seguivano due istanze presentate in data 24 luglio 2020 dai sigg. RE e ZI;

- sulla scorta delle nuove istanze, indi, il Comune –dietro parere dell’area pianificazione- comunicava il preavviso di rigetto in data 11 marzo 2021, stante la “ impossibilità della riorganizzazione del sistema viario e la conseguente impossibilità a concludere positivamente il convenzionamento planivolumetrico in oggetto riferito alle sole e limitate parti istanti e che a fronte della predetta disciplina urbanistica non è ipotizzabile la realizzazione del solo intervento di ragione privata ”; seguivano le deduzioni delle parti interessate

Al fine, con provvedimento del 20.7.2021, il Comune di Milano, valutate le osservazioni presentate, respingeva l’istanza di convenzionamento planivolumetrico e le richieste di permesso di costruire.

Avverso tale ultimo provvedimento insorgevano i ricorrenti avanti questo TAR, a mezzi di gravame essenzialmente deducendo:

- violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, stante la pretermissione delle guarentigie procedimentali spettanti ai ricorrenti, con la omessa valutazione delle osservazioni da questi presentate nel corso del lungo e articolato iter procedimentale;

- violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 28 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 e dell’art. 12 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12. Eccesso di potere per travisamento di fatto e illogicità manifesta, atteso che –ad onta di quanto opinato dal Comune- ben sarebbe stato possibile procedere ad una attuazione “parziale”, ovvero “per stralcio”, delle previsioni urbanistiche, in ogni caso funzionale ad assicurare una riqualificazione dell’area in esame, anche in ossequio alle previsioni della legge regionale n. 12/05; il diniego gravato colliderebbe con il comportamento serbato dalla Amministrazione per diversi anni, a far data dalla primigenia presentazione della istanza di convenzionamento del 2014;

- violazione e falsa applicazione dell’art. 20, comma 8 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e dell’art. 38, comma 10 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 24, stante la intervenuta formazione del silenzio assenso ai sensi dell’art. 20 del DPR 380/01;

- violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione. Violazione dei principi di buona fede e di leale cooperazione e del principio di affidamento. Violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità e ingiustizia manifeste, atteso che le ragioni ostative addotte dalla Amministrazione –mancato consenso di tutti i proprietari delle aree interessate, e impossibilità di creare un collegamento tra via Belluno e via Palmanova con conseguente impraticabilità del senso unico di marcia direzione nord per il collegamento delle vie Della Valle e Flumendosa- sarebbe stato ben noto ad essa Amministrazione da lungo tempo, senza per questo avere assunto valenza ostativa al prosieguo del procedimento; l’improvvido ripensamento operato dal Comune, dopo anni di contatti ed interlocuzioni procedimentale, avrebbe altresì violato il principio di buon andamento della Amministrazione, precludendo peraltro la realizzazione dello stesso interesse pubblico, che a dire dei ricorrenti sarebbe stato comunque soddisfatto mercè l’intervento prospettato dai ricorrenti.

L’illegittimo contegno, procedimentale e provvedimentale, avrebbe giustificato, altresì, la domanda volto al ristoro dei danni conseguentemente ritratti dalla parte ricorrente.

Si costituiva il Comune di Milano, instando per la reiezione del gravame e della domanda risarcitoria e la causa, al fine, illustrate le rispettive posizioni con ulteriori scritti defensionali, veniva introitata per la decisione all’esito della udienza del 29 maggio 2025, tenutasi da remoto.

Il ricorso non è fondato.

Quanto al primo, al secondo e al quarto mezzo, ben suscettibili di congiunto scrutinio, valga il rilevare quanto appresso.

In via liminare, va rimarcata la compiuta articolazione dell’iter motivazionale posto a sostegno del gravato provvedimento, che dà conto del lungo e complesso contraddittorio procedimentale dispiegatosi nel corso degli anni e, indi e de relato, dello scrutinio puntuale delle diverse soluzioni progettuali avanzate dalla parte ricorrente.

Si compendiano, di seguito, siccome accennato anche supra in punto di fatto, le prescrizioni conformanti le aree che quivi interessano, zone omogenee B2 dell’originario PRG, interessate da plurime varianti in epoca successiva e dalle nuove previsioni del PGT, con apposita disciplina transitoria volta a garantire la ultrattività della primigenia disciplina:

- “ negli ambiti soggetti a “concessione edilizia convenzionata”, la convenzione deve riguardare i soli aspetti progettuali e planivolumetrici, al fine di perseguire una soluzione planivolumetrica unitaria, che garantisca sia l’ottimale inserimento dei nuovi edifici nel contesto ambientale che il coordinamento degli interventi, deve inoltre attuare gli obiettivi e le indicazioni progettuali espressi nel settore grafico “Progettoguida”… Nel caso di ambiti suddivisi in più proprietà, gli interventi edilizi relativi alle singole proprietà, potranno essere oggetto di singoli permessi di costruire convenzionati, rilasciati a seguito di preventiva convenzione-quadro, estesa all’intero ambito soggetto a piano, atta a garantire, sia la soluzione planivolumetrica unitaria prevista, che la realizzazione delle eventuali opere di urbanizzazione primaria e secondaria ” (art. 19 bis delle NTA del PRG);

