Pubblicato il 10/08/2021

N. 01008/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01378/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1378 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, in persona dell’Amministratore di Sostegno -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luisa Tezza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Ulss-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luisa Miazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Botteon, Chiara Drago, Cristina Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Conferenza dei Sindaci dei Comuni dell’Azienda Ulss-OMISSIS-, Comitato dei Sindaci dei Distretti 1 e 2 dell’Azienda Ulss-OMISSIS-, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Enrico Minnei, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda -OMISSIS- “-OMISSIS-”, Comune -OMISSIS- non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della nota prot. n.-OMISSIS-del 21.10.2020 con la quale-OMISSIS-determinava la compartecipazione a carico della ricorrente in “Euro 50,97 al giorno” computando l’intero “patrimonio mobiliare” ad eccezione del “borsellino annuo”;

- della -OMISSIS- in data 30.05.2017 del Comitato dei Sindaci dei Distretti 1 e 2 -OMISSIS- ad oggetto “modifica al Regolamento in materia di compartecipazione alla spesa sociale degli inserimenti in strutture e percorsi riabilitativi del Dipartimento per la -OMISSIS-, approvato con deliberazione della Conferenza-OMISSIS-del 25/02/2016” e del detto Regolamento;

- della deliberazione della Conferenza dei Sindaci-OMISSIS-del 25/02/2016 ad oggetto approvazione del “Regolamento attuativo per la compartecipazione alla spesa sociale degli inserimenti in strutture e percorsi riabilitativi del Dipartimento per la -OMISSIS-” e del detto Regolamento;

- in parte qua, della Delibera della Giunta Regionale -OMISSIS- del 03.10.2013;

- della nota prot. -OMISSIS-del 15.12.2020 con la quale l'AULSS richiamava il Regolamento approvato dal Comitato dei Sindaci dei Distretti 1 e 2 con -OMISSIS-/2017;

- nonchè di ogni altro atto presupposto e/o conseguente e comunque connesso avente ad oggetto la compartecipazione al costo del servizio fruito dalla ricorrente presso la Comunità Alloggio “-OMISSIS-” di -OMISSIS- (-OMISSIS-).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Ulss-OMISSIS-, della Regione Veneto, della Conferenza dei Sindaci dei Comuni Azienda Ulss-OMISSIS- e del Comitato dei Sindaci dei Distretti 1 e 2 dell’Azienda Ulss-OMISSIS-;

Visto l’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 176 del 2020, come da ultimo modificato dall'art. 6, comma 1, lett. e), del decreto legge n.44 del 2021;

Visto l’art. 4 del decreto legge n. 28 del 2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 70 del 2020;

Visto l’art. 84 del decreto legge n.18 del 2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2020;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza del giorno 7 luglio 2021 la dott.ssa Mara Spatuzzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente, disabile grave invalida non autosufficiente 100%, impugna, con il presente ricorso, la nota del 21 ottobre 2020, con la quale la -OMISSIS- ha determinato la compartecipazione a carico della ricorrente alla retta per la struttura in cui è accolta, in “Euro 50,97 al giorno”, nonché gli atti presupposti, meglio indicati in epigrafe.

Nel ricorso, in sintesi, si espone che:

- la ricorrente, signora -OMISSIS-, è stata riconosciuta “INVALIDO con TOTALE e PERMANENTE inabilità lavorativa 100% e con necessità di assistenza continua, non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita (legge 18/80)”;

- a causa dei rilevanti -OMISSIS-, a fare data dal 29 marzo 1990, veniva inserita nell’Istituto residenziale “-OMISSIS-” di -OMISSIS- (-OMISSIS-);

- in data 20 agosto 2007 veniva riconosciuta persona con handicap grave ex art. 3, co. 3, L. 104/92 con anamnesi “-OMISSIS-”;

- in data 26 febbraio 2009 veniva nominato amministratore di sostegno l’avv. -OMISSIS-;

- in data 17 febbraio 2014 veniva trasferita presso la Comunità Alloggio “-OMISSIS-” di -OMISSIS-;

- non è proprietaria di alcun immobile ed ha come entrate una pensione cat. NV -OMISSIS-, per l’importo mensile lordo di € 803,50 nel 2019 e di € 807,10 nel 2020 (più la tredicesima) e la pensione di reversibilità del padre -OMISSIS-, per € 565,91 mensili nel 2019 e € 567,97 mensili nel 2020 (più la tredicesima);

- l’ammontare della retta sociale è pari ad € 60,00 al giorno;

- in data 19 ottobre 2020, l’amministratore di sostegno inviava alla -OMISSIS- (delegata dai Comuni alla gestione della compartecipazione alla retta degli utenti delle strutture dell’area -OMISSIS-di cui alla DGRV 1749/2013) l’ISEE della ricorrente - pari ad € 9.298,00 - “al fine della determinazione della compartecipazione alla retta”;

