Pubblicato il 24/11/2025

N. 03812/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00277/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 277 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Guido Greco, Manuela Muscardini, Paolo Provenzano, Ginevra Greco, Paolo Careri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Questura di Monza e della Brianza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del provvedimento di PO (prot. -OMISSIS-) emesso nei confronti del Sig. -OMISSIS- dal Questore della Provincia di Monza e Brianza in data 5 dicembre 2024 e in pari data conosciuto;

di ogni altro atto, presupposto, connesso, e/o consequenziale;

per quanto riguarda i primi motivi

del provvedimento (Prot. -OMISSIS-e Div. Ant./-OMISSIS-) in data 10 marzo 2025 adottato dal Questore della Provincia di Monza e Brianza col quale è stata rigettata l’istanza di autotutela del PO emesso nei confronti del Sig. -OMISSIS-;

per quanto riguarda i secondi motivi aggiunti

del provvedimento (Prot. MB/2025/D.A.Spo Div Ant. MP) in data 30 giugno 2025 adottato dal Questore della Provincia di Monza e Brianza col quale è stato “modifica(to) il provvedimento di PO nr. -OMISSIS- a carico di -OMISSIS- -OMISSIS-con decorrenza dalla data di notifica del 5.12.2024”;

di ogni altro atto, presupposto, connesso, e/o consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Questura di Monza e della Brianza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. LU ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il signor -OMISSIS- ha ricevuto dalla Questura della Provincia di Monza e della Brianza il provvedimento prot. -OMISSIS-, adottato ai sensi dell’art. 6 della legge n. 401/1989, avente ad oggetto il divieto di accesso, durante lo svolgimento delle manifestazioni “calcistiche” per tre ore prima dell’inizio e tre ore dopo, a “tutti” gli impianti sportivi nazionali ed europei in relazione a “tutte” le manifestazioni sportive per un periodo di “cinque anni”.

Il divieto veniva esteso alle aeree limitrofe all’impianto sportivo di via -OMISSIS-nella città di -OMISSIS-, “salvo comprovati motivi che giustifichino la presenza dell’interessato nei citati luoghi”.

Il provvedimento, c.d. daspo sportivo, veniva adottato sulla base della seguente motivazione: “nonostante rivestisse la carica di -OMISSIS-della squadra di calcio “-OMISSIS-” [il signor -OMISSIS-] ha preso parte attiva a episodi di violenza su persone e cose in occasione di manifestazioni sportive, cagionando turbamento e pericolo per il regolare svolgimento della manifestazione sportiva”, mettendo così in pericolo l’ordine e la sicurezza pubblica, durante l’incontro sportivo di calcio svoltosi in data 1.12.2024, valevole per il campionato di serie D per l’anno 2024/2025, presso l’impianto sportivo di via -OMISSIS-nella città di -OMISSIS- (stadio c.d. di casa della -OMISSIS-).

Il signor -OMISSIS- in data 16.1.2025 ha presentato alla Questura istanza volta ad ottenere l’annullamento d’ufficio del daspo sportivo.

Poco dopo, con ricorso datato 31.1.2025, ha comunque impugnato il provvedimento del 5.12.2025 deducendo tre vizi.

Il ricorrente premette di essere: “giornalista sportivo”; “imprenditore, con più di duecento dipendenti”; “proprietario dell’emittente televisiva di diffusione nazionale -OMISSIS-, sulla quale conduce, quotidianamente, la trasmissione di approfondimento giornalistico su temi legati al mondo del calcio”; “socio” della “-OMISSIS-s.r.l.” che opera presso il Centro sportivo “-OMISSIS- -OMISSIS-” nel quale attualmente gioca le partite in casa la -OMISSIS- e presso il quale si trova il suo ufficio.

Sempre in premessa, rappresenta che non è un tesserato della FIGC, né tantomeno il -OMISSIS- o -OMISSIS- della squadra di calcio -OMISSIS-.

Precisa di aver assistito alla partita di calcio in questione nella “sua duplice veste di socio della Società che opera presso il campo sportivo in cui (momentaneamente) gioca le partite in casa la -OMISSIS- … nonché di giornalista professionista”, seguendo la partita “dal suo ufficio, che affaccia direttamente sul campo di gioco”.

Con il primo motivo contesta la violazione dell’art. 6 della legge n. 400/1989 ed in particolare il quadro probatorio posto a fondamento del provvedimento impugnato, ossia il “referto di gara” emesso dall’arbitro della partita -OMISSIS-/-OMISSIS-, una sanzione sportiva inflitta dal giudice sportivo del 3.12.2024 e due informative dei Carabinieri.

Lamenta in particolare l’insufficienza del quadro probatorio in sé, evidenziando come la sanzione sportiva è stata medio tempore sospesa dalla Corte Sportiva d’Appello con l’ordinanza n. -OMISSIS-e che il referto arbitrale “non ha alcun valore probatorio al di fuori del circoscritto ambito sportivo … (Cass. Civ, sez. Un., 9-1-2019, n. 328)”.

Quindi deduce la contrarietà del corredo probatorio con le dichiarazioni rese “da ben sette persone (tutte presenti alla partita incriminata), che, assumendosene expressis verbis la responsabilità penale, hanno dichiarato di non aver visto il Dott. -OMISSIS- compiere quanto gli viene apoditticamente contestato” e con quanto risulta dal verbale della Polizia Locale di -OMISSIS- “in cui si dà atto” che l’asserito alterco tra il ricorrente e uno dei calciatori del -OMISSIS- si è in realtà poi concluso “con strette di mano” e “saluti amichevoli”.

Precisa di essere “semmai vittima (e, quindi, non artefice) di una condotta violenta posta in essere nei suoi confronti da altri soggetti” come emerge dal verbale della Polizia Municipale del Comune di -OMISSIS- del 9.12.2024.

Ed ancora rileva che nel daspo gli si attribuisce indebitamente lo status di “-OMISSIS-/-OMISSIS- della Società” -OMISSIS- e che, proprio sulla base di tale ritenuta (ma insussistente) qualifica soggettiva, “è stata considerata particolarmente censurabile e biasimevole la (asserita, ma insussistente) condotta ad esso contestata”.

Sottolinea che il daspo, nella misura in cui inibisce “il diritto del suo destinatario di svolgere la sua professione”, come avviene laddove il destinatario “è tenuto per lavoro a frequentare eventi sportivi”, travalica la sua “funzione preventiva”, acquisendo una non ammissibile “funzione sanzionatoria” e quindi “afflittiva” tipica delle sanzioni sostanzialmente penali in base alla CEDU. In tali circostanze la misura preclude, al suo destinatario, lo svolgimento di quelle attività da cui l’interessato ricava una retribuzione economica per le sue esigenze di vita “(Cass. Penale, 8-6-2021, n. 35481, relativa all’attività di uno sportivo professionista attinto da PO)”.

Infine, lamenta la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 e dell’art. 41 della Carta di Nizza, in quanto l’amministrazione non ha coinvolto in sede procedimentale il ricorrente, precludendo così: “di acquisire la versione dei fatti del Sig. -OMISSIS- e delle altre persone richiamate supra, che hanno smentito quanto asserito dall’arbitro”; “di entrare in possesso” di evidenze probatorie in possesso del ricorrente oltre che del verbale della polizia locale di -OMISSIS-; “di conoscere … la vera qualifica soggettiva del Sig. -OMISSIS- e le ragioni professionali per cui lo stesso ha assistito alla partita in questione”.

Con il secondo motivo allega la violazione dell’art. 6 della legge n. 400/1989 poiché la Questura ha del tutto obliterato di considerare che l’adozione di un daspo è consentita “soltanto per quanto strettamente necessario al soddisfacimento delle esigenze di tutela dell’ordine pubblico” ed in presenza della “pericolosità sociale” del soggetto nei confronti del quale il divieto viene adottato.

Non vi sarebbe traccia di tali valutazioni nell’atto impugnato, anche in considerazione del fatto che era semmai il ricorrente, come emerge da una “Relazione di Servizio dei Carabinieri” del 1.12.2024 e dal Verbale della Polizia Locale di -OMISSIS- del 9.12.2024 (sopra ricordato), ad essere “vittima di un tentativo di aggressione” a suo danno.

Inoltre, la Questura avrebbe omesso di considerare, in relazione al “giudizio prognostico di pericolosità sociale in capo al destinatario”, che il ricorrente: è “incensurato”; “non è mai stato in precedenza attinto da un PO”; “svolge un importante ruolo di promotore di iniziative nell’ambito sociale” (lo “-OMISSIS- -OMISSIS-”, infatti, accoglie da diversi anni eventi e corsi sportivi, a cui prendono parte più di seicento bambini di ogni estrazione sociale, che vengono introdotti alla pratica sportiva e al rispetto delle regole del vivere insieme); è “divenuto giornalista professionista all’età di 22 anni”.

Con il terzo motivo deduce la violazione dell’art. 6 della legge n. 400/1989 e il principio di proporzionalità in relazione all’abnorme e, comunque, eccessiva durata “temporale (cinque anni)” e all’abnorme, ingiustificata e, comunque, eccessiva portata “spaziale”, precludendo per i prossimi cinque anni di partecipare a qualsivoglia partita, in Italia e in Europa, e di frequentare luoghi che potrebbero essere frequentati prima e dopo le partite da tifosi.

Aggiunge, infine, che il daspo include tra i luoghi a cui non può accedere prima, durante e dopo le partite anche l’ufficio del ricorrente che si trova presso il Centro sportivo, in Via -OMISSIS-, a -OMISSIS-, in cui (attualmente) gioca le partite in casa la -OMISSIS-.

Con provvedimento del 10.3.2025 la Questura ha poi respinto l’istanza di autotutela.

Il signor -OMISSIS-, con ricorso per motivi aggiunti datato 8.5.2025, ha impugnato sia il diniego di autotutela che il provvedimento del 5.12.2024.

Il diniego di autotutela è stato impugnato per “vizi di illegittimità derivata” dall’impugnativa del daspo (primo motivo) e per vizi propri (secondo e terzo motivo).

In relazione secondo motivo lamenta la violazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 in quanto dal diniego emerge come la Questura, nel richiamare la disciplina di cui all’art. 2 del d.l. n. 122/1993, “tenta indebitamente di giustificare (ora per allora) il gravoso ed immotivato provvedimento irrogato richiamando una circostanza di fatto (id est l’avvenuta denuncia del Sig. -OMISSIS- per aver asseritamente commesso una condotta riconducibile a quella disciplinata dall’art. 604-bis e ter c.p.) che, viceversa, non è stata considerata dalla Questura all’atto dell’adozione del PO” (c.n.r. 16/49), né la Questura avrebbe potuto materialmente porre a fondamento del daspo la denuncia e le conseguenze giuridiche che ne scaturirebbero poiché “detta circostanza di fatto non era conosciuta dalla Questura al momento dell’adozione del PO”, in quanto gli atti della denuncia (c.n.r. 16/49) risultano essere trasmessi dai Carabinieri alla Questura “venerdì 31 gennaio 2025” laddove il provvedimento è stato adottato il 5.12.2024.

Il terzo motivo contesta l’assunto secondo cui il ricorrente ha “fatto accesso sul terreno di gioco” in modo clandestino e non autorizzato, poiché era autorizzato ad accedervi sulla base dell’accredito stampa emesso in suo favore della -OMISSIS-, che lo abilitava espressamente ad accedere a “bordo campo”.

Rileva che l’assunto dell’aggressione nei confronti dell’arbitro avvenuta “alla fine del primo tempo”, riportata nel provvedimento, non è veritiero in quanto di tale aggressione fa menzione solo ed esclusivamente il referto arbitrale che ha valore probatorio privilegiato limitatamente all’Ordinamento sportivo e, si ricorda, che l’“arbitro di calcio non è un pubblico ufficiale”.

Sempre nel ricorso per motivi aggiunti, chiede, in via subordinata al mancato accoglimento del motivo sul difetto di motivazione in ordine alla durata temporale del daspo, che venga sollevata l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 del d.l. n. 122/1993 sia nella parte in cui fa scaturire l’applicazione del PO dalla presentazione di una mera “denuncia”; sia nella parte in cui prevede che “il divieto di accesso conserva efficacia per un periodo di cinque anni”.

La Sezione con ordinanza con ordinanza n. -OMISSIS-ha respinto l’istanza di misure cautelari.

Il signor -OMISSIS- ha impugnato l’ordinanza n. -OMISSIS-e il Consiglio di Stato, Sez. III, con ordinanza n. 1640/2025, in riforma dell’ordinanza appellata, ha ordinato il riesame del provvedimento impugnato “sotto il profilo del rispetto del principio di proporzionalità” in relazione alla “latitudine spaziale e temporale degli effetti del provvedimento impugnato, comminato nella misura inibitoria massima”.

La Questura, aderendo al remand, ha adottato il provvedimento prot. -OMISSIS- con il quale ha parzialmente modificato il provvedimento del 5.12.2024.

In particolare, con questo secondo provvedimento (del 30.6.2025) ha, sotto il profilo temporale, ridotto ad “anni tre” il divieto di accesso e, sotto il profilo spaziale, ha ribadito la proporzionalità della misura “in considerazione del fatto che l’inibizione riguarda gli impianti … dove si disputeranno tutte le manifestazioni calcistiche non ogni altre manifestazione sportiva”.

Il signor -OMISSIS- con nuovo ricorso per motivi aggiunti datato 1.8.2025, ha impugnato il provvedimento del 30.6.2025 sia per vizi derivanti dall’illegittimità dell’impugnativa del daspo “(vizi da intendersi qui integralmente riproposti)” che per vizi propri in ordine a quattro motivi.

Con il primo motivo contesta la violazione dell’art. 6 della legge n. 400/1989 ed in particolare il quadro probatorio posto a fondamento del provvedimento del 30.6.2025 che coincide con quello che sostiene il provvedimento del 5.12.2024, ossia il “referto di gara” emesso dall’arbitro della partita -OMISSIS-/-OMISSIS- “nel quale si dà atto di una supposta aggressione fisica e con sputi del Dott. -OMISSIS- nei confronti di chi detto referto ha redatto” e la “mera denuncia del Dott. -OMISSIS- per “propaganda e istigazione a delinquere per motivi di discriminazione razziale ex art. 604-bis/ter c.p.”.

Con il secondo motivo denuncia la violazione dell’art. 6 della legge n. 400/1989 e dell’art. 7 della l. n. 241/1990 in quanto il provvedimento è stato assunto “senza il previo coinvolgimento” dell’interessato, sebbene questi avrebbe potuto rappresentare alla Questura molteplici ragioni “in fatto” e “in diritto” che depongono in favore della insussistenza dei presupposti per adottare gli atti impugnati, né, invero, vi erano circostanza di urgenza tali da giustificare l’omissione delle garanzie partecipative.

Con il terzo motivo viene riproposto il secondo motivo del ricorso introduttivo. Precisa che non vi sarebbe traccia delle valutazioni della Questura nell’atto assunto “a valle” dell’ordine di riesame imposto dal Consiglio di Stato.

Con il quarto motivo evidenzia la violazione dell’art. 6 della legge n. 401/1989, del principio di proporzionalità, dell’art. 3 della legge n. 241/1990, in relazione alla “gravosa individuazione, da parte della Questura, del perimetro temporale e spaziale” del daspo.

