Pubblicato il 03/07/2025

N. 13153/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03190/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3190 del 2024, proposto da
CA ZO, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Alfieri e Giuseppe Ruberto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

TT Bossa, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del decreto prot. n. 7273 del 26 febbraio 2024, con cui il Dipartimento per gli affari interni e territoriali del Ministero dell'Interno – Direzione centrale per le autonomie – Albo nazionale dei segretari comunali e provinciali, nella persona del Vice Capo Dipartimento vicario, Direttore centrale, Prefetto Caterina Amato, ha approvato la graduatoria di ammissione al corso di specializzazione “Se.F.A. 2023” di n. 267 segretari “che sono risultati in possesso dei requisiti per l'ammissione al corso prescritti dall'art. 2 del bando di ammissione” e per l'effetto ha decretato “di disporre l'ammissione al corso “Se.F.A. 2023” dei segretari corrispondenti ai primi 200 (duecento) soggetti presenti nella predetta graduatoria”, limitatamente alla parte in cui ha escluso la dott.ssa CA ZO dal suddetto elenco;

- della nota prot. n. 6534 del 19 febbraio 2024, con cui il Dipartimento per gli affari interni e territoriali del Ministero dell'Interno – Direzione centrale per le autonomie – Albo nazionale dei segretari comunali e provinciali, nella persona del Viceprefetto, dott.ssa Enza Caporale, ha comunicato alla ricorrente “l'impossibilità di valutare la titolarità e le reggenze svolte presso il comune di Vigasio”;

- di ogni altro atto preordinato, connesso e/o conseguente, ove lesivo

e per la conseguente declaratoria del diritto della ricorrente all'iscrizione nella graduatoria degli ammessi al corso di specializzazione “Se.F.A. 2023”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il dott. Dario Aragno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La dott.ssa ZO espone di aver presentato domanda di partecipazione alla procedura per il conseguimento dell’idoneità a segretario generale di classe I per sedi di comuni con popolazione superiore a 65.000 abitanti, di comuni capoluogo di provincia e di province indetto con decreto del Vice Capo Dipartimento vicario n. 33689 del 29 novembre 2023 (c.d. “Se.F.A. 2023”) di cui all’art.14, co. 2, del d.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465.

1.1. Con nota n. 4818 del 9 febbraio 2024, il Ministero dell’Interno le ha, tuttavia, comunicato preavviso di rigetto, ai sensi dell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, a causa del mancato raggiungimento dell’anzianità minima di servizio prevista dagli artt. 2, co. 1, lett. c), e 2, co. 2, lett. c), del bando di concorso, pari ad almeno due anni di servizio in qualità di titolare o reggente presso sedi di segreteria, singole o convenzionate, di comuni con popolazione compresa tra 10.001 e 65.000 abitanti ovvero presso unioni di comuni e comunità montane con popolazione superiore a 10.000 abitanti, ai sensi dell’art. 32, co. 5-ter, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

1.2. La dott.ssa ZO ha inviato le proprie controdeduzioni in data 18 febbraio 2024, contestando al Ministero di non aver tenuto conto del servizio prestato dal 1° dicembre 2020 al 31 dicembre 2022 nel comune di Vigasio, «che già a far data dal 31.12.2017 contava 10.134 abitanti» , e dal 1° gennaio 2023 al 28 dicembre 2023 nella segreteria convenzionata AS (convenzione che supera i 10.000 abitanti), oltre che dei 2 mesi e 12 giorni presso l’Unione dei comuni Verona Est con popolazione complessiva compresa tra 10.001 e 65.000 abitanti.

1.3. Con nota n. 6534 del 19 febbraio 2024 il Ministero dell’Interno ha definitivamente respinto la sua domanda di partecipazione sul presupposto che non potessero essere valutate «la titolarità e le reggenze svolte presso il Comune di Vigasio» , in quanto nei periodi in cui la dott.ssa ZO ha ricoperto l’incarico «il Comune di Vigasio, pur superando la soglia dei 10.000 abitanti, era classificata in classe III (non avendo mai l’Amministrazione chiesto la riclassificazione per superamento della soglia demografica)» .

