Pubblicato il 22/04/2026

N. 07270/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03831/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3831 del 2023, proposto dalla Yesmoke S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Chiara Giubileo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via di Ripetta, 142;

contro

il Ministero dell'Economia e delle Finanze e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
l’Agenzia delle Accise, delle Dogane e dei Monopoli, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli -Direzione Centrale Tabacchi - Accise e Filiera e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Direzione Centrale Tabacchi - Accise e Filiera - Ufficio Accise, Dogane e Monopoli non costituiti in giudizio;

nei confronti

della British American CO Italia S.p.A., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

a. della determinazione direttoriale del Direttore Generale dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli Prot.: 632286/RU del 29.12.2022, pubblicata sul sito internet dell'Agenzia il 30.12.2022, recante la Tabella di ripartizione del prezzo di vendita al pubblico delle sigarette in vigore dall'1.1.2023;

b. della determinazione direttoriale del Direttore Generale dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli Prot.: 66682/RU del 2.2.2023, pubblicata sul sito internet dell'Agenzia il 3.2.2023, recante determinazione del PMP-sigarette per l'anno 2023 e del connesso onere fiscale minimo, nonché conferma della Tabella di ripartizione del prezzo di vendita al pubblico delle sigarette già approvata dalla determinazione direttoriale sub a.;

c. della Tabella di ripartizione del prezzo di vendita al pubblico delle sigarette approvata in forza delle determinazioni direttoriali sub a. e b., nonché

d. di ogni altro atto e/o comportamento preordinato, conseguenziale e connesso:

con riserva espressa di ogni azione risarcitoria per il danno patito e patiendo .

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze e dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 marzo 2026 il dott. LE LO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

I. La Yesmoke S.r.l., specializzata nella produzione di tabacchi lavorati, ha impugnato il provvedimento del 29 dicembre 2022, prot. n. 632286 (ed i successivi atti consequenziali), con il quale l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) ha aggiornato e approvato, per l’anno 2023, la “ tabella di ripartizione del prezzo di vendita al pubblico delle sigarette ” ai sensi dell’art. 39- quinquies del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, previa individuazione dell’onere fiscale minimo per chilogrammo convenzionale nella misura pari ad euro 199,72.

II. Con un articolato motivo di ricorso (rubricato: “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 10, 11, 23, 41, 42, 43, 80, 87,97, 117, 118 Cost.; degli artt. 1 e 3 l. 241/1990; della l. 287/1990.Violazione e falsa applicazione della direttiva 2011/64/UE del 21.6.2011, con specifico riferimento agli artt. 1, 7,8,14 e 15, e degli artt. 4, 26, 27, 28, 29, 34 e 35, 101, 102, 113, 173 TFUE. Violazione ed elusione del disposto di cui alle sentenze della Corte di Giustizia del 24.6.2010 in causa C-571/08 e del 9.10.2014 in causa C-428/13.Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, sviamento, ingiustizia manifesta ”), si sostiene il contrasto dell’art. 39- octies , d.lgs. 26 ottobre 1995, n. 504, sulla cui base si determina l’onere fiscale minimo (OFM), rispetto all’art. 7, par. 4, direttiva 2011/64/UE del Consiglio del 21 giugno 2011 (“ relativa alla struttura e alle aliquote dell’accisa applicata al tabacco lavorato ”), che ha istituito l’onere fiscale minimo e di cui la prima disposizione costituisce attuazione, oltre alla violazione del giudicato derivante dalle sentenze della Corte di Giustizia del 24.6.2010, causa C-571/08 e del 9.10.2014, causa C-428/13, che hanno, in passato, sanzionato la disciplina italiana sul c.d. prezzo minimo e sulla c.d. accisa minima penalizzante, avente molte similitudini con quella l’attuale sull’onere fiscale minimo. Ugualmente, analoga frizione viene ravvisata con riferimento alle disposizioni del Trattato UE sulla libera concorrenza e sul principio di libera circolazione delle merci (artt. 26, 27, 28, 29, 34 e 35, 101, 102, 173 TFUE) e in relazione alle previsioni costituzionali (artt. 11 e 117 Cost.) volte a garantire l’efficacia delle fonti comunitarie nel sistema giuridico interno.

II.1. La società ricorrente, in particolare, sostiene che il peso economico derivante dall’OFM verrebbe ad incidere in misura maggiore sui prodotti c.d. di “fascia bassa” che, come quelli propri, sono venduti a un prezzo inferiore al c.d. “prezzo di parità” (al di sopra del quale non trova applicazione l’onere fiscale minimo) e, comunque, al prezzo della media dei pacchetti di sigarette venduti in Italia: in questo modo, verrebbe introdotta una tassazione inversamente proporzionale rispetto al prezzo di vendita (più è basso il prezzo di vendita maggiore è la tassazione che grava sul produttore) e si inciderebbe sulla libertà dei produttori di fissare il prezzo di vendita delle sigarette (che sarebbero costretti ad aumentare il prezzo per evitare di andare in perdita).

Invoca, quindi, la disapplicazione della disciplina nazionale per contrasto con quella europea, da cui poi discenderebbe l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, adottati in base alle disposizioni nazionali.

II.2. Sotto un distinto profilo, la ricorrente ha chiesto valutarsi la rimessione alla Corte Costituzionale della questione di illegittimità costituzionale dell’art. 39- octies , d.lgs. 26 ottobre 1995, n. 504, evidenziando di aver presentato analogo ricorso (recante RG. n. 2960/2022 per l’annualità 2022), in relazione al quale questo Tribunale ha già adito il giudice delle leggi (cfr. Tar Lazio, Sez. II, 21 ottobre 2022 n. 13610).

II.3. Nello specifico, questo Tribunale, con l’ordinanza n. 13610/2022 ha rimesso al vaglio della Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale “ dell’art. 39-octies, commi 1-8, del d.lgs. n. 504/1995, in relazione alla violazione degli artt. 11 e 117 Cost., integrati dalla disciplina interposta dettata dagli artt. 7, par. 3 e 4, 14, par. 1 e 15, par. 1, della direttiva 2011/64/UE sull’onere fiscale minimo, salvo che il giudice costituzionale ritenga di interpellare la Corte di giustizia sulla corretta interpretazione della disciplina europea in esame ”.

II.4. Il Tribunale ha adito la Corte Costituzionale (anziché la Corte di Giustizia Ue, in quanto la disposizione della Direttiva 2011/64/UE che prevede l’onere fiscale minimo è priva di efficacia diretta, necessitando di adattamenti e attualizzazioni a cura del legislatore nazionale, con conseguente impossibilità di operare l’eventuale disapplicazione della norma nazionale contrastante) ravvisando la necessità (ritenuta la questione rilevante nei giudizi a quo e ritenuta non percorribile l’opzione ermeneutica dell’interpretazione conforme) di promuovere incidente di costituzionalità alla Corte Costituzionale per violazione degli art. 11 e 117 Cost., quali parametri costituzionali integrati dalla interposta disposizione europea priva di efficacia diretta (cfr., Corte Cost., 14 dicembre 2017, n. 269 e 18 luglio 2013, n. 207).

II.5. Tuttavia, nelle more del presente giudizio, con sentenza n. 220 del 14 dicembre 2023, la Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate in ragione di una ritenuta “ incompleta ricostruzione del quadro normativo di riferimento ”.

III. Nel costituirsi in giudizio, l’Agenzia fiscale ha replicato puntualmente alle censure sollevate, evidenziando in particolare la conformità della disciplina nazionale con l'articolo 7, comma 4 della direttiva 2011/64/UE, che consente agli Stati membri, laddove necessario, di introdurre in relazione all’accisa sulle sigarette “un onere fiscale minimo” e sottolineando come lo Stato, tramite tale misura fiscale, intenda altresì scoraggiare l'utilizzo dei prodotti da fumo per tutelare la salute collettiva e ridurre le frodi e il contrabbando.

IV. All’esito dell’udienza pubblica del 19 giugno 2024, questo Tribunale, analizzato il quadro normativo di riferimento (nazionale ed europeo), anche alla luce delle motivazioni rassegnate dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 220/2023, con ordinanza n. 15521/2024 ha ribadito la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 39- octies , commi 6, 7 e 8, del d.lgs. n. 504/1995, in relazione alla violazione degli artt. 11 e 117 della Cost., integrati dalla disciplina interposta dettata dall’art. 7, par. 2, 3 e 4, della direttiva 2011/64/UE, nonché dai principi di libera concorrenza e di proporzionalità ex artt. 101 TFUE (con il Protocollo n. 27) e 4 TUE (con il Protocollo n. 2), rimettendo alla Corte Costituzionale la relativa questione di legittimità costituzionale.

IV.1. Nell’ordinanza di rimessione, si è evidenziato che il contrasto con la normativa unionale deriverebbe dalle modalità di attuazione e disciplina dell’ordine fiscale minimo, nel suo globale funzionamento, derivante dal combinato disposto del comma 6 dell’art. 39- octies , del d.lgs. n. 504 del 1995 ‒ secondo cui, per il calcolo dell’OFM occorre utilizzare il prezzo medio ponderato (“PMP-sigarette”) ‒ e dei successivi commi 7 e 8.

In particolare, in applicazione della disposizione censurata, a partire dalla fascia di prezzo del prodotto più bassa, l’onere fiscale complessivo si manterrebbe sempre costante, fino al raggiungimento del prezzo di parità. Invece, al di sopra del prezzo di parità, l’accisa torna ad avere un andamento via via crescente al crescere dei prezzi di vendita.

Questa modalità di determinazione dell’OFM renderebbe omogeneo il livello della tassazione per una consistente fascia di prodotti (quelli di fascia più bassa rispetto a quelli di fascia media, ossia situati in prossimità del PMP) attraverso la previsione di un sistema di accisa decrescente, in modo automatizzato e senza possibilità per l’ente pubblico di riferimento di verificare se il livello, in corrispondenza del quale (in applicazione della legge) si fissa l’OFM, soddisfi o meno l’interesse pubblico alla tutela della salute e della stabilità del mercato e, quindi, della concorrenza.

L’allineamento forzoso del prelievo fiscale minimo avrebbe, come conseguenza, che i produttori di fascia bassa, a causa dell’erosione dei guadagni derivante dall’OFM, sarebbero costretti ad alzare in modo significativo il livello dei prezzi, pur avendo la possibilità di immettere sul mercato, in modo competitivo, sigarette ad un prezzo più basso.

La disciplina nazionale censurata, pertanto, si porrebbe in contrasto con le specifiche previsioni della direttiva in materia di neutralità dell’impatto fiscale e di tutela del mercato e della concorrenza di cui all’art. 7, par. 2, 3 e 4 (quali norme interposte) della direttiva 2011/64/UE, siccome da interpretarsi anche alla luce dei considerando nn. 9, 10, 12, 13 e 14, e quindi anche gli artt. 11 e 117 della Costituzione.

IV.2. In particolare, si è argomentato il possibile contrasto con l’art. 7, paragrafo 3, della direttiva, poiché, determinandosi un allineamento dei prezzi delle sigarette di fascia bassa a quelli di fascia media, si produrrebbe l’effetto che i prezzi di vendita non riflettono quelli di cessione dei produttori, ma aumentano in modo sensibile quelli di fascia bassa, a danno dei produttori di quest’ultime, che non possono essere competitivi con le multinazionali (che producono sigarette di prezzi medio/alto).

IV.3. È stato prospettato anche il contrasto con l’art. 7, paragrafo 2, della direttiva, poiché la modalità di calcolo dell’OFM penalizzerebbe i produttori di sigarette di fascia inferiore, applicando un’accisa in modalità decrescente.

La citata disposizione stabilisce, in sostanza, che la componente proporzionale dell’accisa (ossia quella c.d. ad valorem , con la relativa aliquota) sia identica per tutte le sigarette (quindi a prescindere dal relativo livello di prezzo), cosicché il gettito da accisa ad valorem dovrebbe essere proporzionale al prezzo, variando in aumento e solo in ragione di esso.

Quanto all’accisa specifica, fissa per unità di prodotto, la disposizione prevede che l’importo (ossia il prelievo finale) sia identico, quindi sia invariabile rispetto alla variazione del prezzo di vendita delle sigarette.

Nell’ordinanza di rimessione si è quindi affermato che, poiché l’accisa specifica non dovrebbe variare rispetto al prezzo di vendita e quella ad valorem dovrebbe essere proporzionale allo stesso, l’accisa globale dovrebbe essere necessariamente crescente al crescere dei prezzi per effetto della componente ad valorem , proporzionale al prezzo di vendita.

Invece, nel sistema nazionale, l’accisa globalmente applicata è decrescente, (perlomeno) dal livello minimo a quello medio dei prezzi delle sigarette.

IV.4. È stata infine sostenuta la possibile violazione dell’art. 7, paragrafo 4, della direttiva, perché l’OFM sarebbe stato introdotto in modo automatico, ancorato peraltro a una percentuale sempre crescente dell’aliquota da applicare, senza alcun legame con la finalità dell’istituto, ossia l’idoneità a tutelare la salute umana (individuale e collettiva), potenzialmente incisa da un eccessivo consumo di sigarette, nonché la stabilità e il regime concorrenziale del mercato unionale.

Infatti, l’OFM, che il legislatore unionale prevede come facoltativo per gli Stati membri, potrebbe trovare giustificazione solo se finalizzato alla stabilizzazione dei prezzi nel mercato quindi a tutela della concorrenza, nonché a contrastare il rischio di una eccessiva diffusione del consumo delle sigarette, quindi a tutela della salute.

Invece il sistema nazionale dell’OFM avrebbe determinato un effetto anticoncorrenziale per via del suo automatismo, scollegato dall’esigenza di contrastare, in modo adeguato e bilanciato, l’eccessivo ribasso dei prezzi.

Inoltre, poiché il mercato delle sigarette sarebbe tipicamente e notoriamente oligopolistico, non sarebbe improbabile che il “PMP-sigarette” risenta delle politiche rialziste degli oligopolisti e che, quindi, l’OFM sia fissato a un livello ingiustificatamente alto, non connesso all’esigenza di presidio della salute umana.

IV.5. I menzionati profili di contrasto con la direttiva richiamata comporterebbero altresì la violazione dei principi di libera concorrenza e di proporzionalità di cui agli artt. 101 TFUE e 4 TUE.

V. Con sentenza n. 183 del 9 dicembre 2025, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’inammissibilità delle questioni di illegittimità costituzionale sollevate da questo Tribunale, “ perché, pur a fronte di evidenti criticità, la reductio ad legitimitatem cui ambisce il rimettente non può che spettare, in prima battuta, al legislatore, data la pluralità di soluzioni idonee allo scopo, che implicano diversificate scelte di sistema ”.

In particolare, la Corte ha evidenziato che il sopra descritto meccanismo di calcolo dell’OFM - anche alla luce dei principi già affermati al riguardo dalla Corte di Giustizia e fortemente orientati a garantire il corretto funzionamento del mercato interno - risulta comprimere eccessivamente le esigenze di tutela della concorrenza, penalizzando i produttori di fascia bassa.

Ne deriva, ad avviso della Corte, “ un effetto sproporzionato e non necessario rispetto alla finalità per cui la direttiva 2011/64/UE ha consentito di istituire l’OFM, che è quella di salvaguardare la salute, evitando che prezzi troppo bassi favoriscano il consumo, soprattutto nelle fasce della popolazione più esposta, come i giovani. Il meccanismo censurato, infatti, innesca un automatismo che tende ad autoalimentarsi, incidendo drasticamente sul margine di guadagno delle sigarette vendute a un prezzo di “fascia bassa”, cioè al di sotto del “prezzo di parità”, con un effetto di protezione della “fascia alta” che va a sbilanciare fortemente, pregiudicandola, la finalità di tutela della concorrenza rispetto a quella, parimenti perseguita dal legislatore unionale, di tutela della salute ”.

Tuttavia, conclude la Corte, “la reductio ad legitimitatem (...) non può essere operata ” in quanto le “ modalità con cui ciò potrebbe avvenire risultano infatti molteplici, nonché espressive di diverse scelte di sistema, e sono rimesse in prima battuta alla discrezionalità del legislatore ”.

VI. La ricorrente ha depositato, in data 13 gennaio 2026, istanza ex art. 80 c.p.a. di fissazione d’udienza per la prosecuzione del giudizio.

VII. Con memoria del 17 febbraio 2026, le Amministrazioni resistenti, alla luce della declaratoria di inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale sollevate da questo Tribunale, hanno chiesto il rigetto del ricorso, stante l’assenza di profili di responsabilità in capo all’Agenzia delle Dogane e de Monopoli che, nel fissare l’onere fiscale minimo dovuto, ha agito in conformità al parametro legale di riferimento.

VIII. Con memoria del 18 febbraio 2026, la società ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso e, in particolare, della domanda risarcitoria (procedendo anche alla determinazione del quantum debeatur ), sostenendo che la Corte Costituzionale, sia pure incidentalmente, si sarebbe espressa “ nel senso della fondatezza delle questioni sollevate ” rilevando la “ contrarietà a Costituzione delle disposizioni impugnate ”.

Ha aggiunto la ricorrente che la normativa nazionale andrebbe comunque disapplicata, in quanto in contrasto con il diritto unionale, con conseguente illegittimità dei provvedimenti assunti dall’Amministrazione.

In subordine, la ricorrente ha chiesto valutarsi il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 267 TFUE “ finalizzato a contestare il sostanziale differimento degli effetti di una declaratoria di incostituzionalità sulla base della considerazione che esso impedisce l’immediata tutela di un diritto avente fondamento europeo, con conseguente violazione del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, di cui al già menzionato art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE ”.

Si porrebbe altresì la “ questione della violazione del diritto europeo (violazione della direttiva 2011/64/UE, violazione del Trattato, violazione dei precetti ritraibili dalle precedenti pronunce della Corte di Giustizia UE richiamate, come accertato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 183/2025), per effetto di una pronuncia di merito nel giudizio a quo che dovesse essere ritenuta tenuta ad applicare previsioni nazionali in contrasto con il diritto europeo stesso, con conseguente lesione di un diritto a matrice europea ”.

Da ultimo, la ricorrente ha invocato un nuovo intervento Corte Costituzionale in quanto sarebbe “ questione rilevante e non manifestamente infondata l’esigenza di evitare l’applicazione della legge incostituzionale nel giudizio a quo già sindacata ed accertata, ma non eliminata e dichiarata, dal Giudice delle leggi ”.

IX. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie ribadendo le ragioni poste a sostegno delle proprie difese.

X. All’udienza pubblica del 23 marzo 2026 la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione, come da verbale.

TO

1. Il ricorso è infondato.

2. Come esposto in fatto, la ricorrente ha domandato l’annullamento delle determinazioni con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in attuazione dell’art. 39- quinquies e ss. del d.lgs. n. 504 del 1995, ha aggiornato, per l’anno 2023, la tabella di ripartizione del prezzo di vendita al pubblico delle sigarette, previa individuazione dell’onere fiscale minimo (OFM), formulando altresì un’istanza di risarcimento dei danni subiti.

3. Con un unico motivo di ricorso, la ricorrente ha sostenuto che la disciplina nazionale si porrebbe in contrasto con la normativa unionale (direttiva 2011/64/UE e artt. 26, 27, 28, 29, 34 e 35, 101, 102, 173 TFUE) e con le disposizioni costituzionali che ne impongono l’osservanza (artt. 11 e 117 Cost.), con conseguente illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati.

4. Questo Tribunale ha incidenter tantum rilevato la sussistenza di possibili profili di contrasto della normativa di diritto interno con la disciplina eurounitaria, ma ha escluso di poter procedere alla disapplicazione detta normativa, stante l’assenza di efficacia diretta della direttiva 2011/64/UE, rimettendo quindi la questione alla Corte Costituzionale per violazione per violazione degli art. 11 e 117 Cost., quali parametri costituzionali integrati dalla interposta disposizione europea priva di efficacia diretta.

5. La Corte Costituzionale, con sentenza n. 183 del 2025, ha dichiarato l’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale “ perché, pur a fronte di evidenti criticità, la reductio ad legitimitatem cui ambisce il rimettente non può che spettare, in prima battuta, al legislatore, data la pluralità di soluzioni idonee allo scopo, che implicano diversificate scelte di sistema ”.

6. Ciò posto, considerato il tenore di detta pronuncia, ritiene il Collegio che la conformità delle determinazioni impugnate al parametro legale di riferimento, ritenuto conforme alla Costituzione nonostante “ evidenti criticità in riferimento al principio di proporzionalità ”, non può che deporre in favore della loro legittimità, con conseguente insussistenza anche dei presupposti per configurare una responsabilità aquiliana dell’Amministrazione.

7. In particolare, quanto alla specifica natura della sentenza n. 183/2025, occorre infatti osservare che la Corte Costituzionale, pur rilevando i menzionati profili di contrasto con i principi eurounitari, ha dichiarato inammissibile la questione, in applicazione dell’art. 28, l. n. 87/1953, ai sensi del quale « Il controllo di legittimità della Corte costituzionale su una legge o un atto avente forza di legge esclude ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato sull'uso del potere discrezionale del Parlamento ».

Contrariamente a quanto sostenuto dalla società ricorrente, dette pronunce non sono in alcun modo equiparabili quoad effectum a una sentenza di accoglimento, ma sono tuttalpiù assimilabili alle sentenze interpretative di rigetto “monitorie” o “esortative”: in questi casi, invero, la Corte, pur evidenziando la necessità di un intervento “correttivo”, ritiene che una pronuncia “secca” di accoglimento invaderebbe il campo lasciato alla discrezionalità del legislatore e che la domanda del giudice a quo imporrebbe valutazioni globali di politica legislativa ed interventi complessi che, anche se ispirati al tentativo di attuare un pieno adeguamento della legislazione alla norme costituzionali, porrebbero comunque la Corte di fronte a scelte normative alternative e che essa considera non obbligate.

Questo tipo di decisioni, infatti, come avvenuto nel caso di specie, ammoniscono il legislatore circa la necessità di un “correttivo” e preferiscono attendere che sia il Parlamento a operare, nel rispetto della discrezionalità del potere politico (si legge, infatti, al punto 4.2. della sentenza n. 183/2025, che: “ Lo spettro delle opzioni possibili spazia tra la soluzione ‒ verso la quale si è in effetti indirizzato l’attuale disegno di legge di «Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2026 e bilancio pluriennale per il triennio 2026-2028», presentato dal Ministro dell’economia e delle finanze, con l’art. 28, comma 1, lettera a), numero 3), ponendosi in linea con la scelta già compiuta, a suo tempo, dal d.lgs. n. 188 del 2014 ‒ di tornare a determinare l’OFM, a partire dal 2026, in una misura numerica (riferita al quantitativo di un chilogrammo convenzionale di sigarette) stabilita direttamente dalla norma primaria, eliminando, cioè, automatismi, e quella di ridurre in modo significativo l’aliquota prevista per l’OFM; entrambe queste soluzioni possono, peraltro, declinarsi secondo un’ampia gamma di possibili variabili all’interno di ciascuna di esse ”).

Va pertanto ribadita la legittimità costituzionale delle disposizioni sopra richiamate e, conseguentemente, deve essere affermata la legittimità dell’operato dell’Amministrazione che, in applicazione del quadro normativo vigente, ha determinato l’ammontare degli oneri dovuti in assenza di qualsivoglia apprezzamento di carattere discrezionale, essendo nella fattispecie configurabile l’esercizio di un potere amministrativo di natura vincolata.

Ne deriva che non può in alcun modo configurarsi una responsabilità risarcitoria ai sensi dell’art. 2043 c.c., difettando in primo luogo il presupposto della condotta illecita, posto che gli atti impugnati risultano conformi alla legge, e mancando, altresì, l’elemento soggettivo della colpa dell’Amministrazione, la quale si è limitata a dare puntuale e doverosa attuazione a una disciplina normativa vigente e vincolante.

8. Non può pervenirsi a differenti conclusioni sulla base di quanto dedotto in memoria dalla ricorrente, che sollecita nuovamente il ricorso al “sistema rimediale” previsto in caso di contrasto tra normativa interna e disposizioni unionali.

9. Deve in primo luogo escludersi la possibilità di procedere alla disapplicazione della normativa nazionale rilevante, per le medesime ragioni già puntualmente illustrate nelle ordinanze di rimessione alla Corte Costituzionale adottate da questo Tribunale.

Secondo il costante insegnamento della giurisprudenza unionale, il giudice nazionale è tenuto a disapplicare la norma interna contrastante con il diritto dell’Unione soltanto qualora il parametro eurounitario invocato sia dotato di efficacia diretta, perché sufficientemente chiaro, preciso e incondizionato. Nel caso di specie, come già rilevato in sede di rimessione, la direttiva 2011/64/UE non presenta tali caratteristiche, demandando agli Stati membri un’ampia discrezionalità nella definizione della struttura e della misura dell’imposizione sui tabacchi lavorati, sicché essa non è suscettibile di immediata applicazione nei rapporti intersoggettivi.

In tale prospettiva si colloca, in modo dirimente, la sentenza della Corte Costituzionale n. 269 del 2017, la quale ha chiarito che, in presenza di disposizioni eurounitarie prive di efficacia diretta, il giudice comune non può procedere alla disapplicazione della legge interna, ma è tenuto a sollevare questione di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., quali parametri “mediati” di conformità dell’ordinamento interno al diritto dell’Unione.La Corte ha infatti affermato che il meccanismo della disapplicazione “ non può operare al di fuori dei casi in cui il diritto dell’Unione sia immediatamente efficace ”, dovendo altrimenti essere preservata la competenza esclusiva del giudice delle leggi nel sindacato sulla normativa primaria.

Ne discende che, nel presente giudizio, correttamente questo Tribunale ha già escluso ogni possibilità di disapplicazione della disciplina nazionale in esame, dovendosi ritenere esperibile unicamente il controllo accentrato di costituzionalità, già attivato e definito con la richiamata sentenza della Corte costituzionale n. 183 del 2025.

10. Né sussistono i presupposti per procedere a un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea ai sensi dell’art. 267 TFUE.

Come già evidenziato, nel caso di specie non emergono dubbi interpretativi in ordine al contenuto, alla portata o al significato delle disposizioni della direttiva 2011/64/UE, risultando pacifico che la stessa non è dotata di efficacia diretta e che lascia agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità nell’attuazione degli obiettivi di armonizzazione fiscale.

Secondo la costante giurisprudenza della Corte di Giustizia, il rinvio pregiudiziale non è dovuto quando la corretta applicazione del diritto dell’Unione si impone con evidenza tale da non lasciare adito a ragionevoli dubbi interpretativi ( acte clair ), ovvero quando la questione sollevata risulti manifestamente irrilevante ai fini della decisione della controversia ( ex multis , CGUE, 6 ottobre 1982, CILFIT, C283/81; più recentemente, CGUE, 15 settembre 2022, Uniqa Versicherungen, C18/20; CGUE, 22 febbraio 2024, X, C727/22).

Tali principi risultano pienamente applicabili al caso di specie, nel quale la questione dedotta dalla ricorrente non concerne l’interpretazione del diritto dell’Unione, bensì il grado di adeguatezza delle scelte legislative nazionali rispetto a parametri di proporzionalità.

In ogni caso, un’eventuale rimessione alla Corte di giustizia si risolverebbe, nella sostanza, non già in una richiesta di interpretazione del diritto dell’Unione, bensì nella sottoposizione alla Corte di un quesito sul valore, sugli effetti e sui limiti delle pronunce della Corte Costituzionale italiana, segnatamente di una decisione di inammissibilità resa in applicazione dell’art. 28, l. n. 87/1953.

Un simile esito non è consentito, poiché finirebbe per collocare la Corte di giustizia in una posizione di “sovraordinazione” rispetto alla Corte costituzionale, chiamandola indirettamente a sindacare l’esercizio della funzione di giustizia costituzionale.

Tale evenienza si porrebbe in insanabile contrasto con la consolidata teoria dei controlimiti, elaborata a partire dalla sentenza n. 183 del 1973 ( Frontini ) e costantemente ribadita dalla Corte costituzionale (sent. nn. 170 del 1984 ( Granital ), 232 del 1989, 238 del 2014), secondo cui l’ingresso e l’operatività del diritto dell’Unione europea nell’ordinamento interno incontrano un limite invalicabile nei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale.

Tra tali principi deve annoverarsi anche la disciplina che regola l’ambito e i limiti del sindacato della Corte Costituzionale, quale giudice esclusivo delle leggi, inclusa la preclusione di valutazioni di natura politica e di sindacato sull’uso della discrezionalità legislativa sancita dall’art. 28, l. n. 87/1953, disposizione che esprime un principio strutturale e identitario dell’ordinamento costituzionale, non eludibile mediante il ricorso allo strumento del rinvio pregiudiziale.

10. Le considerazioni che precedono trovano ulteriore conferma nel fatto che la questione di legittimità costituzionale della disciplina normativa rilevante è già stata compiutamente sottoposta al vaglio della Corte costituzionale, che, con la sentenza n. 183 del 2025, ne ha dichiarato l’inammissibilità.

Con tale pronuncia, la Corte, pur dando atto della sussistenza di “evidenti criticità” in riferimento al principio di proporzionalità, ha tuttavia escluso la possibilità di un intervento demolitorio, riaffermando che la reductio ad legitimitatem della disciplina implica scelte di sistema rimesse alla discrezionalità del legislatore.

Ne consegue che l’assetto normativo vigente deve ritenersi vincolante per il giudice comune, il quale non può né disapplicare la normativa primaria per asserito contrasto con il diritto dell’Unione privo di efficacia diretta, né sollecitare, attraverso un rinvio pregiudiziale, una rivalutazione dell’esito del giudizio di costituzionalità già definito.

Il sistema delle garanzie multilivello risulta, pertanto, integralmente attivato e concluso, restando affidata ogni eventuale correzione della disciplina esclusivamente all’intervento del legislatore (che in effetti, con la legge di bilancio per il 2026, ha operato una revisione strutturale del sistema, prevedendo che l’onere fiscale minimo sia determinato in una misura numerica fissa, stabilita direttamente dalla norma primaria, con riferimento a un’unità di prodotto standardizzata).

11. In tale quadro sistematico, residua unicamente, su un piano distinto e autonomo, la possibile emersione di profili di responsabilità dello Stato legislatore per mancata o non corretta attuazione di una direttiva dell’Unione europea priva di efficacia diretta, secondo i principi elaborati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia a partire dalla sentenza VI e costantemente recepiti dall’ordinamento interno.

Tali profili, tuttavia, non incidono sulla legittimità degli atti amministrativi impugnati né possono fondare una responsabilità dell’Amministrazione resistente, che ha operato in applicazione di una disciplina legislativa vigente e vincolante, ma attengono, eventualmente, a un diverso titolo di responsabilità, azionabile nelle sedi e con gli strumenti propri.

12. In conclusione, il ricorso va rigettato.

13. Le spese di lite possono essere integralmente compensate in ragione della complessità della lite e della recente pronuncia della Corte Costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI RI, Presidente

Luca Biffaro, Primo Referendario

LE LO, Referendario, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
LE LO	RI RI

IL SEGRETARIO