- la convenzione quadro, indi, è indefettibilmente condizionata dalla (e condizionante la), complessiva e unitaria riorganizzazione dell’ambito interessato;

- il disposto prescrittivo che ne occupa –fatto poi “salvo”, per un tempo limitato e previo assolvimento degli oneri procedimentali ivi scanditi puntualmente, dalla disciplina transitoria contenuta nei successivi strumenti pianificatori intervenuti a governare il territorio comunale- non offre margini di dubbio o di ambiguità.

Ora, dalle emergenze documentali quivi versate in atti, è dato evincere:

- la natura “parziaria” della progettazione posta a fondamento della istanza della parte ricorrente, le correlate carenze documentali, e la ontologica idoneità dell’assetto edilizio ed urbanistico proposto a rappresentare una soluzione planivolumetrica unitaria delle zone interessate, con una complessiva riorganizzazione del sistema viario connesso;

- che, in effetti, le primigenie previsioni urbanistiche –per la cui attuazione instavano i ricorrenti- in tanto potevano ancora, in via eccezionale, avere applicazione –anche dopo le varianti e il PGT successivamente intervenuti- in quanto in guisa unitaria ed inscindibile “dedotte” nella convenzione quadro prodromica al rilascio dei permessi di costruire;

- che il Comune, a più riprese, risulta avere richiamato il contenuto prescrittivo della disciplina governante la zona, sotto il profilo viabilistico (cfr., stralcio della tavola della variante, progetto guida) con la irremissibile condicio costituita dalla riorganizzazione complessiva del sistema viario, comprensiva anche dell’asse via Belluno – via Palmanova; talchè la “ impossibilità della riorganizzazione del sistema viario ”, e la correlata mancata realizzazione di tale indefettibile condicio , rendeva “irrilevante” l’ulteriore disamina delle soluzioni progettuali via via elaborate dai ricorrenti;

- che, a fronte di tali inequivocabili prescrizioni condizionanti l’agognato convenzionamento, e la stessa “ultrattività” delle previsioni urbanistiche all’uopo invocate dai ricorrenti, l’articolato contraddittorio procedimentale e la lunga sequenza procedimentale prodromica alla adozione del gravato diniego, lungi dal costituire -siccome prospettato dalla parte ricorrente- elemento sintomatico della contraddittorietà dell’ agere amministrativo e della violazione “ a latere pubblicistico ” dei generali principi di buona fede e correttezza, si appalesa di contro esemplarmente rivelatore della voluntas collaborativa della stessa Amministrazione, volta a permettere “ l’eventuale coinvolgimento degli operatori inizialmente non intervenuti ” e la “ valutazione di soluzioni ” che avrebbero potuto assicurare l’equo contemperamento dell’interesse dei privati e di quello pubblico, “ garantendo al contempo l’obiettivo della riorganizzazione del sistema viario e le facoltà volumetriche attribuite agli istanti dalla variante ”;

- che, in tale ottica “collaborativa” vanno letti, indi, i plurimi atti interlocutori adottati dal Comune, del 2015, nel 2019 e nel 2020, e la stessa possibilità ancora concessa ai ricorrenti -nel luglio 2020, e al lume delle sopravvenienze prescrittive costituite dalla variante al PGT e dalla relativa norma transitoria- di presentare una nuova, ulteriore, soluzione progettuale -verificando la praticabilità di raccogliere, altresì, il consenso degli altri proprietari interessati- onde scrutinarne, altresì, la compatibilità con la compiuta realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e con la complessiva risistemazione del sistema viario nell’area de qua agitur ;

- che tale, ridetta, valutazione di compatibilità aveva dato, al fine, esiti negativi, al culmine di un iter istruttorio e logico-giuridico che si appalesa immune dai vizi prospettati, essendosi dato conto nel provvedimento, altresì, della inidoneità ed inadeguatezza della proposta “attuazione” parziale (o “a stralcio”) delle previsioni di comparto, con puntuali riferimento alla impossibilità di “ lasciare un’area di salvaguardia per un futuro collegamento con via Belluno ” e alla “ insostenibilità del senso unico di marcia per la via Flumendosa/della Valle ” (cfr., altresì, il parere dell’area pianificazione e programmazione mobilità del 3 marzo 2021, expressis verbis richiamato nel gravato provvedimento);

- che la voluntas amministrativa di connotare l’ordito urbanistico di comparto in guisa unitaria ed inscindibile, si appalesa non irragionevole o incoerente, in tal guisa inscrivendosi nell’alveo precettivo tratteggiato dalla legislazione regionale e statuale che viene in rilievo, percorrendone in guisa non illogica o irrazionale i margini di discrezionalità all’uopo concessi.