- con nota prot. n.-OMISSIS-del 21 ottobre 2020, la -OMISSIS-, “tenuto conto” della “DGRV -OMISSIS- del 3 ottobre 2013” che “prevede che la compartecipazione dell’utente alla retta sociale delle strutture del Dipartimento di -OMISSIS- debba essere determinato avuto riguardo alla situazione reddituale e patrimoniale degli ospiti ad eccezione di una quota borsellino da lasciare nelle disponibilità dell’utente” “e dell’attestazione ISEE del 11/02/2020”, comunicava che “l’utente è in grado di compartecipare alla quota sociale per un importo di Euro 50,97 al giorno più IVA se e in quanto dovuta”, come risultante dall’allegato foglio di calcolo, dove è indicato l’importo mensile di “€ 1.550,24” a carico dell’utente, il totale annuo di “€ 18.602,89” a carico dell’utente e la quota annuale totale a carico del Comune di “€ 3.297,11”;

- l’amministratore di sostegno invitava nuovamente la -OMISSIS- a rivedere l’importo della compartecipazione ma, con nota del 15 dicembre 2020 l’-OMISSIS- precisava che il calcolo della compartecipazione era stato effettuato in applicazione del Regolamento approvato con -OMISSIS-/2017 ai sensi del quale, “al fine di riservare le limitate risorse comunali ai casi di maggior bisogno”, la “quota da richiedersi all’utente” era determinata “dalla sommatoria di una quota fissa corrispondente alla somma percepita in funzione dei livelli di disabilità e non autosufficienza ai sensi dell'allegato 3 l)PCM n. 159/2013 e di una quota variabile calcolate in base all'attestazione ISEE del beneficiario ... ”.

2. La ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento della -OMISSIS- impugnato e degli atti presupposti, tra cui il regolamento per la “compartecipazione alla spesa sociale degli inserimenti in strutture e percorsi riabilitativi del Dipartimento per la -OMISSIS-”, come modificato con -OMISSIS- del 2017 del Comitato dei Sindaci dei Distretti 1 e 2 della -OMISSIS-, e, in parte qua, la delibera della Giunta Regionale -OMISSIS- del 3 ottobre 2013, per i seguenti motivi di ricorso:

I) VIOLAZIONE DI LEGGE artt. 3, 32, 38, 53, 97 e 117 co. 2 lett. m) Cost.; Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità ratificata con L. 18/2009; Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (art. 14) e Carta europea dei diritti fondamentali (art. 21); artt. 2, 3, 4, 5 e 6 D.P.C.M. 159/2013; art 2 sexies D.L. 42/2016 convertito in L. 89/2016; art. 5 D.P.C.M. 14.2.2001; artt. 8, 18 e 25 L. 328/2000; L.R.V. 1/2004; ECCESSO DI POTERE: sviamento, travisamento e insussistenza dei presupposti di diritto; carenza di motivazione e di istruttoria, illogicità e perplessità manifeste; contraddittorietà; violazione principi di eguaglianza, di non discriminazione della persona disabile, equità, imparzialità .

Il provvedimento impugnato e i relativi atti presupposti sarebbero illegittimi in quanto, al fine di determinare la compartecipazione comunale alla retta di residenzialità, utilizzerebbero criteri del tutto avulsi dall’ISEE, in contrasto con la disciplina nazionale di riferimento.

La DGR Veneto -OMISSIS-/2013, infatti, prevederebbe che la compartecipazione dell’utente alla retta sociale delle strutture del Dipartimento di -OMISSIS-debba essere determinata avuto riguardo alla situazione reddituale e patrimoniale degli ospiti ad eccezione di una quota borsellino da lasciare nelle disponibilità dell’utente, senza considerare criterio dell’ISEE previsto dal DPCM 159/2013; ciò in patente violazione con il criterio stesso recepito dalla Regione nella L.R.V. 1/2004.

Il Regolamento del Comitato dei Sindaci, come modificato dalla delibera del 30 maggio 2017, con riferimento alla quota sociale, opererebbe una suddivisione in quota fissa (“corrispondente alla somma percepita in funzione dei livelli di disabilità/non autosufficienza”) e quota variabile (pari ad una “percentuale della retta, calcolata in base all’ISEE”), la somma delle quali determinerebbe il quantum a carico dell’utente.

La -OMISSIS-, come da prospetto allegato alla nota impugnata del 21 ottobre 2020, a fronte di una retta giornaliera di € 60,00, pur considerando il valore dell’ISEE della ricorrente (pari ad € 9.289,00), ha determinato la “quota totale a carico utente” in € 18.602,89” annui e la “quota totale a carico utente mensile” in “€ 1.550,24”. Risultato che deriverebbe dalla differenza tra l’intera retta annua (€ 60x365=€ 21.900,00) e l’importo annuo del “borsellino” ivi indicato: € 21.900,00-€ 3.298,00= € 18.602,00.

Tale disciplina sarebbe, quindi, illegittima in quanto in evidente contrasto con la disciplina di riferimento, nazionale e regionale, in materia di compartecipazione dei disabili alla retta di inserimento in strutture residenziali, ponendo a carico della ricorrente una compartecipazione del tutto svincolata dall’ISEE, che, invece, secondo la giurisprudenza consolidata in materia costituisce l’unico “strumento di valutazione, attraverso criteri unificati, della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate, utilizzabile ai fini dell’ammissione alle prestazioni e della misura della contribuzione che grava sull’assistito”;

II) VIOLAZIONE ED ERRATA INTERPRETAZIONE di LEGGE: art. 2 sexies D.L. 42/2016 convertito in L. 89/2016; Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità; artt. 3, 36, 38 e 53 Cost.; artt. 2, 3, 6, 22 L. 328/2000; art. 34 D.Lgs. 601/1973; art. 1 L. 188/1971; art. 1 L. 18/1890; ECCESSO DI POTERE: insussistenza e/o travisamento dei presupposti di fatto, sviamento, illogicità, violazione principio di dignità, autonomia ed indipendenza della persona disabile; difetto di istruttoria.

La DGR Veneto -OMISSIS-/2013, il Regolamento e le note attuative impugnate sarebbero illegittime in quanto andrebbero ad intaccare in toto le indennità percepite dalla ricorrente in ragione della sua disabilità. Il totale della pensione NV (comprensiva dell’indennità di accompagnamento) sommato alla pensione di reversibilità, non sarebbe sufficiente per coprire il quantum di compartecipazione determinato dalla AULSS. E ciò avverrebbe in attuazione della DGR Veneto -OMISSIS-/2013. Ma così facendo si finisce per computare ai fini della compartecipazione alla retta i sussidi esenti che, invece, ai sensi dell’art. 2 sexies D.L. 42/2016 come convertito dalla legge 89/2016) non rientrano nell’ISEE. Privare la ricorrente in toto di detti sussidi costituirebbe una grave violazione delle “norme di legge – e prima ancora costituzionali ed internazionali- che tutelano i diritti della persona inabile al lavoro e sprovvista di mezzi necessari per vivere nella ripartizione del costo dei servizi socio-assistenziali” ed equivarrebbe ad incidere sulla stessa dignità di vita del disabile, precludendogli ogni tipo di protezione e miglioramento anche in prospettiva futura. Per cui, i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi anche per difetto di istruttoria e travisamento, nonchè violazione del principio di proporzionalità e del principio di indipendenza della persona disabile.

III) VIOLAZIONE DI LEGGE: Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, artt. 3, 5, 12, 17, 19, 25, 28; Cost. artt. 3, 53; art. 1 L. 104/1992; ECCESSO DI POTERE: violazione principio indipendenza, dignità, autonomia ed indipendenza della persona disabile; violazione principio proporzionalità; illogicità ed ingiustizia manifesta; difetto di istruttoria .

Gli atti impugnati priverebbero la ricorrente di ogni entrata, in quanto l’importo posto a carico della stessa, pari alla somma mensile di € 1.550,24, sarebbe superiore alla somma di pensione di invalidità, indennità di accompagnamento e pensione di reversibilità. E ciò precluderebbe alla ricorrente di conservare quanto necessario per fare fronte alle indispensabili spese personali che ogni anno l’AdS rendiconta al Giudice tutelare. Con conseguente lesione dei principi di “dignità intrinseca, autonomia individuale – compresa la liberà di compiere le proprie scelte – e indipendenza” tutelati dalla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità ed, ancora prima, dalla L. 104/1992 nell’art. 1. Privare il disabile di ogni provento economico equivarrebbe a minarne la dignità, a non riconoscergli autonomia e libertà, a precludergli ogni possibile speranza di miglioramento futuro del suo stato (sociale ma anche fisico), a privarlo dei diritti patrimoniali, relegandolo ad uno stato di emarginazione ed esclusione. Per cui i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi anche per difetto di istruttoria e travisamento, nonché violazione del principio di proporzionalità, violazione del principio di indipendenza della persona disabile, oltre che per illogicità ed ingiustizia manifesta.

IV) ERRATA INTERPRETAZIONE e VIOLAZIONE di LEGGE: artt. 23, 32, 38, 117 lett m) Cost.; Convenzione New York sui diritti delle persone con disabilità, art. 3; art. 3 septies D.LGS. 502/92; DPCM 159/2013; DPCM 14.02.2011; art. 26 L. 833/1978; art. 30 L. 730/1983; L.R.V. 30/2009; Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, ratificata con L. 18/2009, SVIAMENTO: incompetenza, eccesso di potere, motivazione generica e carente .

Con tale motivo, la ricorrente lamenta, in sostanza, che la natura di LEA sia della disciplina ISEE ex art. 2 DPCM 159/2013 che del servizio reso dalla Comunità Alloggio in base al DPCM 14.02.2001 ed al D.Lgs. 502/92, collocherebbe le prestazioni in questione nell’ambito di quel nucleo irriducibile del diritto alla salute ex art. 32 Cost. ed all’assistenza sociale ex art. 38 Cost., che non può essere compresso dal generico ”fine di riservare le limitate risorse comunali ai casi di maggior bisogno”, come motivato nella nota prot. -OMISSIS-del 15.12.2010, ripetendo quanto previsto nell’art. 6, co. 2, del Regolamento impugnato. Inoltre, la nota impugnata non evidenzierebbe - né preciserebbe - la sussistenza di particolari difficoltà di bilancio;

V) VIOLAZIONE DI LEGGE: Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, artt. 2, 3 e 5; ECCESSO DI POTERE: violazione principio accomodamento ragionevole e principio di non discriminazione.

L’AULSS con i provvedimenti impugnati costringerebbe la ricorrente ad accollarsi una quota annua superiore alle effettive entrate della stessa (senza considerare l’importo delle spese personali che deve affrontare), con ciò discriminando la ricorrente rispetto alla sua grave patologia, con violazione del principio “accomodamento ragionevole” previsto dalla “Convenzione Onu sui diritti delle persone con disabilità” (artt. 2 e 5), e causando una discriminazione negativa e una violazione dei diritti umani delle persone con disabilità.

3. Si è costituita in giudizio la -OMISSIS-, contrastando le avverse pretese e chiedendo di sollevare, in via pregiudiziale, ove non fosse possibile un’interpretazione delle norme secondo la prospettazione da lei avanzata, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2-sexies del d.l. 29 marzo 2016, n. 42 convertito dalla l. 26 maggio 2016, n. 89 per difetto di copertura finanziaria in violazione degli artt. 81, comma 3 e 119, comma 5, Cost., nonchè per lesione delle competenza legislative e amministrative delle Regioni e dei Comuni, in violazione degli artt. 117, comma 3 e 118 Cost., con pregiudizio del sistema socio-sanitario locale nel suo insieme, in violazione degli artt. 3, 32 e 38 Cost.; nonché dell’art. 33 l.r. n. 1/2004 e degli artt. 2 e 6, l.r. n. 30, per contrasto con il novellato DPCM n. 159/2013 da assumere a parametro interposto rispetto all’art. 117, comma 2, lett. m, Cost..

4. Si sono costituiti in giudizio la Conferenza dei Sindaci dei Comuni della -OMISSIS- e il Comitato dei Sindaci dei Distretti 1 e 2 dell’Azienda Ulss-OMISSIS-, contrastando le avverse pretese con argomenti analoghi a quelli dedotti dalla -OMISSIS- e chiedendo di sollevare le medesime questioni di costituzionalità.

5. Si è costituita in giudizio la Regione Veneto, contrastando le avverse pretese.

6. In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato memorie e repliche, insistendo nelle proprie pretese.

7. All’udienza del 7 luglio 2021, tenutasi tramite collegamento da remoto in videoconferenza con la partecipazione dei difensori, come da verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato in parte, nei termini di seguito precisati.

2. Infondate sono le censure proposte contro la delibera della giunta regionale del Veneto -OMISSIS- del 3 ottobre 2013, in quanto la stessa, come condivisibilmente evidenziato dalla Regione nelle sue difese, con riferimento all’attribuzione dei costi relativi alla parte sociale dei servizi erogati, mira a dare indicazioni generali ai Comuni, senza interferire sull'autonomia degli enti competenti in ordine alla disciplina del calcolo delle possibili prestazioni integrative, e l’indicazione delle somme da lasciare nella disponibilità personale dell’assistito, pari al 50% della pensione minima per i lavoratori dipendenti erogata dall’INPS, è da intendersi come una indicazione minima di tutela nell’interesse degli assistiti.

3. Fondate, secondo quanto segue, sono, invece, le censure, che si esaminano congiuntamente in quanto tra loro connesse, rivolte contro il regolamento in materia di “compartecipazione alla spesa sociale degli inserimenti in strutture e percorsi riabilitativi del Dipartimento per la -OMISSIS-”, come modificato dalla -OMISSIS- del 30 maggio 2017 del Comitato dei Sindaci dei Distretti 1 e 2 -OMISSIS-, e contro il provvedimento della -OMISSIS- che, in applicazione di tale regolamento, ha determinato la misura della compartecipazione alla retta per l’inserimento nella struttura a carico della ricorrente nella contestata misura di 50,97 euro al giorno.

4. Si premette, innanzitutto, che, la giurisprudenza ormai consolidata del Consiglio di Stato, come ribadito anche nella sent. n. 6926 del 2020, cui si rimanda per la ricostruzione del complesso quadro normativo e giurisprudenziale sulla materia, si è espressa nel senso che disciplina statale sull’ISEE rileva sia per l’accesso che per la compartecipazione al costo delle prestazioni sociosanitarie e sociali, come si può desumere dal dato testuale del DPCM 5 dicembre 2013 n. 159, art. 2, e, che, alla luce del complesso quadro normativo e dei principi costituzionali e internazionali in materia, “ l’ISEE resta, dunque, l’indefettibile strumento di calcolo della capacità contributiva dei privati e deve scandire le condizioni e la proporzione di accesso alle prestazioni agevolate, non essendo consentita la pretesa del Comune di creare criteri avulsi dall’ISEE con valenza derogatoria ovvero finanche sostitutiva” , per cui, è stato ritenuto illegittimo il regolamento comunale che ha assegnato “ un improprio e discriminante rilievo selettivo alla percezione di emolumenti (id est pensione di invalidità ovvero indennità di accompagnamento) che, tanto in ragione delle mentovate sentenze di questo Consiglio, che per le successive modifiche normative, avrebbero dovuto essere considerati normativamente “protetti” e, dunque, con valenza neutra tanto ai fini dell’ISEE che, in via consequenziale, nella definizione della capacità contributiva degli utenti ” (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 6926 del 2020; sent. n.3671 del 2018; sent. n. 1505 del 2020).

Nella sentenza n.6926 del 2020 citata, il Consiglio di Stato, dopo aver ricostruito il quadro normativo e giurisprudenziale in materia e dopo essersi soffermato anche sulla questione relativa al rapporto tra ISEE e indennità di accompagnamento, ha concluso che “ Va quindi ribadito il principio, desumibile dalla giurisprudenza della Sezione, secondo cui non può essere riconosciuta ai Comuni una potestà di deroga alla legislazione statale e regionale, nell’adozione del regolamento comunale, in violazione della disciplina statale dell’ISEE, così come prevista dal DPCM n. 159/2013 ” ( in tal senso, cfr. anche Cons. di Stato, sent. n. 1458 del 2019, che ha anche precisato che le indennità esenti, che non possono essere considerate ai fini della determinazione dell’indicatore della situazione reddituale, possono concorrere invece a costituire il patrimonio mobiliare, valutabile secondo i criteri individuati dal DPCM di disciplina dell’ISEE; Cons. di Stato, sent. n. 1505 del 2020 cit.; Cons. di Stato sent. n. 5684 del 2019 che si è così espresso “ In definitiva, l’ISEE, nei termini sopra ricostruiti, serve, dunque, per valutare la situazione economica (calcolata non solo su base reddituale ma anche del patrimonio valorizzato in percentuale) al fine di regolarne l’accesso a varie prestazioni pubbliche, tra le quali, in particolare, spiccano quelle sociali e sociosanitarie. E’, dunque, nel solco delle divisate, vincolanti coordinate normative che il Comune di Salò avrebbe dovuto stimare le condizioni di partecipazione dei privati utenti alle prestazioni in argomento (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. III, sentt. 27.11.2018 n. 6708 e 13.11.2018 n. 6371), mantenendosi, peraltro, aderente alle voci che compongono la situazione economica quale definita dalla richiamata disciplina di settore, applicabile ratione temporis, e che indica in dettaglio 1) il reddito, nelle articolazioni ivi previste, 2) il patrimonio, immobiliare e mobiliare, quest’ultimo corretto da una franchigia predeterminata ”).

Anche nella sentenza n. 7850 del 2020, il Consiglio di Stato ha ribadito “ il principio, desumibile dalla giurisprudenza della Sezione, secondo cui non può essere riconosciuta ai Comuni una potestà di deroga alla legislazione statale e regionale nell'adozione del regolamento comunale che disciplina l’accesso alle prestazioni sociali agevolate, e precisamente, in violazione della disciplina statale dettata con DPCM 5.12.2013, regolamento concernente le modalità di determinazione e i campi di applicazione dell’ISEE (Indicatore della situazione economica equivalente - di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109 e successive modifiche, e adottato in applicazione dell’art. 5 della legge 22 dicembre 2011, n. 214) ” in quanto l’art. 2, comma 1, del DPCM n. 159/2013, “ testualmente ed inequivocabilmente stabilisce che “L'ISEE è lo strumento di valutazione, attraverso criteri unificati, della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate…”. L’ultima precisazione contenuta nel testo dell’art. 2, comma 1, del DPCM n. 159/2013, secondo cui “ E' comunque fatta salva la valutazione della condizione economica complessiva del nucleo familiare attraverso l'ISEE ”, quale norma di chiusura, “ sgombra il campo da ogni dubbio in ordine alla non valutabilità della “condizione economica complessiva del nucleo familiare” attraverso criteri diversi dall’ISEE, introdotti da regioni o comuni ”.

Il Consiglio di Stato, quindi, ha ulteriormente precisato che “ il Comune non dispone di discrezionalità, né di potere normativo con riguardo alla valutazione di capacità economica del richiedente e/o della famiglia sganciata dall’ISEE (cfr. Sez. III, n. 6926/2020 cit.). Le entrate reddituali o le evidenze patrimoniali non calcolate ai fini ISEE, oltre che la presenza di sola pensione di invalidità o dell’indennità di accompagnamento, non possono costituire indicatori della situazione reddituale del richiedente e divenire criteri ulteriori di selezione, accanto all’ISEE, volti ad identificare specifiche platee di beneficiari, né divenire mezzo per l’ampliamento di tali platee, come vorrebbe il Comune. Il Collegio ribadisce che, ai sensi dell’art. 2 del DPCM n. 159/2013 l’ISEE, è l’unico strumento di valutazione, attraverso criteri unificati, della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate, utilizzabile ai fini dell’ammissione alle prestazioni e della misura della contribuzione che grava sull’assistito. Nell’ indicatore confluiscono vari elementi rilevanti in modo bilanciato, come sopra illustrato, redditi e altre entrate, anche patrimoniali, detratte spese e franchigie, tenuto conto del nucleo familiare ristretto o ordinario, a seconda del tipo di prestazione e dell’età del disabile (maggiorenne o minorenne). Il sistema così costruito è volto a fornire a tutte le persone con disabilità servizi usufruibili sulla base di una valutazione onnicomprensiva delle disponibilità economiche, basato su criteri certi, predeterminati e uniformi, a garanzia di equità e imparzialità nell’azione amministrativa. L’art. 2, comma 1, DPCM n. 159/2013, seppure ammette che possano essere introdotti altri criteri di selezione volti ad identificare specifiche platee di beneficiari, tenuto conto delle disposizioni regionali in materia, tuttavia, categoricamente, fa salva la valutazione della condizione economica complessiva del nucleo familiare attraverso l'ISEE, con ciò escludendo che possano essere utilizzati altri parametri di valutazione della condizione economica del richiedente quali criteri selettivi ” (Cons. di Stato, sent. n. 7850 del 2020 cit.).

E, ancora, con la recente sentenza n. 2520 del 2021, il Consiglio di Stato ha confermato tale orientamento, disattendendo la tesi del Comune che insisteva, invece, per l’utilizzabilità dell’importo riconosciuto a titolo di indennità di accompagnamento ai fini del pagamento della retta per il ricovero in strutture residenziali.

5. Tanto premesso, si rileva che il regolamento impugnato, all’art. 6 “ Misura e limiti dell’intervento integrativo ” dispone che: “ La misura dell'intervento economico integrativo è stabilita come differenza tra il valore della quota sociale della struttura residenziale presso cui è inserita la persona assistita, fino al valore soglia fissato dalle DGRV 494 e 1794/2013 e s.m.i., e la quota di compartecipazione posta a carico dell'utente - determinata in base ai commi successivi.

1. Al fine di riservare le risorse disponibili dell'Ente competente ai casi di maggior bisogno, la misura dell'intervento economico è stabilita come differenza tra il valore della retta alberghiera della struttura residenziale a ciclo continuativo presso cui è inserita la persona assistita e la quota di compartecipazione dell'utente così come di seguito quantificata:

a. la quota giornaliera a carico dell'utente è determinata dalla somma della quota fissa e della quota variabile. La quota variabile corrisponde a una percentuale della retta, calcolata in base all'ISEE -del beneficiario ai sensi dell'art. 6 commi 1 e 2 del DPCM 159/2013 per i soggetti rientranti nella definizione di disabilità e non autosufficienza di cui all'allegato 3 del medesimo DPCM, e sull'ISEE ordinario per tutti gli altri soggetti - rapportato alla retta stessa e tenuto conto della relativa scala di equivalenza. La quota fissa è corrispondente alla somma percepita in funzione dei livelli di disabilità / non autosufficienza ai sensi dell'allegato 3 al DPCM n. 159/2013 .

b. a partire da un "patrimonio disponibile minimo" stabilito dall'Amministrazione Comunale - o dal Comitato dei sindaci dei distretti i e 2 per le attività delegate all'-OMISSIS- Scaligera dagli stessi comuni - il contributo diminuisce progressivamente fino ad azzerarsi per i nuclei familiari titolari di un "patrimonio disponibile massimo" stabilito dall'Amministrazione Comunale - o dal Comitato dei sindaci dei distretti 1 e 2 per le attività delegate all'-OMISSIS- Scaligera dagli stessi comuni - tenuto conto della composizione del nucleo familiare misurata attraverso la scala di equivalenza. Pertanto i nuclei familiari con un patrimonio disponibile superiore al limite massimo saranno esclusi dal contributo. Per "patrimonio disponibile" ai fini del presente Regolamento si intende la somma del patrimonio mobiliare e del patrimonio immobiliare, come desumibile dalla Dichiarazione Sostitutiva Unica al netto dell'eventuale mutuo residuo, con esclusione dell'abitazione principale di residenza solo se utilizzata stabilmente a tal fine dal coniuge e/o dal/dai figlio/i fiscalmente a carico.

2. Qualora dovessero rilevarsi o subentrare, nel corso dell'erogazione della prestazione, ulteriori risorse del beneficiario (arretrati inclusi), gli stessi dovranno essere utilizzati per il pagamento delle rette, fatto salvo il rimborso all'Amministrazione in misura comunque non superiore a quanto dalla stessa anticipato.

3. In caso di ISEE elevati pur a fronte di una modesta liquidità mensile, sempre nell'ambito del Progetto Terapeutico Individualizzato di cui sopra, ovvero a margine, si potrà, in alternativa alla conseguente esclusione dal contributo, procedere a specifici accordi con l'utenza finalizzati all'alienazione/utilizzo di eventuali beni, mobili o immobili, fermo restando che il ricavato deve essere opportunamente vincolato al pagamento della retta, con conseguente titolo, in capo all'amministrazione stessa, di rivalersi eventualmente sui beni della persona ricoverata, anche in sede successoria.

4. E' fatto salvo il principio secondo cui la compartecipazione dell'utente, in assenza di patrimonio, non potrà mai essere superiore alla disponibilità reddituale netta.

5. L'entità della prestazione economica integrativa nonché la determinazione della capacità di compartecipazione del richiedente e dei familiari non componenti il nucleo viene calcolata pro-die in base alla retta alberghiera di riferimento su base giornaliera, tenuto conto di quanto previsto dal successivo comma.

6. Gli utenti inseriti nelle tipologie di strutture cui è riferito il presente regolamento, potranno trattenere in disponibilità personale, un importo forfettario (detto anche borsellino) per le piccole spese personali, nella misura corrispondente al 50% della pensione minima per i lavoratori dipendenti erogata dall'INPS, compresa la tredicesima mensilità e tenuto conto della franchigia sulla tipologia di reddito prevista dal D.P.C.M. n. 159/2013. Le somme lasciate nella disponibilità della persona assistita devono essere utilizzate esclusivamente per tale finalità. Eventuali somme residue non utilizzate, rilevate successivamente al decesso della persona assistita, devono essere comunicate da chi ne ha esercitato la tutela legale, dagli eredi o dalla Direzione della struttura residenziale ospitante nel caso di gestione delle stesse in nome e per conto dell'utente, ai competenti Uffici onde permettere il recupero sulla contribuzione erogata dall'Ente. La misura del borsellino sarà aggiornata annualmente contestualmente all'aggiornamento della situazione reddituale dell'utente .”

In applicazione di tale regolamento, la -OMISSIS-, in relazione alla c.d. retta “sociale” giornaliera di € 60,00 (per un totale annuo di € 21.900) ha ritenuto che la ricorrente dovesse compartecipare per un importo di €50,97 al giorno, determinando, come da prospetto allegato alla nota, la “quota totale a carico utente” in €18.602,89” annui (somma di gran lunga superiore al valore ISEE della ricorrente, che per il 2020 è di € 9.298,00, e superiore anche al totale delle sue entrate annuali) e in € 3.297,11 la “quota totale a carico Comune”.

Orbene, tale disciplina regolamentare - in quanto considera ai fini della compartecipazione alla retta le indennità (pensione di invalidità e indennità di accompagnamento) che sono normativamente escluse dal calcolo della componente reddituale dell’ISEE e il patrimonio mobiliare dell’interessata, secondo criteri di calcolo che prescindono da quelli previsti, invece, in sede di disciplina ISEE, e che ha l’effetto di imporre alla ricorrente l’accollo della retta annuale per una somma di gran lunga superiore all’ISEE e superiore anche alle sue entrate annuali, come risultanti dalla documentazione depositata in giudizio - si pone in evidente contrasto con il quadro normativo di riferimento e con gli insegnamenti giurisprudenziali sopra esposti sulla valenza dell’ISEE, che, come ribadito dal Consiglio di Stato, costituisce, ai sensi dell’art. 2 del DPCM n. 159/2013, “l’unico strumento di valutazione, attraverso criteri unificati, della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate, utilizzabile ai fini dell’ammissione alle prestazioni e della misura della contribuzione che grava sull’assistito ” (Cons. di Stato, sent. 7850 del 2020 cit.).

Per cui, in parte qua, il regolamento impugnato, è da considerarsi illegittimo, unitamente all’atto della -OMISSIS- di determinazione della compartecipazione alla retta, che ne costituisce applicazione.

6. Quanto alla questione di legittimità costituzionale per insufficienza della copertura finanziaria dell’art. 2-sexies del d.l. 42 del 2016 convertito dalla legge n. 89 del 2016, ci si richiama a quanto già espresso dal Consiglio di Stato nella sent. n. 6926 del 2020, in cui era stata proposta analoga questione di costituzionalità, che ha ribadito che, in materia, la sostenibilità finanziaria dei relativi costi andrebbe prudentemente evocata, tenendo conto della strumentalità del servizio in questione rispetto alla salvaguardia di diritti a nucleo incomprimibile secondo i principi più volte affermati dalla Consulta (cfr. fra le altre, le sentenze C. Cost. nn. 80/2010 e n. 275/2016), e, in ogni caso, che spetta alla parte che solleva la questione di costituzionalità dimostrare l’impossibilità di far fronte all’impegno finanziario conseguente alla prestazione, con conseguente inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale fondate sulla inadeguatezza delle risorse senza puntuali riferimenti a dati analitici relativi alle entrate e alle uscite: onere probatorio non adeguatamente assolto nel caso di specie.

Sulla seconda questione di legittimità costituzionale, riferita all’art. 33 della legge regionale n. 1/2004 e degli artt. 2 e 6 della legge regionale n. 30/2009, per contrasto con il DPCM n. 159 del 2013, da assumere a parametro interposto rispetto all’art. 117, comma 2, lett. m), Cost., si rileva che non si può ritenere che la disciplina delineata dal regolamento impugnato fosse imposta dalla normativa regionale in questione (cfr. in tal senso Cons. di Stato, sent. n. 6926 del 2020) e, del resto, come già sopra evidenziato, con la stessa delibera di giunta regionale -OMISSIS- del 3 ottobre 2013, richiamata nel regolamento, la Regione, in riferimento alla parte “sociale” della retta e alle somme da lasciare nella disponibilità personale dell’assistito, pari al 50% della pensione minima per i lavoratori dipendenti erogata dall’INPS, si è limitata a fornire un’indicazione minima di tutela dell’assistito, senza voler interferire sul potere regolamentare delle amministrazioni competenti. Per cui, la questione di costituzionalità sollevata con riferimento alle suddette norme regionali appare priva della necessaria rilevanza.

7. In conclusione, il ricorso è fondato e va accolto nei limiti e termini sopra esposti, con assorbimento delle ulteriori censure e con conseguente annullamento, in parte qua , dell’impugnato Regolamento in materia di “compartecipazione alla spesa sociale degli inserimenti in strutture e percorsi riabilitativi del Dipartimento per la -OMISSIS-” come modificato con -OMISSIS- del 30 maggio 2017 del Comitato dei Sindaci dei Distretti 1 e 2 -OMISSIS-, e annullamento dell’atto della -OMISSIS- impugnato, che, in applicazione di questo, ha determinato la compartecipazione della ricorrente alla retta sociale per l’inserimento nella struttura, dovendosi l’Amministrazione rideterminare in conformità alla disciplina in materia di ISEE.

8. Le spese di lite possono essere compensate, in considerazione della complessità e problematicità delle questioni trattate.

9. Vanno, infine, liquidati gli onorari e le spese spettanti al difensore della ricorrente, che è stata ammessa al gratuito patrocinio con decreto n.1 del 2021 della apposita Commissione.

Si ritiene congruo, in relazione alla natura della controversia, all’impegno professionale richiesto e all’attività processuale espletata, e tenuto conto che l’art. 130 del D.P.R. n. 115 del 2002 per il gratuito patrocinio nel processo amministrativo dimezza i compensi spettanti ai difensori, liquidare il compenso al difensore, in riduzione rispetto alla istanza presentata, nella misura di complessivi €4.000,00 (quattromila), oltre spese generali, I.V.A. e C.P.A. come per legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei termini di cui in motivazione, e, per l’effetto, annulla l’impugnato atto della -OMISSIS- di determinazione della compartecipazione alla retta e, in parte qua, il presupposto Regolamento, di cui alla -OMISSIS- del 30 maggio 2017 del Comitato dei Sindaci dei Distretti 1 e 2 -OMISSIS-.

Spese compensate.

Liquida gli onorari e le spese del presente giudizio in favore dell’avv. Maria Luisa Tezza, difensore della ricorrente ammessa al gratuito patrocinio a spese dello Stato, nella misura indicata in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Mara Spatuzzi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mara Spatuzzi	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.