2. Avverso il decreto n. 7273 del 26 febbraio 2024, con il quale è stata approvata la graduatoria finale per l’ammissione al corso, e gli atti presupposti la dott.ssa ZO ha proposto ricorso a questo T.a.r., chiedendone, previa sospensione in via cautelare, l’annullamento sulla base dei seguenti motivi in diritto.

2.1. Con il primo, la ricorrente denuncia la «violazione e falsa applicazione dell’art. 16-ter, comma 11, del decreto-legge n. 162/2019, convertito in legge n. 8/2020 – violazione dell’art. 12 delle preleggi ‒ violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del CCNL segretari comunali e provinciali del 16.5.2001 ‒ violazione e falsa applicazione dell’art. 2, commi 1 e 2, del bando ‒ eccesso di potere – illogicità – disparità di trattamento» , in quanto, da un lato, la lettera dell’art. 31, co. 1, del C.C.N.L. sottoscritto il 16 maggio 2001, nel definire i requisiti necessari all’iscrizione nella fascia “A” dell’Albo, valorizzerebbe il servizio prestato in base non alla “classe” alla quale appartiene il comune bensì alla sua popolazione effettiva e, dall’altro, sarebbe errato il richiamo all’art. 16-ter del d.l. 162/2019, introdotto al fine di superare alcune ambiguità interpretative sui criteri di calcolo della popolazione delle convenzioni di segreteria (dopo che si era affermato l’indirizzo di prendere in considerazione solo quella del comune capofila) e posto dall’amministrazione a fondamento del diniego, non trattandosi, nel suo caso, di servizio reso presso convenzioni di segreteria. La clausola del bando dovrebbe, pertanto, essere interpretata guardando alla popolazione del comune corrispondente alla “situazione di fatto” e non alla sua classificazione formale, dipendendo quest’ultima da una deliberazione dell’Albo e, quindi, dai tempi di un procedimento in cui sono coinvolti più organi, con possibile “disallineamento” temporale tra la prima e la seconda. È quanto sarebbe avvenuto nel caso di specie, avendo il comune di Vigasio superato i 10.000 abitanti già dal 2017 pur essendo il suo passaggio dalla classe III alla II avvenuto solo nel 2023.

2.2. Con il secondo, la ricorrente contesta la «violazione dell’art. 97 della Costituzione – eccesso di potere – illogicità – contraddittorietà ‒ ingiustizia manifesta» , in quanto la scelta di non considerare il comune di Vigasio come ente con popolazione superiore a 10.000 abitanti ai fini dell’anzianità di servizio sarebbe in contraddizione con altri provvedimenti dell’amministrazione statale, intervenuti prima della sua formale riclassificazione nel 2023, che attestavano, di fatto, il superamento della soglia demografica in questione (ad esempio, ai fini dell’accesso, nel 2019, a incentivi a favore delle imprese da parte del Ministero dello Sviluppo Economico ovvero, nel 2022, della «copertura del maggiore onere sostenuto dai comuni per l’incremento dell’indennità di funzione degli amministratori di cui all’art. 1 della legge n. 234/2021» ).

2.3. Con il terzo, la ricorrente prospetta la «violazione dell’art. 97 della Costituzione – eccesso di potere – illogicità – disparità di trattamento ‒ ingiustizia manifesta» a causa della disparità di trattamento perpetrata dall’art. 2, co. 2, lett. c), del bando ai suoi danni e a favore dei candidati che hanno prestato servizio nelle unioni di comuni o nelle comunità montane, osservando che «se da un lato hanno potuto ottenere l’ammissione al corso “Se.F.A 2023” segretari assegnati esclusivamente ad Unioni di comuni, Comunità Montane ovvero sedi di segreteria convenzionate con una popolazione complessiva superiore ai 10.000 abitanti, ma prive di comuni singoli con popolazione superiore ai 10.000 abitanti, dall’altro sono stati esclusi dal corso candidati, come la ricorrente, che può vantare, tra periodo di reggenza e di titolarità, ben 6 anni di servizio presso un comune – Vigasio ‒ con popolazione superiore ai 10.000 abitanti» , nonostante l’incarico all’interno di un comune sia più complesso di quello all’interno di un’unione di comuni.

2.4. Con il quarto e ultimo motivo, infine, la ricorrente adombra la «violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del bando del corso di specializzazione “SE.F.A. 2023”» , evidenziando che la corretta ricostruzione della sua anzianità di servizio le consentirebbe non solo di superare il “filtro” dell’ammissione ma anche di collocarsi in graduatoria in una posizione superiore all’ultimo degli ammessi.

2.5. A chiusura del ricorso, la dott.ssa ZO chiede che venga ordinato alla p.a. il deposito della domanda di partecipazione, unitamente ai documenti allegati, presentata dall’ultimo dei candidati ammessi, già oggetto di apposita istanza di accesso agli atti.

3. In data 19 aprile 2024 la ricorrente ha depositato la documentazione inviatale dall’amministrazione in riscontro alla predetta istanza di accesso, ivi compresa la domanda di partecipazione del dott. Bossa.

4. In pari data si è costituito anche il Ministero dell’Interno-Albo nazionale dei segretari comunali e provinciali, che ha depositato gli atti del procedimento e la relazione n. 13364 del 19 aprile 2024, con la quale sostiene che:

- il bando impugnato sarebbe stato adottato in conformità ed in attuazione della direttiva del Ministero dell’Interno del 9 marzo 2023 e nel rispetto delle indicazioni del Consiglio direttivo dell’Albo di cui al verbale dell’adunanza del 31 gennaio 2023;

- l’anzianità di servizio complessiva vantata dalla ricorrente (435 giorni) sarebbe risultata inferiore a quella minima richiesta per l’accesso al corso (730 giorni) dall’art. 2, co. 1, lett. c), del bando, in ragione dell’appartenenza del comune di Vigasio, fino al 2023, ai comuni di classe III;

- la reggenza a scavalco «dal 19.9.2017 al 30.11.2020, pari a n.1175 giorni complessivi» non potrebbe essere computata ai fini dell’anzianità, a causa dei caratteri di residualità, eccezionalità e temporaneità dell’istituto;

- la riclassificazione del comune di Vigasio sarebbe avvenuta dopo la pubblicazione del bando di concorso;

- l’idoneità del segretario comunale dovrebbe essere parametrata al sistema di classificazione dei comuni previsto dal d.P.R. 23 giugno 1972, n. 749;

- la procedura per il conferimento dell’incarico di segretario comunale presso il comune di Vigasio avrebbe sempre fatto riferimento ad una sede di classe III, che sarebbe stata accettata dalla dott.ssa ZO e retribuita come tale;

- la dott.ssa ZO avrebbe «acquisito l’idoneità alla nomina in sede di segreteria con popolazione tra 10.001-65.000 abitanti (classe II) soltanto in data 01.12.2022» ;

- non si potrebbe prescindere, ai fini dell’inserimento di un comune nella classe superiore per superamento della soglia demografica, dalla procedura delineata dalla deliberazione n. 90/2000 del Consiglio nazionale di amministrazione dell’ex Agenzia autonoma dei segretari comunali e provinciali, in forza della quale «qualsivoglia variazione demografica della classificazione della sede di segreteria del comune de [ve] essere deliberata dalla Giunta ed accertata dal Ministero dell’Interno e dalle Prefetture competenti per territorio» ;

- le scelte compiute con il bando di concorso sarebbero state preliminarmente condivise con le organizzazioni sindacali.

5. Con ordinanza del 26 aprile 2024, n. 1642, questo T.a.r. ha accolto la domanda cautelare, ammettendo la ricorrente con riserva e in soprannumero al corso di formazione “Se.F.A. 2023”, e ordinato l’integrazione del contraddittorio mediante la notifica per pubblici proclami e, in particolare, la pubblicazione del ricorso e dell’ordinanza sul sito web dell’amministrazione resistente, da eseguirsi entro il termine del 31 maggio 2024.

6. In data 4 giugno 2024 la ricorrente ha dato prova di aver adempiuto nei termini indicati.

7. In data 27 giugno 2024 il Ministero dell’Interno ha depositato alcune pronunce del giudice contabile che avallerebbero la tesi della residualità, eccezionalità e temporaneità delle reggenze a scavalco.

8. Con ordinanza del 3 luglio 2024, n. 2955, questo giudice ha confermato le misure cautelari già disposte e rinviato la discussione del merito all’udienza pubblica del 20 maggio 2025.

9. Il 10 febbraio 2025 il Ministero dell’Interno ha depositato il decreto direttoriale n. 3631 del 3 febbraio 2025 che dichiara la ricorrente “idonea” e la iscrive “con riserva” nella fascia “A” dell’Albo.

10. Con memoria ex art. 73 c.p.a. in data 19 aprile 2025 la ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso e chiesto la rimozione della “riserva” apposta alla sua iscrizione, facendo proprie le considerazioni espresse da questo T.a.r. nella sentenza del 13 maggio 2022, n. 6038, e dal Consiglio di Stato nella sentenza del 7 marzo 2023, n. 2360, soffermandosi sull’irrilevanza della data di conseguimento formale dell’idoneità per la classe II alla luce dell’art. 31, co. 1, lett. c) del C.C.N.L. e dell’art. 2 del bando e chiedendo la valutazione dei periodi di servizio in contestazione ai fini (non solo dell’ammissione ma anche) della formazione della graduatoria.

11. All’udienza pubblica del 20 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

12. Il ricorso è divenuto improcedibile nella parte in cui chiede la rimozione dell’atto di esclusione dal corso “Se.F.A. 2023”, mentre, avuto riguardo allo “ svolgimento dell’esame finale ” ed al “ conseguimento… dell’idoneità ex art. 14, comma 2, d.P.R. n. 465/1997 ”, il ricorso, per le ragioni che saranno esposte nel prosieguo, è da ritenersi ancora procedibile, stante la persistenza dell’interesse del ricorrente.

Infatti, il decreto n. 3631 del 3 febbraio 2025 del Ministero dell’Interno, nell’approvare gli esiti finali del corso “Se.F.A. 2023”, rammenta che la ricorrente è stato ammesso «con riserva » al corso, nonché «in soprannumero» , subordinando all’esito di questo giudizio lo scioglimento della riserva.

13. Con riguardo alla contestata esclusione della ricorrente dal corso “Se.F.A. 2023”, si può ritenere che ella non abbia più interesse a vederla rimossa dal mondo giuridico dopo che, ammessa con riserva alla frequentazione dello stesso, l’ha di fatto frequentato, con soddisfacenti risultati.

La ricorrente conserva, tuttavia, l’interesse a vedere formalmente accertata l’illegittimità dell’esclusione, allo scopo di poter affermare la legittimità della sua ammissione alla frequenza del corso, quindi per validare, ora per allora, l’ammissione all’esame finale e il giudizio favorevole conclusivo.

13.1. A tal riguardo, giova evidenziare che l’art. 34, co. 3, c.p.a. prevede che «Quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimità dell'atto, se sussiste l'interesse ai fini risarcitori ».

La formulazione testuale della citata norma processuale lascia intendere che il giudice possa d’ufficio operare una emendatio della domanda, in senso riduttivo quanto al petitum immediato, non integrante un indebito mutamento nell’ambito del principio della domanda, cioè una riqualificazione del petitum di annullamento in domanda di declaratoria di illegittimità, ogni volta che si verifichi la parziale improcedibilità del ricorso ma sopravviva l’interesse risarcitorio, non essendo necessaria l’allegazione degli elementi che dimostrino il danno concretamente subito (cfr.: Cons. Stato, IV, 22 gennaio 2024, n. 664).