E, invero, siccome sopra ampiamente esposto, ragionevole si appalesa l’assunto della civica Amministrazione, comechè conforme alle chiare previsioni che quivi vengono in rilievo, circa la inadeguatezza di soluzioni parziarie .

La variante che ne occupa implicava, per l’area interessata, una complessiva ed unitaria risistemazione viaria, inscindibilmente connessa alle volumetrie assentibili, per contro non mai assicurata dalla prospettata soluzione progettuale afferente alla connessione di via Flumendosa e Della Valle senza la realizzazione di un progetto di fattibilità per la connessione Belluno – Palmanova; talchè, non scalfite dalle allegazioni della parte ricorrente si appalesano le conclusioni del Comune, tenuto altresì conto del carattere “eccezionale e giocoforza transeunte” della disciplina intertemporale delle previsioni relative alle varianti afferenti alla cd. zona ex B2, naturalmente destinate all’esaurimento, vertendosi in tema di assetti pianificatori assai risalenti nel tempo e oramai ampiamente superati dalla evoluzione delle prescrizioni di governo del territorio.

Del resto, a ben vedere, la fattispecie procedimentale definita con il gravato diniego –sebbene affondante le radici nella primigenia istanza del 2014- è, in qualche modo, iniziatasi ex novo –dopo la entrata in vigore della nuova disciplina del PGT del 2020 e della relativa disposizione transitoria- nel luglio 2020, mercè l’assolvimento dell’onere di ripresentazione delle istanze, assolto dai ricorrenti in data 24 luglio 2020. E’ da quel momento, indi –in disparte le pregresse vicende e i contatti intercorsi tra le parti- che si è proceduto, da parte degli uffici del Comune, a rinnovare la valutazione di compatibilità della soluzione progettuale proposta con la disciplina d’ambito, con gli esiti negativi compendiati poscia nel gravato provvedimento.

Nella stessa comunicazione del maggio 2021, di poi, il Comune rappresentava -con ciò riprendendo le valutazioni del comitato intersettoriale per i trasporti e le mobilità- la possibilità di procedere comunque alla attuazione del complessivo ordito viario nell’area che ne occupa, secondo le originarie previsioni della variante, in tal guisa realizzando in forma “specifica” e “compiuta” l’interesse pubblico sotteso, al di là e a prescindere dagli interventi, parziari ed atomistici -e, dunque, inconferenti ai fini che ne occupano- proposti dai ricorrenti.

Infine, anche il terzo mezzo non è fondato, non essendo quivi predicabile la formulazione di qualsivoglia silenzio assenso.

I ricorrenti, invero, hanno presentato le istanze di permesso di costruire -il cui rilascio era indefettibilmente condizionato alla stipulazione della convenzione quadro, di cui essi permessi costituivano segmenti attuativi- ai sensi dell’art. 28-bis DPR 380/01. In altre parole, è giustappunto la insussistenza dell’irremissibile presupposto di fatto e di diritto (convenzione quadro planivolumetrica) condizionante il rilascio dei titoli abilitativi - in executivis , giustappunto, del modulo convenzionale attuativo delle previsioni urbanistiche- a deporre per la inapplicabilità, nella fattispecie, della norma di cui all’art. 20 del DPR 380/01 e di qualsivoglia silenzio significativo.

E, invero, “ con riferimento al permesso di costruire convenzionato, il meccanismo rappresentato dalla formazione per silentium del titolo abilitativo non è applicabile alla fase consensuale relativa alla stipulazione della convenzione edilizia, bensì unicamente alla successiva fase relativa all'emanazione del titolo edilizio ” (tra le tante, TAR Piemonte, II, 22 agosto 2020, n. 514); talchè l’istituto del silenzio assenso può trovare applicazione solo con riguardo al “ momento provvedimentale ” successivo alla stipula della convenzione (TAR Liguria, II, 13 luglio 2023, n. 715; TAR Campania, Salerno, 16 marzo 2022 n. 737); stipulazione della convenzione che, invero e di contro, quivi non è mai avvenuta, a cagione giustappunto delle ragioni ostative enumerate nel gravato diniego.

Le peculiari connotazioni della controversia inducono, nondimeno, a compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025, tenutasi da remoto, con l'intervento dei signori magistrati:

Silvana Bini, Presidente

Rocco Vampa, Primo Referendario, Estensore

Mariagiovanna Amorizzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rocco Vampa	Silvana Bini

IL SEGRETARIO