Pubblicato il 11/06/2025

N. 11446/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01331/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1331 del 2021, proposto da
Autostrade per l’Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Annoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Udine, 6;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento

a) del provvedimento comunicato in data 3 dicembre 2020 con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Direzione Generale per la vigilanza sulle concessioni autostradali ha addebitato ad Autostrade per l’Italia S.p.A. “ la penale, prevista dal disciplinare sanzioni e penali così calcolandola:

• numero mancati ripristini Nmr = 90

• numero dei tronchi NT15 = 10

• numero dei tronchi NT30 = 2

• penalità complessiva per mancati ripristini n. 90 x 50.000,00 = 4.500.000,00

• penalità annua relativa alle segnalazioni n. 10 x 20.000,00 = 200.000,00

n. 2 x 40,000,00 = 80.000,00 ”

per un importo complessivo pari ad Euro 4.780.000,00;

b) di ogni atto istruttorio relativo al procedimento che ha portato all’applicazione della penale di cui al provvedimento sub a) ivi compresi;

(i) la comunicazione del 28 febbraio 2019 con la quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Direzione Generale per la vigilanza sulle concessioni autostradali ha formulato le contestazioni dei ritenuti inadempimenti da parte di Autostrade per l’Italia S.p.A. poi oggetto della penale di cui al provvedimento sub a);

(ii) i verbali di sopralluogo che hanno individuato le criticità poi oggetto di penale;

(iii) il documento, trasmesso in data 15 gennaio 2021 dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Direzione Generale per la vigilanza sulle concessioni autostradali in relazione all’accesso operato in data 22 dicembre 2020 e contenente il riepilogo di “tutte le specifiche anomalie contestate”

e con espressa riserva di formulare motivi aggiunti in relazione al documento trasmesso in data 15 gennaio 2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 11 aprile 2025 e della relativa camera di consiglio riconvocata per i soli magistrati il giorno 29 maggio 2025, il dott. Giuseppe Grauso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Premette Autostrade per l’Italia S.p.A di essere titolare della concessione autostradale disciplinata dalla Convenzione Unica sottoscritta in data 12 ottobre 2007 con ANAS S.p.A., cui è subentrato nel ruolo di concedente il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in forza dell’art. 36 del d.l. n. 98/2011 convertito dalla Legge n. 111/2011.

In data 28 febbraio 2019 la Direzione Generale per la Vigilanza sulle Concessionarie Autostradali comunicava ad ASPI che, in esecuzione del Programma Annuale di Monitoraggio per l’anno 2018, erano state effettuate apposite visite di controllo, nel corso delle quali erano stati accertati inadempimenti correlati al mancato rispetto degli standard di riferimento convenzionalmente stabiliti e che taluni di questi inadempimenti assumevano specifico rilievo ai fini del computo delle penali di cui al cap. 8 dell’Allegato N della Convenzione Unica, consistenti in:

“• mancati ripristini n. 150

• segnalazioni anomalie

- n. 7 sottotronchi tra 15 e 30 anomalie;

- n. 13 sottotronchi con più di 30 anomalie ”.

Dalla contestazione risultavano n. 677 non conformità rilevate di cui n. 527 sanate nei tempi previsti e n. 150 non sanate.

Relativamente alle non conformità rilevate e non sanate nel termine previsto di 10 giorni la Contestazione quantificava la penale applicabile in Euro 7.500.000,00 (150x50,000,00) mentre relativamente alla ulteriore penalità “da cumulo” concernente le segnalazioni complessive per singolo tronco la penale applicabile era quantificata in complessivi Euro 660.000,00, per un totale di Euro 8.160.000,00.

La concessionaria, a seguito della notifica dell’avvio del procedimento, trasmessa con la sopracitata nota, presentava le proprie controdeduzioni alle contestazioni con nota presentata in data 28 febbraio 2019.

Successivamente alla presentazione delle controdeduzioni, il concedente richiedeva ad ASPI di presentare un ampio e articolato programma straordinario pluriennale di sostituzione delle barriere di sicurezza maggiormente risalenti nel tempo. Facendo seguito a tale richiesta, ASPI si impegnava a presentare un aggiornamento del programma di riqualifica delle barriere stesse.

Il Ministero, con decreto n. 30667 del 3.12.2020, espletata l’istruttoria di competenza, contestava la difformità delle barriere rispetto agli standard di riferimento previsti dalle disposizioni legislative e convenzionali vigenti e confermava la sussistenza delle violazioni rilevate, disponendo di applicare la penale di € 4.780.000,00 oltre alla maggiorazione dovuta all’aggiornamento dell’importo nella misura del 100% dell’indice ISTAT, ritenendo non superata la divergenza rispetto agli standard di riferimento riscontrata nella fase istruttoria, dove era «emerso che la maggior parte delle segnalazioni di anomalie e mancati ripristini riguardavano:

“Barriere di sicurezza danneggiata da incidenti" (Punto 14 del capitolo 8 dell’allegato N) oggetto di 150 segnalazioni. Al riguardo, sebbene in diverse circostanze sia stato possibile riscontrare un effettivo ripristino o la mancanza di presupposti per confermare l’anomalia, in altre circostanze, come dichiarato da codesta società con nota n.2728 del 5.2.2020 secondo cui “barriera di sicurezza non integra in quanto manomessa rispetto al progetto (B2.1) di cui al catalogo blu per la presenza di tipologia di lama diversa da quella prevista, visto il D.M. 18 febbraio 1992 n.223, art 2 comma 3,” vengono confermate n.90 anomalie poiché, come evidenziato dalle affermazioni testé trascritte, il rispristino è stato effettuato in difformità rispetto a quanto previsto dal decreto ministeriale sopra citato.

“Manutenzione verde - asse autostradale e pertinenze" Punto 16 capitolo 8 dell’allegato N); al riguardo, sono state confermate tutte quelle anomalie per le quali emergeva un evidente stato di carenza di manutenzione.

“Anomalie relative alla recinzione autostradale” (punto 17 capitolo 8 dell’allegato N ) risultano confermate solo quelle per le quali era evidente la presenza di un’apertura tale da compromettere la sicurezza della circolazione per il passaggio di animali vaganti ».

Nella presente sede ASPI impugna quindi il sopra citato provvedimento sanzionatorio del 3 dicembre 2020, congiuntamente agli ulteriori atti e provvedimenti indicati in epigrafe, chiedendone l’annullamento sulla base dei seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione del Punto 14 del Capitolo 8 dell’Allegato N alla Convenzione Unica. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, falso presupposto, contraddittorietà e difetto di motivazione;

II. Ancora violazione e falsa applicazione del capitolo 8 dell’Allegato N. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, falso presupposto, illogicità, ingiustizia manifesta;

III. Illegittimità per violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241 del 1990. Violazione dei principi generali che regolano l’azione amministrativa;

2. Si è costituito in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, chiedendo l’integrale reiezione del ricorso.

3. All’esito dell’udienza straordinaria, tenutasi via remoto, dell’11 aprile 2025 e della relativa camera di consiglio riconvocata il 29 maggio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente lamenta che nessuna delle 90 anomalie relative alla penalità di cui al punto 14 del cap. 8 dell’Allegato N avrebbe ad oggetto il mancato ripristino della integrità delle barriere di sicurezza venuta meno per incidenti e/o danneggiamenti.

A tal punto evidenzia la difesa di ASPI che lo “standard di riferimento” previsto dal punto 14 del capitolo 8 dell’Allegato N farebbe riferimento ai soli casi di “ Barriera di sicurezza danneggiata da incidenti ”, potendo “ formare oggetto di penale soltanto il mancato ripristino dell’integrità della barriera di sicurezza laddove tale integrità sia venuta meno occasionalmente per “incidenti” o danneggiamenti puntuali, determinati dalla circolazione stradale o da altri eventi esterni che abbiano danneggiato la barriera di sicurezza in singoli ed individuati tratti .

Solo in tale prospettiva hanno ragion d’essere le previsioni del cap. 8 (a) che fissano un periodo di tempo estremamente limitato (10 giorni) per ripristinare l’integrità delle barriere e (b) che escludono dal campo di applicazione della penale gli “incidenti” o i “danneggiamenti” avvenuti o segnalati nei 7 giorni antecedenti la verifica in contraddittorio ”.

Dalla lettura delle notifiche delle segnalazioni effettuate dalla DGVCA a seguito delle visite ispettive e dei verbali delle medesime visite ispettive, era infatti emerso che tali segnalazioni riguardavano esclusivamente:

(a) interventi effettuati dal Concessionario sulle barriere di sicurezza maggiormente risalenti nel tempo (essendo state poste in opera negli anni 80) per migliorarne la funzionalità e ritenute non conformi alla normativa successivamente intervenuta (ad. es: la sostituzione degli ancoraggi a terra di tali barriere);

(b) presunte difformità delle barriere di sicurezza da tempo esistenti sulla rete autostradale rispetto agli schemi tipologici ritenuti applicabili;

(c) la ritenuta inadeguatezza delle modalità di posizionamento delle barriere di sicurezza su manufatti da tempo realizzati e collaudati (c.d.: “arginelli”).

Ne deriverebbe quindi che le stesse non potrebbero essere oggetto della contestata sanzione, non avendo nulla a che vedere con un qualsivoglia incidente o danneggiamento occasionale.

Tale tesi sarebbe inoltre corroborata dalla richiesta da parte del Ministero resistente di un piano straordinario pluriennale di riqualificazione delle barriere di sicurezza più risalenti nel tempo posizionate sulle tratte in concessione, avente ad oggetto il superamento e l’omogeneizzazione delle situazioni progressivamente determinate degli interventi posti in essere nel tempo dai concessionari per migliorare la funzionalità e l’efficienza di tali barriere e la loro sostituzione/riqualificazione con impianti rispondenti alla normativa sopravvenuta.

Il motivo non è meritevole di favorevole considerazione.

Occorre a tal punto preliminarmente considerare che il capitolo 8 dell’Allegato N alla Convenzione Unica prevede: “ 2. I parametri da rilevare. Le valutazioni si baseranno esclusivamente su misurazioni oggettive di parametri quantitativi da raffrontare a standard precisi e rappresentativi della reale efficienza delle manutenzioni effettuate.

3. Lo standard di riferimento. Lo standard di riferimento rappresenta una misura concordata al di sotto della quale viene attivata la procedura per l'applicazione delle penali. Gli standard fissati da norme sugli elementi sottoposti a valutazione sono da acquisirsi quali standard di riferimento ”.

Ulteriormente, il parametro 14 del medesimo capitolo 8 dell’Allegato N così stabilisce: “ Parametro: barriere di sicurezza danneggiata da incidenti.

Standard di riferimento: barriera di sicurezza integra lungo l'intera estensione della rete, escluse le barriere danneggiate da incidenti verificatesi nell'arco dei 7 gg. precedenti o il cui danneggiamento è stato segnalato o denunciato nei 7 gg. precedenti ”.

Ritiene a tal punto il Collegio che nel caso non possa essere determinante la mera titolazione del parametro in oggetto, il quale nel caso di specie si limita a fungere da “rubrica” dello standard di riferimento, non contenendo alcun parametro quantitativo come richiesto dal sopra citato capitolo 8 dell’Allegato N alla Convenzione Unica.

Appare pertanto decisivo per definire il contenuto concreto di tale parametro la definizione dello standard di riferimento che si riferisce genericamente alla integrità della barriera di sicurezza lungo l’intera estensione della rete, senza fare riferimento ai soli danneggiamenti da incidenti o da altri fattori occasionali, come sostenuto dalla ricorrente, ben potendo comprendere l’ipotesi di danneggiamento cagionato da ulteriori fattori quali il deterioramento cagionato da agenti atmosferici con il decorrere del tempo o da altri ed ulteriori fattori.

Ne deriva che, mancando nel precetto sanzionatorio una norma specifica che ne determini la portata applicativa, lo stesso deve ritenersi applicabile a qualsiasi incidente, evento o circostanza, sia di natura improvvisa che progressiva, che comporti un danneggiamento, un’alterazione o un deterioramento delle barriere stradali, indipendentemente dalla causa scatenante, rientrando, pertanto, nell’ambito di tale precetto, non solo gli eventi violenti e puntuali, come gli urti derivanti da veicoli o altri mezzi, ma anche i fenomeni di degrado dovuti all’azione prolungata del tempo, agli agenti atmosferici, all’usura o a fattori ambientali e strutturali.

Tale interpretazione viene inoltre corroborata dalle esclusioni dalla predetta disciplina sanzionatoria prevista dalla medesima disposizione che comprende non solo l’ipotesi di barriere danneggiate da “ incidenti verificatesi nell’arco dei 7 gg. precedenti ” ma anche il caso di barriere il cui “ danneggiamento è stato segnalato o denunciato nei 7 gg. precedenti” che prescinde del tutto dalla causazione del danno per incidente o danneggiamento occasionale, dovendosi altrimenti tale ultima previsione ritenersi del tutto superflua.

A suffragio di tale tesi vi è anche l’argomento teleologico-funzionale della normativa sanzionatoria dovendosi ritenere il Programma Annuale di Monitoraggio finalizzato a garantire adeguati livelli di efficienza della rete autostradale, comprendente lo “ stato di efficienza delle barriere di sicurezza ” (art. 8.2. Allegato N alla Convenzione Unica) nella sua interezza in modo da garantire una “ reale efficienza delle manutenzioni effettuate”.

Limitando infatti il parametro in oggetto alla sola ipotesi di danneggiamento delle barriere di sicurezza da incidente o da altri fattori occasionali, senza ricomprendere anche le ipotesi di danneggiamento o di non integrità ulteriori esulanti da tali fattori, si determinerebbe, infatti, un vulnus all’apparato sanzionatorio e di controllo, idoneo ad incidere non solo sui rapporti tra amministrazione concedente ed ente concessionario ma soprattutto sulla corretta gestione e manutenzione di tale barriera di sicurezza, con conseguenti ripercussioni sulla sicurezza dell’utenza autostradale che tale Programma Annuale è chiamato a presidiare.

Siffatta interpretazione consente, ulteriormente, di evitare che la norma trovi un’applicazione limitata ai soli incidenti stradali, ragionevolmente la principale causa di danneggiamento, creando così zone franche rispetto all'obbligo di diligente custodia e manutenzione autostradale.

Non persuade inoltre l’argomento con cui parte ricorrente sostiene che il Ministero avrebbe considerato come confessoria e quindi determinante la dichiarazione n.2728 del 5.2.2020 con cui la ricorrente ha ammesso la non integrità della barriera di sicurezza “ in quanto manomessa rispetto al progetto (B2.1) di cui al catalogo blu per la presenza di tipologia di lama diversa da quella prevista, visto il D.M. 18 febbraio 1992 n.223, art 2 comma 3 ”.

Si rileva, infatti, che, a prescindere o meno dalla qualificabilità come confessorie in senso stretto delle predette affermazioni, le stesse ben possono essere poste a ulteriore sostegno del provvedimento sanzionatorio, qualora l’amministrazione abbia, come nel caso che qui ci occupa, comunque appurato aliunde la sussistenza delle predette anomalie e la non conformità del successivo intervento dell’ente concessorio, rimanendo pertanto destituito di fondamento anche il secondo motivo proposto da ASPI.

Parimenti non può essere accolto neanche l’ultimo motivo di ricorso con cui ASPI sostiene la violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241 del 1990, stante il decorso di più di dieci mesi tra la prima convocazione e l’audizione richiesta dalla Concessionaria e del prospettato difetto di motivazione del provvedimento gravato.

Infatti, il tempo necessario per la chiusura del provvedimento non appare ad avviso del Collegio sproporzionato, vista l’entità della sanzione e la complessità degli accertamenti da espletare, e che in ogni caso l’eccessiva lunghezza di tale termine non può in alcun modo incidere sulla validità della sanzione irrogata in assenza di una norma che disponga espressamente in tal senso.

Parimenti non sono persuasive neanche le eccezioni circa il difetto di motivazione del gravato provvedimento facendo lo stesso riferimento seppur in forma sintetica alle violazioni compiute dalla ricorrente.

Né può avere rilevanza sotto il profilo della legittimità della sanzione la predisposizione di un programma di riqualifica delle barriere, essendo questo del tutto svincolato rispetto all’accertamento di qualsivoglia irregolarità compiuta precedentemente dalla concessionaria.

Il ricorso va pertanto respinto, risultando il gravato provvedimento privo dei vizi prospettati dalla società ricorrente.

5. In ragione della novità e della complessità delle questioni trattate si possono compensare fra tutte le parti costituite le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del giorno 11 aprile 2025 e del 29 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rita Tricarico, Presidente

Arturo Levato, Primo Referendario

Giuseppe Grauso, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Grauso	Rita Tricarico

IL SEGRETARIO