Tale previsione di accertamento di illegittimità, con ogni evidenza, si estende all’ipotesi del risarcimento in forma specifica, a carattere integralmente satisfattivo, rimedio prevalente rispetto al mero risarcimento per equivalente (cfr.: T.a.r. Lazio, II, 3 luglio 2002, n. 6115; T.a.r. Campania Salerno, I, 4 novembre 2002, n. 1874); cioè si estende all’ipotesi del conseguimento del bene della vita a cui la ricorrente aspira che, nel caso di specie, non è più l’ammissione al corso-concorso ma diventa la specializzazione per segretari comunali, prevista dall’art. 14, co. 2, del d.P.R. 465/1997 e dall’art. 31 del vigente C.C.N.L. di categoria del 16 maggio 2001, in quanto prodromica all’idoneità a segretario nei comuni con più di 65.000 abitanti, nei comuni capoluogo di provincia e nelle province.

Per inquadrare sistematicamente il tema, si può anche fare riferimento al c.d. “ principio del consolidamento ”, enunciato dal Consiglio di Stato, con la sentenza n. 9246 del 27 ottobre 2022, valorizzandosi la tesi per la quale, in materia di procedure concorsuali contingentate, è possibile che si realizzi il consolidamento della posizione ottenuta mediante un provvedimento cautelare di ammissione con riserva.

Il Consiglio di Stato ha, in tal modo, esteso il principio ricavabile dalla disposizione di cui all’art. 4, co. 2-bis, del d.l. 30 giugno 2005, n. 115, convertito con modificazioni dalla legge 17 agosto 2005, n. 168, previsto in materia di abilitazioni professionali, alle procedure selettive per l’ammissione ai corsi di laurea e ad altre procedure concorsuali contingentate.

Il detto consolidamento della posizione avviene, secondo tale principio, sulla base della valorizzazione della proficua frequenza del corso formativo o accademico dal quale era stato escluso il ricorrente, elemento quest’ultimo idoneo «a determinare un sostanziale mutamento di fatto della situazione sub iudice, per la semplice ragione che quanto intervenuto in pendenza di giudizio, sia pure per effetto di una tutela, per natura, provvisoria, fondata sui presupposti del fumus e del periculum, rappresenta un dato immutabile di realtà che va comparato ad un coerente perseguimento dell’interesse pubblico, concretizzatosi in un corretto percorso» formativo o accademico del ricorrente.

Ciò in quanto non può non ricevere tutela, anche nell’ambito delle procedure contingentate, l’interesse del privato ricorrente che, attraverso il percorso formativo, al quale è stato ammesso in via di tutela interinale, ha nei fatti dimostrato di possedere le doti attitudinali e le capacità tecniche richieste per l’accesso al relativo titolo. Per converso, il principio si fonda anche sul rilievo dell’assenza di un interesse pubblico tale da giustificare l’invalidazione del percorso formativo già svolto con successo.

Si realizza, così, secondo il Consiglio di Stato, una «cessazione della materia del contendere che è in parte atipica perché non è rappresentata da un unico fatto giuridico sopravvenuto, ma discende piuttosto da una fattispecie giuridica complessa, che ha la sua origine nel provvedimento cautelare di ammissione con riserva, integrata dalla proficua e meritevole frequenza dei Corsi da parte dell’interessato… e dall’obiettiva sussistenza di un interesse pubblico a che tale impegnativa esperienza non sia posta nel nulla, interesse, quest’ultimo, che non può non ritenersi prevalente su quello originariamente opposto in sede di costituzione in giudizio dall’Amministrazione resistente» .

