Pubblicato il 29/12/2025

N. 02262/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01033/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1033 del 2025, proposto da
HSG S.r.l., G Beach S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Alessandro Del Dotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Positano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Dario Ranieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

L'Incanto di SO UI e C. S.n.c., non costituita in giudizio;

per l’accertamento

dell’illegittimità del silenzio inadempimento serbato dal Comune di Positano nella procedura ex artt. 37 e 18 reg. es. cod. nav., avente per oggetto il rilascio della nuova concessione demaniale marittima relativa alla “Spiaggia Grande” di Positano.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Positano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 il dott. OL Di PO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe, la HSG s.r.l. (in appresso, H.) e la G Beach s.r.l. (in appresso, G.) agivano avverso il silenzio inadempimento serbato dal Comune di Positano nella procedura ex artt. 37 e 18 reg. es. cod. nav., avviata con avviso pubblico del 5 agosto 2024, prot. n. 11223, ed avente per oggetto la prosecuzione della concessione demaniale marittima relativa alla “Spiaggia Grande” di Positano, richiesta dalla titolare Incanto di SO UI & C. s.n.c. (in appresso, I.) il 5 agosto 2024 (prot. n. 11206).

2. Ad illustrazione dell’azione proposta, deducevano che:

- in data 5 agosto 2024 (prot. n. 11206), la I. aveva presentato istanza di prosecuzione della concessione in sua titolarità, avente per oggetto la menzionata “Spiaggia Grande”;

- in pari data, era stato pubblicato sull’Albo pretorio comunale, giusta avviso prot. n. 11223;

- le proponenti H. e G., riunitesi in raggruppamento temporaneo di imprese (RTI) avevano presentato, in data 4 settembre 2024, (prot. n. 12792) domanda concorrente con quella della I.;

- nonostante i solleciti e le diffide del 15 ottobre 2024, del 3 dicembre 2024, del 7 febbraio 2025 e dell’8 maggio 2025, il Comune di Positano non aveva concluso l’avviata procedura selettiva ad evidenza pubblica.

3. A fronte della perdurante inerzia dell’amministrazione intimata nell’espletamento procedura ex artt. 37 e 18 reg. es. cod. nav., la H. e la G. richiedevano, col ricorso in epigrafe, l’accertamento dell’illegittimità di tale condotta omissiva, con conseguente ordine di concludere la procedura anzidetta, nonché la nomina di un Commissario ad acta per il caso di ulteriore inadempimento.

4. Costituitosi in resistenza, l’intimato Comune di Positano eccepiva l’infondatezza dell’azione esperita ex adverso, deducendo, segnatamente, che la conclusione della procedura controversa era subordinata all’approvazione del Piano attuativo delle aree demaniali (PAD), prescritta dal Piano di utilizzazione delle aree demaniali (PUAD), approvato ai sensi dell'art. 1, comma 38, della l. r. Campania n. 16/2014.

5. Alla camera di consiglio del 9 dicembre 2025, la causa era trattenuta in decisione.

6. Venendo ora a scrutinare il ricorso, esso si rivela fondato per le ragioni illustrate in appresso.

7. E’, innanzitutto, predicabile l’obbligo dell’amministrazione resistente di provvedere in maniera espressa e definitiva in merito alle rassegnate istanze concorrenti per l’affidamento in concessione dell’area demaniale marittima denominata “Spiaggia Grande”.

7.1. In particolare, non vale ad elidere detto obbligo l’eccepita circostanza che il Comune di Positano non si sia ancora dotato di PAD.

Ed invero, l’amministrazione resistente non può legittimamente trincerarsi dietro una simile circostanza onde giustificare la propria perdurante inerzia nella conclusione dell’avviata procedura selettiva ad evidenza pubblica.

In questo senso, il Consiglio di Stato, sez. VII, nel sospendere, con ordinanza n. 3840 del 23 ottobre 2025, l’esecutività della sentenza del TAR Puglia, Lecce, sez. I, n. 1214 del 12 luglio 2025, richiamata dal Comune di Positano a suffragio della propria eccezione, ha osservato che: «- in base al consolidato orientamento della giurisprudenza la mancata approvazione del PCC (piano comunale delle coste) [assimilabile, nella Regione Campania, al PAD richiesto dal PUAD] non preclude di per sé il rilascio delle concessioni e la sua assenza non può, pertanto, giustificare la sospensione generalizzata delle procedure, potendo l’individuazione dei lotti da porre a base di gara avvenire sulla scorta del PRG (ove questo contenga prescrizioni sufficientemente dettagliate), salve le ipotesi residuali di palesi lacune non colmabili attraverso il ricorso alla lettura e all’interpretazione del piano regionale (cfr. Consiglio di Stato, VII, 7 febbraio 2025, n. 971 che richiama Cons. Stato, n.4788 del 23 settembre 2014)».

Nello stesso senso, il Consiglio di Stato, sez. VII, nella sentenza n. 6699 del 7 luglio 2023 ha stigmatizzato quella interpretazione giurisprudenziale secondo cui «nelle more dell’approvazione del PUA [Piano di utilizzo degli arenili] comunale, laddove le preesistenti concessioni demaniali marittime siano scadute, l’amministrazione comunale non potrebbe procedere all’assegnazione, sia pur transitoria e con procedura di evidenza pubblica, delle stesse, con l’alternativa che sarebbe o precluso lo sfruttamento transitorio del bene demaniale o prorogata … sebbene già scaduta. In altri termini la mancata adozione dei PUA comunali determinerebbe un “…congelamento sine die dell’azione amministrativa in tema di concessioni per l’uso turistico degli arenili…” (cfr. Cons. di Stato, Sez. VI, 8 luglio 2019, n. 4753)» (cfr., in senso adesivo, TAR Lazio, Roma, sez. II, 16 ottobre 2024, n. 17933; 23 aprile 2025, n. 7917).

Un simile approccio ermeneutico si pone, d’altronde, in linea con i seguenti autorevoli arresti, sanciti, sull’abbrivio della sentenza della Corte di giustizia UE 14 luglio 2016, C-458/14 e C-67/15 (Promoimpresa S.r.l.) e delle pronunce nomofilattiche dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e n. 18 del 31 dicembre 2021, nel senso, da un lato, di affrancare l’avvio delle procedure competitive di affidamento delle concessioni demaniali marittime sia dall’emanazione dei decreti legislativi di riordino e semplificazione della disciplina in materia di concessioni demaniali marittime di cui alla delega legislativa contenuta nell’art. 4, comma 1, della l. n. 118/2022 e, in particolare, dalla definizione degli indennizzi in favore dei concessionari uscenti, sia dalla normotipizzazione dei singoli beni costieri a guisa di “risorse scarse” e nel senso, d’altro lato, di restringere i margini applicativi della c.d. proroga tecnica delle concessioni scadute, in vista dell’espletamento delle procedure anzidette: - «Il complesso delle disposizioni introdotte dalla l. n. 14 del 2023 determina una nuova proroga automatica e generalizzata delle concessioni balneari, non più funzionale alle (non più) imminenti gare (come previsto dalla originaria versione degli artt. 3 e 4 della l. n. 118 del 2022), ma anzi resa indeterminata e potenzialmente illimitata nella durata dal contestuale divieto di procedere all’emanazione dei bandi di gara posto fino all’adozione dei decreti legislativi di cui all’art. 4 della l. n. 118 del 2022 (adozione non più possibile perché la delega è scaduta il 27 febbraio 2023, solo qualche giorno dopo l’entrata in vigore della l. n. 14 del 2023)»; - «le tesi che conferiscono … alla stessa indizione delle gare le conclusioni del Tavolo tecnico, le quali, oltre al già rilevato profilo di incompatibilità con il diritto dell’Unione, in alcun modo possono condizionare o sospendere l’effetto diretto dell’art. 12 della Dir. 2006/123/CE»; - «Si può ritenere compatibile con il diritto dell’Unione la sola proroga “tecnica” – funzionale allo svolgimento della gara – prevista dall’art. 3, commi 1 e 3, della l. n. 118 del 2022 nella sua originaria formulazione, prima delle modifiche dei termini apportate dal d.l. n. 198 del 2022, laddove essa fissa come termine di efficacia delle concessioni il 31 dicembre 2023 e consente alle autorità amministrative competenti di prolungare la durata della concessione, con atto motivato, per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura competitiva e, comunque, non oltre il termine del 31 dicembre 2024 “in presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura stessa”. Affinché possano legittimamente giovarsi di tale proroga tecnica senza violare o eludere il diritto dell’Unione e la stessa legge n. 118/2022, però, le autorità amministrative competenti – e, in particolare, quelle comunali – devono avere già indetto la procedura selettiva o comunque avere deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l’iter per la predisposizione dei bandi. L’art. 3, comma 3, della l. n. 118 del 2022 – lo si ricorda – consente infatti la proroga tecnica, testualmente, solo per il tempo strettamente necessario “alla conclusione della procedura”, che deve essere stata avviata e può ritenersi avviata, secondo una interpretazione ispirata a ragionevolezza, in presenza quantomeno di un atto di indirizzo volto ad indire, finalmente, le gare, non essendo consentito comunque, sul piano logico prima ancor che cronologico, disporre una proroga tecnica finalizzata alla conclusione di una procedura di gara che nemmeno sia stata avviata, quantomeno a livello programmatico, pur di fronte a vicende contenziose o a difficoltà legate all’espletamento della procedura stessa, nell’assenza, ad oggi, di un più volte auspicato riordino sistematico dell’intera materia, dove confluiscono e trovano composizione, come ha ricordato la Corte costituzionale, molteplici e rilevanti interessi, pubblici e privati» (Cons. Stato, sez. VII, 20 maggio 2024, n. 4479, n. 4480 e n. 4481).

7.2. Neppure vale ad elidere la pretesa attorea la circostanza che la procedura de qua è quella disciplinata dagli artt. 37 cod. nav. e 18 reg. es. cod. nav.

In argomento, il Collegio non ignora che il Consiglio di Stato, sez. VII, nelle sentenze n. 10131 e n. 10132 del 16 dicembre 2024, n. 1129 dell’11 febbraio 2025 (cfr., in senso adesivo, TAR Campania, Salerno, sez. III, 13 febbraio 2025, n. 316), ha illustrato come il modulo in parola sia insuscettibile di garantire appieno l’osservanza dei principi unionali in subiecta materia.

Tuttavia, occorre rimarcare che:

- il divisato avvio della procedura selettiva ex artt. 37 cod. nav. e 18 reg. es. cod. nav. non avrebbe potuto essere legittimamente abdicato dall’amministrazione resistente, senza che fosse tempestivamente indetta la procedura disciplinata dall’art. 4 della l. 118/2022 in conformità ai cennati principi unionali, sanciti dalla direttiva n. 2006/123/CE e dalla Corte di Giustizia UE, previa rimozione in autotutela dell’indizione dell’anzidetta procedura ex artt. 37 e 18 reg. es. cod. nav.;

- come dedotto dalla ricorrente, ai sensi del citato art. 4 della l. 118/2022, così come novellato dall’art. … del d.l. n. 131/2024, conv. in l. n. 166/2024, «le disposizioni del presente articolo si applicano alle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive di cui al comma 1 avviate successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione e ai relativi atti concessori», ossia avviate dopo il 16 settembre 2024, laddove, nella specie, l’avviso di selezione risale al 5 agosto 2024 (prot. n. 11223); donde l’operatività, ratione temporis, del modulo ex artt. 36 e 37 cod. nav., 18 reg. es. cod. nav.;

- anche quest’ultimo modulo selettivo, laddove – come, appunto, nel caso in esame – ancora applicabile ratione temporis, ed ancorché non pienamente conforme né satisfattivo degli obiettivi di libera circolazione dei beni e dei servizi all’interno del mercati unico europeo, in quanto ab origine introdotto ad esclusivo presidio degli interessi pubblici, va, comunque, improntato ai principi di par condicio, d'imparzialità e di trasparenza, così come enucleabili dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. direttiva servizi o Bolkestein), avendo per oggetto l'attribuzione in godimento di un bene pubblico economicamente contendibile (cfr. TAR Liguria, Genova, sez. I, 6 dicembre 2021, n. 1049);

- l’abbandono della già avviata procedura selettiva ex artt. 37 e 18 reg. es. cod. nav., nelle more della tuttora temporalmente indefinita programmazione di una nuova procedura conformata alla disciplina dell’art. 4 della l. n. 118/2022, finirebbe per premiare ingiustificatamente l’aspettativa all’insistenza del titolare (I.) della concessione demaniale marittima ormai scaduta.

7.3. Tanto chiarito a ripudio delle eccezioni di parte resistente, l’obbligo di concludere la procedura competitiva per il rilascio della nuova concessione demaniale marittima relativa alla “Spiaggia Grande” di Positano trova appiglio nella considerazione che l’avvio della stessa (giusta avviso pubblico del 5 agosto 2024, prot. n. 11223) ne imponeva consequenzialmente e indeclinabilmente il perfezionamento, in omaggio ai canoni ordinamentali basici di statim et clare loqui ex art. 2 della l. n. 241/1990, di doverosità dell’agere amministrativo, di leale collaborazione e di buona fede nei rapporti tra amministrazione e privati, oltre che in applicazione dei citati artt. 37 e 18 reg. es. cod. nav.

8. Sussiste pure l’inerzia del Comune di Positano, atteso che quest’ultimo non risulta essersi determinato in maniera espressa e definitiva in merito al rilascio della nuova concessione demaniale marittima, nonostante i solleciti e le diffide del 15 ottobre 2024, del 3 dicembre 2024, del 7 febbraio 2025 e dell’8 maggio 2025, rivoltigli in tal senso dall’interessata e nonostante lo spirare (a decorrere dalla pubblicazione dell’avviso del 5 agosto 2024, prot. n. 11223, e dalla presentazione dell’istanza concorrente del 4 settembre 2024, prot. n. 12792) di qualsivoglia termine ragionevole di conclusione del procedimento, ivi compreso il termine generale suppletivo di 30 giorni ex art. 2, comma 2, della l. n. 241/1990, applicabile in mancanza di specifiche statuizioni normative.

9. Stante la ravvisata illegittimità del silenzio serbato Comune di Positano nella vicenda procedimentale controversa, il ricorso in epigrafe va, dunque, accolto.

Il conseguente ordine di provvedere nei confronti dell’amministrazione resistente deve intendersi riferito all’obbligo di pronunciarsi in maniera espressa e definitiva, entro il termine di 45 giorni dalla comunicazione o, se anteriore, notifica della presente sentenza, in relazione all’avviata procedura comparativa, ossia in relazione al richiesto rilascio della nuova concessione demaniale marittima relativa alla “Spiaggia Grande” di Positano in favore del soggetto proponente l’offerta risultata più meritevole, oltre che assistita da tutti i necessari requisiti legali di validità, restando, comunque, salva ogni eventuale determinazione motivata in autotutela, qualora nessuna delle offerte presentate dovesse rivelarsi valida e/o congrua.

10. Per il caso di perdurante inerzia amministrativa dopo lo spirare del termine indicato retro, sub n. 10, va nominato fin da ora Commissario ad acta il Prefetto di Salerno o un funzionario da lui delegato, anche non appartenente al suo Ufficio, il quale dovrà provvedere entro i 45 giorni successivi alla presentazione di apposita istanza di parte e previa verifica del persistere dell’inadempimento.

12. Quanto, infine, alle spese di lite, appare equo disporne l’integrale compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, accoglie in ricorso in epigrafe nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto: - ordina al Comune di Positano di provvedere, entro il termine di 45 giorni dalla comunicazione o, se anteriore, notifica della presente sentenza, concludendo l’avviata procedura di rilascio della concessione demaniale marittima relativa alla “Spiaggia Grande” di Positano; - nomina quale Commissario ad acta il Prefetto di Salerno o un funzionario da lui delegato, anche non appartenente al suo Ufficio, affinché, in caso di perdurante inerzia dell’amministrazione intimata, provveda a quanto sopra entro il termine indicato in motivazione; - compensa interamente tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UI SO, Presidente

OL Di PO, Consigliere, Estensore

Marcello Polimeno, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL Di PO	UI SO

IL SEGRETARIO