Pubblicato il 09/01/2023

N. 00178/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01198/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1198 del 2022, proposto da:
Laboratorio di Analisi Chimico Cliniche Santa Lucia snc, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Renato Labriola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Rosa Anna Peluso e Giovanni Rajola Pescarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

a. del provvedimento prot. n. 0257759 del 28/12/2021, avente ad oggetto “determinazione saldo amministrativo contabile macroarea assistenza specialistica ambulatoriale anno 2011-2016” con cui viene accertato un credito della intimata Azienda Sanitaria verso l’odierna ricorrente di € 49.123,20, notificato via pec il 28/12/2021;

b. dell’atto di comunicazione di avvio del procedimento protocollo 210 del 1/2/2022;

c. per quanto lesivo del verbale dei Tavoli tecnici che indica il limite di spesa annuale applicabile alle singole strutture previsto dalla Delibera di Giunta Regionale della Campania n. 2451/2003 per la verifica del rispetto del tetto di spesa per l'intera macroarea di riferimento, di cui si conosce l'esistenza in quanto indicato a pag. 3 del provvedimento impugnato, ma non il contenuto;

d. per quanto lesiva della Deliberazione del Direttore Generale n. 509 del 22/06/2018 avente ad oggetto “Definizione Regressione Tariffaria Unica Anno 2011 – Macro - Area di Assistenza Specialistica Ambulatoriale";

e. per quanto lesiva della Deliberazione del Direttore Generale n. 796 del l5.10.2018 avente ad oggetto "Definizione Regressione Tariffaria Unica Anno 2012 – Macro - Area di Assistenza Specialistica Ambulatoriale", modificata con deliberazione del Direttore Generale n. 195 del 27.02.2019 ad oggetto presa d'atto del Decreto del Commissario ad Acta n. 123 del 10.12.2012 inerente la definizione per l'esercizio 2012 dei limiti di spesa o dei relativi contratti con gli erogatori privati di Assistenza specialistica ambulatoriale e di assistenza ospedaliera - Presa d'atto del Decreto del Commissario ad Acta n. 4 del 14.0l.2013 inerente l'attuazione del Decreto commissariale n. 66 del 19.06.2012 – Adempimenti;

f. per quanto lesiva della Deliberazione del Direttore Generale n. 286 del 25.03.2019 avente ad oggetto "presa d'atto del decreto del commissario ad acta n. 88 del 24 luglio 2013 - definizione regressione tariffaria unica anno 2013 – macro - area di assistenza specialistica ambulatoriale", modificata con deliberazione del Direttore Generale n. 516 del 28/05/2019 avente ad oggetto "Rettifica delibera 286/2019 - ridefinizione regressione tariffaria unica anno 2013 - macro-area di assistenza "specialistica ambulatoriale", modificata con deliberazione del Direttore Generale n. 585 del 20.06.2019 avente ad oggetto "rettifica ed integrazione della deliberazione del direttore generale n. 516 del 28.05.2019 - ridefinizione regressione tariffaria unica anno 2013 – macro - area di assistenza specialistica ambulatoriale, modificata con deliberazione del Direttore Generale n. 914 del 04.11.2019 avente ad oggetto "rettifica ed integrazione della deliberazione del direttore generale n. 585 del 20.06.2013 - ridefinizione regressione tariffaria unica anno 2013 – macro - area di assistenza specialistica ambulatoriale";

g. per quanto lesiva della Deliberazione del Direttore Generale n. 586 del 20.06.2019 avente ad oggetto "Presa d'atto del decreto del commissario ad acta n. 129 del 31.10.2014 - definizione regressione tariffaria unica anno 2014 – macro - area di assistenza specialistica ambulatoriale", modificata con deliberazione del Direttore Generale n. 644 del 09.07.2019 avente ad oggetto rettifica delibera 586/2019 - ridefinizione regressione tariffaria unica anno 2014 – macro - area di assistenza specialistica ambulatoriale";

h. per quanto lesiva della Deliberazione del Direttore Generale n. 645 del 09.07.2019 avente ad oggetto "definizione regressione tariffaria unica anno 2015 – macro-area dì assistenza specialistica ambulatoriale";

i. per quanto lesiva della Deliberazione del Direttore Generale n. 1070 del 17.12.2019 avente ad oggetto "presa d'atto del decreto del commissario ad acta n. 89 del 08/08/2016 - definizione regressione tariffaria unica anno 2016 – macro - area di assistenza specialistica ambulatoriale/assistenza termale".

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Azienda Sanitaria Locale Napoli 3 Sud;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2022 il dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società ricorrente, operante in regime di accreditamento istituzionale con il Servizio Sanitario Nazionale, in regime ambulatoriale, nella branca di Patologia Clinica, insorge avverso i provvedimenti indicati in epigrafe, con cui l’ASL ha accertato un proprio credito nei confronti della struttura di € 49.123,20, a titolo di regressione tariffaria per gli anni dal 2011 al 2016.

Sono dedotti la violazione degli artt. 24 e 97 Cost., degli artt. 3, 7 e 10 della legge n. 241/1990 e dei principi del giusto procedimento e di trasparenza e buon andamento della pubblica amministrazione, oltre all’eccesso di potere sotto plurimi profili.

L’ASL si è costituita in giudizio, formulando eccezioni e confutando le censure.

La trattazione dell’istanza cautelare è stata cancellata dal ruolo, su rinuncia di parte ricorrente, all’udienza in camera di consiglio del 23 marzo 2022.

Le parti hanno prodotto memorie per l’udienza di merito.

All’udienza pubblica del 14 dicembre 2022 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.- In via preliminare, il Collegio intende affermare espressamente la sussistenza della propria giurisdizione, osservando che la parte contesta tempi e modalità della regressione tariffaria, cosicché la sua pretesa è rivolta a contestare l’esercizio del potere espletato e la relativa controversia è affidata alla giurisdizione del G.A., venendo in rilievo “ la decisione delle modalità di determinazione della regressione tariffaria unica (R.T.U.), quale espressione di potere autoritativo, quindi pienamente rientrante nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di servizi pubblici ex art. 33 d.lgs. n. 80/1998, come sostituito dall'art. 7 della L. n. 205/2000, emendato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004, ed in ultimo, in base all'art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a. ” (Cons. Stato, sez. III, 19/11/2018 n. 6495; conf., 22/11/2018 n. 6605; 30/8/2021 n. 6066).

È stato in tal caso chiarito che “ il merito della controversia non può infatti essere circoscritto alla mera debenza dei corrispettivi maturati dal concessionario ”, poiché le censure “ comportano un'indagine da parte del Giudice diretta a verificare se l'ASL, nell'applicare la R.T.U., abbia correttamente osservato la disciplina di riferimento, per cui, benché le parti abbiano sottoscritto il contratto ex art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i., gli atti impugnati col ricorso introduttivo, non hanno natura paritetica, ma implicano l'esercizio di poteri autoritativi, di fronte ai quali la posizione giuridica soggettiva dell'appellante assume carattere di interesse legittimo ” (sentenza cit.; conf., Cons. Stato, sez. III, 30/10/2019 n. 7426 e, da ultimo, 28/3/2022 n. 2275).

Inoltre, trattasi di giurisdizione amministrativa esclusiva, che in quanto tale ricomprende la cognizione nel suo ambito anche del diritto soggettivo patrimoniale alla cui tutela è preordinato l’esercizio dell’azione giurisdizionale proposta (cfr. per il principio, con riguardo all’art. 133, co. 1, lett. c), del d.lgs. n. 104/2010, l’Ad. Plen. del 12/4/2016 n. 7, circa “ la ratio dell’attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva sulle controversie relative ai pubblici servizi, agevolmente identificabile nell’esigenza di concentrare dinanzi ad una sola autorità giudiziaria (segnalata dall’uso dell’aggettivo “esclusiva” e dalla sua valenza semantica di “unica”) la cognizione piena delle controversie relative ad una materia che, per sua stessa natura, implica un indecifrabile intreccio di diritti ed interessi legittimi ”).

2.- Passando all’esame del ricorso, vanno dapprima esaminate le eccezioni della resistente ASL, riguardanti la natura dell’atto contenente la richiesta di restituzione delle somme, la tardività dell’impugnazione delle presupposte delibere e la sopravvenuta (parziale) carenza di interesse.

2.1. Relativamente alla natura dell’atto impugnato, osserva l’Asl che la nota si limita ad accertare un credito verso la struttura ricorrente per interrompere i termini di prescrizione, senza assumere carattere direttamente lesivo ma essendo prodromica al procedimento per la restituzione delle somme.

È specificato che, con delibera n. 520 del 3/6/2021, l’Azienda Sanitaria ha dettagliato l’iter amministrativo per la regolarizzazione delle situazioni contabili, stabilendo che, in presenza di crediti liquidi ed esigibili non ancora riscossi, si procederà ad avviare il procedimento previa comunicazione all’interessato.

L’eccezione formulata va respinta.

L’impugnata nota palesa già nell’oggetto il proprio contenuto dispositivo, concernente la “determinazione” del saldo amministrativo contabile e l’accertamento del credito dell’Asl verso la struttura.

Essa reca quindi una manifestazione di volontà dell’Autorità procedente, rivestente carattere autoritativo in quanto in grado di incidere unilateralmente nella sfera giuridica del privato, sottoponendo il suo patrimonio all’esposizione debitoria.

Né l’atto contiene alcun riferimento alla delibera del 3/6/2021 n. 520 con cui l’Asl ha dettato la procedura per il recupero dei crediti, cosicché il destinatario della nota impugnata neppure era posto in condizione di poterne valutare la supposta natura infraprocedimentale.

L’atto impugnato manifesta piuttosto una volontà decisoria definitiva e non contiene espressioni che possano accreditarne un carattere soprassessorio o una valenza meramente interlocutoria (rinviando a successivi approfondimenti le determinazioni finali), emergendo piuttosto dal suo contenuto la diretta portata lesiva.

Non contrasta con quanto osservato la richiamata statuizione (n. 1316 del 2022) con cui questa Sezione ha ritenuto ricevibile il ricorso proposto contro l’atto conclusivo dell’iter di cui alla citata delibera n. 520/2021, ancorché non fosse stata impugnata la precedente nota.

La diretta impugnabilità del provvedimento che, come nel caso all’esame, determina il saldo contabile e accerta il credito non esclude che l’interessato possa poi reagire avverso il successivo provvedimento che, all’esito dell’iter procedimentale fissato dalla menzionata delibera aziendale, si sostituisca al primo e accerti nuovamente il debito della struttura.

Tale provvedimento, adottato all’esito del procedimento regolato dalla delibera aziendale, è qualificabile come atto di conferma in senso proprio, dando vita a un provvedimento diverso dal precedente e suscettibile di autonoma impugnazione.

2.2. Con un’ulteriore eccezione l’Asl rileva la tardività del ricorso avverso le impugnate presupposte delibere che hanno fissato la regressione tariffaria, siccome notificate alla ricorrente dal Distretto sanitario di appartenenza e non tempestivamente avversate a decorrere da quel momento.

Anche questa eccezione va disattesa.

La definizione con le suddette delibere della regressione tariffaria per gli anni di riferimento ha poi richiesto l’adozione dell’atto di determinazione del saldo e di accertamento del credito nei confronti della struttura, con la conseguenza che il termine per l’impugnazione decorre dal provvedimento applicativo che rende concreta la lesione, prima solo potenziale (cfr. TAR Lazio, sez. III, 14/6/2021 n. 7096: “ La giurisprudenza ha già, invero, affermato più volte in proposito che "I provvedimenti amministrativi che hanno natura generale ed astratta possono essere impugnati solo unitamente all'atto applicativo, in virtù del quale la lesione degli interessi dei loro destinatari diventa concreta, mentre negli altri casi l'interesse a ricorrere si radica solo in presenza di atti applicativi, e non in base a potenzialità lesive solo ipotetiche o future." (T.A.R. Sicilia - Palermo, Sez. III, 03/02/2020, n.279) ”).

2.3. L’Asl rappresenta ancora di aver preso atto, con delibera n. 740 del 2022 della sentenza n. 56/2021 con cui questa Sezione ha annullato le delibere della RTU per gli anni 2011 e 2012 (n. 509/2018 e n. 796/2018), facendone derivare l’improcedibilità del ricorso per le predette annualità, dovendosi procedere alla rideterminazione della RTU.

Quanto rappresentato non produce la parziale carenza di interesse alla coltivazione del presente ricorso, poiché l’atto impugnato non risulta rimosso ed esso contiene la determinazione del saldo amministrativo anche per gli anni 2011 e 2012, aggiungendosi che non è pregiudicato in ogni caso l’interesse della ricorrente a ottenere una pronuncia sulla dedotta illegittimità della richiesta di restituzione delle somme a distanza di tempo.

3.- Venendo al merito del ricorso, il Collegio intende dare continuità all’indirizzo della Sezione (da ultimo, tra le altre, le sentenze dell’8/9/2022 n. 5655, dell’11/10/2022 n. 6245, del 31/10/2022 n. 6737 e del 21/11/2022 n. 7179) con cui, sulla scorta della pronuncia del Consiglio di Stato ivi ricordata, si è ritenuto che la regressione tariffaria è legittimamente disposta a condizione che la sua definizione avvenga in prossimità dell’esercizio di riferimento e con il limite della ragionevolezza (cfr. le citate sentenze: “ Sul punto il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3806 del 15 giugno 2020, ha ritenuto non legittimo proprio il comportamento della ASL Napoli 3 Sud che aveva “spostato in avanti il momento cronologico di applicazione del meccanismo della RTU dilatando in maniera abnorme – ben oltre i limiti della ragionevolezza – i relativi tempi di scrutinio e di deliberazione”. Il Consiglio di Stato ha riconosciuto che è lo stesso sistema "a consuntivo" a comportare necessariamente la retroattività delle riduzioni della remunerazione, la cui misura non può che essere determinata quantomeno nell'anno successivo, ossia quando siano noti i dati contabili relativi ai valori delle prestazioni effettuate ed è possibile confrontarli con le risorse finanziarie disponibili. Deve ritenersi, pertanto, legittimo un controllo ed una rideterminazione del fatturato ammesso a remunerazione esercitati anche in tempi non strettamente prossimi all’anno oggetto della disposta regressione, con il limite della ragionevolezza (cfr. CdS, III Sezione n. 207 del 22.1.2016) ”).

Nel caso di specie, i provvedimenti impugnati sono riferiti alla regressione tariffaria definita:

- per il 2011 nel 2018 (delibera n. 509 del 22/6/2018), a distanza di quasi sei anni dall’anno successivo all’esercizio di riferimento;

- per il 2012 nello stesso 2018 (delibera n. 796 del 15/10/2018), dopo circa cinque anni;

- per il 2013 nel 2019 (delibera n. 286 del 25/3/2019), anche in tal caso dopo circa cinque anni;

- per il 2014 ancora nel 2019 (delibera n. 586 del 20/6/2019), a distanza di quasi quattro anni;

- per il 2015 sempre nel 2019 (delibera n. 645 del 9/7/2018), dopo quasi tre anni;

- per il 2016 nuovamente nel 2019 (delibera n. 1070 del 17/12/2019), trascorsi due anni dall’anno successivo all’esercizio di riferimento.

In tutti i casi la nota impugnata è intervenuta alla fine del 2021, a distanza di oltre tre anni dalla prima delibera (RTU 2011) e di due dall’ultima (RTU 2016).

4.- Ciò posto, il Collegio reputa fondata e assorbente la censura con cui si sostiene l’illegittimità della richiesta, avanzata dopo molti anni dall’esercizio finanziario a cui si riferiscono le prestazioni erogate in accreditamento.

Dalla cronologia sopra riportata si evidenzia una rimarchevole dilatazione dei tempi della richiesta, tale da viziare la pretesa dell’ASL, come rilevato dalla già condivisa giurisprudenza del Consiglio di Stato, per la quale la regressione tariffaria incontra come detto il limite della ragionevolezza (cfr. Cons. Stato, sez. III, 15/6/2020 n. 3806, citata).

Ne deriva che la RTU non può essere illimitatamente applicata, dal momento che l’Azienda sanitaria può procedere, sin dall’anno successivo alla chiusura dell’esercizio di riferimento, alla determinazione delle prestazioni eccedenti e all’applicazione della regressione tariffaria, non potendo invece legittimamente operare a notevole distanza di tempo, violando l’affidamento del destinatario dell’atto (cfr. Cons. Stato, cit., secondo cui “ il perfezionamento del relativo iter a distanza di ben otto anni dall’esercizio di riferimento trascenda il suddetto limite incontrando, per la sua abnorme sproporzione rispetto ai canoni di ordinaria e fisiologica esigibilità, un ostacolo invalicabile nella libera esplicazione dell’attività d’impresa decisamente inconciliabile con fattori che, per la loro ingovernabilità, finiscono per costituire un’alea inaccettabile capace di condizionare durevolmente ed in misura significativa ogni forma di possibile strategia imprenditoriale ancorché declinata all’insegna della prudenza e della cautela ”).

Posto quindi che il periodo da porre a riferimento per valutare la legittimità dell’operato dell’Asl è costituito dall’anno successivo all’esercizio di riferimento, “ ossia quando siano noti i dati contabili relativi ai valori delle prestazioni effettuate ed è possibile confrontarli con le risorse finanziarie disponibili ” (Cons. St. cit.), ogni momento che supera tale periodo, in assenza di valide giustificazioni circa la lungaggine nella definizione del procedimento, determina l’illegittimità del provvedimento che disponga e applichi la regressione tariffaria.

Al proposito, non possono condividersi le osservazioni con cui l’Asl adduce l’esistenza di ragioni che hanno causato “ i tempi solo in apparenza lunghi, [che] sono scaturiti dal compimento delle necessarie attività tecniche propedeutiche all’avvio del procedimento ” (pag. 13 della memoria di costituzione).

La deduzione non è suffragata da alcun valido elemento di prova e, nonostante la plausibile complessità dell’istruttoria, non appare giustificabile un ritardo così considerevole, evidenziandosi che la richiesta dell’Asl:

- è stata formulata per la prima volta solamente il 28/12/2021, per tutti gli anni di riferimento e con un unico atto, trascorsi oltre due anni dalla delibera n. 1070 del 17/12/2019 che definiva la RTU per il 2016, ed un maggior lasso di tempo dalle definizioni della regressione tariffaria per i periodi anteriori;

- poggia sulle delibere di definizione della RTU, che a loro volta risultano adottate dopo lungo tempo dall’esercizio di riferimento (in taluni casi prendendo atto, solo a distanza di anni, del corrispondente decreto del Commissario ad Acta).

Nell’esplicazione dell’attività amministrativa il fattore tempo assume un rilievo determinante, tanto da causare l’illegittimità del provvedimento, laddove emerga che la dilatazione temporale nella definizione del procedimento abbia inciso sull’affidamento del privato che, a cagione del periodo di tempo intercorso, confidi nell’irretrattabilità della situazione riguardante il suo patrimonio.

Anche nella fattispecie all’esame, può essere assunto a paradigma il criterio legislativo fissato dall’art. 21-nonies della legge n. 241/90 che, come noto, sottopone a un termine “ragionevole” l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio (oggi non superiore a 12 mesi, in virtù della modifica introdotta dall’art. 63 del D.L. n. 77/2021, convertito con legge n. 108/2021).

5.- Analogamente, è da reputarsi illegittimo il provvedimento che intervenga sull’assetto di interessi consolidatosi, qualora la determinazione dell’Amministrazione si connoti per l’irragionevole dilatazione dei tempi, potendo l’attività essere esercitata (come si è visto) a decorrere dall’anno successivo all’esercizio finanziario di riferimento, in cui sono disponibili i dati contabili; con la conseguenza che l’intervento a considerevole distanza di tempo vizia il provvedimento adottato (cfr., per il principio, Cons. Stato, sez. VI, 21/3/2022 n. 2016: “ La “ragionevolezza” del tempo di intervento costituisce, infatti, comunque un imprescindibile elemento di valutazione della correttezza dell'operato della pubblica Amministrazione, tant'è che se ne impone la coniugazione con la esigibilità della “correzione” stessa, […] . Ne consegue che un'immotivata e protratta inerzia, seguita da un improvviso e ingiustificato revirement connota di sicura negatività la valutazione del tempo trascorso, a maggior ragione ove davvero considerevole ”).

La questione vagliata esaurisce la vicenda sottoposta all’esame del Tribunale, per l’assorbenza del motivo di ricorso accolto ed essendo pertanto stato valutato l’aspetto rilevante e decisivo a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato, con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

6.- Per le ragioni che precedono il ricorso va accolto e va conseguentemente annullata l’impugnata nota dell'ASL Napoli 3 Sud e le presupposte delibere richiamate (esclusivamente nei limiti dell’interesse fatto valere e limitatamente alla sola posizione della parte ricorrente).

Le spese di giudizio seguono la soccombenza dell’Asl e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo, con distrazione in favore del difensore dichiaratosi anticipatario, dichiarandole irripetibili nei confronti della Regione evocata in giudizio non costituitasi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla la nota impugnata e le presupposte delibere richiamate, queste ultime nei termini e limiti chiariti in motivazione.

Condanna l'Azienda Sanitaria Locale Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore, al pagamento delle spese di giudizio in favore della parte ricorrente, liquidate in € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge, nonché al rimborso del contributo unificato, con attribuzione all'avvocato Renato Labriola, antistatario; dichiara irripetibili le spese di giudizio nei confronti della Regione Campania.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Giuseppe Esposito, Consigliere, Estensore

Maurizio Santise, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Esposito	Vincenzo Salamone

IL SEGRETARIO