Pubblicato il 29/12/2025

N. 08480/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00799/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 799 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi MA D'Angiolella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Caserta, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento

I) con il ricorso introduttivo:

- del provvedimento Fasc. 4529/2023/16H/Area 1 Bis, prot. n. -OMISSIS- del 22.12.2023, con il quale la Prefettura di Caserta, ai sensi dell'art. 5 comma 2 l. n. 65/1986, ha respinto l'istanza, presentata in data 27.6.2023, con la quale il Sindaco del comune di Caserta ha chiesto il rilascio della qualifica di Agente di P.S. nei confronti del Sig. -OMISSIS-, vigile urbano del citato Comune;

- per quanto occorra della nota prot. n. -OMISSIS- (avente ad oggetto, il preavviso di diniego dell'istanza) e notificata all'interessato il 7.9.2023, con la quale la Prefettura di Caserta ha invitato il ricorrente a presentare osservazioni ai sensi dell'art. 10 bis della l. 241/90;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale comunque lesivo degli interessi del ricorrente comprese le indagini istruttorie se ed in quanto compiute;

II) con i motivi aggiunti:

- dei medesimi atti già impugnati con il ricorso principale e depositati in giudizio dalla Prefettura di Caserta in data 29.2.2024, ovvero, della nota informativa della Questura di Caserta n. cat. 16H/Div.ne P.A.S./2023, prot. n. -OMISSIS- del 24.8.2023, avente ad oggetto “Richiesta attribuzione qualifica di Agente P.S” e della nota della Questura di Caserta n. cat. 16H/Div.ne P.A.S./2023, prot. n. -OMISSIS- del 7.12.2023, avente ad oggetto “Richiesta attribuzione qualifica Agente di P.S.”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e dell’U.T.G. - Prefettura di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il dott. LU Di IT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

E’ impugnato il provvedimento del 22.12.2023 in epigrafe, preceduto dal preavviso di rigetto ex art. 10 bis della L. n. 241/1990, con il quale il Prefetto della Provincia di Caserta ha rigettato l’istanza con cui il Sindaco del Comune di Caserta ha chiesto il rilascio della qualifica di agente di P.S. in favore del ricorrente, vigile urbano del predetto ente locale, ai sensi dell’art. 5 della L. n. 65/1986.

A sostegno dell’atto impugnato è stato addotto l’esito di alcuni controlli svolti tra il 2016 e il 2022 nei quali l’istante si trovava in compagnia di un soggetto gravato da precedenti penali (reati di rapina, ricettazione e porto abusivo di armi) e sottoposto a procedimenti penali (per i reati di cui agli artt. 319, 648, 321, 640, 461, 489, 416 c.p.); inoltre, l’amministrazione ha rilevato che l’istante è stato deferito nel 2007 alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli per reati in materia di sostanze stupefacenti e tale vicenda, seppure definita con sentenza di assoluzione, denoterebbe l’esistenza di rapporti e frequentazioni con soggetti legati ad ambienti malavitosi.

Tali elementi hanno indotto l’amministrazione ad escludere l’affidabilità del ricorrente in ordine all’adeguato espletamento delle mansioni che è chiamato a svolgere a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, del rispetto e della osservanza delle leggi, nonché della prevenzione e repressione dei reati.

Il ricorrente lamenta violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili e, in particolare, deduce che:

- non sarebbe stato assolto l’incombente procedimentale di cui all’art. 10 bis della L. n. 241/1990 riguardo alla contestazione che attiene al deferimento per reati in materia di stupefacenti nel 2007 che non compariva nel preavviso di rigetto, precludendo al medesimo di articolare controdeduzioni e, nello specifico, di rappresentare che il procedimento in questione è stato definito con l’assoluzione;

- il ricorrente sarebbe in possesso dei requisiti necessari per il riconoscimento della qualifica di agente della pubblica sicurezza, ai quali unicamente è subordinato il riconoscimento della qualifica in favore degli appartenenti della Polizia Municipale, stabiliti dall’art. 5, comma 2, della legge 7 marzo 1986 n. 65 (legge quadro sull’ordinamento della polizia municipale), tra i quali l’assenza di condanne a pena detentiva per delitto non colposo e la mancata sottoposizione a misura di prevenzione, oltre alla mancata espulsione dalle Forze Armate o dai Corpi militarmente organizzati e alla circostanza di non essere stato in passato destituito dai pubblici uffici;

- riguardo alle contestate frequentazioni, l’amministrazione avrebbe attribuito rilievo ostativo a condotte criminose di soggetti estranei di cui non potrebbe rispondere l’istante e, in ogni caso, la persona in questione avrebbe riportato una condanna risalente nel tempo, di cui il ricorrente non era in alcun modo a conoscenza;

- in ogni caso, tra il ricorrente ed il predetto soggetto sono intercorsi esclusivamente rapporti di collaborazione professionale e, in particolare, il primo avrebbe svolto attività lavorativa in un istituto di vigilanza che avrebbe operato in favore della impresa del secondo nella quale, inoltre, l’istante avrebbe anche occasionalmente prestato attività lavorativa;

- il procedimento penale a carico del predetto soggetto sarebbe stato archiviato nel 2019 su conforme richiesta della Procura della Repubblica;

- in ordine al deferimento del 2007 per reati in materia di stupefacenti, il procedimento sarebbe stato definito con sentenza di assoluzione;

- non potrebbe essere contestata la buona condotta dell’istante, appartenente al corpo della Polizia Municipale, distintosi per il diligente espletamento della propria funzione, come confermerebbe l’elogio per il proprio operato conseguito nel 2023.

Si è costituita l’amministrazione che replica alle censure e chiede il rigetto del gravame.

Con successivi motivi aggiunti l’istante ribadisce le censure sopra indicate all’esito della produzione documentale prodotta dall’amministrazione ed assume la natura episodica ed occasionale degli incontri del ricorrente con il soggetto gravato da pregiudizi penali, comunque riconducibili a rapporti lavorativi.

A conferma della persistenza della propria affidabilità il ricorrente evidenzia di essere titolare di licenza di porto d’arma da fuoco, periodicamente rinnovata, la cui legittimità non risulta mai posta in contestazione dall’amministrazione prefettizia.

All’udienza del 16.12.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è fondato.

L’art. 5 della L. n. 65 del 1986 (Legge-quadro sull'ordinamento della polizia municipale) dispone che:

“1. Il personale che svolge servizio di polizia municipale, nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, esercita anche: …

c) funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza ai sensi dell'articolo 3 della presente legge.

2. A tal fine il prefetto conferisce al suddetto personale, previa comunicazione del sindaco, la qualità di agente di pubblica sicurezza, dopo aver accertato il possesso dei seguenti requisiti:

a) godimento dei diritti civili e politici;

b) non aver subito condanna a pena detentiva per delitto non colposo o non essere stato sottoposto a misura di prevenzione;

c) non essere stato espulso dalle Forze armate o dai Corpi militarmente organizzati o destituito dai pubblici uffici.

3. Il prefetto, sentito il sindaco, dichiara la perdita della qualità di agente di pubblica sicurezza qualora accerti il venir meno di alcuno dei suddetti requisiti.

4. Nell'esercizio delle funzioni di agente e di ufficiale di polizia giudiziaria e di agente di pubblica sicurezza, il personale di cui sopra, messo a disposizione dal sindaco, dipende operativamente dalla competente autorità giudiziaria o di pubblica sicurezza nel rispetto di eventuali intese fra le dette autorità e il sindaco.

5. Gli addetti al servizio di polizia municipale ai quali è conferita la qualità di agente di pubblica sicurezza possono, previa deliberazione in tal senso del consiglio comunale, portare, senza licenza, le armi, di cui possono essere dotati in relazione al tipo di servizio nei termini e nelle modalità previsti dai rispettivi regolamenti, anche fuori dal servizio, purché nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza e nei casi di cui all'articolo 4. Tali modalità e casi sono stabiliti, in via generale, con apposito regolamento approvato con decreto del Ministro dell'interno, sentita l'Associazione nazionale dei comuni d'Italia…”.

Venendo al punto risolutivo del giudizio, occorre dare atto dell’esistenza di due orientamenti contrapposti in ordine ai presupposti per l’attribuzione delle funzioni di pubblica sicurezza al personale addetto alla polizia municipale.

Secondo un primo approdo, tale attribuzione è subordinata al mero accertamento dei requisiti tassativamente sopra indicati dalla legge, sicché il conferimento da parte dell'autorità prefettizia della relativa qualità di agente di P.S., così come la perdita di detta qualità, costituirebbero atti di natura vincolata privi di margini di discrezionalità (C.g.a., sez. giur., n. 57/2018).

Viceversa, in base ad altro orientamento, il provvedimento in questione avrebbe, comunque, natura di autorizzazione di polizia e, in quanto tale, sarebbe soggetto anche alle disposizioni dell'articolo 11 del T.U. 18 giugno 1931, n. 773, secondo le quali le predette autorizzazioni "debbono essere negate" o "possono essere negate" dall'Autorità di pubblica sicurezza in relazione a determinate fattispecie delittuose e in caso di inaffidabilità del richiedente; pertanto, i citati requisiti soggettivi di cui all'articolo 5 della L. n. 65 del 1986 rappresenterebbero elementi necessari ma non sempre sufficienti per il conseguimento della qualifica di agente di polizia giudiziaria (Consiglio di Stato, sez. I, n. 220/2019; T.A.R. Calabria, Catanzaro, n. 5/2018; T.A R. Lombardia, Brescia, n. 1730/2015).

Tanto premesso, la Sezione ritiene di aderire al primo orientamento, peraltro divenuto maggioritario (Consiglio di Stato, sez. III, n. 3120/2023), secondo cui la materia relativa ai poteri prefettizi relativi all'attribuzione della qualità di agente di pubblica sicurezza al personale che svolge servizio di polizia municipale è interamente regolata dall'art. 5, comma 2 della L. n. 65 del 1986, non essendoci in detta disposizione nessun rinvio integrativo o richiamo ai più generali poteri autorizzatori di cui all'art. 11 del TULPS.

In argomento è stato evidenziato che, tra i requisiti espressamente previsti dalla legge per il conferimento della qualità di agente di pubblica sicurezza ai sensi dell'articolo 5, non è previsto quello della buona condotta e si è osservato che tale omissione non costituisce una lacuna normativa da colmare, in sede di concreta applicazione della norma stessa, mediante riferimento alla disciplina generale in tema di autorizzazioni di polizia.

Per un verso, il conferimento della qualità di agente di pubblica sicurezza di cui si controverte si riferisce a soggetti che rivestono già la qualifica di pubblici dipendenti, in quanto appartenenti alla polizia municipale, d'altra parte, la qualità di agente di pubblica sicurezza eventualmente conferita al personale della polizia municipale è limitata all'esercizio di funzioni ausiliarie e specificamente di collaborazione con le Forze della Polizia di Stato, previa disposizione del Sindaco, quando ne venga fatta, per specifiche operazioni, motivata richiesta dalle autorità competenti. Così delineata la qualità di agente di pubblica sicurezza che può essere conferita agli appartenenti alla polizia municipale, appare ragionevole che il suo conferimento sia subordinato all'accertamento di quei soli requisiti ritenuti dallo stesso legislatore indispensabili, alla stregua dei principi fissati dall'art. 97 Cost., per l'esercizio delle funzioni ausiliarie, tassativamente ed esaustivamente indicati nell'art. 5 della citata legge.

Non vi è quindi ragione, nel silenzio della legge, in considerazione della ratio della norma e del fatto che gli aspiranti sono comunque già pubblici dipendenti, per ritenere che sia necessario a tal fine il possesso dell'ulteriore requisito della buona condotta.

Tali considerazioni sono state fatte proprie dalla recente giurisprudenza amministrativa, secondo cui: i) la disciplina contenuta nella L. n. 65/1986 è di natura speciale rispetto alle norme generali del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (TULPS) e prevale su quest'ultimo, pertanto l'attribuzione della qualità di agente di pubblica sicurezza agli addetti alla polizia municipale non può essere soggetta alle valutazioni discrezionali dell'Autorità di P.S. previste dall'art. 38 TULPS (T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, n. 534/2025); ii) nella valutazione per il rilascio della qualifica di agente di pubblica sicurezza al personale di polizia municipale, prevalgono i requisiti tassativamente indicati dall'art. 5, comma 2 della L. n. 65/1986, rispetto alla valutazione discrezionale prevista dall'art. 11 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (Cons. Stato, sez. III, n. 8350/2024).

Applicando tali coordinate alla fattispecie in esame deve prendersi atto che il Prefetto ha valorizzato elementi esorbitanti dall'ambito del succitato art. 5, cosicché, in assenza di presupposti ostativi di cui al predetto articolo, l’attribuzione della qualità di agente di pubblica sicurezza non poteva essere negata.

Conclusivamente il ricorso è fondato e deve essere quindi accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3225/2017; n. 3229/2017; Cassazione civile, Sez. V, n. 7663/2012). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

La regolazione delle spese processuali segue la soccombenza nella misura indicata in dispositivo e le stesse vanno liquidate in favore del procuratore di parte ricorrente antistatario che ha avanzato rituale istanza in calce al libello introduttivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna la Prefettura di Caserta al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente che liquida in € 2.000,00 oltre accessori di legge e al rimborso del contributo unificato, con distrazione al procuratore antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone indicate nel presente provvedimento.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MA BB, Presidente

LU Di IT, Consigliere, Estensore

Fabio Maffei, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU Di IT	MA BB

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.