Pubblicato il 15/04/2025

N. 03253/2025REG.PROV.COLL.

N. 04114/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4114 del 2024, proposto da TO NI, rappresentato e difeso dall'avvocato TO Marco Spataro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri; Formez PA; Commissione Interministeriale Ripam, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

IA Dalla Corte, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 3940/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, di Formez PA e della Commissione Interministeriale Ripam;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. L’appellante ha partecipato a un concorso pubblico, per titoli ed esami, indetto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri per la copertura di complessivi 2.293 posti di personale non dirigenziale di Area seconda, da inquadrare, a tempo indeterminato, nei ruoli della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, del Ministero dell’Interno, del Ministero della Cultura e dell'Avvocatura dello Stato, concorrendo per il profilo operatore amministrativo/assistente amministrativo/assistente amministrativo gestionale (AMM).

Pur essendo risultato tra i vincitori del concorso, è stato escluso dalla graduatoria, non avendo espresso la scelta della Amministrazione di destinazione nel termine previsto, adempimento previsto a pena di decadenza dal bando di concorso.

2. Con il ricorso introduttivo del giudizio ha impugnato la nota PEC del Formez PA prot. n. U-025991/2023 del 15 giugno 2023, con la quale è stata sostanzialmente respinta la richiesta di proroga del termine per la manifestazione della scelta dell’Amministrazione di destinazione, nonché la successiva nota PEC, protocollo numero U-029080/2023, del 5 luglio 2023, confermativa di quella precedentemente adottata dalla Amministrazione.

Oltre all’annullamento degli atti impugnati, il ricorrente ha chiesto l’accertamento del diritto alla rimessione in termini per la possibilità di indicare l’Amministrazione di destinazione.

3. Con la sentenza indicata in epigrafe, il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, disponendo la compensazione delle spese di giudizio.

4. L’odierno appellante ha contestato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

4.1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di primo grado ha attribuito una rilevanza assorbente all’art. 9 del bando di concorso, senza valutare il contenuto dispositivo dell’art. 10 del medesimo bando.

4.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante deduce erronea interpretazione dell’art. 10 del bando di concorso, sotto altro profilo.

4.3. Con il terzo motivo, l’appellante deduce violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10, comma 2, del bando di concorso; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1337 c.c.; violazione del dovere di buona fede precontrattuale; eccesso di potere, per contraddittorietà interna dell’azione amministrativa.

Deduce, altresì, eccesso di potere, per sviamento ed errore sui presupposti; violazione dei canoni di interpretazione delle norme di cui all’art. 12 delle preleggi; violazione degli artt. 1370 e 1371 c.c. e del principio di autovincolo di cui alla lex specialis .

5. Con ordinanza presidenziale n. 841/2024 l’appellante è stato autorizzato alla notifica per pubblici proclami (adempimento cui la parte appellante ha provveduto).

6. Si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Formez PA e la Commissione Interministeriale Ripam, contestando la fondatezza delle deduzioni di parte appellante e chiedendo la conferma della sentenza impugnata.

7. Con ordinanza n. 2610/2024, questa Sezione ha accolto l'istanza cautelare, ai soli fini di una sollecita fissazione della udienza di merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.

8. Nella memoria depositata in data 21 ottobre 2024, l’appellante ha insistito per l’accoglimento della domanda di annullamento degli atti impugnati, con conseguente riconoscimento del diritto di indicazione della scelta dell'Amministrazione di destinazione, secondo l’ordine di collocazione nella graduatoria finale.

9. All’udienza pubblica del 30 gennaio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

10. La questione dedotta in giudizio concerne l’interpretazione degli artt. 9 e 10 del bando di concorso pubblico, per titoli ed esami, indetto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri per la copertura di complessivi 2.293 posti di personale non dirigenziale di Area seconda, da inquadrare, a tempo indeterminato, nei ruoli della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, del Ministero dell’Interno, del Ministero della Cultura e dell'Avvocatura dello Stato.

Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso introduttivo del giudizio, ritenendo che, ai sensi dell’art. 9 del bando di concorso, per la decorrenza del termine per la manifestazione della scelta della Amministrazione di destinazione, fosse sufficiente la pubblicazione del relativo avviso sul sito informatico Formez e che l’ulteriore forma di pubblicità, prevista dall’art. 10, comma 2, del bando (pubblicazione sul sistema step – one 2019), fosse rilevante ai soli fini della individuazione delle modalità con cui effettuare detta scelta, con la conseguenza che legittimamente l’Amministrazione procedente avrebbe ritenuto il ricorrente (odierno appellante) decaduto dal diritto di esprimere la propria preferenza, per decorrenza del termine dalla pubblicazione sul sito informatico Formez.

L’appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, invocando l’interpretazione letterale e sistematica degli articoli del bando sopra richiamati ed evidenziando e che, pur essendosi utilmente qualificato alle prove concorsuali, gli è stata sostanzialmente preclusa ogni possibilità di essere assunto.

Censura l’operato della Amministrazione per violazione della buona fede e per eccesso di potere, in relazione ai profili sopra richiamati.

11. Il ricorso in appello è suscettibile di accoglimento nei termini di seguito indicati.

11.1. L’art. 9 del bando di concorso (“ Validazione e pubblicità delle graduatorie finali di merito e comunicazione dell'esito del concorso ”) disponeva:

“ 1. Le graduatorie finali di merito per ciascun codice concorso di cui all'art. 1 saranno validate dalla Commissione RIPAM e trasmesse alle amministrazioni interessate.

2. L'avviso relativo alla avvenuta validazione e alla pubblicazione delle predette graduatorie sarà pubblicato sul sito http://riqualificazione.formez.it/ e nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - 4ª Serie speciale «Concorsi ed esami».

3. Ogni comunicazione ai candidati sarà in ogni caso effettuata mediante pubblicazione di specifici avvisi sul sito http://riqualificazione.formez.it/ nonché sul sito delle amministrazioni interessate. Tale pubblicazione avrà valore di notifica a tutti gli effetti.

4. Mediante tale avviso saranno rese note le modalità di scelta delle amministrazioni per i posti messi a concorso con il presente bando, fermo restando quanto previsto dal successivo art. 10 ”.

L’art. 10 del bando (“ Scelta delle amministrazioni e assunzione in servizio ”) disponeva altresì:

“ 1. I candidati vincitori, a cui ò data comunicazione dell'esito del concorso attraverso la pubblicazione della graduatoria finale di merito, sono assegnati alle amministrazioni di destinazione scelte sulla base delle preferenze espresse secondo l'ordine di graduatoria, fermo restando il possesso dei requisiti prescritti dall'art. 2.

2. I candidati devono, a pena di decadenza, manifestare la scelta dell'amministrazione di destinazione esclusivamente attraverso le modalità che saranno indicate con successivo avviso sul sito http://riqualificazione.formez.it e sul sistema «Step-One 2019». In caso di rinuncia all'assunzione da parte dei vincitori o di dichiarazione di decadenza dei medesimi subentreranno i primi idonei in ordine di graduatoria.

3. In sede di manifestazione delle preferenze i candidati vincitori trasmettono altresì il proprio curriculum vitae.

4. I candidati dichiarati vincitori del concorso oggetto del presente bando saranno assunti a tempo indeterminato, con riserva di controllare il possesso dei requisiti e dei titoli dichiarati in domanda, secondo la disciplina vigente al momento dell'immissione in servizio nei profili di cui all'art. 1 del presente bando.

5. L'assunzione dei vincitori avviene compatibilmente ai limiti imposti dalla vigente normativa in materia di vincoli finanziari e regime delle assunzioni.

6. Il rapporto di lavoro a tempo indeterminato viene instaurato mediante la stipula di contratto individuale di lavoro. Non si procede all'instaurazione del rapporto di lavoro nei confronti dei candidati che abbiano superato il limite di età previsto dalla vigente normativa in materia ”.

11.2. Costituisce jus receptum nella giurisprudenza amministrativa il principio secondo cui nelle procedure di gara (ma il principio è applicabile mutatis mutandis anche alle procedure lato sensu concorsuali), ai fini dell’interpretazione delle clausole della lex specialis , vanno applicate le norme in materia di contratti e anzitutto il criterio letterale e quello sistematico, ex artt. 1362 e 1363 cod. civ.; conseguentemente, le stesse clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione; soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità deve essere prescelto dall’interprete il significato più favorevole al concorrente; tanto a maggior ragione quando trattasi di clausole che possono condurre all’esclusione dell'offerta, a fronte del criterio del favor partecipationis e del principio del clare loqui , per i quali, a fronte di più possibili interpretazioni di una clausola contenuta in un bando o in un disciplinare di gara, va sempre preferita la scelta ermeneutica che consenta la più ampia partecipazione dei concorrenti (cfr. ex multis , Consiglio di Stato, Sez. V,15 febbraio 2023 n. 1589; 29 novembre 2022, n. 10491; 4 ottobre 2022, n. 8481).

Alla terminologia utilizzata negli atti pubblici, anche in attuazione dei principi di buona fede ed affidamento che presidiano l'azione della Pubblica Amministrazione nei confronti dei privati, va attribuito il significato comunemente utilizzato nei testi normativi e/o comunque ufficiali; questa regola vale, a maggior ragione, per i bandi di concorso, che devono assicurare che la procedura si svolga in modo imparziale per rispettare la par condicio fra i concorrenti e devono essere connotati dall’univocità e dalla chiarezza del linguaggio utilizzato (il cd. “ clare loqui ”).

11.3. Orbene, nel bando di concorso l’Amministrazione aveva individuato due diverse forme di pubblicità: quella prevista dall’art. 9, comma 2, del bando, relativa alla pubblicazione delle graduatorie concorsuali (da attuarsi esclusivamente sul sito Formez), dalla quale far decorrere il termine per la manifestazione della scelta della Amministrazione di destinazione, e quella prevista dall’art. 10, comma 2, del bando, che si riferiva alla individuazione delle modalità per la manifestazione del potere di scelta dell’Amministrazione di destinazione (da attuarsi sia sul sito Formez, che sul sistema « Step-One 2019 »).

11.4. Ritiene il Collegio che la natura asimmetrica delle forme di pubblicità previste dal bando (che attengono ad aspetti diversi, ma complementari, dal momento che l’esercizio della facoltà di scelta della Amministrazione di destinazione presuppone necessariamente la conoscenza della avvenuta pubblicazione della relativa graduatoria) e il carattere non immediatamente intelligibile delle disposizioni del bando sopra richiamate possano aver indotto l’odierno appellante a confidare (in buona fede) sulla equivalenza delle due forme di pubblicità e, conseguentemente, in conformità ai principi del favor partecipationis e del clare loqui , giustificano la rimessione in termini dell’appellante, ai fini dell’esercizio del potere di scelta dell’Amministrazione di destinazione.

12. Tiene, tuttavia, il Collegio a precisare che all’odierno appellante non può essere riconosciuta la facoltà di esercitare “ora per allora” il diritto di scelta, in quanto con un atteggiamento improntato maggiormente ai canoni di diligenza e di autoresponsabilità avrebbe potuto evitare di incorrere in errore nella interpretazione delle previsioni del bando di concorso; ne consegue che il diritto di scelta della Amministrazione di destinazione potrà essere esercitato dall’appellante solo rispetto alle sedi disponibili e non ancora assegnate al momento della pubblicazione della presente decisione.

13. La valutazione complessiva della fattispecie dedotta in giudizio giustifica l’equa compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla ( in parte qua ) gli atti impugnati.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO