Pubblicato il 09/12/2025

N. 01793/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00254/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 254 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
SNCF Voyages Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati NZ Lamberti, Simone Gambuto, Angelo Melpignano e Micol Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Simone Gambuto in Roma, piazza di Pietra, n. 26;

contro

Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale di Torino, domiciliataria ex lege in Torino, via dell’Arsenale, n. 21;

nei confronti

TR S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ernesto Stajano e Daniele Villa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Lirosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
IT - Nuovo Trasporto Viaggiatori S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuliano Berruti, Sante Ricci e Matteo Morosetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Delibera n. 178/2024 - Indicazioni e prescrizioni relative al “Prospetto informativo della rete 2026”, presentato dal gestore della rete ferroviaria nazionale R.F.I. S.p.A., nonché relative al “Prospetto informativo della rete 2025”, ivi compreso l’Allegato A”, ed in particolare, nella parte in cui definisce il concetto di tracce omologhe / canale orario e i criteri di priorità;

- del Prospetto Informativo Rete - PIR 2026 di FI, emanato con Disposizione dell’A.D. n.15/AD del 12 dicembre 2024, notificato alla odierna ricorrente il 16.12.2024 e pubblicato il 16.12.2024 presso il sito web del gestore della Infrastruttura, nella parte in cui ha dato esecuzione alla Delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 178/2024, ed in particolare alla definizione di tracce omologhe / canale orario e i criteri di priorità;

- di ogni atto connesso, presupposto o consequenziale, anche se non conosciuto;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SNCF VOYAGES ITALIA S.R.L. il 16.4.2025:

per l’annullamento e, in subordine, per la dichiarazione di inefficacia

- del PIR 2026, Aggiornato con Disposizione dell’AD n. 15 del 12 dicembre 2024 e n. 2 del 28 febbraio 2025, in parte qua;

- della Proposta Definitiva del 14 febbraio 2025 e dell’Accordo Quadro sottomesso in data 14 febbraio 2025, modificato in data 18 marzo 2025, in data 27 marzo 2025 e nella sua versione finale dell’8 aprile 2025, nella parte in cui:

i. non concede la nuova capacità di rete richiesta in data 14 settembre, in errata applicazione del criterio 4.6.2. del PIR, ovvero il criterio che privilegia, in caso di coordinamento su linea satura, l’impresa ferroviaria che già esercita il maggior numero di tratte omologhe /canali orario settimanali (c.d. criterio della frequenza),

ii. e nella parte in cui retrocede tracce già assegnate al nuovo entrante, in violazione della misura 1.6.2. della Delibera ART 70/2014, tutto esplicitato nell’Allegato A dell’Accordo Quadro (tracce assegnate dell’Allegato A e relativi pedaggi);

- di ogni atto connesso, presupposto o consequenziale, anche se non conosciuto, in particolare quelli di FI elencati nella parte in fatto;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti, di TR S.p.a., di Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. e di IT - Nuovo Trasporto Viaggiatori S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il dott. NZ MA LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso ritualmente notificato e regolarmente depositato presso la Segreteria del T.A.R. Piemonte SNCF Voyages Italia S.r.l. (d’ora in avanti anche “SNCF”) impugnava i seguenti atti:

- Delibera adottata dall’Autorità di regolazione dei trasporti (d’ora in avanti anche “ART”) n. 178/2024 - Indicazioni e prescrizioni relative al “Prospetto informativo della rete 2026”, presentato dal gestore della rete ferroviaria nazionale R.F.I. S.p.a. (d’ora in avanti anche FI), nonché relative al “Prospetto informativo della rete 2025”, ivi compreso l’Allegato “A”, ed in particolare, nella parte in cui definisce il concetto di tracce omologhe / canale orario e i criteri di priorità;

- Prospetto Informativo Rete - PIR 2026 di FI, emanato con disposizione dell’A.D. n.15/AD del 12.12.2024, notificato alla odierna ricorrente il 16.12.2024 e pubblicato il 16.12.2024 presso il sito web del gestore della Infrastruttura, nella parte in cui ha dato esecuzione alla Delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 178/2024, ed in particolare alla definizione di tracce omologhe / canale orario e i criteri di priorità.

Gli atti venivano impugnati per i seguenti motivi, così formulati nel ricorso:

1. Violazione dell’articolo 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, che ha istituito, nell’ambito delle attività di regolazione dei servizi di pubblica utilità di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481, l’Autorità di regolazione dei trasporti, e in particolare la lett. a) del comma 2. Violazione dell’art. 56.1 e 56.2 della Direttiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 novembre 2012 che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (rifusione). Violazione dell’art. 2 del D. Lgs. 112/2015, che implementa la Direttiva 2012/34. Violazione dell’art. 102 TFUE.

2. Violazione del Regolamento di esecuzione (UE) 2016/545 della Commissione del 7 aprile 2016 sulle procedure e sui criteri relativi agli accordi quadro per la ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria (di seguito “Regolamento”), ed illegittimità derivata del Prospetto Informativo Rete - PIR 2026 di FI.

TR S.p.a. (d’ora in avanti anche “TR”), Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., IT – Nuovo trasporto viaggiatori S.p.a. (d’ora in avanti anche IT) e l’Autorità di regolazione dei trasporti si costituivano in giudizio con comparsa di stile per resistere al ricorso.

Con memoria depositata in data 14.2.2024 l’ART eccepiva l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse in quanto proposto avverso atti non lesivi, atteso che gli stessi costituirebbero mero recepimento dei criteri regolatori contenuti nella delibera ART n. 70/2014.

Con memoria del 10.3.2025 FI eccepiva l’inammissibilità del ricorso in relazione all’impugnazione della delibera n. 178/2024 sia per gli stessi motivi già esposti dall’ART sia perché la delibera impugnata sarebbe priva di rilevanza esterna, in quanto rivolta esclusivamente a FI quale gestore dell’infrastruttura. In ultimo, il ricorso sarebbe inammissibile anche poiché rivolto a censurare il mancato esercizio delle proprie competenze da parte dell’ART, la quale avrebbe omesso di modificare i criteri di preferenza già previsti nella delibera n. 70/2014. Secondo FI la ricorrente, mediante un’impugnazione strumentale della delibera n. 178/2024, mirerebbe ad ottenere un’inammissibile sostituzione del giudice all’Autorità in ambiti ove la stessa esercita poteri connotati da discrezionalità ed in violazione del divieto di pronunciarsi su poteri non ancora esercitati, di cui all’art. 34, comma 2 c.p.a.

FI eccepiva, inoltre, l’irricevibilità ed inammissibilità dell’impugnazione del PIR 2026, in quanto la previsione del PIR impugnata, relativa al criterio di assegnazione delle tracce, era presente anche in PIR precedenti, tra cui il PIR 2025, sulla base del quale si era svolto il processo di allocazione della capacità quadro che ha condotto alla proposta definitiva del 14.2.2025, mentre nel PIR 2026 (impugnato) si è solo provveduto ad esplicitare la nozione di traccia omologa, senza modificarla.

Con ricorso per motivi aggiunti, ritualmente notificato e regolarmente depositato, in data 16.4.2025, presso la Segreteria del T.A.R. Piemonte, SNCF impugnava i seguenti atti:

- PIR 2026, aggiornato con disposizione dell’A.D. n. 15 del 12.12.2024 e n. 2 del 28.2.2025, in parte qua ;

- proposta definitiva del 14.2.2025 e accordo quadro sottomesso in data 14.2.2025, modificato in data 18.3.2025, in data 27.3.2025 e nella sua versione finale dell’8.4.2025, nella parte in cui:

i) non concede la nuova capacità di rete richiesta in data 14.9.2024, in applicazione del criterio 4.6.2. del PIR, ovvero il criterio che privilegia, in caso di coordinamento su linea satura, l’impresa ferroviaria che già esercita il maggior numero di tratte omologhe/canali orario settimanali;

ii) retrocede tracce già assegnate al nuovo entrante.

Gli atti venivano impugnati per i seguenti motivi, così formulati nel ricorso per motivi aggiunti:

1. Violazione della Misura 1.6.2. della Delibera ART n. 70 / 2014, e della norma presupposto, l’art. 42 della Direttiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012 che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Recast). Violazione dell’art. 2 del D. Lgs. 112/2015, che implementa la Direttiva 2012/34. Violazione dell’articolo 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e in particolare la lett. a) del comma 2. Violazione dell’art. 102 TFUE.

2. Violazione dell’art. 4.4.2.2. del PIR.

3. Invalidità derivata della Proposta Definitiva e dell’Accordo Quadro per le medesime violazioni di legge espresse nei motivi di censura del ricorso principale.

Con memoria del 28.10.2025 IT eccepiva:

- l’inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse, in quanto le prescrizioni impugnate (contenute nella delibera n. 178/2014 e nel PIR 2026) non avrebbero spiegato alcun effetto nella procedura di allocazione della capacità quadro contestata da SNCF;

- l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti per omessa impugnazione dell’atto presupposto, da individuarsi nel PIR 2025;

- la non impugnabilità innanzi al giudice amministrativo dell’accordo quadro gravato con i motivi aggiunti, poiché avverso lo stesso sarebbe esperibile esclusivamente il rimedio del reclamo di cui all’art. 37 del d.lgs. n. 112 del 2015.

Con memoria depositata in data 28.10.2025 TR eccepiva l’inammissibilità del ricorso in relazione all’impugnazione del PIR 2026, il quale sarebbe entrato in vigore solo a marzo 2025 e, quindi, non avrebbe trovato applicazione nell’ambito delle procedure contestate dalla ricorrente. Inoltre, l’impugnazione sarebbe inammissibile per carenza di interesse alla luce del sopravvenuto differimento al 2027 dell’ingresso nel mercato domestico da parte della ricorrente.

In ultimo, TR eccepiva l’inammissibilità del ricorso, sempre in relazione all’impugnazione del PIR 2026, in quanto le relative disposizioni censurate dalla ricorrente non avrebbero portata innovativa rispetto a quelle previgenti e, in ogni caso, non potrebbero ritenersi immediatamente escludenti.

Con memoria del 28.10.2025 FI eccepiva l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse in ragione del rifiuto opposto dalla ricorrente alla proposta definitiva e della posticipazione al 2027 dell’avvio del servizio, da parte della ricorrente, per tutte le tracce domestiche, inizialmente programmato a partire da giugno 2026.

Inoltre, FI eccepiva l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti per mancata impugnazione dell’atto presupposto (PIR 2025) e per genericità dei vizi ivi prospettati.

All’odierna udienza le parti discutevano il ricorso ed il Collegio, dato avviso circa la possibile sussistenza dei presupposti per disporre la separazione del ricorso principale dal ricorso per motivi aggiunti, in quanto aventi ad oggetto atti non appartenenti alla stessa serie procedimentale, tratteneva la causa in decisione.

DIRITTO

Il Tribunale ritiene necessario premettere un inquadramento della disciplina di settore applicabile al caso di specie, in quanto essa rileva sia ai fini della decisione delle questioni preliminari di rito che dello scrutinio di fondatezza dei motivi di merito formulati dalla ricorrente.

A livello europeo, la disciplina relativa al settore del trasporto ferroviario è ispirata dall’esigenza di salvaguardare la concorrenza c.d. nel mercato (mediante l’apertura del mercato ai nuovi operatori che vogliano avvalersi dell’infrastruttura essenziale, costituita dalla rete ferroviaria) e la concorrenza c.d. antitrust (mediante l’eliminazione di forme di collusione tra operatori, ovvero di condotte costituenti abuso di posizione dominante, che abbiano come effetto quello di impedire l’operatività delle dinamiche concorrenziali tra le imprese che operano nel mercato di riferimento). Si tratta di un’esigenza strumentale all’obiettivo finale di dare attuazione al principio di libera circolazione dei servizi, che costituisce uno dei cardini dell’azione dell’Unione Europea.

Viene in rilievo, in prospettiva generale, l’art. 26 TFUE, secondo cui « Il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni dei trattati » (paragrafo 2).

In relazione ai servizi, tra i quali rientra il trasporto ferroviario, l’art. 56 TFUE prevede che «(…) le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno dell’Unione sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro che non sia quello del destinatario della prestazione ».

Sul versante della salvaguardia delle dinamiche concorrenziali del mercato rileva la previsione generale di cui all’art. 102 TFUE, secondo cui « È incompatibile con il mercato interno e vietato, nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio tra Stati membri, lo sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione dominante sul mercato interno o su una parte sostanziale di questo ».

Con particolare riferimento alla materia del trasporto, l’art. 58 TFUE prevede che « La libera circolazione dei servizi, in materia di trasporti, è regolata dalle disposizioni del titolo relativo ai trasporti », la cui disposizione di apertura (art. 90 TFUE) chiarisce che « gli obiettivi dei trattati sono perseguiti, per quanto riguarda la materia disciplinata dal presente titolo, nel quadro di una politica comune dei trasporti ».

I principi delineati dai trattati vengono specificati, nel settore del trasporto ferroviario, dalla Direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico.

La peculiarità del settore del trasporto ferroviario risiede nella circostanza per cui l’esercizio dello stesso deve avvenire mediante l’utilizzo di una infrastruttura essenziale non duplicabile (la rete ferroviaria, idonea a generare una posizione di monopolio naturale), ciò che impone, al fine di aprire il mercato agli operatori che intendano svolgere l’attività, che la proprietà e la gestione del bene siano attribuite ad un soggetto diverso dagli operatori del settore (c.d. segmentazione del mercato). Il gestore della rete, pur operando alla stregua di una impresa privata, tuttavia è tenuto a garantire la possibilità, agli operatori interessati, di accedere alla rete, previa autonoma regolamentazione delle modalità di attribuzione della c.d. capacità di infrastruttura ferroviaria e dei relativi costi.

Un tale assetto della gestione dell’infrastruttura essenziale impedisce la c.d. integrazione verticale del monopolista, la quale determinerebbe una sostanziale chiusura del mercato a nuovi operatori, ostando allo sviluppo di dinamiche concorrenziali.

A presidio del corretto esercizio, da parte del gestore della rete, delle proprie prerogative imprenditoriali (le quali devono comunque essere orientate all’apertura del mercato) la Direttiva chiarisce che « La gestione efficiente e l’utilizzo equo e non discriminatorio dell’infrastruttura ferroviaria richiedono l’istituzione di un organismo di regolamentazione che controlli l’applicazione delle norme della presente Direttiva e che intervenga come istanza d’appello, fatta salva la possibilità di sindacato giurisdizionale » (considerando n. 76).

Le caratteristiche strutturali e funzionali dell’organismo di regolamentazione sono delineate dagli articoli 55 e seguenti della Direttiva.

Con specifico riferimento all’attività svolta dal gestore dell’infrastruttura l’art. 27 della Direttiva prevede che « Il gestore dell’infrastruttura, previa consultazione delle parti interessate, elabora e pubblica un prospetto informativo della rete » il quale, a norma del secondo paragrafo, « descrive le caratteristiche dell’infrastruttura disponibile per le imprese ferroviarie e contiene informazioni sulle condizioni di accesso all’infrastruttura ferroviaria in questione ».

Il successivo art. 28, quanto ai rapporti tra gestore dell’infrastruttura e operatori del settore, prevede che « Le imprese ferroviarie che prestano servizi di trasporto ferroviario concludono, a norma del diritto pubblico o privato, gli accordi necessari con i gestori dell’infrastruttura ferroviaria utilizzata. Le condizioni alla base di detti accordi sono non discriminatorie e trasparenti, ai sensi della presente Direttiva ».

Quanto alle modalità dell’accesso alla rete da parte degli operatori del trasporto ferroviario, l’art. 38 della Direttiva prevede che « La capacità di infrastruttura è assegnata dal gestore dell’infrastruttura e, una volta assegnata a un richiedente, non può essere trasferita dal beneficiario a un’altra impresa o servizio ».

La disposizione, al secondo paragrafo, prevede che « Il diritto di utilizzare capacità specifiche di infrastruttura sotto forma di tracce ferroviarie può essere concesso ai richiedenti per una durata massima non superiore alla vigenza di un orario di servizio .

Un gestore dell’infrastruttura e un richiedente possono concludere un accordo quadro, a norma dell’articolo 42, per l’utilizzo della capacità sull’infrastruttura ferroviaria interessata per un periodo superiore alla vigenza di un orario di servizio » .

È solo il caso di chiarire che la nozione di “orario di servizio” fa riferimento ai « dati che definiscono tutti i movimenti programmati dei treni e del materiale rotabile sulla infrastruttura interessata durante il suo periodo di validità » (vedi definizione n. 28 di cui all’art. 3). Tale periodo di validità è fissato in un anno civile (vedi allegato VII alla Direttiva, il quale prevede che « L’orario di servizio è stabilito una volta per anno civile »).

Sempre in merito alle modalità di attribuzione della capacità di infrastruttura l’art. 39 della Direttiva impone agli stati di prevedere « regole specifiche per l’assegnazione della capacità », chiarendo altresì che « Il gestore dell’infrastruttura svolge le procedure di assegnazione della capacità. In particolare, egli assicura che la capacità di infrastruttura sia assegnata equamente, in modo non discriminatorio e nel rispetto del diritto dell’Unione ».

Con specifico riferimento allo strumento dell’accordo quadro, l’art. 42 prevede che « Fatti salvi gli articoli 101, 102 e 106 TFUE, è possibile concludere un accordo quadro fra un gestore dell’infrastruttura e un richiedente. Tale accordo quadro specifica le caratteristiche della capacità di infrastruttura chiesta dal richiedente e a lui offerta per un periodo superiore alla vigenza di un orario di servizio.

L’accordo quadro non specifica una traccia ferroviaria nei dettagli, ma mira a rispondere alle legittime esigenze commerciali del richiedente ».

Dal punto di vista operativo, dunque, l’impresa ferroviaria può scegliere di richiedere per ogni “orario di servizio” singole tracce, connotate anche da una specifica collocazione temporale, ovvero pianificare l’attribuzione, in relazione ad un periodo temporale più esteso, mediante lo strumento dell’accordo quadro, di una certa capacità di infrastruttura (c.d. capacità quadro), senza una predeterminazione analitica delle tracce assegnate. In tal caso, infatti, la traccia, pur essendo individuata sotto il profilo geografico, potrà essere caratterizzata, quanto alla collocazione temporale, dalla mera indicazione di una fascia oraria di riferimento, senza indicazione dell’orario di partenza e arrivo. La concreta assegnazione delle tracce verrà, in ogni caso, operata annualmente, previa individuazione analitica delle stesse, su richiesta dell’impresa ferroviaria, nel rispetto della “cornice” delineata dall’accordo quadro (il quale, dunque, assume la funzione di contratto normativo).

Lo strumento dell’accordo quadro consente, in definitiva, all’operatore economico di pianificare la propria attività in relazione ad un arco temporale più ampio rispetto a quello (annuale) che connota l’orario di servizio consentendo, al contempo, una più razionale gestione dell’infrastruttura da parte del soggetto a ciò preposto.

È centrale, nell’impianto complessivo della Direttiva, l’art. 45, il quale disciplina l’attività di programmazione svolta dal gestore dell’infrastruttura, finalizzata a fornire risposta alle richieste di capacità di infrastruttura da parte delle imprese ferroviarie.

Va chiarito che tale attività è specificamente calibrata sulle richieste di tracce formulate in relazione al singolo orario di servizio annuale e non riguarda le richieste di capacità quadro, le quali conducono alla stipula di accordi quadro. Tale distinzione concettuale assume rilevanza in quanto, alla luce del diverso grado di specificità che caratterizza le richieste di singole tracce e le richieste della capacità quadro, i criteri idonei ad orientare la scelta del gestore in caso di conflitto tra le richieste assumono diversa consistenza. A titolo esemplificativo, nell’ambito del conflitto tra richieste di capacità quadro, il gestore può individuare criteri che tengano conto del prolungato lasso temporale di vigenza degli accordi e che valorizzino l’obiettivo dello sviluppo e dello sfruttamento razionale della rete anche nel medio periodo. Un simile criterio, diversamente, non potrebbe ragionevolmente essere applicato ai conflitti tra richieste di tracce specifiche svincolate da accordi quadro, attesa la durata annuale dell’accordo mediante il quale il gestore concede l’utilizzo della traccia.

Ciò posto, l’art. 45 prevede che « Il gestore dell’infrastruttura soddisfa per quanto possibile tutte le richieste di capacità di infrastruttura » (paragrafo 1), previa consultazione delle parti interessate in merito al progetto di orario di servizio (paragrafo 3).

Nell’ambito dell’attività di programmazione, a fronte di una pluralità di richieste confliggenti da parte degli operatori economici, il gestore è tenuto ad instaurare procedure di coordinamento al fine di « conciliare al massimo » le esigenze delle imprese ferroviarie (art. 46).

L’attività di coordinamento è delineata, nei tratti essenziali dai paragrafi 3 e 4 dell’art. 46.

In primo luogo, il paragrafo 3 prevede che le consultazioni si basano sulla comunicazione gratuita, entro tempi ragionevoli, di una serie di informazioni, al fine di garantire una base informativa comune su cui instaurare il confronto tra le imprese ferroviarie.

In secondo luogo, il paragrafo 4 prevede che « I principi che disciplinano la procedura di coordinamento sono stabiliti nel prospetto informativo della rete. Essi tengono conto in particolare della difficoltà di predisporre tracce ferroviarie internazionali e dell’effetto che ogni modificazione può avere su altri gestori dell’infrastruttura ».

Di particolare rilievo è la previsione di cui all’art. 47 della Direttiva, secondo cui « Se dopo il coordinamento delle tracce ferroviarie richieste e la consultazione con i richiedenti non è possibile soddisfare adeguatamente le richieste di capacità di infrastruttura, il gestore dell’infrastruttura dichiara immediatamente che la sezione dell’infrastruttura in causa è saturata ».

La peculiarità del regime applicabile in caso di infrastruttura saturata risiede nella possibilità per il gestore di applicare criteri di priorità per assegnare la capacità di infrastruttura (paragrafo 3), i quali « devono tenere conto dell’interesse sociale di un servizio rispetto ad altri servizi che saranno di conseguenza esclusi ».

Al sesto paragrafo, la disposizione prevede che « Le procedure da seguire e i criteri da applicare quando l’infrastruttura è a capacità saturata sono indicati nel prospetto informativo della rete ».

Sempre sul piano del diritto europeo, la disciplina delineata dalla Direttiva del 2012 è stata oggetto di ulteriore specificazione (in attuazione dell’art. 42, paragrafo 8 della Direttiva) mediante il Regolamento di esecuzione (UE) 2016/545 il quale, a norma dell’art. 1, « stabilisce la procedura e i criteri da seguire per la stipula di accordi quadro ».

L’art. 6 del Regolamento, che disciplina la stipula degli accordi quadro, prevede che « Prima di stipulare un nuovo accordo quadro o di prorogare o aumentare sensibilmente la capacità quadro di un accordo quadro esistente » il gestore dell’infrastruttura debba tenere conto di una serie di elementi, tra cui « la garanzia dell’accesso non discriminatorio all’infrastruttura tenendo conto della disponibilità dei relativi impianti e dei servizi ivi forniti nella misura in cui tali informazioni sono messe a disposizione del gestore dell’infrastruttura » (lett. d), « la garanzia di una gestione della rete proporzionata, mirata, trasparente, equa e provvista di sufficienti risorse » (lett. h) e « i criteri di priorità applicabili all’assegnazione delle tracce nella procedura di programmazione di cui all’articolo 47 della Direttiva 2012/34/UE e le dichiarazioni di infrastruttura saturata » (lett. j).

Gli articoli 9 e 10 del Regolamento in esame disciplinano i casi di conflitto che possono sorgere tra accordi quadro ovvero tra richieste di specifiche tracce ferroviarie che si inseriscono nell’ambito di accordi quadro esistenti.

In particolare, l’art. 9 regola il caso di conflitto fra gli accordi quadro esistenti e le richieste di accordi quadro nuovi o modificati, o fra le richieste di nuovi accordi quadro, stabilendo che « si applicano i principi della procedura di coordinamento per le richieste di tracce previsti dall’articolo 46, paragrafi 3 e 4, della Direttiva 2012/34/UE ».

Tale coordinamento si articola in due fasi successive.

All’esito della prima fase, se risulta « impossibile conciliare gli accordi quadro esistenti e le richieste di nuovi accordi quadro o le richieste di modifica degli accordi, a causa del rifiuto delle parti interessate alla soluzione proposta dal gestore dell’infrastruttura, quest’ultimo valuta tali richieste e, se pertinente, gli accordi quadro esistenti, tenendo conto dei criteri di cui all’articolo 10, paragrafi da 2 a 4 » (art. 9, paragrafo 3).

Sulla base di tale valutazione, « il gestore dell’infrastruttura svolge una seconda fase di coordinamento. Se questa seconda fase si rivela infruttuosa e se la richiesta di accordo quadro prevede un migliore utilizzo dell’infrastruttura, il gestore dell’infrastruttura richiede la modifica della capacità quadro assegnata nell’ambito degli accordi quadro esistenti » (art. 9, paragrafo 4). In altre parole, in simili casi il gestore dell’infrastruttura può disporre la “retrocessione” di capacità di infrastruttura (già assegnata ad un operatore mediante accordo quadro) in favore dell’impresa ferroviaria che abbia richiesto di stipulare un nuovo accordo quadro o di modificare un accordo esistente.

Il paragrafo 5 della disposizione in esame disciplina il diverso caso in cui la richiesta di accordo quadro non preveda un utilizzo migliore dell’infrastruttura rispetto a uno o più accordi quadro esistenti, prevedendo che in simili ipotesi « se la richiesta di accordo quadro non prevede un utilizzo migliore dell’infrastruttura rispetto a uno o più accordi quadro confliggenti esistenti, il gestore dell’infrastruttura respinge la richiesta ».

L’art. 10 del Regolamento disciplina la procedura di coordinamento a fronte di richieste di tracce ferroviarie specifiche formulate nell’ambito di accordi quadro esistenti, nel caso in cui tali richieste non possano essere soddisfatte conformemente alla programmazione di cui all’art. 45 della Direttiva del 2012.

A fronte di tale evenienza il gestore dell’infrastruttura « avvia una prima fase di coordinamento in conformità all’articolo 46 di detta Direttiva » e, se non risulta possibile conciliare le richieste occorre procedere ad una valutazione degli accordi quadro e delle confliggenti richieste di tracce, onde stabilire se « le tracce ferroviarie richieste consentano un utilizzo migliore dell’infrastruttura, e le entrate supplementari generate dall’assegnazione di tali tracce ferroviarie compensino almeno le possibili penali di cui all’articolo 13, causate da una modifica o risoluzione di uno o più accordi quadro esistenti ». In caso di risposta positiva la conciliazione delle contrapposte esigenze è operata mediante la modifica degli accordi quadro esistenti per l’orario di servizio successivo.

Ai fini di tale valutazione il gestore dell’infrastruttura deve tenere conto dei criteri indicati dal paragrafo 2 della disposizione in esame, tra cui le circostanze che « la modifica non comprometterebbe la redditività del modello aziendale del richiedente titolare della capacità quadro né il modello economico di un contratto di servizio pubblico » (lett. a), che « la capacità totale posseduta o chiesta da un richiedente sulla linea interessata è significativa » (lett. d), che « la lunghezza del servizio, compresi i percorsi su altre reti, di una delle richieste confliggenti è significativamente più breve rispetto a quella dell’altra » (lett. f), e che « la durata rimanente dell’accordo quadro o del piano aziendale è breve e tutti gli investimenti, o gran parte di essi, sono stati ammortizzati » (lett. g).

Inoltre, criteri aggiuntivi rispetto a quelli elencati dal paragrafo 2 possono essere previsti dal gestore dell’infrastruttura, fatta salva l’autorizzazione dell’organismo di regolamentazione (paragrafo 3).

In ultimo, il paragrafo 5 dell’art. 10 prevede che « In deroga ai paragrafi 1, 2 e 3, il gestore dell’infrastruttura può decidere che, in caso di richieste confliggenti di tracce ferroviarie, sia alle richieste di tracce nell’ambito di un accordo quadro sia a tutte le altre richieste di tracce si applichino le norme di assegnazione della capacità di cui all’articolo 39 della Direttiva 2012/34/UE, inclusi i criteri di priorità applicati nell’ambito della procedura di programmazione annuale in conformità agli articoli 47 e 49 della Direttiva 2012/34/UE. Qualora il gestore dell’infrastruttura decida in tal senso, e qualora non sia possibile conciliare le richieste confliggenti dopo un primo coordinamento come da paragrafo 1, si applicano anche qui le norme di assegnazione della capacità di cui all’articolo 39 della Direttiva 2012/34/UE, inclusi i criteri di priorità stabiliti conformemente agli articoli 47 e 49 della Direttiva 2012/34/UE. Se il gestore dell’infrastruttura decide di applicare il presente paragrafo, lo dichiara in modo trasparente nell’accordo quadro ».

La portata della norma è quella di consentire al gestore dell’infrastruttura di optare per l’applicazione, nei casi di conflitto (che emerga in sede di programmazione) tra richieste di tracce formulate nell’ambito di preesistenti accordi quadro, degli stessi criteri previsti nel PIR (conformemente ai principi di cui agli articoli 39, 47 e 49 della Direttiva) per i casi di conflitto tra richieste di tracce specifiche al di fuori di accordi quadro. Inoltre, dall’esercizio della facoltà di cui all’art. 10, paragrafo 5, deriva l’inapplicabilità del paragrafo 1 del medesimo articolo, il cui ultimo inciso consente al gestore, a fronte di una richiesta di tracce che consentano un utilizzo migliore dell’infrastruttura, di modificare gli accordi quadro esistenti in senso favorevole al richiedente.

Quanto ai criteri di preferenza, va rilevato che, in linea teorica, il gestore potrebbe confezionare criteri diversi da applicare ai casi di conflitto tra richieste presentate nell’ambito di accordi quadro e richieste “isolate”, atteso che i criteri di attribuzione delle tracce delineati in conformità alle previsioni generali di cui agli articoli 39, 47 e 49 della Direttiva, in quanto “costruiti” sull’ipotesi del conflitto tra richieste di tracce specifiche non costituenti attuazione di preesistenti accordi quadro, ben potrebbero differire da quelli previsti (in conformità all’art. 10 del Regolamento) per i casi di conflitto tra richieste di tracce formulate nell’ambito di accordi quadro già vigenti. I criteri delineati dall’art. 10, paragrafo 2, infatti, si giustificano solo in quanto riferiti al contenuto di accordi quadro, non potendo essere impiegati nel raffronto tra richieste di tracce che non siano sorrette da una previa determinazione della capacità quadro attribuita all’operatore.

In un simile contesto, la norma risponde all’esigenza di consentire al gestore di applicare i criteri di priorità di cui all’art. 47 della Direttiva (specificati nel PIR e applicabili in caso di mercato saturato) laddove ritenuti prevalenti rispetto a quelli stabiliti per dirimere il conflitto tra istanze presentate sulla base di accordi quadro (tale ratio emerge dal considerando n. 12 del Regolamento, secondo cui « Ove i criteri di priorità secondo il calendario fissato e pubblicato in conformità all’articolo 47, paragrafi da 3 a 6, della Direttiva 2012/34/UE, prevalgano sulla presentazione o meno, nel quadro della procedura di programmazione annuale, di una richiesta nell’ambito di un accordo quadro, il gestore dell’infrastruttura non dovrebbe essere costretto ad applicare i criteri stabiliti per gli accordi quadro, ma dovrebbe applicare piuttosto i criteri di priorità fissati per la procedura di programmazione annuale »).

Né il considerando n. 12 né l’art. 10, paragrafo 5, peraltro, specificano sulla base di quali criteri il gestore dovrebbe valutare la possibilità di “attivare” la facoltà prevista dalla norma, con la conseguenza che anche in relazione a tale profilo il gestore gode di ampio margine decisionale nel delineare la disciplina applicabile nella gestione dell’infrastruttura.

L’applicazione generalizzata dei criteri fissati nel PIR a norma degli articoli 39, 47 e 49, comunque, passa pur sempre per un vaglio di compatibilità rispetto alla diversa situazione di conflitto a cui gli stessi dovrebbero essere applicati in virtù dell’art. 10, paragrafo 5. Dunque, è necessario che già in sede di predisposizione del PIR il gestore tenga conto dell’eventuale applicabilità dei criteri previsti per il conflitto tra richieste di tracce specifiche anche al caso del conflitto tra richieste presentate in “attuazione” di accordi quadro.

La disciplina europea ha ricevuto attuazione, sul versante interno, mediante il d.lgs. n. 112 del 2015 (« Attuazione della Direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico »).

Quanto al recepimento dei principi generali che ispirano la disciplina europea, è sufficiente menzionare l’art. 2 (rubricato « Principi ») l’art. 11 (che sancisce l’indipendenza del gestore dell’infrastruttura rispetto alle imprese ferroviarie), e l’art. 12 (relativo all’ accesso all’infrastruttura ferroviaria, governato dai principi di equità, non discriminazione e trasparenza).

Inoltre, l’art. 37 (in recepimento dell’art. 55 della Direttiva) prevede che « L’organismo di regolazione è l’Autorità di regolazione dei trasporti che esercita le competenze nel settore dei trasporti ferroviari e dell’accesso alle relative infrastrutture ai sensi dell’articolo 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, dell’articolo 37 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, della Direttiva 2014/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, e del presente decreto. L’organismo agisce in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione ».

Quanto alla disciplina di dettaglio, il d.lgs. n. 112 del 2015 ricalca, in larga parte, le previsioni contenute nella Direttiva.

L’art. 14 assume rilevanza centrale nel delineare l’attività svolta dal gestore dell’infrastruttura, laddove prevede che « Il gestore dell’infrastruttura, previa consultazione delle regioni, delle province autonome e delle altre parti interessate, elabora e pubblica un prospetto informativo della rete, provvede al suo periodico aggiornamento e procede ad apportare le opportune modifiche ed integrazioni, sulla base delle eventuali indicazioni e prescrizioni dell’Organismo di regolazione, che possono riguardare anche le specifiche modalità della predetta consultazione ».

La disposizione in esame delinea, inoltre, il ruolo ricoperto dall’Autorità di regolazione dei trasporti nella procedura di revisione del PIR e costituisce specificazione procedimentale della competenza dell’Autorità « a definire i criteri per la determinazione dei pedaggi da parte del gestore dell’infrastruttura e i criteri di assegnazione delle tracce e della capacità e a vigilare sulla loro corretta applicazione da parte del gestore », espressamente delineata, in prospettiva generale, dall’art. 37, comma 2, lett. i) del d.l. n. 201 del 2011.

La competenza dell’ART in materia di trasporto ferroviario, inoltre, riceve ulteriore specificazione ad opera dell’art. 37, comma 3, del d.lgs. n. 112 del 2015 (il quale replica, nella sostanza, la previsione di cui all’art. 56, paragrafo 2, della Direttiva), secondo cui l’Autorità « ha il potere di monitorare la situazione concorrenziale sui mercati dei servizi ferroviari incluso, in particolare, il mercato per i servizi di trasporto passeggeri ad alta velocità, e le attività dei gestori dell’infrastruttura di cui al comma 2, lettere da a) a g-quater). L’organismo di regolazione controlla, in particolare, il rispetto del comma 2, lettere da a) a g-quater) di propria iniziativa e al fine di evitare discriminazioni nei confronti dei richiedenti. In particolare controlla che il prospetto informativo della rete non contenga clausole discriminatorie o non attribuisca al gestore dell’infrastruttura poteri discrezionali che possano essere utilizzati per discriminare i richiedenti ».

Quanto al contenuto del PIR, il secondo comma dell’art. 14 prevede che « Il prospetto informativo della rete descrive le caratteristiche dell’infrastruttura disponibile per le imprese ferroviarie e contiene informazioni sulle condizioni di accesso all’infrastruttura ferroviaria in questione. Il prospetto informativo contiene, inoltre, le informazioni sulle condizioni di accesso agli impianti di servizio connessi alla rete del gestore dell’infrastruttura e di fornitura dei relativi servizi o indica un sito internet in cui tali informazioni sono disponibili gratuitamente in formato elettronico ».

Il Capo V del decreto legislativo in esame si occupa dell’assegnazione della capacità di infrastruttura.

L’art. 22, al secondo comma, prevede che « Il gestore dell’infrastruttura ferroviaria procede alla ripartizione della capacità, garantendo: a) che la capacità sia ripartita su base equa, non discriminatoria e nel rispetto dei principi stabiliti dall’articolo 26 e dal diritto dell’Unione; b) che la ripartizione della capacità consenta un utilizzo efficace e ottimale dell’infrastruttura ferroviaria; c) la riservatezza commerciale delle informazioni ricevute ».

La disposizione chiarisce, inoltre, che « il diritto di utilizzare capacità specifiche di infrastruttura sotto forma di tracce orarie può essere concesso ai richiedenti per una durata massima non superiore alla vigenza di un orario di servizio » (comma 4), salva la possibilità di conclusione di un accordo quadro con il gestore « per l’utilizzo di capacità sull’infrastruttura ferroviaria interessata per un periodo superiore a quello di vigenza di un orario di servizio » (comma 5). Sotto il profilo delle modalità dell’assegnazione della capacità quadro il comma in esame rinvia alle « procedure individuate per l’assegnazione di capacità nell’articolo 26 e riportate nel prospetto informativo della rete ».

L’art. 23 disciplina lo strumento dell’accordo quadro, anche mediante rinvio al Regolamento (al tempo ancora non adottato) di cui all’art. 42, paragrafo 8, della Direttiva.

A prescindere dall’esistenza o meno di un accordo quadro, gli operatori, al fine di ottenere l’assegnazione di capacità specifica di infrastruttura sotto forma di singole tracce, « presentano al gestore dell’infrastruttura una richiesta di sottoscrizione di contratto di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, per la prestazione di servizi di trasporto ferroviario, dietro pagamento di un canone ».

L’art. 26 disciplina l’assegnazione di capacità e prevede, al primo comma, che « Il gestore dell’infrastruttura svolge le procedure di assegnazione della capacità. In particolare, egli assicura che la capacità di infrastruttura sia assegnata equamente, in modo trasparente e non discriminatorio e nel rispetto del diritto europeo, osservando i criteri stabiliti dall’organismo di regolazione e riportati nel prospetto informativo della rete ».

L’art. 28 disciplina la procedura di programmazione e coordinamento, delineata in sede europea dagli articoli 45 e 46 della Direttiva.

Anche in tal caso è previsto, al primo comma, che « Nell’ambito del processo di assegnazione di capacità, devono essere soddisfatte, per quanto possibile, tutte le richieste di capacità di infrastruttura », salvaguardando, comunque, i diritti derivanti dagli accordi quadro.

Quanto ai principi che guidano la procedura di coordinamento, necessaria in caso di richieste di capacità confliggenti, l’art. 28 ricalca i contenuti della Direttiva, sia per quanto riguarda gli obblighi informativi nei confronti delle imprese ferroviarie coinvolte (comma 5), sia nella parte in cui prevede che « I principi della procedura di coordinamento sono esposti nel prospetto informativo della rete e tengono conto, in particolare, sia della difficoltà di predisporre tracce orarie per i servizi di trasporto internazionale sia dell’effetto che ogni modificazione può comportare su altri gestori dell’infrastruttura ».

La disciplina prevista dall’art. 29, in relazione al caso di infrastruttura saturata, recepisce integralmente il contenuto dell’art. 47 della Direttiva, sia laddove prevede che i criteri di priorità applicati per dirimere i conflitti tengano conto dell’interesse sociale di un servizio rispetto ad altri (che, di conseguenza, vengono esclusi) sia nella parte in cui demanda al gestore la specificazione, nel PIR, delle procedure da seguire e dei criteri da applicare quando l’infrastruttura è a capacità saturata.

Delineata la disciplina fondamentale in materia di gestione della rete ferroviaria e di attribuzione della capacità di infrastruttura, può darsi luogo a qualche considerazione in merito al ruolo ricoperto dall’ART ed ai rapporti tra i poteri dell’Autorità e l’autonomia riconosciuta, sia in sede europea che dal diritto interno, al gestore dell’infrastruttura.

Assume primaria rilevanza, in questo contesto, lo strumento del PIR, il quale costituisce manifestazione delle prerogative imprenditoriali del gestore.

Come già chiarito in sede di analisi della disciplina europea, il gestore è un soggetto di diritto che, pur dotato di veste privatistica, è chiamato ad operare conciliando le finalità tipiche dell’attività di impresa con l’esigenza pubblicistica di tutela della concorrenza nel mercato e antitrust.

L’ART, nell’ambito delle proprie competenze (di cui all’art. 37, comma 2, lett. i) del d.l. n. 201 del 2011 e all’art. 37, comma 3, del d.lgs. n. 112 del 2015) è chiamata a verificare se le determinazioni assunte dal gestore, anche sotto forma di previsioni contenute nel PIR, siano conformi ai principi generali ai quali si ispira la disciplina del settore, tra cui quelli di equità e non discriminazione degli operatori economici.

Un simile intervento, comunque, per come delineato dalla disciplina di cui all’art. 14 del d.lgs. n. 112 del 2015, non assume i caratteri di una “approvazione”, in senso tecnico, del prospetto della rete, ma si manifesta mediante l’eventuale formulazione di osservazioni e prescrizioni, in sede di aggiornamento del PIR, che il gestore è tenuto a recepire nel documento. La conclusione si giustifica anche alla luce della disciplina europea, la quale attribuisce al gestore ampi poteri di fissazione delle regole procedimentali e sostanziali (tra cui i criteri di priorità) da seguire per l’allocazione della capacità di infrastruttura, nel rispetto dei principi delineati dalla Direttiva.

Coerentemente con tale assetto dei rapporti tra ART e gestore dell’infrastruttura, le competenze dell’Autorità sono state esercitate, mediante l’adozione della delibera n. 70/2014, solo in relazione a « specifiche problematiche » relative all’accesso alle infrastrutture ferroviarie, emerse in sede di consultazione con i soggetti interessati (vedi pag. 4 dell’Allegato A alla delibera n. 70/2014, doc. 2 di parte controinteressata TR).

Con specifico riferimento al tema dell’accordo quadro e dell’assegnazione della capacità, l’ART non ha introdotto una disciplina esaustiva dei criteri di priorità da applicare a fronte di richieste di capacità di infrastruttura contrastanti (limitandosi ad indicare alcuni principi a cui il gestore avrebbe dovuto uniformarsi), con la conseguenza che la disciplina di tali profili viene demandata, in prima battuta, al gestore dell’infrastruttura, in sede di predisposizione del PIR. Il controllo da parte dell’Autorità viene effettuato in un momento successivo, pur sempre prima dell’adozione del PIR definitivo, così da consentire al gestore di recepire le prescrizioni eventualmente formulate dall’ART.

Così delineato il quadro normativo rilevante, il Collegio ritiene necessario, in via preliminare rispetto all’esame delle eccezioni di rito sollevate dalle parti resistente e controinteressate, disporre la separazione del ricorso per motivi aggiunti dal ricorso principale per carenza di connessione, a norma dell’art. 103, comma 2, c.p.c., applicabile al processo amministrativo sulla base del rinvio operato dall’art. 39 c.p.a. alle disposizioni del codice di procedura civile per quanto non disciplinato dal codice del processo amministrativo.

La separazione delle impugnazioni svolte con il ricorso principale e con il ricorso per motivi aggiunti si giustifica in ragione delle considerazioni di seguito indicate.

In primo luogo va chiarito che il ricorso per motivi aggiunti, nonostante contenga nell’epigrafe l’indicazione, tra gli atti impugnati, del PIR 2026, ha in realtà ad oggetto esclusivamente censure rivolte avverso l’accordo quadro stipulato tra FI e SNCF. In particolare, oggetto di impugnazione è l’accordo quadro stipulato all’esito del procedimento avviato nel mese di settembre 2024, che ha condotto alla formulazione, da parte del gestore, della proposta definitiva di accordo del 14.2.2025. Su tale proposta definitiva si è, successivamente, innestata un’interlocuzione tra le parti, all’esito della quale il gestore ha formulato ulteriori proposte modificative (in via unilaterale) del contenuto dell’accordo, datate 27.3.2025 (vedi doc. 19 di parte ricorrente) e 8.4.2025 (vedi doc. 21 di parte ricorrente).

Ciò chiarito, va rilevato che l’accordo quadro in esame si colloca all’interno di una serie procedimentale autonoma rispetto a quella che ha condotto all’adozione del PIR 2026 da parte di FI.

Deve, infatti, rilevarsi come il PIR 2026 sia entrato in vigore il giorno 14.3.2025 e sia destinato a trovare applicazione per l’orario di servizio relativo all’arco temporale dal 14.12.2025 al 12.12.2026.

Dunque, la disciplina vigente al momento dell’avvio del procedimento per la stipula dell’accordo quadro e sulla base della quale il gestore della rete ha predisposto la proposta definitiva di accordo sottoposta alla ricorrente (in data 14.2.2025) è quella delineata dal PIR 2025, non oggetto di impugnazione nel presente giudizio, con la conseguenza per cui le censure svolte nel ricorso principale avverso il PIR 2026 non sono idonee a spiegare alcuna rilevanza ai fini dell’esame del ricorso per motivi aggiunti in quanto dall’eventuale accoglimento del ricorso principale non deriverebbe alcuna modifica della disciplina applicabile all’accordo quadro impugnato.

Per tali motivi il Tribunale ritiene necessario disporre la separazione dell’impugnazione proposta mediante il ricorso principale da quella proposta nei motivi aggiunti.

In relazione ai motivi aggiunti, dotati dei requisiti di forma e di sostanza previsti per il ricorso principale (anche in punto di notificazione), occorre disporre l’attribuzione, da parte della Segreteria, di un autonomo numero di R.G., demandando altresì alla stessa la fissazione dell’udienza pubblica di discussione.

Sempre in via preliminare, vanno prese in esame le eccezioni di rito sollevate dalle parti in relazione al ricorso principale.

Quanto all’eccezione, sollevata da FI, di inammissibilità dell’impugnazione della delibera ART n. 178/2024 in ragione dell’inidoneità della stessa ad arrecare una lesione alla ricorrente (in quanto atto meramente interno, destinato a spiegare effetti esclusivamente nei rapporti tra l’ART e FI), la stessa non è meritevole di accoglimento.

Infatti, sebbene l’Autorità non sia titolare di un potere di “approvazione” in senso tecnico del PIR adottato dal gestore dell’infrastruttura, nondimeno la stessa è titolare di un potere di controllo sul contenuto del documento, il cui esercizio può sfociare nell’adozione di prescrizioni che devono essere recepite nel prospetto.

Dunque, alla luce dell’assenza di un margine di discrezionalità in capo al gestore circa la modifica del PIR nei termini indicati dall’ART, deve ritenersi che la delibera impugnata sia astrattamente idonea a produrre effetti “esterni”, nella misura in cui determina una modificazione della disciplina applicabile nei rapporti tra il gestore e le imprese ferroviarie interessate ad accedere all’infrastruttura.

Quanto all’eccezione, sollevata dall’ART, di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse all’impugnazione della delibera n. 178/2024, poiché essa si limiterebbe a recepire (senza innovarli) i criteri regolatori di cui alla delibera n. 70/2014, le argomentazioni svolte dall’Autorità non sono meritevoli di condivisione in quanto il criterio oggetto di censura (costruito sul combinato disposto tra la definizione di “ tracce omologhe ” specificata dall’Autorità al punto 1.1.2.3 dell’Allegato A alla delibera n. 178/2024 ed il criterio, previsto nel PIR al paragrafo 4.6.2, comma 3, lett. c), che privilegia i servizi che « utilizzano maggiormente tracce omologhe settimanali »), non trova alcun referente nella delibera n. 70/2014.

Come già chiarito, infatti, con la delibera n. 70/2014 l’ART non ha dettato una disciplina esaustiva dei criteri di priorità da applicare in caso di richieste confliggenti di capacità ferroviaria, limitandosi a prescrivere alcune integrazioni da apportare ai criteri già delineati nel PIR.

Tali integrazioni (indicate al paragrafo 2.6.4 della delibera n. 70/2014) non costituiscono il referente regolatorio né delle prescrizioni puntuali imposte dall’ART con la delibera n. 178/2024 (afferenti alla nozione di “traccia omologa”) né del criterio di priorità secondo cui vanno preferiti i servizi che « utilizzano maggiormente tracce omologhe settimanali », attesa l’eterogeneità di tali previsioni rispetto ai profili regolati dalla delibera del 2014.

Tale eterogeneità, in particolare, va ammessa anche con riferimento all’unica delle prescrizioni di cui al paragrafo 2.6.4 della delibera n. 70/2014 che potrebbe teoricamente fungere da base regolatoria delle previsioni impugnate, vale a dire quella di cui alla lett. a), con la quale veniva chiesto al gestore di integrare i criteri previsti nel PIR prevedendo una « estensione della fascia oraria caratterizzata da priorità per i servizi quantitativamente e qualitativamente necessari a soddisfare la mobilità dei cittadini disciplinati da appositi contratti di servizio, al fine di renderla più coerente con la reale distribuzione del traffico dei passeggeri pendolari ».

Trattasi, infatti, di prescrizione con la quale viene demandato di estendere la fascia oraria caratterizzata da priorità, al ricorrere di determinati presupposti, non rilevando ai fini della preferenza il dato quantitativo e temporale costituito dal numero di “tracce omologhe” percorse su base settimanale dall’operatore.

Inoltre, la conclusione nel senso dell’eterogeneità tra le prescrizioni di cui alla delibera n. 70/2014 e quelle impugnate con ricorso principale si impone anche sul piano della ratio.

Mentre, infatti, la prescrizione di cui al paragrafo 2.6.4, lett. a) prende in considerazione il profilo quantitativo (del servizio prestato) nell’ottica dell’adeguamento delle fasce orarie “prioritarie” alle concrete esigenze di mobilità dei cittadini pendolari, la prescrizione della delibera n. 178/2024 relativa alla definizione di “traccia omologa” e la previsione nel PIR del criterio di preferenza per i servizi che « utilizzano maggiormente tracce omologhe settimanali » sono fondate sulla diversa ratio di preferire l’operatore che “accetti” di svolgere il servizio anche su tracce meno redditizie (su base settimanale) in luogo dell’operatore interessato a svolgere servizi esclusivamente su tracce più remunerative, senza che vengano in rilievo, in tale contesto, considerazioni relative all’ampiezza della fascia oraria a cui attribuire priorità.

Dunque, il rigetto dell’eccezione si impone in base alla considerazione per cui i criteri impugnati con ricorso principale non costituiscono recepimento delle prescrizioni contenute nella delibera n. 70/2014, non potendo pertanto affermarsi che gli stessi si siano “consolidati” in virtù della mancata impugnazione della stessa.

Quanto all’eccezione, sollevata da FI, di inammissibilità dell’impugnazione della delibera n. 178/2024, in quanto mediante la stessa la ricorrente vorrebbe ottenere una pronuncia giudiziale in ambiti ove l’amministrazione non ha ancora esercitato il potere (ciò che sarebbe impedito dall’art. 34, comma 2, c.p.a.), la stessa non è meritevole di accoglimento.

Infatti, la censura svolta dalla ricorrente non ha ad oggetto il mancato esercizio, da parte dell’ART, delle prerogative affidate all’Autorità dalla legge in merito al contenuto del PIR, bensì l’illegittimità dell’esercizio del potere amministrativo, nella parte in cui l’Autorità ha ritenuto che il criterio di preferenza per i servizi che « utilizzano maggiormente tracce omologhe settimanali », alla luce della specificazione della definizione di “traccia omologa” introdotta nella delibera impugnata, fosse conforme alla disciplina europea e interna e, in particolare, al divieto di abuso di posizione dominante di cui all’art. 102 TFUE.

Non viene, peraltro, in rilievo la previsione di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a., atteso che nel caso di specie il potere di controllo è stato esercitato dall’Autorità, seppur con esiti che vengono contestati, nel merito, dalla ricorrente.

Quanto all’eccezione, sollevata da TR e FI, di inammissibilità (o irricevibilità) dell’impugnazione del PIR 2026 in quanto il criterio di attribuzione delle tracce oggetto di censura sarebbe stato già previsto nei precedenti PIR (non impugnati dalla ricorrente), con la conseguenza che lo stesso sarebbe divenuto definitivo per acquiescenza, le argomentazioni svolte dalle parti eccipienti non sono meritevoli di condivisione.

Da un lato, infatti, a prescindere dalla fondatezza nel merito delle argomentazioni svolte dalla ricorrente, va rilevato come l’impugnazione si fondi sulla prospettata illegittimità del criterio di priorità alla luce della precisazione fornita dall’ART, mediante la delibera n. 178/2024, in merito alla definizione di “tracce omologhe”. Dunque, la lesione lamentata dalla ricorrente si sarebbe determinata con l’adozione di tale delibera, ciò che giustifica la proposizione dell’impugnazione avverso il PIR che ha recepito le prescrizioni contenute nel provvedimento.

Sotto altro profilo, ed in via assorbente, va rilevato che ogni PIR è caratterizzato da un proprio periodo di vigenza e ogni nuova “edizione” dello stesso costituisce un atto autonomo che può essere impugnato senza scontare decadenze in relazione ad elementi contenutistici, già presenti in edizioni precedenti, che il prospetto si limiti a riproporre.

Per tali ragioni l’eccezione non può essere accolta.

Quanto all’eccezione, sollevata da IT, di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse all’impugnazione del PIR 2026 in quanto il pregiudizio lamentato dalla ricorrente in merito all’assegnazione di capacità quadro (nell’ambito dell’accordo quadro di cui alla proposta definitiva del 14.2.2025) non sarebbe derivato dall’applicazione del prospetto relativo all’anno 2026 bensì dal PIR 2025, la stessa non può essere accolta, per i motivi di seguito specificati.

È dirimente, nel senso del rigetto dell’eccezione, la considerazione per cui la ricorrente ha lamentato l’illegittimità degli atti impugnati non solo in quanto gli stessi avrebbero determinato un pregiudizio in termini di assegnazione della capacità quadro nell’ambito dell’accordo quadro di cui alla proposta definitiva del 14.2.2025, bensì anche in quanto la disciplina delineata dal PIR 2026, come integrato in conformità alla delibera n. 178/2024, costituisce la cornice normativa che regola l’assegnazione della capacità di infrastruttura in relazione all’anno 2026, sulla base della quale l’operatore potrebbe, in linea teorica, domandare una revisione dell’accordo quadro già in essere, al fine di vedere maggiormente soddisfatti i propri interessi.

Quanto, in ultimo, all’eccezione di improcedibilità per carenza di interesse (sollevata da TR e FI), fondata sulla considerazione per cui l’ingresso nel mercato della ricorrente è stato posticipato al 2027, con conseguente inapplicabilità della disciplina prevista dal PIR 2026, la stessa non può essere accolta.

Infatti, nonostante il gestore dell’infrastruttura e la ricorrente abbiano concordato il rinvio al 2027 dell’ingresso nel mercato domestico, deve ritenersi tutt’ora sussistente in capo a SNCF l’interesse alla declaratoria di illegittimità e all’annullamento degli atti impugnati atteso che, come già evidenziato, la pronuncia invocata, determinando una modifica del PIR 2026, potrebbe consentire alla ricorrente di ottenere una revisione, in termini favorevoli, dell’accordo quadro già in essere.

Ciò chiarito in via preliminare, può procedersi ad esaminare il primo motivo di ricorso, mediante il quale viene censurata l’illegittimità della delibera n. 178/2024 (e, conseguentemente, del PIR 2026 nella parte in cui ne recepisce il contenuto) in quanto l’ART, in violazione della propria mission istituzionale (delineata dal d.l. n. 201 del 2011 e dal d.lgs. n. 112 del 2015) e del divieto di abuso di posizione dominante di cui all’art. 102 TFUE, avrebbe specificato la nozione di “traccia omologa” in modo tale da rendere anticoncorrenziale il criterio di priorità, delineato nel PIR, secondo cui vanno preferiti i servizi che « utilizzano maggiormente tracce omologhe settimanali ».

In particolare, secondo la prospettazione di parte ricorrente, la definizione come “omologhe” delle tracce che « con riferimento ad una prefissata porzione di infrastruttura e servendo il medesimo segmento di trasporto (merci o passeggeri), presentano le medesime caratteristiche in termini di attestamenti (origine/destino), fermate intermedie, velocità » avrebbe la portata di rendere la “traccia” un “mercato rilevante” a norma dell’art. 102 TFUE, con la conseguenza che il criterio di preferenza di cui al paragrafo 4.6.2, comma 3, lett. c) del PIR risulterebbe contrario alla norma del trattato in quanto determinerebbe un illegittimo consolidamento della posizione dominante (nel mercato costituito dalla singola “traccia”) degli operatori che già svolgono il servizio avvalendosi dell’infrastruttura essenziale.

Il motivo di ricorso non è fondato.

Il sistema dei criteri di preferenza delineato dal PIR, integrato come da prescrizione della delibera ART n. 178/2024, non può ex se ritenersi anticoncorrenziale, in quanto risponde alla ragionevole esigenza di premiare l’operatore che offra una maggiore “presenza” sul mercato nell’arco della settimana, con effetti positivi per l’utenza in termini di soddisfazione delle esigenze di mobilità.

Nello stesso senso depone la considerazione per cui il criterio di preferenza di cui al paragrafo 4.6.2, comma 3, lett. c) del PIR trova applicazione residuale nei casi in cui il conflitto tra richieste di singole tracce non sia stato risolto in applicazione degli altri criteri di cui al comma 1, al comma 2 e al comma 3, lett. a) e lett. b), applicabili in via prioritaria. Ciò posto, seppure in linea teorica il criterio in esame possa limitare, in prospettiva astratta, il numero degli operatori attivi sull’infrastruttura essenziale, la concreta collocazione nel PIR quale criterio sussidiario di priorità costituisce esito di un bilanciamento non irragionevole tra le esigenze di apertura del mercato e quella di incentivare la prestazione, in favore dell’utenza, di servizi che si ripetano nell’arco di un periodo di tempo più consistente, seppur alcune delle tracce siano caratterizzate da minore redditività.

Inoltre, le argomentazioni svolte dalla ricorrente in merito alla prospettata lesività della specificazione della definizione di “traccia omologa” non sono meritevoli di condivisione poiché nel provvedimento impugnato l’ART ha ristretto la nozione di “traccia omologa” (disponendo che, ai fini della qualificazione come “omologhe” di due tracce, esse debbano avere anche la stessa velocità di percorrenza, con conseguente introduzione del requisito aggiuntivo rappresentato dalla circolazione omotachica, cfr. pag. 8 dell’Allegato A alla delibera ART n. 178/2024). Ne consegue che il criterio di preferenza per i servizi che « utilizzano maggiormente tracce omologhe settimanali », a seguito della summenzionata specificazione, è divenuto meno sfavorevole per l’operatore economico che intenda entrare nel mercato domestico. Ciò in quanto dalla delimitazione della nozione di “traccia omologa” deriva un affievolimento della posizione di “forza” degli operatori già presenti sul mercato, i quali potrebbero verosimilmente vantare un numero di “tracce omologhe” maggiore se ai fini della qualificazione non si richiedesse anche che le tracce abbiano la stessa velocità di percorrenza.

Per le ragioni sopra esposte il primo motivo di ricorso non può trovare accoglimento.

Con un secondo motivo di ricorso la delibera ART n. 178/2024 ed il PIR 2026 vengono censurati per violazione della disciplina del Regolamento di esecuzione (UE) 2016/545.

In particolare, secondo la ricorrente la delibera n. 178/2024 sarebbe illegittima in quanto l’ART non avrebbe rilevato la natura anticoncorrenziale e contraria al diritto europeo delle previsioni contenute nel PIR in merito ai criteri da applicare in caso di contrasto tra richieste di capacità quadro a fronte di un’infrastruttura saturata.

Evidenzia, al riguardo, la ricorrente che nel PIR impugnato il gestore dell’infrastruttura non ha previsto l’applicazione, al caso di conflitto tra richieste di accordo quadro, del combinato disposto degli articoli 9 e 10, paragrafi da 2 a 4, del Regolamento del 2016, ma del diverso criterio di cui all’art. 10, paragrafo 5, che regola il diverso caso della risoluzione dei conflitti tra richieste di tracce specifiche insorti nell’ambito della procedura di programmazione (cfr. paragrafo 4.4.2.2 del PIR), prevedendo l’applicazione generalizzata (a prescindere dalla circostanze che le istanze in conflitto siano formulate sulla base di accordi quadro) delle regole di cui agli articoli 45, 47 e 49 della Direttiva, compresa la disciplina dei criteri di risoluzione dei conflitti prevista per il caso di mercato saturato.

Secondo la ricostruzione di parte ricorrente l’applicazione di tali diversi criteri (oltre che illegittima per contrasto con il Regolamento) sarebbe lesiva in quanto non consentirebbe la modifica degli accordi quadro esistenti in favore dell’impresa ferroviaria la cui richiesta di accordo quadro preveda un utilizzo migliore dell’infrastruttura (come, diversamente, previsto dall’art. 9, paragrafo 4, del Regolamento).

In altri termini, nella prospettiva della ricorrente, la previsione del PIR impugnata (e la delibera ART n. 178/2024 nella parte in cui non ha rilevato e disposto la modifica della stessa) impedirebbe di raggiungere il risultato della retrocessione di capacità quadro in proprio favore da parte degli operatori già presenti (conseguibile in caso di esito favorevole della valutazione di cui all’art. 9, paragrafo 4 della Direttiva), determinando l’applicazione dei criteri di priorità di cui al paragrafo 4.6.2 del PIR, che non prevedono alcuna valutazione in termini di migliore utilizzo dell’infrastruttura.

Il motivo di ricorso non è fondato, in quanto non può ritenersi illegittima la scelta di FI di esercitare, in sede di predisposizione del PIR, la facoltà di deroga di cui all’art. 10, paragrafo 5, del Regolamento.

Infatti, nonostante la previsione sia inserita all’interno dell’art. 10 (che disciplina il conflitto tra richieste di tracce nell’ambito di accordi quadro e non il conflitto tra accordi quadro), la formulazione letterale del paragrafo 5, nella parte in cui prevede che « il gestore dell’infrastruttura può decidere che, in caso di richieste confliggenti di tracce ferroviarie, sia alle richieste di tracce nell’ambito di un accordo quadro sia a tutte le altre richieste di tracce si applichino le norme di assegnazione della capacità di cui all’articolo 39 della Direttiva 2012/34/UE », consente al gestore di esercitare la facoltà prevista dalla norma al solo ricorrere del presupposto costituito dalla presentazione di « richieste confliggenti di tracce ferroviarie ».

Dunque, la previsione inserita nel PIR (in relazione alla fattispecie del conflitto tra accordi quadro) non può ritenersi ex se incompatibile con la disciplina di cui al Regolamento, atteso che la previsione dell’operatività della disciplina di cui all’art. 10, paragrafo 5, del Regolamento potrebbe dirsi illegittima solo laddove se ne prospetti l’applicazione ai casi in cui non vi sia un conflitto tra richieste di tracce specifiche.

Un simile esito può essere impedito in via interpretativa (sulla base del principio di conservazione degli atti giuridici), ritenendo che qualora manchi, in concreto, il presupposto di cui all’art. 10, paragrafo 5, del Regolamento (vale a dire il contrasto tra richieste di tracce specifiche), il gestore non possa applicare i criteri di priorità di cui al paragrafo 4.6.2 del PIR, ma debba fare applicazione della disciplina prevista dall’art. 9 del Regolamento per il caso di contrasto tra accordi quadro.

Per tutti i motivi sopra esposti si impone anche il rigetto del secondo motivo di ricorso.

In conclusione, il ricorso va rigettato in quanto nel complesso infondato.

Il Tribunale ritiene equo compensare le spese di lite tra le parti, in ragione della novità delle questioni e della complessità della normativa rilevante ai fini della decisione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato da motivi aggiunti:

- separa il ricorso principale dal ricorso per motivi aggiunti e dispone, in relazione a quest’ultimo, l’attribuzione di un autonomo numero di R.G. nonché la fissazione dell’udienza pubblica, ad opera della Segreteria;

- rigetta il ricorso principale;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

DR ON, Presidente FF

Giovanni Francesco Perilongo, Referendario

NZ MA LI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NZ MA LI	DR ON

IL SEGRETARIO