Il Consiglio di Stato, in sostanza, afferma che, quando si tratta dell’ammissione alla frequenza di un corso formativo o accademico, basata su un test, cioè su una verifica culturale, alla fine, si tratterebbe di stabilire se il candidato avesse, ab origine , le conoscenze necessarie e sufficienti per accedere a quel corso; sennonché, una volta superato con profitto l’esame finale del corso, non serve più stabilirlo, perché nel frattempo quelle conoscenze sono state comunque acquisite e il giudice non può più affermarne la mancanza (di qui la cessazione della materia del contendere).

13.2. Nel caso del corso “Se.F.A. 2023”, qui all’esame, non si tratta affatto di confrontare le conoscenze originarie con quelle che il corso fornisce, bensì di ammettere i concorrenti a una abilitazione alla fascia superiore di segreteria. Qui, non si fa questione di un test di ingresso che richiede conoscenze, bensì di un confronto per titoli, ai fini dell'accesso al corso. Se l'accesso (negato in base al confronto per titoli) è poi avvenuto per effetto della misura cautelare del giudice amministrativo, la questione dell'originario confronto per titoli resta, almeno con riguardo al tema dell'abilitazione, sicché essa va risolta.

Vero è che l’aver frequentato il corso costituisce una sopravvenienza fattuale, rispetto all’interesse a frequentare il corso, ma non è tale rispetto all’interesse a ottenere l’abilitazione all’Albo. Ed ecco perché si può concludere per la parziale improcedibilità del gravame (e non per la c.m.c.).

Rispetto all’impostazione sistematica elaborata dal Consiglio di Stato, orientata verso la configurazione di una fattispecie complessa e atipica di cessazione della materia del contendere, il Collegio ritiene, nel caso in esame, più coerente con il dato storico-fattuale, adeguato in termini argomentativi e, dunque, preferibile perché più agevole, far uso dello strumento processuale della declaratoria parziale di improcedibilità del ricorso, con residuo accertamento della conformità degli atti impugnati ai parametri di legge, in funzione ripristinatoria e riparatrice, sussistendo un interesse al bene della vita che può ancora essere tutelato, mediante risarcimento in forma specifica che obblighi l’Amministrazione a conferire alla ricorrente l’ambita specializzazione ed a riconoscerle l’idoneità a segretario di comuni con popolazione superiore a 65.000 abitanti, di comuni capoluogo e di province.

14. Accertata, nei termini sopra espressi, la parziale improcedibilità del gravame, resta da stabilire se le doglianze della ricorrente ‒ che investono tutte il problema della validità del servizio prestato presso il comune di Vigasio, sia come reggente che come titolare, nel periodo in cui l’ente territoriale, pur avendo di fatto superato la soglia demografica di 10.000 abitanti, era formalmente identificato come di classe III e che, quindi, per ragioni di economia processuale possono essere esaminate nella stessa sede ‒ siano fondate.

Le censure sono fondate.

14.1. L’art. 31 del C.C.N.L. di categoria (a cui il bando afferma di conformarsi), con riferimento ai requisiti di ammissione al corso de quo , stabilisce espressamente «al corso di specializzazione (c.d. SEFA) sono ammessi i segretari con almeno due anni di servizio in enti con popolazione compresa tra i 10.001 e 65.000 abitanti» , senza operare, innanzitutto, alcuna distinzione tra titolarità e reggenza a scavalco.

In proposito, questa stessa Sezione – anche se con riferimento a precedenti bandi (cd. SEFA) – ha già ritenuto che si dovesse dare risalto all’effettivo servizio svolto a prescindere dal regime di titolarità o di reggenza a scavalco, sottolineando che ciò che differenzia la reggenza dalla titolarità è la modalità di nomina del segretario e non il tipo di funzione esercitata (si veda, in particolare, Tar Lazio, Roma, I-quater, n. 6596/2020 in cui si legge: «È vero che l’istituto della reggenza costituisce, nell'attuale contesto ordinamentale un mero strumento provvisorio, la cui ratio è connessa ad una temporanea situazione di vacanza della sede e che, dunque, non può, pertanto, essere utilizzato in forma strutturale; ma è altresì vero che il bando oggetto di esame pone come requisito di ammissione lo svolgimento del servizio effettivo e non la modalità di individuazione del segretario» ; nello stesso senso di dare risalto alla funzione effettivamente esercitata si veda anche, tra le tante sentenze, Tar Lazio, Roma, I-quater, 30 maggio 2022, n. 6994).

14.2. La constatazione della sostanziale equivalenza delle funzioni svolte come segretario comunale reggente a scavalco a quelle esercitate come titolare determina, quindi, una riconsiderazione critica dell’assunto, sul quale fa perno la difesa erariale, secondo cui la dott.ssa ZO avrebbe acquisito l’idoneità a ricoprire sedi di segreteria con popolazione tra 10.001-65.000 abitanti (ex classe II), solo in data 1 dicembre 2022 e grazie al servizio svolto presso il comune di Vigasio a decorrere dal 1 dicembre 2020, cioè da quando ha lì assunto le funzioni di segretario titolare .

L’amministrazione, in tal modo, non ha valutato il servizio prestato nello stesso comune come reggente e che essa stessa colloca dal 19 settembre 2017 al 30 novembre 2020, pari a n. 1175 giorni complessivi, collocando il dies a quo del periodo biennale richiesto dall’art. 31 del C.C.N.L. per il conseguimento dell’idoneità alle sedi di segretaria di fascia superiore alla data del 1 dicembre 2020.

L’impostazione non può, tuttavia, essere condivisa, perché azzera , ai fini della progressione in carriera, il servizio prestato dal segretario comunale in regime di reggenza, in assenza di elementi oggettivi che inducano a ridimensionare il grado di complessità delle funzioni in tale veste esercitate e senza che su questo incida la sola temporaneità dell’incarico, evidentemente neutrale nella valutazione della professionalità dimostrata (che resta immutata qualunque sia la fonte e la durata del mandato).

14.3. I medesimi riferimenti normativi valgono anche a confutare la tesi che il servizio prestato presso il comune di Vigasio non potesse essere considerato utile (ai fini dell’ammissione come ai fini della graduatoria) solo perché formalmente imputabile ad un comune di classe III, ancorché la soglia demografica per l’accesso alla fascia superiore fosse stata superata diversi anni prima.

Sia l’art. 31 del C.C.N.L. che il bando collegano, infatti, il “peso” dell’anzianità di servizio alla popolazione del comune nel quale il segretario ha svolto le sue funzioni, indipendentemente dalla classe alla quale il comune, in quel momento, appartiene.

Anche di recente il giudice d’appello ha ricordato che «Costituisce jus receptum nella giurisprudenza amministrativa il principio secondo cui nelle procedure di gara (ma il principio è applicabile mutatis mutandis anche alle procedure lato sensu concorsuali), ai fini dell’interpretazione delle clausole della lex specialis, vanno applicate le norme in materia di contratti e anzitutto il criterio letterale e quello sistematico, ex artt. 1362 e 1363 cod. civ.; conseguentemente, le stesse clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione; soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità deve essere prescelto dall’interprete il significato più favorevole al concorrente; tanto a maggior ragione quando trattasi di clausole che possono condurre all’esclusione dell'offerta, a fronte del criterio del favor partecipationis e del principio del clare loqui, per i quali, a fronte di più possibili interpretazioni di una clausola contenuta in un bando o in un disciplinare di gara, va sempre preferita la scelta ermeneutica che consenta la più ampia partecipazione dei concorrenti (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V,15 febbraio 2023 n. 1589; 29 novembre 2022, n. 10491; 4 ottobre 2022, n. 8481» (Cons. Stato, IV, 15 aprile 2025, n. 3253).

Nel caso di specie, il tenore letterale del bando è univoco: conta la popolazione del comune presso il quale è stato svolto il servizio e non la classe di appartenenza.

La stessa amministrazione, tra l’altro, ricorda che la riclassificazione di un comune è disciplinata dalla delibera n. 90 del 12 aprile 2000 dell’ex Agenzia autonoma, che prevede diversi passaggi prima che la classe venga adeguata al nuovo dato demografico (proposta della giunta, previa acquisizione dell’attestazione dell’ufficiale di anagrafe della popolazione residente al 31 dicembre dell’anno precedente, e deliberazione dei Consigli di amministrazione delle sezioni regionali dell’Albo), sicché può effettivamente accadere che il segretario comunale, pur coincidendo l’impegno e la difficoltà dei compiti disimpegnati con quelli che contraddistinguono un comune di classe superiore, si trovi di fatto a operare in un comune nel quale la modifica della qualifica formale non si è ancora perfezionata per le tempistiche richieste dal procedimento di adeguamento. In proposito, questo T.a.r. ha già chiarito che sarebbe «irragionevole e in violazione al principio di buon andamento valorizzare il servizio con peso differente soltanto perché svolto o “prima” o “dopo” un evento formalistico e normativamente irrilevante» e che «Ciò che legittima l’accesso al Corso di specializzazione Se.F.A. è quindi l’esperienza maturata, con un servizio di durata complessiva almeno biennale. La maturazione di tale esperienza dà diritto di accedere al Corso di specializzazione di cui all’art.14, comma 2, del dPR n.465/1997, al superamento del quale si ottiene l’iscrizione nella fascia professionale A» (T.a.r. Roma, I-q, 13 maggio 2022, n. 6038).

Deve essere, quindi, il dato curricolare sostanziale, pur rigorosamente accertato, a orientare l’Albo nella selezione dei candidati all’ammissione a segreterie di fascia superiore.

14.4. Poiché l’amministrazione resistente non contesta che il comune di Vigasio abbia superato la soglia dei 10.000 abitanti già dal 2017 ma esclusivamente che tale fatto possa favorevolmente ripercuotersi sulla valutazione della ricorrente ‒ che, tra l’altro, ha offerto plurime evidenze del requisito demografico, dato dall’esistenza di una popolazione residente superiore a 10.000 abitanti, posseduto dal comune di Vigasio in data di gran lunga anteriore a quella della sua formale riclassificazione nel 2023 (cfr. il decreto del 14 maggio 2019 del Ministero dello Sviluppo Economico per l’assegnazione del contributo per la realizzazione di progetti relativi a investimenti nel campo dell’efficientamento energetico e dello sviluppo territoriale sostenibile a favore dei Comuni con popolazione compresa tra 10.001 e 20.000 abitanti e il decreto del 30 maggio 2022 del Ministero dell’Economia e delle Finanze ai fini del riparto del fondo istituito nello stato di previsione del Ministero dell’Interno dall’art. 57-quater, co. 2, del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124) ‒ deve ritenersi accertato che la dott.ssa ZO abbia prestato servizio in un comune con popolazione superiore a 10.000 abitanti già a far data dell’inizio della sua reggenza presso il comune di Vigasio in data 19 settembre 2017; con ciò che ne discende in termini di corretta ricostruzione della sua anzianità di servizio ai fini sia dell’ammissione che dell’inserimento nella graduatoria.

15. Da ultimo, si osserva che non sussiste più l’interesse della dott.ssa ZO all’accoglimento dell’istanza istruttoria concernente la domanda di partecipazione del dott. Bossa, sia perché autonomamente acquisita all’esito dell’accesso agli atti sia perché ininfluente ai fini della presente decisione.

16. In conclusione, il ricorso dev’essere dichiarato in parte improcedibile e per la restante parte può essere accolto, dichiarando l’illegittimità degli atti impugnati (gli artt. 2 e 3 del bando, la graduatoria in parte qua e il provvedimento di esclusione della ricorrente dal corso “Se.F.A 2023”) nei termini espressi in motivazione.

17. Le spese del giudizio, stanti la novità e la particolarità del caso, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte improcedibile; per la restante parte, lo accoglie ai soli fini accertativi, come da motivazione.

Dispone l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

Dario Aragno, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dario Aragno	Orazio Ciliberti

IL SEGRETARIO