Pubblicato il 07/02/2025

N. 00971/2025REG.PROV.COLL.

N. 04775/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4775 del 2024, proposto da Sailing & Sea Project S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimiliano Musio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Manduria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Annalisa Di Giovanni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Prima) n. 1335/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Manduria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2024 il Cons. Sergio Zeuli.

Viste le conclusioni della Società appellante e del Comune appellato, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha rigettato il ricorso proposto dalla parte appellante per l’annullamento del provvedimento dirigenziale del 21 luglio del 2022 del comune di Manduria che ha definitivamente rigettato la domanda di concessione demaniale marittima, avente ad oggetto lo specchio acqueo presso la baia di Torre Collimena, sita in area costiera di competenza di detto comune, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e/o conseguenti, fra cui la Delibera n.116 del 2019 della Commissione Straordinaria istituita presso il comune.

A sostegno del gravame, la parte appellante espone le seguenti circostanze di fatto:

- con istanza dell’11 marzo del 2022 aveva chiesto al comune di Manduria di concederle l’area demaniale marittima corrispondente allo specchio acqueo presso la baia di Torre Colimena, per la realizzazione di una base nautica e punti di ormeggio attrezzati e servizi al diporto e turismo, anche per l’assenza di servizi corrispondenti in tutta l’area interessata;

- la manifestazione di interesse veniva corredata sia dagli elaborati grafici inerenti la proposta progettuale, che dalla disposizione planimetrica contenente le coordinate dell’area di interesse;

- il comune di Manduria il 24 giugno del 2022 comunicava la sussistenza di motivi ostativi, evincibili dalla sospensione del rilascio di tutte le concessioni in seguito alla delibera del 13 giugno del 2019 n.116, in attesa dell’approvazione del Piano Comunale delle Coste (PCC), nei termini imposti dalla Regione Puglia con D.G.R. n.750 del 2019;

- in particolare, il comune rappresentava che il PCC era stato adottato con delibera del Commissario ad acta n.1/2021 del 10 giugno del 2021 e che il successivo 15 giugno erano stati affissi tutti gli elaborati sull’Albo Pretorio, per la durata di sessanta giorni per l’opportuna pubblicità;

- che in mancanza del PCC, solo adottato, era vigente il Piano regionale delle Coste (PRC), approvato con delibera di G.R. n.2273 del 13 ottobre del 2021, al quale si deve far riferimento per le valutazioni concernenti il rilascio della concessione demaniale, e che, all’art.9 delle NTA prevede che le concessioni di zone marine, assentibili per la realizzazione anche di punti di ormeggio, sono previste dal PCC per la loro ubicazione, sulla base di studi preliminari meteo-marini e di trasporto solido, che non erano contenute nel PRC;

- inoltre l’art.9.3. delle suddette NTC prevede che il PCC debba contenere le indicazioni quantitative delle esigenze di punti di ormeggio, le indicazioni della qualità e della sostenibilità massima del fondale dei punti di ormeggio, la riorganizzazione di quelle esistenti per razionalizzare l’uso del mare e dunque che, sulla base del solo PRC non è possibile rilasciare concessioni per punti di ormeggio, in mancanza del PCC;

- seguiva il provvedimento dirigenziale del 21 luglio del 2022 contenente diniego definitivo, che veniva impugnato dinanzi al TAR Lecce, deducendo violazione di legge e di regolamento, oltre che delle norme delle NTA del Piano regionale, nonché il contrasto con la consolidata giurisprudenza in materia.

La sentenza impugnata ha rigettato il ricorso.

Avverso la decisione sono stati dedotti i seguenti motivi di appello:

ECCESSO DI POTERE PER ERRONEA PRESUPPOSIZIONE IN FATTO E DIRITTO. CONTRADITTORIETA’ MANIFESTA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT 9 e 9.3. N.T.A. P.R.C. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART 15 e ss L.r. 17/2015. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL GIUSTO PROCEDIMENTO.

2. Si è costituito in giudizio il comune di Manduria, contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

DIRITTO

3. La sentenza impugnata ha rigettato il ricorso, ritenendo che il diniego opposto dal comune alla richiesta di concessione formulata dalla parte appellante fosse legittimo. Sono due gli argomenti su cui il provvedimento impugnato si è basato.

3.1. Il primo di essi si fonda sulla previsione contenuta nella Delibera della Commissione Straordinaria del comune di Manduria del 13 giugno del 2019 che, in attesa che terminasse la procedura di approvazione del Piano Comunale delle Coste, aveva disposto la sospensione del rilascio di qualsiasi concessione demaniale marittima.

3.2. Il secondo argomento è dato dalla considerazione che, mancando un PCC, solo prescrizioni dettagliate dettate dal PRC in materia di concessioni demaniali marittime avrebbero potuto consentire all’amministrazione di svolgere una valutazione congrua e pertinente in ordine al se rilasciare o meno la concessione demaniale richiesta. Condizioni, queste, che tuttavia, a giudizio dell’amministrazione appellata, nel caso di specie, mancavano, perché le norme di attuazione del PRC (in particolare l’art.9.3) erano generiche e lacunose e rendevano perciò necessaria, per la regolazione concreta della fattispecie, l’approvazione del PCC.

4. L’unico ed articolato motivo di appello contesta, in diritto, queste argomentazioni versate nell’atto dall’amministrazione, e convalidate dal primo giudice, segnalando le conseguenze irragionevoli che derivano dalla loro pratica applicazione.

4.1. La parte appellante sostiene infatti che, a volerla rispettare, la regola della sospensione, disposta in via generale, di tutti i procedimenti concessori in attesa dell’approvazione del PCC, conferisce alla P.A. un potere illimitato di sospendere sine die un procedimento amministrativo, che, oltre ad essere contrario al principio di tipicità degli atti, le consentirebbe di non provvedere in ordine alle istanza private aventi ad oggetto interessi pretensivi, in spregio agli elementari principi di correttezza e buona fede che è tenuta a rispettare sia nei rapporti coi cittadini, che, più in generale, nella gestione dei poteri di cui è attributaria.

Principi che, secondo la doglianza in esame, imporrebbero sempre all’amministrazione destinataria di un’istanza di provvedere in merito, con una motivazione adeguata riferibile alla specifica fattispecie sottoposta alla sua valutazione, evitando formule generali ed astratte, che mortificano le esigenze di chiarezza e trasparenza che devono costantemente presidiarne l’azione.

4.2. Il sub-motivo al primo motivo d’appello, contesta, ad ogni buon conto, ed in via subordinata, la lettura delle norme di attuazione del PRC proposta nel provvedimento impugnato, affermando che, contrariamente a quanto ivi opinato, le suddette previsioni conterrebbero prescrizioni sufficientemente dettagliate, e dunque idonee a consentire all’amministrazione di valutare, nello specifico, l’istanza di concessione presentata dalla parte appellante.

5. Il motivo, nella parte in cui contesta alla motivazione contenuta nel diniego di non avere nello specifico valutato l’assentibilità del progetto e la concedibilità del bene demaniale, è, a parere del Collegio, fondato.

Invero, nel rigettare l’istanza, la parte appellata, richiamando la previsione contenuta nella delibera n.116/2019 della Commissione Straordinaria, si è esclusivamente basata sulla mancata approvazione del Piano Coste da parte del comune, sostenendo che tale carenza non le consentiva, in via pregiudiziale, di valutare adeguatamente l’assentibilità del progetto presentato, non rinvenendo aliunde, e specificamente, nella regolazione del PRC, norme previsionali che contenessero, con un apprezzabile grado di dettaglio, una criteriologia in base alla quale svolgere le necessarie valutazioni.

5.1. Tale motivazione risulta, per più versi, perplessa, oltre ad essere in contrasto con i principi generali che presidiano l’azione amministrativa.

5.2. Innanzitutto la sospensione a tempo indeterminato di tutti i procedimenti concessori in attesa dell’approvazione del PCC, disposta dalla ricordata delibera n. 116/2019 della Commissione straordinaria, oltre a rappresentare un provvedimento atipico di dubbia ammissibilità non essendo previsto da un’apposita legge, contiene anche disposizioni irragionevoli, se non addirittura ingiuste.

Con esso, infatti, l’amministrazione, foss’anche nel lodevole intento di sollecitare l’approvazione del PCC, di fatto, bloccando tutte le pratiche che hanno ad oggetto richieste di concessioni demaniali, ha finito per addebitare ai privati, gli effetti della propria stessa inerzia nella procedura di emanazione del suddetto piano.

Questa scelta non può ritenersi conforme ai principi di buona fede e di tutela dell’affidamento che devono presidiare un corretto rapporto tra amministrazione e privati, appunto perché fa indebitamente gravare sui privati, imponendo una sospensione sine die di un’intera tipologia di procedimenti, le conseguenze di un indebito comportamento dell’amministrazione.

5.3. Del resto, gli articoli 2 e 2 bis della L. n.241 del 1990 – legge che detta i principi direttivi fondamentali dell’ agere amministrativo - non a caso, e significativamente, dopo aver ribadito l’obbligo di procedere a carico dell’amministrazione limitano a casi eccezionali la possibilità per le amministrazione di sospendere il procedimento amministrativo; tanto ciò è vero che il comma 7 dell’art.2 della l.241 citata tipizza, con elencazione tassativa, i casi in cui l’amministrazione può provvedere in tal senso, mentre il 2 bis stesso testo stigmatizza come fatto ingiusto la mancata conclusione del procedimento.

Al contrario, con la disposizione in commento, l’amministrazione, ponendosi in frontale contrasto con queste ultime previsioni, ha di fatto paralizzato qualunque attività riguardante le concessioni demaniali marittime, senza tampoco indicare, se non per relazione ad una data incerta nel “quando”, se non anche nell’”an”, i termini massimi entro cui detta sospensione era destinata ad operare.

Anche sotto questo profilo, pertanto, la ricordata deliberazione della commissione straordinaria n.116 del 2019, così come il diniego opposto alla parte appellante, che ne rappresenta l’atto applicativo, sono da ritenersi illegittimi.

5.3. L’illegittimità di questi ultimi, si rivela, in terzo luogo, laddove si consideri l’effetto eccessivamente (ed impropriamente) penalizzante che essi hanno avuto sull’iniziativa economica privata che è stata, per così dire, paralizzata sul nascere dalla radicale preclusione oppostale, persino alla sola apertura del procedimento, stante la pendenza della procedura di approvazione del PCC.

Anche questo effetto è contrario ai principi generali del diritto amministrativo. Infatti, colui che aspira ad una concessione di un bene demaniale e che ha predisposto, a tal fine, un progetto, e che, nella maggior parte dei casi, esercita la libertà di impresa, costituzionalmente prevista, vanta, soprattutto in caso di diniego, una pretesa giuridicamente tutelata a conoscere le ragioni per le quali l’amministrazione non ritiene che detto bene possa essergli concesso, ragioni che possono essere le più varie, ma che tuttavia vanno riferite alla specifica situazione prospettata e non ad una situazione generale asseritamente ostativa, a meno che quest’ultima non trovi fondamento in solide e giustificate ragioni, che in ogni caso giammai potrebbero consistere in inadempimenti e/o inerzie imputabili alla stessa amministrazione che ha deliberato la sospensione, come accaduto nel caso di specie.

5.4. La necessità di avviare e di concludere, con un provvedimento di contenuto specifico e concreto, il procedimento concessorio, era, nel caso di specie, trattandosi di concessione stagionale, vieppiù consistente. Infatti, la mancata previsione di un termine di durata della sospensione finisce, a maggior ragione in questo caso, per divenire esiziale per la sfera economica del richiedente, idonea come è a bloccare definitivamente le progettualità proposte, che si implementano di norma nel solo periodo estivo.

5.5. Ulteriore conforto, infine, alla ricostruzione qui accolta, si rinviene anche nella sentenza del Consiglio di Stato n.4788 del 23 settembre del 2014, peraltro richiamata dal provvedimento impugnato, che si è pronunciata proprio con riferimento alla legislazione pugliese, nella parte in cui essa afferma espressamente che la mancata approvazione del PCC può ritenersi ostativa all’assenso per nuove concessioni solo in casi residuali e che pertanto “la regola è data dalla possibilità di procedere al rilascio delle concessioni (e a tal fine i comuni dovranno rinvenire nell’ambito delle dettagliate previsioni dello stesso p.r.c. i relativi presupposti, condizioni e limiti), mentre l’eccezione sarà rappresentata dalle ipotesi – a questo punto residuali - in cui la mancata approvazione del pcc precluda comunque il rilascio delle concessioni….” Ossia allorquando sia “ palese una lacuna non colmabile attraverso il ricorso alla lettura e all’interpretazione del piano regionale.”

6. Peraltro vale ancora osservare che neppure quanto sostenuto nell’atto impugnato - secondo cui il sistema regolativo vigente al momento della proposizione della domanda di concessione, ossia quello ricavabile, sostanzialmente, dal PRC, non contenendo criteri direttivi sufficientemente precisi, non avrebbe consentito una adeguata valutazione della istanza - trova fondamento nella piana lettura del complessivo ordito normativo.

Quest’ultimo, infatti, consentiva al comune di procedere ad un compiuto esame della domanda e del progetto, anche in assenza del PCC; il sistema complessivo delle norme alle quali il comune poteva attingere, infatti, offriva adeguati parametri dai quali estrarre i criteri per decidere, in concreto, e nello specifico, se la detta richiesta fosse o meno assentibile. E ciò, peraltro, nel doveroso rispetto del ricordato arresto del Consiglio di Stato di cui alla sentenza n.4788 del 2014 che ha evidenziato che la mancata approvazione del PCC ha quale effetto ordinario quello di far ri-espandere i poteri di programmazione regionale, e che, al contrario, solo in via residuale, ossia quando quest’ultima è eccessivamente lacunosa, ipotesi che non ricorreva nel caso di specie, essa produce un effetto inibitorio sul potere concessorio.

6.1. Tra i criteri ai quali il comune avrebbe potuto e dovuto attingere, era sicuramente da annoverare la generale regolamentazione urbanistica e paesaggistica, i cui dettami avrebbero potuto fungere da primo ed indicativo parametro.

Ulteriori criteri potevano essere estratti dalla normativa statale regolativa delle attività di ormeggio, contenuta nel codice della navigazione.

Vi erano, ancora, norme legislative regionali che parimenti avrebbero potuto aiutare il comune ad orientarsi nella valutazione di competenza. Fra queste vanno ricordati l’art.8 della L.r. n.17 del 2015, che ha assoggettato a regime concorrenziale le concessioni demaniali e il Regolamento Regionale n.1/2020 che, in attuazione del primo, nel disciplinare la procedura, ha dettato criteri utili a valutare le domande e cioè: a) “idoneità del progetto ad assicurare la valorizzazione turistica ed economica del bene demaniale oggetto della concessione; b) grado di impatto dell’opera sul paesaggio e sull’ambiente interessato; c) sostenibilità economico-finanziaria dell’intervento; d) soddisfacimento della domanda diportistica; e) valorizzazione di ambiti portuali esistenti sottoutilizzati; f) sicurezza della navigazione.”

Infine, con riferimento ancor più specifico al contesto della domanda, lo stesso PRC conteneva valide prescrizioni utilizzabili in tal senso. Infatti l’art.9 delle NTA del PRC precisa la tipologia di attività assentibili in materia di diporto nautico. E l’art. 9.3., delle medesime NTA, per quanto riguarda i punti di ormeggio, prevede che la loro individuazione debba avvenire “nel rispetto dei requisiti di sicurezza, dei valori paesaggistici ed ambientali della costa, nonché della tutela dei fondali, delle acque e degli usi del litorale.”

In particolare in queste ultime norme regolative – ma più in generale con riferimento a tutte le norme sopra-indicate - erano contenuti sia parametri minimi, che criteri direttivi che l’amministrazione avrebbe potuto utilmente applicare, nel caso di specie, per procedere ad una valutazione accurata, e soprattutto calibrata su quel progetto specifico, della domanda di concessione demaniale proposta dalla parte appellante.

6.2. Tanto meno può attribuirsi decisivo rilievo ostativo al fatto, evidenziato dalla parte appellata, che nell’approvando PCC non sarebbe stato previsto alcun ormeggio in località Torre Colimena.

In disparte che, non essendo ancora stato approvato detto piano al momento del diniego, si trattava, a tutto concedere, di previsione non cogente, va osservato che la ridetta disposizione, in quanto generale ed astratta, e appunto non ancora in vigore, comunque non esonerava l’amministrazione dal dare alla parte contezza, con adeguata motivazione, delle ragioni che ostavano all’accoglimento della sua domanda.

La pretesa della parte appellante così conformata, infatti, per tutte le considerazioni che precedono, aveva una giuridica e precipua rilevanza, ed è stata irreparabilmente disattesa dall’atto gravato.

6.3. Proprio perché quella pretesa era dotata di rilievo giuridico, e il comune aveva a disposizione parametri regolativi per svolgere compiutamente questo incombente, in accoglimento dell’appello, il diniego opposto va ritenuto illegittimo, e pertanto annullato; infatti esso si basa esclusivamente sulla disposta sospensione dei procedimenti concessori, in attuazione di una clausola contenuta nella delibera regionale che è anch’essa illegittima e che va parimenti annullata.

6.4. Dall’accoglimento del gravame e dal conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati discende l’obbligo del comune di Manduria di ri-esaminare la richiesta di concessione di cui in premessa, applicando tutti i parametri sopra-indicati, e di emanare un nuovo provvedimento che – impregiudicato il merito della decisione - si pronunci su di essa.

7. La novità della questione giustifica la compensazione integrale delle spese di giudizio per il doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO