Pubblicato il 24/02/2025

N. 00629/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01651/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1651 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Ivy S.r.l. e Giardini di Cambiago S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, entrambe rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Paolo Francica e Roberta Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso il loro studio in LA, via Principe Amedeo, 3;

contro

Comune di Gorgonzola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Fossati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso il suo studio in LA, corso di Porta Vittoria, 28;
TT TA di LA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marialuisa Ferrari, Nadia Marina Gabigliani e Giorgio Giulio Grandesso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso l’Avvocatura interna dell’Ente in LA, via Vivaio, 1;
Regione Lombardia, non costituita in giudizio;

nei confronti

Comune di LA, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso principale:

− della nota prot. n. 0023726/2023 del 27.07.2023, avente ad oggetto “PROPOSTA DI PIANO ATTUATIVO N. URB/2022/00002/PAC DEL 19/07/2022 – RISCONTRO AD ATTO DI DIFFIDA E MESSA IN MORA” del Comune di Gorgonzola, Settore 5, Governo e Gestione del Territorio;

− nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale e/o comunque connesso e per il risarcimento del danno;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 8/11/2023:

- della Deliberazione della Giunta del Comune di Gorgonzola n. 110 del 11 settembre 2023, recante “Proposta di piano attuativo n. URB/2022/00002/PAC del 19/07/2022 – Provvedimento di non adozione” e, se e in quanto occorrer possa, dei relativi allegati;

- della nota del Comune di Gorgonzola, Settore 5, Governo e Gestione del Territorio, prot. n. 0027777/2023 del 12 settembre 2023, recante “Proposta di piano attuativo n. URB/2022/00002/PAC del 19/07/2022 – Archiviazione e conclusione del procedimento”;

nonché, se ed in quanto occorrer possa,

- della Deliberazione della Giunta del Comune di Gorgonzola n. 119 del 28 settembre 2023, recante i nuovi criteri di indirizzo;

- della nota della TT TA di LA, Area Pianificazione e Sviluppo economico, Settore pianificazione territoriale generale e riqualificazione urbana, prot. n. 130922 del 29 agosto 2023, recante “Invito ad adottare, ex art. 14 comma 9 della LR 12 del 2005, la proposta di piano attuativo per l'Ambito di Rigenerazione Urbana denominato “ARU 7 – Stazione Villa Pompea”, in comune di Gorgonzola”;

- sempre se ed in quanto occorrer possa,

* della nota del Comune di Gorgonzola prot. n. 128402 del 22 agosto 2023, ancorché non conosciuta;

* della Delibera del Consiglio comunale del Comune di Gorgonzola n. 88 del 16 novembre 2020 che si vorrebbe applicare fa riferimento alle riduzioni del contributo di costruzione previste dalla L.R. 18/2019, impugnata solo perché invocata ( per relationem ) a sproposito dal Comune con il provvedimento di diniego;

- nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, con espressa riserva di motivi aggiunti anche in relazione agli atti non conosciuti, ivi incluse, sempre se ed in quanto occorrer possa, le norme del PGT vigente (ed in particolare dell'articolo 9 delle NTA del Piano dei Servizi, nonché della scheda d'ambito ARU7) dalle quali scaturisca l'obbligo di dotazione interna di standard non monetizzabili per 54 mq per abitante (dal momento che questa sembra essere l'interpretazione della Giunta) nonché per il risarcimento del danno subito;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 4/1/2024:

- della nota del Comune di Gorgonzola in data 21 agosto 2023 con la quale il dirigente informa TT TA di LA - Settore Pianificazione territoriale e rigenerazione urbana che “il contrasto della proposta di piano con la disciplina delle aree a standard (…) determina un deficit nella dotazione di aree per servizi pubblici che impedisce di poter ritenere legittima la proposta; pertanto, a giudizio dello scrivente Ente allo stato non sussistono le condizioni di legge per la legittima approvazione della proposta” e chiede a TT TA di LA di voler fissare un incontro nel mese di settembre (nota non prodotta dal Comune di Gorgonzola ma conosciuta in data 14 novembre 2023 a seguito di istanza di accesso agli atti e successivamente depositata agli atti del presente giudizio da TT TA, sub doc. 2 del relativo fascicolo, in data 15 novembre 2023 e quindi conosciuta in tale sede dalle Ricorrenti).

- nonché, se ed in quanto occorrer possa, della successiva e-mail con la quale in data 27 ottobre 2023 è stata inviata a TT TA le due Deliberazioni nn. 110 e 119 della Giunta Comunale già oggetto di impugnazione con il precedente atto di motivi aggiunti (anche tale e-mail conosciuta a seguito della produzione in giudizio - sub doc. 4 - da parte di TT TA in data 15 novembre 2023 e quindi conosciuta in tale sede dalle Ricorrenti ed allegata al loro fascicolo - sub docc. 27 e 29);

- della nota della TT TA di LA, Area Pianificazione e Sviluppo economico, Settore pianificazione territoriale generale e riqualificazione urbana, prot. n. 130922 del 29 agosto 2023, recante “Invito ad adottare, ex art. 14 comma 9 della LR 12 del 2005, la proposta di piano attuativo per l'Ambito di Rigenerazione Urbana denominato “ARU 7 – Stazione Villa Pompea”, in comune di Gorgonzola”, già impugnata con il precedente atto di motivi aggiunti ma qui nuovamente censurata sotto ulteriori profili nonché per il risarcimento del danno subito.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gorgonzola e della TT TA di LA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 il dott. Giovanni Zucchini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Le società esponenti (di seguito indicate anche come “I e IN) sono proprietarie di aree in Comune di Gorgonzola (MI) comprese nell’Ambito di Rigenerazione Urbana (ARU) n. 7 – Stazione di Villa Pompea, denominato anche “ARU7”.

In relazione a quest’ultimo le società presentavano nel 2022 una proposta di Piano Attuativo (di seguito, anche “PA”), a fronte della quale erano avviate una serie di interlocuzioni con il Comune interessato, interlocuzioni che vedevano anche il coinvolgimento di altre Amministrazioni o società pubbliche, quali la società TE Spa e la TT TA di LA.

Nel luglio 2023 gli operatori proponenti notificavano al Comune un atto di diffida e messa in mora per ottenere la conclusione del procedimento di pianificazione attuativa ai sensi dell’art. 14 della legge regionale della Lombardia – LR – n. 12 del 2005 sul governo del territorio.

A fronte della citata diffida il Responsabile del Settore 5 del Comune trasmetteva alle società una propria nota del 27.7.2023, nella quale evidenziava una serie di ragioni ostative all’adozione e quindi alla successiva approvazione del Piano.

Contro il citato provvedimento era proposto il ricorso principale in epigrafe.

In seguito era notificato un primo atto di motivi aggiunti, con domanda di sospensiva, di impugnazione in via principale della deliberazione di Giunta Comunale n. 110 dell’11.9.2023 di non adozione del PA, della nota del Responsabile di Servizio del 12.9.2024 di trasmissione della menzionata deliberazione, della successiva deliberazione della stessa Giunta n. 119 del 28.9.2023 contenente gli indirizzi per l’attuazione dell’ARU7 ed infine della nota del 29.8.2023 della TT TA di LA (di seguito anche solo “CM”), indirizzata alle società istanti, con cui la stessa CM rilevava l’insussistenza dei presupposti per la nomina di un commissario ad acta ai sensi dell’art. 14 comma 9 della LR n. 12 del 2005 (secondo tale ultima norma, infatti, in caso di inerzia comunale il soggetto che ha presentato il piano attuativo può proporre alla competente struttura regionale o provinciale istanza per la nomina di commissario ad acta per la conclusione del procedimento di piano).

Si costituivano in giudizio sia il Comune sia la TT TA, concludendo entrambi per la reiezione del gravame.

All’udienza cautelare del 21.11.2023 la trattazione dell’istanza di sospensione era rinviata per consentire alle società ricorrenti la presentazione di un altro atto di motivi aggiunti.

Con il secondo ricorso per motivi aggiunti erano impugnati ulteriori atti comunali relativi al procedimento per l’adozione del PA di cui è causa.

Alla successiva udienza cautelare del 23.1.2024 la domanda di sospensiva era rinunciata.

Alla pubblica udienza dell’11.2.2025, presenti i difensori delle parti, la causa era spedita in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso principale è rivolto contro il provvedimento comunale del 27.7.2023 (cfr. il doc. 1 delle ricorrenti) con cui il competente Responsabile di Settore del Comune resistente ha esposto le ragioni ostative all’adozione della proposta di piano, la quale è stata in seguito respinta in via definitiva con la deliberazione della Giunta n. 110 del 2023, gravata coi primi motivi aggiunti.

1.1 Nel primo motivo le società istanti contestazione l’asserzione del Comune (si veda il punto 2 del provvedimento impugnato) secondo cui, ai fini del computo delle aree per la realizzazione di attrezzature pubbliche e di interesse pubblico (aree a servizi), non è possibile comprendere in dette aree le piste ciclopedonali, le aiuole verdi ed i marciapiedi, che costituirebbero invece opere di urbanizzazione primaria, sicché è necessario – continua l’Amministrazione - che gli operatori procedano ad un aggiornamento delle aree a servizi, scomputando delle medesime le piste, le aiuole ed i marciapiedi sopra indicati.

Secondo le esponenti la tesi comunale non troverebbe alcuna fondamento normativo e le disposizioni citate dal Comune non sarebbero in realtà applicabili.

La doglianza non appare fondata.

Le aree a servizi di cui è causa rappresentano gli spazi da garantire ai cittadini a fronte degli insediamenti residenziali, commerciali e produttivi, in modo da realizzare un equilibrio nell’edificazione ed assicurare una corretta qualità della vita urbana.

L’art. 3 del decreto ministeriale (DM) n. 1444 del 1968 indica in 18 metri quadrati (mq) per abitante la dotazione minima ed inderogabile di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, con espressa esclusione degli “spazi destinati alle sedi viarie” (comma 1); parimenti lo stesso articolo esclude dagli spazi pubblici le “fasce verdi lungo le strade” (così la lettera “ c ”).

Orbene, l’art. 3 del D.Lgs. n. 285 del 1992 (Codice della Strada) qualifica come “pista ciclabile” la parte longitudinale della strada, ancorché riservata ai velocipedi (art. 3 n. 39), mentre indica quale “marciapiede” la parte della strada destinata ai pedoni (art. 3 n. 33).

Ne consegue che sia le piste ciclabili sia i marciapiedi rientrano nella nozione di “sede viaria” (strada), al pari delle aiuole che sono le “fasce verdi lungo le strade”.

Del resto l’art. 46 comma 1 lettera b) della LR n. 12 del 2005 impone la realizzazione a cura dei proprietari delle opere di urbanizzazione primaria, fra le quali si collocano (si veda l’art. 44 comma 3 della medesima LR) le strade, gli spazi di sosta e gli spazi di verde attrezzato (la stessa elencazione delle opere di urbanizzazione primaria è rinvenibile nell’art. 16 comma 7 del DPR n. 380 del 2001 e nell’art. 4 comma 1 della legge n. 847 del 1964).

La scelta comunale appare inoltre rispettosa dell’art. 6 delle norme tecniche (NTA) del Piano dei Servizi (PdS, uno dei tre atti costituenti il PGT ai sensi dell’art. 7 della LR n. 12 del 2005, cfr. il doc. 2 del resistente, pag. 9 di 15, dove sono escluse dalle dotazioni minime “le fasce di rispetto di qualsiasi natura” e non sono comprese, fra le dotazioni stesse, le strade).

Se è pur vero che nel corso delle originarie interlocuzioni fra gli operatori ed il Comune quest’ultimo aveva erroneamente ricompreso le opere suindicate fra le dotazioni minime (si veda ad esempio il doc. 5 delle ricorrenti), le società esponenti non possono pretendere che l’Amministrazione perseveri nel proprio errore, essendo invece necessario che l’azione amministrativa si corregga di fronte ad ogni errore, allo scopo di pervenire a soluzioni comunque conformi alle previsioni di legge.

Neppure può essere lamentata una presunta disparità di trattamento rispetto ad altri ambiti territoriali; la disparità di trattamento presuppone l’esistenza di situazioni uguali e tutte legittime e nel caso di specie il Comune, attraverso il provvedimento ivi impugnato e successivamente fatto proprio anche dalla Giunta, ha ricondotto a legittimità il calcolo delle dotazioni minime di servizi, escludendo dalle stesse le opere di urbanizzazione primaria sopra riportate.

Il primo mezzo deve quindi rigettarsi.

1.2 Nel secondo motivo viene lamentata la violazione dell’art. 14 della LR n. 12 del 2005 sui piani attuativi in quanto, a detta delle società istanti, non sarebbe stato rispettato il termine di conclusione del procedimento previsto dal citato art. 14.

Anche tale censura non appare condivisibile.

La proposta di PA era presentata nel luglio 2022 ed in seguito il parere di TE – gestore delle linee elettriche in alta tensione – perveniva nel gennaio del 2023, mentre la Commissione comunale per il paesaggio dava parere contrario nella seduta del 20.3.2023 (cfr. il doc. 19 delle ricorrenti).

Con nota del 7.4.2023 l’Amministrazione comunale rilevava la non completezza della documentazione (cfr. il doc. 12 del resistente), mentre in un successivo incontro dell’8.6.2023 erano confermate le carenze documentali (cfr. il doc. 13 del resistente, pag. 2 di 4).

Fermo restando quanto sopra esposto, occorre ribadire che a fronte di lacune nella produzione documentale del privato o di inerzia di quest’ultimo, non può essere imputata all’Amministrazione la violazione del termine di conclusione del procedimento ex art. 14 citato; infatti soltanto in presenza di un’attività istruttoria completa la pratica può essere sottoposta alla Giunta per l’eventuale adozione del piano attuativo.

Correttamente, pertanto, nel provvedimento impugnato il Responsabile di Settore evidenzia preliminarmente che la documentazione “non risulta perfezionata” (si pensi al tema della necessaria rideterminazione delle aree a servizi di cui al punto 1.1 della presente narrativa).

Anche il secondo mezzo deve quindi rigettarsi.

1.3 Nel terzo motivo le società esponenti denunciano la violazione del principio del legittimo affidamento sempre con riguardo alla determinazione della dotazione minima di servizi o standard urbanistici, posto che il Comune aveva originariamente compreso in questi ultimi i marciapiedi, le piste ciclabili e le aiuole.

In seguito l’Amministrazione, avvedutasi dell’errore, rettificava la propria posizione, escludendo le citate opere di urbanizzazione primaria dalle aree a servizi.

La condotta del Comune, ispirata ovviamente dalla necessaria osservanza del principio di legalità, non pare possa avere indotto un legittimo affidamento in capo alle società ricorrenti.

L’originaria ed erronea tesi comunale risulta soltanto da atti istruttori ed endoprocedimentali, ma nessun provvedimento, neppure di adozione del piano, risulta essere stato posto in essere dall’Amministrazione.

La giurisprudenza amministrativa, del resto, ricollega il legittimo affidamento dell’operatore quanto meno all’adozione del piano, ma nel caso di specie il Comune ha corretto il proprio orientamento nel corso dell’istruttoria e prima di ogni deliberazione, anche di quella di adozione (cfr. TAR Lombardia, LA, Sezione II, sentenza n. 751 del 2020, punto 32.3 della narrativa ed anche la sentenza citata delle ricorrenti del TRGA, Sezione di Trento, n. 94 del 2021, punto 4 della narrativa in “DIRITTO”, dove è fatto espresso riferimento all’adozione del piano attuativo).

Ne consegue il rigetto del terzo mezzo.

1.4 Nel quarto motivo è contenuta la domanda di risarcimento dei danni asseritamente subiti ma la stessa sarà esaminata dopo la trattazione dei due atti di motivi aggiunti.

2. Il primo ricorso per motivi aggiunti è rivolto in via principale contro la deliberazione di Giunta Comunale di non adozione del piano n. 110 dell’11.9.2023 (cfr. il doc. 27 delle ricorrenti), contro la nota comunale di trasmissione della deliberazione e di contestuale chiusura negativa del procedimento del 12.9.2023 (cfr. il doc. 28 delle ricorrenti), contro la successiva deliberazione di Giunta n. 119 del 28.9.2023 recante gli indirizzi per l’attuazione dell’ARU7 (cfr. il doc. 29 delle ricorrenti) ed infine contro la nota della TT TA del 29.8.2023 di rigetto dell’istanza di nomina di un commissario ad acta per la conclusione del procedimento (cfr. il doc. 30 delle ricorrenti).

La deliberazione di non adozione n. 110 del 2023 richiama, quale atto essenziale posto a fondamento della propria motivazione, la nota del 27.7.2023 oggetto del ricorso principale.

2.1 Nel quinto motivo aggiunto (continua la numerazione del gravame principale) le esponenti lamentano ancora la violazione da parte del Comune dei principi di legittimo affidamento e di buona fede di cui all’art. 1 della legge n. 241 del 1990 ed agli articoli 1175 e 1375 del codice civile.

Sul punto sia consentito, per ragioni di economia espositiva, il richiamo al precedente punto 1.3 della presente narrativa per confermare che, nonostante all’inizio dell’attività istruttoria il Comune si fosse espresso favorevolmente sul progetto, nel proseguimento l’Amministrazione si era avveduta di taluni errori – in primis quello sulla quantificazione delle dotazioni minime di servizi – che l’avevano pertanto indotta alla formulazione delle ragioni ostative all’accoglimento della proposta, così come indicate nel provvedimento n. 1 delle ricorrenti.

Il quinto mezzo deve quindi rigettarsi.

2.2 Nel sesto motivo aggiunto viene denunciata la presunta violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990 ed in genere delle garanzie di partecipazione al procedimento.

La censura è priva di pregio, considerato che:

- l’art. 13 della legge n. 241 del 1990 esclude l’applicazione delle norme sulla partecipazione ai procedimenti di pianificazione, oltre che ad altri procedimenti;

- il provvedimento impugnato con il ricorso principale (si veda ancora il doc. 1 delle ricorrenti), al di là del nomen iuris adottato dal Comune (“Riscontro ad atto di diffida e messa in mora”), indica compiutamente le ragioni (raggruppate in 17 diversi argomenti) per le quali non può essere accolta la proposta di piano, riservando peraltro alla Giunta ogni decisione finale sull’adozione.

E’ evidente che tale provvedimento ha sostanzialmente la natura di un preavviso di rigetto secondo il citato art. 10- bis , per cui anche sotto tale profilo il sesto mezzo deve rigettarsi.

2.3 Nel settimo motivo aggiunto viene censurata la deliberazione di Giunta n. 110 del 2023 (si veda ancora il doc. 27 delle ricorrenti) e si sostiene che la Giunta stessa avrebbe di fatto riconosciuto la compatibilità del progetto con le norme urbanistiche ma che avrebbe contraddittoriamente respinto la proposta in quanto l’Amministrazione vorrebbe mutare la disciplina dell’ARU7 quale risultante dallo strumento urbanistico generale del Comune (Piano di Governo del Territorio o PGT, ai sensi della legge regionale n. 12 del 2005).

Da qui anche la censura di incompetenza rivolta alla deliberazione della Giunta, in quanto la modificazione del PGT è attribuita in via esclusiva al Consiglio Comunale ai sensi dell’art. 13 della LR n. 12 del 2005.

La doglianza, per quanto suggestiva, non merita condivisione.

Appare certamente condivisibile in via di principio l’asserzione secondo cui la Giunta non può modificare o integrare il PGT in sede di adozione di un piano attuativo dichiarato conforme al PGT stesso; tuttavia nel caso di specie non è possibile sostenere la conformità della proposta di piano al PGT né è fondata l’affermazione delle ricorrenti secondo cui la Giunta avrebbe di fatto ammesso che la proposta di piano sarebbe rispettosa della disciplina urbanistica comunale.

La deliberazione n. 110 del 2023 è motivata per relationem con riguardo alla nota del Responsabile di Settore del 27.7.2023 impugnata con il ricorso principale, nella quale il Responsabile stesso dà atto dell’insufficienza della documentazione presentata dagli operatori e, fra l’altro, del contrasto del progetto con la disciplina urbanistica quanto al reperimento delle dotazioni minime di servizi.

La Giunta ha poi richiamato la vigente normativa sull’ARU7 contenuta negli articoli 30 e 31 delle NTA al Piano delle Regole (PdR, uno dei tre atti costituenti il PGT ai sensi dell’art. 7 della LR n. 12 del 2005).

Nella successiva deliberazione di Giunta n. 119 del 2023, recante gli indirizzi per l’attuazione dell’ambito ARU7 (cfr. il doc. 29 delle ricorrenti), il Comune ha ribadito gli obiettivi del vigente art. 30 delle citate NTA, che sono quelli del recupero dell’edificato esistente e della realizzazione di spazi verdi e servizi, anche per finalità sociali (cfr. il doc. 1 del resistente, pagine 37 e 38).

Non si ravvisa quindi alcuna violazione delle norme sulla competenza degli organi comunali, avendo la Giunta rifiutato l’adozione di una proposta di piano comunque non conforme al PGT.

Anche il settimo mezzo deve pertanto rigettarsi.

2.4 Nell’ottavo motivo aggiunto viene riproposta la censura relativa alla corretta quantificazione delle dotazioni minime di servizi (standard urbanistici).

Sul punto sia consentito il richiamo al precedente punto 1.1 della presente narrativa per confermare che il Comune ha dato corretta applicazione alla disciplina (DM 1444 del 1968, LR n. 12 del 2005, DPR n. 380 del 2001 e legge n. 847 del 1964) sugli standard urbanistici; le ricorrenti richiamano altresì la discrezionalità riconosciuta alle Amministrazioni al momento del convenzionamento con gli operatori privati ma ciò non implica che l’Amministrazione debba derogare alla normativa sugli standard urbanistici né che la stessa debba accogliere ogni pretesa dell’operatore sugli impegni da assolvere nell’esecuzione di un piano urbanistico.

Anche l’ottavo mezzo deve pertanto rigettarsi.

2.5 Nel nono motivo aggiunto viene censurata la disposizione di cui al n. 6) della nota del 27.7.2023 – nota richiamata nella deliberazione di Giunta n. 110 del 2023 – riguardante la riduzione del 20% del contributo di costruzione per gli interventi di risparmio energetico e di rigenerazione urbana di cui all’art. 17 comma 4- bis del DPR n. 380 del 2001 (Testo Unico dell’edilizia o anche “TUE”).

Sul punto occorre evidenziare che il Comune (cfr. ancora il doc. 1 delle ricorrenti) non ha escluso l’applicazione della riduzione del contributo ma ha specificato che l’eventuale sconto sarà valutato nel rispetto della deliberazione n. 88 del 2010.

Fermo restando quanto sopra esposto, si rileva che la scrivente Sezione II, con sentenza n. 1933 del 2022, ha ritenuto non applicabile nella Regione Lombardia l’art. 17 comma 4- bis del TUE invocato dalle ricorrenti e ciò alla luce dell’art. 103 comma 1 della LR n. 12 del 2005.

Preme ancora osservare, e tale considerazione vale anche per le successive doglianze esposte nei motivi aggiunti, che il provvedimento del 27.7.2023, posto a fondamento della deliberazione della Giunta n. 110 del 2023, contiene una pluralità di ragioni ostative all’accoglimento della proposta di piano, ragioni tutte autonome fra loro.

Ne consegue che l’ipotetica illegittimità di uno o più dei motivi stessi non sarebbe idonea a travolgere l’intero provvedimento e ciò in forza del pacifico indirizzo esegetico secondo cui quando un provvedimento amministrativo è fondato su una pluralità di motivi autonomi, soltanto l’illegittimità di tutti può determinare l’annullamento giurisdizionale del provvedimento (cfr. da ultimo, fra le tante, Consiglio di Stato, Sezione III, sentenza n. 8820 del 2024).

Ne consegue il rigetto del nono mezzo di gravame.

2.6 Con il decimo motivo aggiunto viene censurato il punto 8) della nota comunale del 27.7.2023, nel quale l’Amministrazione chiede agli operatori di stralciare dal computo metrico estimativo le opere di demolizione del capannone di via Mattei, opere previste per la realizzazione del parcheggio pubblico sulla medesima via.

La richiesta del Comune, a detta delle società istanti, sarebbe contraddittoria rispetto a precedenti atti istruttori, senza contare che la demolizione è attività necessaria per la realizzazione del parcheggio.

Ai fini della decisione del suindicato mezzo di gravame appaiono necessarie le seguenti puntualizzazioni.

Nella richiesta di parere preliminare sul progetto il parcheggio suindicato era inserito quale standard di cessione al Comune (cfr. il doc. 17 del resistente, pag. 2 di 4) ma era stralciato nella proposta del luglio 2022, sicché l’Amministrazione contestava tale stralcio, che non avrebbe consentito di raggiungere la quota di standard necessari all’ARU7 (cfr. il doc. 6 del resistente, pag. 2 di 3 ed il doc. 9 del resistente, pag. 1 lettera “ c ”).

Il Comune ha quindi in più occasioni evidenziato che il parcheggio di via Mattei era necessario per rispettare la misura degli standard urbanistici previsti dall’art. 6 delle NTA del PdS, il che esclude l’asserita contraddittorietà dell’azione amministrativa sul punto.

Ai fini del raggiungimento della dotazione minima di standard occorre però considerare soltanto il costo di realizzazione dell’opera e non quello precedente di demolizione delle strutture insistenti sull’area.

La realizzazione dell’opera deve insomma intendersi al netto di eventuali altri costi di intervento (nel caso di specie la demolizione); del resto la normativa in materia (art. 16 del TUE e art. 44 della LR n. 12 del 2005) consente lo scomputo per i soli interventi di diretta realizzazione delle opere e non per precedenti interventi di trasformazione delle aree, fatta eccezione per la bonifica (si veda l’art. 16 comma 8 del TUE).

Ne consegue il rigetto del decimo mezzo di gravame.

2.7 Nell’undicesimo motivo aggiunto è contesto il punto 14) della nota comunale del 27.7.2023, nel quale il Responsabile di Settore esclude la qualificazione, come opere a scomputo, di quelle di riqualificazione del parcheggio della Stazione di Villa Pompea, in quanto opere da effettuarsi su un’area che non è nella disponibilità del Comune di Gorgonzola.

Secondo le ricorrenti la determinazione comunale sarebbe contraddittoria rispetto a precedenti atti del Comune, oltre che in contrasto con l’art. 45 della LR n. 12 del 2005 sullo scomputo degli oneri di urbanizzazione.

Anche per la decisione di tale doglianza sono necessarie talune precisazioni.

La Stazione della TA (MM 2) di Villa Pompea è sita nell’ambito RP1, confinante con l’ambito ARU7 di cui è causa (cfr. il doc. 3 del resistente e il doc. 3 delle ricorrenti).

L’Amministrazione di Gorgonzola ha sempre evidenziato che l’area non è nella sua disponibilità e che l’eventuale riconoscimento delle opere di urbanizzazione a scomputo da realizzarsi nell’ambito RP1 è subordinata all’ottenimento della disponibilità del bene dall’Ente proprietario, che è attualmente il Comune di LA (cfr. il doc. 17 del resistente).

Anche nella nota del 10.8.2022 (cfr. il doc. 6 del resistente), il Comune rilevava che non potevano essergli imputati i costi di opere realizzate in un ambito (RP1) comunque autonomo rispetto a quello ARU7, la cui attuazione è in ogni modo indipendente dalla realizzazione del parcheggio dell’ambito RP1.

Anche nella bozza della convenzione fra gli operatori ricorrenti ed il Comune di Gorgonzola era previsto che la realizzazione del parcheggio nell’ambito RP1 era condizionata dall’acquisizione del consenso del proprietario dell’ambito, vale a dire il Comune di LA (cfr. il doc. 19 del resistente).

L’ambito RP1 non è attualmente nella disponibilità del Comune di Gorgonzola, sicché la pretesa delle ricorrenti non appare fondata.

Anche il mezzo n. 11 deve quindi rigettarsi.

2.8 Nel dodicesimo motivo aggiunto è lamentata ancora la presunta violazione dell’art. 14 della LR n. 12 del 2005 sul termine di conclusione del procedimento amministrativo teso all’approvazione di un piano urbanistico attuativo.

Sul punto sia consentito il richiamo al precedente punto 1.2 della presente narrativa per concludere nel senso dell’infondatezza della doglianza.

Le esponenti censurano anche la nota della TT TA di LA del 29.8.2023 con cui quest’ultima ha respinto l’istanza avanzata dagli operatori ai sensi dell’art. 14 comma 9 della LR n.12 del 2005 per la nomina di un commissario ad acta ai fini della conclusione del procedimento (cfr. il doc. 30 delle ricorrenti).

Tuttavia, l’esercizio del potere sostitutivo di cui al citato art. 14 comma 9 implica il mancato esercizio delle proprie funzioni da parte del Comune ma nel caso di specie quest’ultimo ha rappresentato a CM l’inadeguatezza della documentazione trasmessa dagli operatori oltre che il contrasto della proposta di piano con la disciplina urbanistica sul reperimento degli standard (sul punto si veda il doc. 41 delle ricorrenti).

La TT TA non può sindacare la determinazione comunale circa l’insufficienza della documentazione prodotta oppure la violazione delle norme sugli standard in quanto l’intervento sostitutivo di cui all’art. 14 non è una forma di controllo - di legittimità o addirittura di merito – sugli atti del Comune ma vale a far fronte all’inerzia di quest’ultimo.

Nel caso di specie, nel quale l’Amministrazione di Gorgonzola si è determinata negativamente sulle domande delle società istanti (che hanno peraltro proposto un tempestivo ricorso giurisdizionale), non si comprende la necessità della nomina di un commissario ad acta per rimediare ad un’asserita inerzia del Comune.

Anche il mezzo n. 12 deve respingersi.

2.9 Il motivo aggiunto n. 13 è rivolto specificamente contro la deliberazione della Giunta n. 119 del 2023 recante gli indirizzi per l’attuazione dell’ambito ARU7 di cui è causa (cfr. il doc. 29 delle ricorrenti).

Secondo le esponenti gli indirizzi sarebbero in contrasto con la scheda di piano e quindi con il vigente PGT, sicché la deliberazione di Giunta sarebbe viziata anche da incompetenza, essendo riservato al solo Consiglio Comunale il potere di apportare modificazioni al PGT.

Anche tale censura non appare condivisibile.

Premesso che si tratta di un mero atto di indirizzo e non di una formale modifica del Piano, si ricordi che l’art. 30 delle NTA del PdR, recante la disciplina degli ARU, individua fra gli obiettivi della pianificazione anche le “finalità sociali” (cfr. ancora il doc. 1 del resistente, pag. 37), per cui non appaiono illegittime le previsioni delle lettere c) e d) della parte dispositiva della deliberazione, laddove si chiede di valutare l’inserimento nell’ambito di spazi per “housing universitario” e per la realizzazione di appartamenti per persone con disabilità.

Le società istanti contestano anche la pretesa della Giunta di limitare la monetizzazione e di reperire invece aree per servizi, ma anche in tale caso occorre ribadire che si tratta di un mero indirizzo, non in contrasto di per sé con le finalità urbanistiche assegnate dal vigente PGT all’ARU7.

Del resto nella medesima deliberazione n. 119 si dà atto che gli indirizzi non sono esaustivi ma soltanto indicativi, riservando agli operatori la facoltà di presentare una loro proposta, purché coerente con l’art. 30 delle NTA succitato.

Nella doglianza le società istanti sembrano lamentare anche l’eccessività delle dotazioni (standard) previste per l’ambito, pari a 54 metri quadrati per abitante (cfr. ancora il doc. 2 delle ricorrenti, vale a dire la scheda d’ambito ed il doc. 2 del resistente, art. 6 delle NTA del PdS).

La censura, in disparte l’ampia discrezionalità da riconoscersi alle Amministrazioni in sede di pianificazione urbanistica e di fissazione degli standard (cfr. da ultimo TAR Lombardia, LA, Sezione II, sentenza n. 2332 del 2024), appare in ogni caso irricevibile per tardività, posto che il PGT contenente la scheda d’ambito è in vigore dal 2018 e mai le società istanti hanno tempestivamente contestato la norma sugli standard, anzi hanno presentato una proposta di piano ritenuta dalle medesime rispettose delle prescrizioni urbanistiche sugli standard medesimi.

Il mezzo n. 13 deve quindi rigettarsi.

2.10 Nel motivo aggiunto n. 14 è censurata ancora specificamente la deliberazione di Giunta n. 119 del 2023 laddove la stessa (punto “a” della parte dispositiva) escluderebbe la monetizzazione anche parziale degli standard ed imporrebbe di reperire le aree in loco.

Tale divieto di monetizzazione sarebbe illegittimo per difetto di motivazione, lesivo del diritto di proprietà oltre che illogico ed arbitrario, considerata anche l’elevata dotazione di standard (54 mq per abitante) prevista dalla scheda d’ambito del PGT.

Sul punto occorre innanzi tutto ribadire che la deliberazione n. 119 del 2023 è un mero atto contenente indirizzi di pianificazione – indirizzi che la Giunta medesima qualifica come meramente indicativi – e che la stessa deliberazione ammetta la possibilità di presentazione di una proposta di pianificazione alternativa a quella rigettata con la precedente deliberazione n. 110 del 2023.

Per completezza espositiva si evidenzia che sono in corso interlocuzioni fra le attuali parti processuali per una nuova pianificazione ma che allo stato non si è giunti ad alcun accordo (cfr. i documenti dal n. 20 al n. 24 del resistente).

Fermo restando quanto sopra esposto, occorre evidenziare come la stessa scheda dell’ambito ARU7 impone una riqualificazione minima di aree per servizi di 4.143 mq (cfr. il doc. 2 delle ricorrenti), per cui tale misura non può essere in ogni modo disattesa.

Quanto alla monetizzazione, preme ricordare che la stessa è rimessa alla discrezionalità dell’Amministrazione, posto che la scelta di monetizzare in luogo dell’acquisizione di un’area deve sempre rispondere al pubblico interesse (si vedano a tale proposito l’art. 9 comma 3 e l’art. 46 comma 1 lettera “a” della LR n. 12 del 2005).

Alla luce del quadro normativo in materia e visto il carattere meramente indicativo degli indirizzi espressi dalla Giunta – quindi non ostativi ad una scelta differente in sede di concreta approvazione del piano – la doglianza sulla mancata monetizzazione deve rigettarsi.

Quanto poi alle considerazioni circa il carattere esorbitante della misura degli standard, occorre ribadire che si tratta di una disposizione del PGT efficace dal 2018 che non è mai stata oggetto di alcuna contestazione, sicché appare tardiva la doglianza contenuta nei motivi aggiunti.

L’intero motivo aggiunto n. 14 deve di conseguenza rigettarsi.

2.11 Con il quindicesimo motivo aggiunto è impugnata la scheda dell’ARU7 di cui al vigente PGT, laddove la stessa dovesse essere interpretata nel senso che la dotazione di standard di 54 mq/abitante deve essere reperita interamente in loco senza la possibilità di ricorrere anche alla monetizzazione parziale.

Sul punto preme richiamare quanto sin d’ora esposto ed in particolare gli argomenti di cui al precedente punto 2.10 per ribadire che:

- la deliberazione di Giunta n. 119 del 2023 esprime, per esplicita ammissione della Giunta stessa, indirizzi non esaustivi ma solo “indicativi”, per cui non può escludersi che in sede di esame di una nuova proposta di piano possano essere ammessa soluzioni diverse da quelle prospettate nella deliberazione di indirizzo;

- la monetizzazione costituisce in ogni caso espressione dell’ampia discrezionalità da riconoscersi alle Amministrazioni in sede di pianificazione, fermi restando i noti principi di proporzionalità e di ragionevolezza dell’azione amministrativa da osservarsi anche nell’esercizio di tale potere discrezionale;

- la quantità minima di aree per servizi prevista dalla scheda dell’ambito ARU7 rimane di 4.143 mq;

- la scheda d’ambito dell’ARU7 è efficace sin dal 2018 e non è mai stata oggetto di rituale impugnazione da parte delle società istanti.

Ne consegue il rigetto anche del mezzo di gravame n. 15.

2.12 Nel motivo aggiunto n. 16 è proposta ancora la domanda di risarcimento dei danni, che sarà anch’essa esaminata dopo lo scrutinio dei secondi motivi aggiunti.

3. Il secondo atto di motivi aggiunti è rivolto principalmente contro la nota del Comune del 21.8.2023 inviata alla TT TA di LA nella quale, con riguardo all’istanza di nomina di un commissario ad acta ai sensi dell’art. 14 della LR n. 12 del 2005, il Comune evidenziava a CM che la pratica mancava di documenti indispensabili e che vi era un deficit nella dotazione di aree per servizi pubblici, a causa dell’erronea imputazione delle aree destinate a marciapiede, aiuole e piste ciclabili (cfr. il doc. 41 delle ricorrenti).

Viene poi impugnata nuovamente la nota di CM già oggetto del primo ricorso per motivi aggiunti (cfr. ancora il doc. 30 delle ricorrenti).

3.1 Nel motivo aggiunto n. 17 (continua la numerazione precedente) è lamentata ancora la presunta violazione dell’art. 14 della LR n. 12 del 2005 sulla conclusione del procedimento, avendo particolare riguardo alla posizione della TT TA, che non ha dato seguito all’istanza di nomina di un commissario ad acta ai sensi del comma 9 del citato art. 14.

Sul punto si richiama innanzi tutto quanto già sopra esposto in ordine alla presunta inosservanza dell’art. 14 sulla conclusione del procedimento (in particolare si vedano il punto 1.2 ed il punto 2.8 della presente narrativa).

Quanto alla posizione di CM, si ribadisce (si veda anche il pregresso punto 2.8 della presente narrativa) che l’art. 14 comma 9 presuppone l’inerzia del Comune ma nel caso di specie l’Amministrazione comunale, al termine della complessa istruttoria avviata, ha esposto - mediante l’atto gravato con il ricorso principale - i numerosi argomenti ostativi all’adozione della proposta di piano e tali argomenti sono stati fatti propri dalla Giunta Comunale nella deliberazione di rigetto della proposta medesima n. 110 del 2023.

La TT TA non può sindacare nel merito la scelta del Comune né sostituirsi a quest’ultima nella valutazione dell’attività istruttoria e dei documenti presentati dagli operatori.

La “ratio” dell’art. 14 comma 9 è quello di garantire in ogni modo la conclusione del procedimento qualora il Comune non assuma alcun provvedimento o non svolga alcuna istruttoria ma nella presente fattispecie l’Amministrazione di Gorgonzola ha evidenziato a CM (si veda ancora il doc. 41 delle ricorrenti) sia l’insufficienza della documentazione prodotta sia il contrasto della proposta di piano con la disciplina sugli standard urbanistici.

Nel consegue il rigetto del diciassettesimo motivo.

3.2 Nel motivo aggiunto n. 18 viene lamentata ancora l’illegittimità della comunicazione alla CM da parte dell’Amministrazione di Gorgonzola, che avrebbe fatto riferimento non solo alle lacune documentali ma anche al già ricordato contrasto con la disciplina urbanistica sugli standard.

In realtà la nota di CM del 29.8.2023 (si veda ancora il doc. 30 delle ricorrenti) è motivata essenzialmente sulla circostanza delle omissioni documentali degli operatori nonostante la richiesta di integrazione del Comune, il che vale ad escludere l’inerzia di cui al comma 9 dell’art. 14 citato.

Neppure la CM ha violato l’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990, posto innanzi tutto che l’art. 13 della stessa legge n. 241 del 1990 esclude l’applicazione della norma di cui è causa ai procedimenti di natura pianificatoria, senza contare che la nota di CM assume nel caso di specie un carattere sostanzialmente vincolato.

Anche il motivo n. 18 deve quindi rigettarsi.

3.3. Il motivo aggiunto n. 19 concerne l’illegittimità derivata dagli atti precedentemente impugnati ma anche tale doglianza deve respingersi, atteso il rigetto integrale delle precedenti censure.

3.4 Nel motivo aggiunto n. 20 viene reiterata la domanda di risarcimento dei danni asseritamente subiti.

Considerato, tuttavia, il rigetto integrale delle censure contenute nel ricorso principale e nei successivi motivi aggiunti, la domanda di risarcimento dei danni deve essere respinta, sia perché gli atti impugnati sono conformi a legge sia perché nessun legittimo affidamento è sorto in capo alle società esponenti (si vedano in particolare il punto 1.3 ed il punto 2.1 della presente narrativa in ordine all’assenza di un legittimo affidamento in capo agli operatori ricorrenti).

4. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo a favore delle parti costituite, mentre non occorre provvedere per il resto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge in ogni loro domanda.

Condanna le società ricorrenti, in solido fra loro, al pagamento delle spese di lite che così liquida:

- euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge (IVA, CPA e spese generali nella misura del 15%) a favore del Comune di Gorgonzola;

- euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge (spese generali nella misura del 15% ed oneri riflessi, cfr. Cassazione Civile, Sezioni Unite, ordinanza n. 3592/2023) a favore della TT TA di LA.

Nulla per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in LA nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Ada Russo, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere, Estensore

Luigi Rossetti, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Zucchini	Maria Ada Russo

IL SEGRETARIO