Sotto il profilo della “latitudine spaziale” del divieto, rileva come l’ordine del giudice d’appello sia “rimasto ineseguito”. Rileva la contraddittorietà dell’assunto della Questura secondo cui la misura sarebbe proporzionata perché, pur potendolo fare, non avrebbe previsto il divieto di accesso agli impianti sportivi in cui si svolgono manifestazioni sportivi anche non calcistiche.

Vi sarebbe contraddittorietà nella motivazione poiché, in altra parte del provvedimento, si afferma che il divieto si estende al divieto di frequentare i luoghi in cui si svolgono le manifestazioni “sportive” nel periodo “due ore prima dell’inizio e due ore dopo” la fine delle stesse.

Aggiunge, come “ulteriore (ed autonomo) vizio”, la “genericità” dell’indicazione dei luoghi preclusi e che, tra i luoghi oggetto di divieto, vi è anche “l’ufficio del Dott. -OMISSIS- che si trova presso il Centro sportivo, in Via -OMISSIS--OMISSIS-n. 18 a -OMISSIS-, in cui (attualmente) gioca le partite in casa la -OMISSIS-. Esso, dunque, preclude al Dott. -OMISSIS- di recarsi addirittura presso il suo ufficio, conculcando, così, ulteriormente il suo diritto al lavoro”.

Sotto il profilo della “latitudine temporale” del divieto, rileva che il “divieto di notevole durata (considerando il minimo edittale di un anno) … non è sorretto da alcuna motivazione”. Il provvedimento infatti non spende neppure una parola per indicare quali sarebbero le ragioni che hanno indotto a individuare la durata dei tre anni.

La Sezione con ordinanza n. -OMISSIS- ha respinto, sotto il profilo del periculum in mora, l’istanza di misure cautelari sul presupposto che della prossima trattazione nel merito della controversia e tenuto che “che, fino alla decisione di merito, il ricorrente potrà beneficiare di specifiche autorizzazioni che gli consentiranno lo svolgimento della sua attività professionale”.

Il Ministero dell’interno si è costituito in resistenza replicando nel merito alle censure del ricorrente.

Le parti si sono scambiate articolate memorie difensive in cui hanno ulteriormente arricchito le rispettive tesi.

All’udienza del 19.11.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il quadro normativo all’interno del quale si inscrive il provvedimento impugnato è costituto dall’art. 6 della legge n. 401/1989.

L’art. 6, comma 1, lett. b), cit., stabilisce che il Questore può disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive specificamente indicate nei confronti di categorie di soggetti indicate nelle lettere a), b), c), d), della medesima disposizione.

Nella presente controversia vengono in rilievo le categorie di soggetti indicate nella lettera b) ossia “coloro che, sulla base di elementi di fatto, risultino avere tenuto, anche all'estero, sia singolarmente che in gruppo, una condotta evidentemente finalizzata alla partecipazione attiva a episodi di violenza, di minaccia o di intimidazione, tali da porre in pericolo la sicurezza pubblica o da creare turbative per l'ordine pubblico nelle medesime circostanze di cui alla lettera a)” [lett. a): “coloro che risultino denunciati per aver preso parte attiva a episodi di violenza su persone o cose in occasione o a causa di manifestazioni sportive, o che nelle medesime circostanze abbiano incitato, inneggiato o indotto alla violenza”].

La Corte EDU, pronunciandosi sulla disciplina concernente il provvedimento che vieta di assistere a competizioni sportive secondo la legislazione croata (ritenuta simile a quella italiana), ha ritenuto che la misura non costituisce una sanzione penale ai sensi della Convenzione stante la sua eminente funzione preventiva e non già punitiva (Corte EDU, Sez. I, 8.11.2018, ric. n. 19120/15, Serzin c. Croazia).

Il Collegio non ravvisa che la sanzione amministrativa del daspo, disciplinata nel nostro ordinamento, abbia natura penale ai sensi dell’art. 4 del Protocollo n. 7 della CEDU alla luce dei c.d. criteri Engel (qualificazione penale dell’illecito, natura dell’illecito quale avente finalità repressiva o afflittiva, grado di severità elevato della sanzione in cui l’interessato rischia di incorrere).

Il daspo, non qualificato come sanzione penale dal nostro ordinamento, ha funzione preventiva, non mirando a reprimere la condotta violenta o minacciosa del destinatario, bensì essendo volto ad evitare che l’autore di tale condotta possa in futuro porre in essere una condotta simile reiterando il pericolo per la sicurezza e l’ordine pubblico.

Il provvedimento di daspo ha carattere personale, in quanto è destinato ad incidere sulla libertà di circolazione costituzionalmente garantita (art. 16 Cost.), vietando l’accesso presso impianti sportivi in cui si tengono in quel momento specifiche manifestazioni sportive. Però, come nel caso di specie, non incide sulla libertà personale del destinatario (art. 13 Cost.) e non ha come effetto diretto quello di precludere lo svolgimento di un’attività lavorativa o economica (art. 41 Cost.).

La circostanza che il divieto possa precludere l’accesso all’impianto sportivo in cui si svolgono le manifestazioni anche a chi svolge un’attività lavorativa che presuppone l’utilizzo dell’impianto è un’evenienza possibile, ma non per questo idonea ad attribuire valenza afflittiva alla misura. In questa ipotesi, infatti, al destinatario è precluso l’accesso all’impianto non già quale sanzione per l’illecito commesso, bensì quale conseguenza indiretta della necessità di prevenire il compimento di altri fatti in grado di mettere in pericolo l’incolumità individuale e collettiva.

Il divieto infine non può risolversi in una sanzione di rilevante entità.

La preclusione all’accesso agli impianti sportivi non è generalizzata, ossia non riguarda tutti gli impianti in cui di svolgono manifestazioni sportive e non avviene per un tempo eccessivamente lungo. Il divieto è circoscritto all’accesso agli impianti in cui si svolgono specifiche manifestazioni sportive indicate nella misura (tra cui quelle calcistiche e non solo) e può estendersi da un minimo di un anno ad un massimo di cinque anni, da graduarsi in relazione alle circostanze del caso concreto.

Il daspo è quindi un provvedimento amministrativo di prevenzione personale, privo di natura sostanzialmente penale.

Il provvedimento ha contenuto discrezionale in quanto presuppone una valutazione prognostica in ordine alla messa in pericolo della sicurezza pubblica o alla turbativa dell'ordine pubblico derivante dalla condotta tenuta dal soggetto finalizzata alla partecipazione attiva a episodi violenza.

La valutazione discrezionale che l’amministrazione è chiamata a compiere è diretta a verificare la sussistenza di una condotta imputabile all’agente in modo che sia precluso a questi, una volta raggiunto dal provvedimento, reiterare la condotta violenta. Oltre all’accertamento della condotta violenta (imputabile all’agente), è necessario che l’amministrazione accerti che quella condotta abbia posto in pericolo la sicurezza pubblica o abbia creato turbativa per l'ordine pubblico. Non è necessario invece che l’amministrazione accerti (anche) l’elemento soggettivo (dolo o colpa) dell’agente come avviene in ambito penale.

Sotto il profilo probatorio, la misura viene assunta “sulla base di elementi di fatto”.

I presupposti della misura non devono essere dimostrati tramite il canone probatorio “al di là di ogni ragionevole dubbio”, a differenza di quanto avviene nel giudizio penale dove tale canone avvince tutti gli elementi costitutivi della fattispecie (Cass. pen., Sez. V, 9/2/2024, n. 5958).

L’accertamento dell’amministrazione può ordinariamente fondarsi su un quadro di natura anche indiziaria. Gli elementi raccolti nel procedimento devono però indurre a ritenere, alla luce della regola di giudizio “più probabile che non”, che l’agente sia l’autore del comportamento violento che ha messo in pericolo la sicurezza o l’ordine pubblico.

In considerazione dei presupposti per l’adozione e degli effetti che comporta, la misura deve essere disposta a seguito di un’adeguata istruttoria e della congrua valutazione degli “elementi di fatto” che devono emergere dalla motivazione del provvedimento al fine di consentire il sindacato da parte del giudice.

In relazione al sindacato giurisdizionale in ordine al provvedimento, il potere di ammonimento, in quanto discrezionale, è sindacabile in sede giurisdizionale, in relazione al vizio dell’eccesso di potere, nei limiti del travisamento dei fatti, dell’irragionevolezza, oltre che ovviamente della proporzionalità.

Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie il Collegio osserva che risulta accertata l’imputabilità al ricorrente della condotta violenta indicata nel daspo.

Nel provvedimento del 5.12.2024 i fatti ascritti al ricorrente sono i seguenti.

Il ricorrente ha tenuto, durante e al termine della partita di calcio svoltasi in data 1.12.2024, una condotta minacciosa e offensiva nei confronti dell’arbitro di calcio e di un calciatore della squadra ospite.

In relazione alla posizione dell’arbitro, risulta che il ricorrente, a fine primo tempo, entrava sul campo di gioco e proferiva frasi minacciose nei confronti dell’arbitro, poi lo seguiva negli spogliatoi, cercando di sgambettarlo ed in seguito sferrava tre pugni alla porta di accesso degli spogliatoi a scopo intimidatorio.

In relazione alla posizione del calciatore della squadra ospite, risulta che il ricorrente, nel corso del secondo tempo della partita, ha rivolto insulti razzisti (riportati in atti).

Si evidenzia ancora come la complessiva condotta tenuta dal ricorrente ha determinato una situazione di pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica e che avrebbe potuto portare a ben più gravi conseguenze che sono state evitate soltanto grazie al pronto intervento dei militari impiegati nel servizio di Ordine Pubblico presso lo stadio.

L’insieme delle circostanze fattuali ripotate nel provvedimento del 5.12.2024 trovano riscontro negli atti istruttori posti a base dell’atto ossia la relazione della Stazione dei Carabinieri di -OMISSIS- del 1.12.2024 e la nota della Compagnia Carabinieri di Seregno del 3.12.2024 che hanno svolto servizio di ordine pubblica durante la partita.

Le annotazioni delle forze di polizia trovano riscontro anche nel referto del 2.12.2024 redatto dall’arbitro e dai suoi collaboratori al termine della partita.

Dalla documentazione in atti, posta a fondamento del provvedimento di daspo, emerge che in effetti il ricorrente ha verosimilmente tenuto una condotta che oltrepassa l’ordinario senso sportivo, trasmodando in atteggiamenti di grave minaccia ed offesa verso l’arbitro e un giocatore della squadra avversaria, non giustificati da alcun comportamento proveniente da costoro.

Inoltre, la Questura ha fondato il provvedimento su alcuni provvedimenti adottati dal giudice sportivo, evidentemente allorquando il ricorrente era soggetto alla giurisdizione sportiva, evidenziando la gravità della condotta ivi stigmatizzata, a prescindere dall’esito del ricorso proposto dall’interessato peraltro contro uno di quei provvedimenti.

Dalla sentenza del giudice sportivo del 3.12.2024, del 3.3.2021 e del 12.11.2018, emergono condotte ancora più gravi rispetto a quelle ora contestate dalla Questura (da cui è scaturito anche il divieto di accedere agli impianti sportivi in cui si svolgono manifestazioni o gare calcistiche “fino al 30.06.2026”).

La Questura, sulla base della documentazione acquisita, ha ragionevolmente ritenuto di adottare una misura amministrativa di prevenzione personale in quanto il contegno del ricorrente aveva nell’occasione della partita ingenerato disordine in campo e fuori dal campo, sicché era probabile che un simile comportamento si sarebbe potuto reiterare anche in seguito.

Sulla base del quadro fattuale ivi evidenziato possono esaminarsi i primi due motivi formulati nel ricorso introduttivo proposto nei confronti del provvedimento del 5.12.2024.

In primo luogo, il quadro probatorio, posto a fondamento del provvedimento gravato, si basa su relazioni di servizio redatte dalle forze dell’ordine compiute nello svolgimento del servizio di ordine pubblico.

Il quadro probatorio è solido e trova riscontri di conferma intrinseci ed estrinseci.

La veridicità dei fatti riportati nelle relazioni delle forze dell’ordine trova conferma nel referto dell’arbitro e dei sui assistenti.

La condotta pregressa tenuta dal ricorrente, emersa dai provvedimenti del giudice sportivo, conferma la prognosi assunta dalla Questura sul possibile pericolo che il ricorrente possa rappresentare per la sicurezza pubblica o l'ordine pubblico in occasione di altre manifestazioni calcistiche.

L’intrinseca veridicità dei fatti riportati non risulta smentita dagli elementi probatori esterni, addotti dal ricorrente, come le sette dichiarazioni provenienti da soggetti che, in quanto legati per motivi di lavoro o personali con la squadra “-OMISSIS-”, non si ritiene essere dotati di pari valenza indiziaria.

Né del resto assume rilievo l’avvenuta sospensione (o il suo annullamento, come è stato riferito nel corso dell’udienza pubblica del 19.11.2025 dal difensore del ricorrente) della sanzione sportiva inflitta dal giudice sportivo con la decisione del 3.12.2024.

Tale provvedimento è stato valutato dalla Questura non quale prova legale, bensì, in base al principio del tempus regit actum, nel suo contenuto intrinseco come elemento di prova liberamente valutabile. Analogamente è avvenuto con riferimento alle precedenti decisioni del giudice sportivo del 12.11.2018 e del 03.03.2021 che, peraltro, non risultano contestate.

Sebbene, come evidenzia giustamente il ricorrente, la Questura gli ha erroneamente attribuito la qualità di “-OMISSIS-” della squadra di calcio “-OMISSIS-”, a tanto è stata tuttavia indotta dall’indicazione di tale qualità nell’organigramma della squadra di calcio allegato al referto del 2.12.2024 in cui il ricorrente compare, in effetti, come “-OMISSIS--accompagnatore” della squadra.

Al di là della responsabilità nella redazione e trasmissione all’arbitro dell’organigramma allegato al referto, la condotta contestata nel dapso prescinde però dal ruolo di “-OMISSIS-” della squadra di calcio “-OMISSIS-” poiché consiste in comportamenti minacciosi che non richiedono per la loro commissione una specifica qualifica.

Ciò comporta che l’indicazione contenuta nel provvedimento circa la qualifica del ricorrente al momento della condotta non è rilevante, potendo tale condotta essere commessa anche da un soggetto privo di qualsiasi legale societario con una delle squadre in campo.

Va da sé che ove la condotta contestata fosse stata tenuta dal “-OMISSIS-” di una delle squadre in campo la stessa avrebbe assunto peculiare pregnanza limitatamente al profilo della gravità.

Inoltre, la circostanza per cui la misura del divieto impatta nei confronti del ricorrente che riviste anche il ruolo di giornalista non assume valenza dirimente ai fini dell’illegittimità del daspo, né trasforma la misura da preventiva in afflittiva applicando, di conseguenza, le garanzie convenzionali della CEDU.

Il daspo viene adottato nei confronti di chi “sulla base di elementi di fatto” risulta avere tenuto una condotta da cui inferire la possibilità di reiterazione ponendo in pericolo la sicurezza pubblica o l'ordine pubblico.

La misura di prevenzione prescinde dalla qualifica professionale del destinatario, impuntandosi esclusivamente sulla condotta posta in essere e sul pericolo di reiterazione di quella condotta.

La qualifica professionale del destinatario assume semmai rilievo nella fase esecutiva di attuazione del divieto in ordine agli accorgimenti che devono essere presi al fine di evitare che il destinatario possa ricevere dall’esecuzione della misura una irreparabile lesione alla propria sfera personale e lavorativa.

Come sarà esposto in seguito, tale profilo è stato peraltro giustamente valutato dalla Questura, la cui ponderazione non risulta scalfita dalle censure formulate dal ricorrente.

Non sussiste neppure la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990.

La disposizione prevede che la comunicazione di avvio del procedimento va comunicata “ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento”. Viceversa, ove sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento l’avvio del procedimento può essere omesso.

La Questura ha evidenziato nel provvedimento gravato che “nella situazione di specie” l’intervento dell’Autorità di Pubblica Sicurezza è “urgente nell’accezione ci cui all’art. 7 della Legge nr. 241/1990 in quanto finalizzato a porre un tempestivo freno a ulteriori e più gravi comportamenti …”.

L’amministrazione ha correttamente deciso e motivato, in relazione alle evidenze procedimentali, le ragioni per omettere la comunicazione dell’avvio del procedimento.

Il terzo motivo del ricorso introduttivo va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il provvedimento del 5.12.2024 è stato sostituito in parte dal provvedimento del 30.6.2025 che ha modificato il profilo temporale e spaziale della misura impugnata; tale ultimo provvedimento è stato impugnato dal ricorrente con il secondo ricorso per motivi aggiunti.

Va ora esaminato il primo ricorso per motivi aggiunti.

Il primo motivo formulato in via derivata nei confronti del provvedimento di diniego dell’autotutela va respinto in quanto coincidente con le censure proposte contro il provvedimento del 5.12.2024 che sono state in parte ritenute non fondate e in parte dichiarate improcedibili.

Di conseguenza, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2 del D.L. n. 122/1993, formulata in via subordinata, e comunque non riproposta nei secondi motivi aggiunti, è assorbita.

Il secondo motivo, formulato quale vizio proprio nei confronti del diniego di autotutela, va dichiarato del pari improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse in quanto il profilo temporale dell’originario daspo è stato, come detto, sostituto dal provvedimento del 30.6.2025.

Il terzo motivo, formulato sempre quale vizio proprio nei confronti del diniego di autotutela, va respinto per le ragioni che sono state indicate a confutazione delle censure rivolte, con il ricorso introduttivo, verso il quadro probatorio posto a sostegno della misura e che per ragioni di sinteticità vengono qui richiamate.

Può ora passarsi ad esaminare il secondo ricorso per motivi aggiunti.

Il primo motivo, coincidente quasi integralmente con il primo motivo del ricorso introduttivo, non è fondato.

Va ribadito che il quadro probatorio del daspo è solido e regge alle censure sollevate per le ragioni già espresse in precedenza e ivi richiamate per ragioni di sinteticità.

Inoltre, il (nuovo) rilievo del ricorrente, secondo cui la denuncia del ricorrente per “propaganda e istigazione a delinquere per motivi di discriminazione razziale ex art. 604-bis/ter c.p.” è successiva al provvedimento del 5.12.2024, non ha valenza. Il provvedimento del 30.6.2025, impugnato con i secondi motivi aggiunti, non reca l’indicazione contestata dal ricorrente che invero è presente nel diniego di autotutela.

Il secondo motivo non è fondato.

Ad avviso del Collegio sussistono, anche in relazione al provvedimento del 30.6.2025, di modifica del daspo, le stesse esigenze che hanno giustificato l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento relativo al primo provvedimento.

Poiché il provvedimento del 30.6.2025 ha modificato il contenuto del daspo e quindi si collega ad un provvedimento già adottato per ragioni d’urgenza, non era necessario ribadire la sussistenza delle ragioni che confermavano la decisione di omettere la comunicazione, per come esposto nell’originario provvedimento.

Il terzo motivo, coincidente quasi integralmente con il secondo motivo del ricorso introduttivo, non è fondato per le ragioni già espresse in precedenza e ivi richiamate per ragioni di sinteticità.

Il quarto motivo riguarda la contestazione sull’individuazione “del perimetro temporale e spaziale” del divieto modificato a seguito del remand disposto dal giudice d’appello.

Il motivo è in parte fondato.

Con riferimento alla latitudine spaziale del divieto, il Collegio non ravvisa che le ragioni di illegittimità addotte dal ricorrente inficiano la decisione, e motivazione che ne è sostegno, assunta dalla Questura che ha confermato in parte qua il provvedimento.

L’amministrazione ha confermato la misura sotto il profilo spaziale del divieto precisando che il divieto riguarda gli impianti saporitivi ove si disputano le manifestazioni “calcistiche”, e non ogni altra manifestazione “sportiva”.

Si tratta di una precisione opportuna in quanto circoscrive senza dubbio l’oggetto del divieto agli impianti, e luoghi limitrofi, in cui si svolgono esclusivamente le manifestazioni “calcistiche”.

Non è precluso quindi al ricorrente accedere agli impianti, e luoghi limitrofi, in cui si svolgono le manifestazioni “sportive” diverse da quelle “calcistiche”.

Tale correttivo consente di sindacare per il daspo il lamentato vizio di proporzionalità, ritenendolo non sussistente in relazione ai tre steps in cui si articola il sindacato sulla proporzionalità (adeguatezza, necessarietà, proporzionalità in senso stretto).

Il divieto è idoneo allo scopo poiché è in grado di evitare il pericolo di turbamento dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica.

Il divieto è necessario in quanto individua in concreto una misura meno invasiva sulla sfera del destinatario rispetto ad altre, come sarebbe stato se il divieto fosse stato esteso a tutte le manifestazioni “sportive”.

Il divieto non si risolve in un insopportabile compromissione della sfera del ricorrente, attesa la sua limitazione spaziale e temporale. Va ribadito che l’inibitoria è stata ridotta a tre anni e la preclusione riguarda gli impianti sportivi dove si svolgono partite di calcio, potendo l’interessato accedere agli impianti dove si tengono altre manifestazioni sportive (in occasione delle quali potrà svolgersi il lavoro di giornalista anche sul “campo”=.

D’altronde non sussiste la violazione del principio di proporzionalità neppure con rifermento all’estensione del divieto al “zone perimetrali” del campo sportivo “-OMISSIS- -OMISSIS-” di Via -OMISSIS-, dove il ricorrente ha il proprio ufficio e dove afferma svolgere il proprio lavoro.

Va osservato che il provvedimento del 30.6.2025 ribadisce che la presenza del ricorrente nei predetti luoghi può essere autorizzata dalla Questura per “comprovati motivi”.

Ne deriva che lo svolgimento dell’attività lavorativa del ricorrente non risulta in alcun modo preclusa.

Fermo quanto sopra, il ricorrente non chiarisce se presso lo “-OMISSIS- -OMISSIS-” egli svolge l’attività di giornalista o quella attinente il suo ruolo di socio “della Società che opera presso il campo sportivo in cui …. gioca le partite in casa la -OMISSIS-”.

La censura risulta generica sotto questo profilo, (art. 40, comma 2, c.p.a.) poiché non emerge la consistenza della lesione lamentata dal ricorrente in relazione alla misura impugnata.

Va invece accolta la censura formulata dal ricorrente con riferimento alla latitudine temporale del divieto imposto nei sensi e nei limiti di seguito esposti.

L’art. 6, comma 5, legge n. 401/1989, prevede che il divieto di accesso gli impianti sportivi non può avere durata “inferiore a un anno e superiore a cinque anni”.

La disposizione non indica sulla base di quali criteri l’amministrazione determina, o gradua, l’estensione temporale del divieto. È lasciato al potere discrezionale dell’amministrazione di graduare in concreto la durata dal divieto. Ciò implica che la Questura è tenuta ad esplicitare le ragioni che giustificano la scelta sull’estensione temporale del divieto, rendendo così possibile il controllo ex post della congruità e della coerenza della valutazione espressa.

La scelta della durata temporale del divieto superiore al minimo impone una motivazione sia pur sintetica in relazione al caso concreto. Tanto al fine di consentire di comprendere le ragioni della scelta amministrativa e quindi di sindacare, eventualmente, l’esercizio del potere discrezionale.

Nel provvedimento del 30.6.2025 la Questura ha ridotto la durata temporale del daspo a tre anni, affermando di averla rivalutata “in modo proporzionale all’interno della cornice edittale prevista dalla norma di cui all’art. 6 della legge 401/1989”.

Tuttavia la Questura non espone le ragioni che l’hanno indotta ad individuare la soglia dei tre anni, ossia ad applicare la misura superiore al minimo edittale.

L’amministrazione ha dunque esercitato il proprio potere discrezionale in modo illegittimo, in quanto non ha motivato per quali ragioni ha ritenuto che nel caso concreto dovesse applicare la durata del divieto di tre anni, precludendo così al destinatario prima e al giudice dopo di verificare se il potere sia stato esercitato nel rispetto della legge.

In conclusione, il ricorso introduttivo ed il primo ricorso per motivi aggiunti sono in parte infondati e in parte improcedibili, mentre il secondo ricorso per motivi aggiunti è fondato nei sensi e nei limiti sopra indicati.

Per l’effetto va annullato il provvedimento della Questura della Provincia di Monza e della Brianza prot. -OMISSIS-, ferma la potestà amministrativa di riesercizio dell’azione inibitoria alla stregua di adeguata ed esaustiva motivazione.

In considerazione delle questioni trattate e della parziale soccombenza di parte ricorrente in relazione ai gravami proposti, si dispone la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato dai motivi aggiunti, così dispone:

- respinge il ricorso introduttivo ed il primo ricorso per motivi aggiunti nei sensi di cui in motivazione;

- accoglie in parte il secondo ricorso per motivi aggiunti e per l’effetto annulla, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, il provvedimento della Questura della Provincia di Monza e della Brianza prot. -OMISSIS-.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Vista la richiesta dell'interessato e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte interessata.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO CI, Presidente

LU ER, Primo Referendario, Estensore

Federico Giuseppe Russo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU ER	TO CI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.