Pubblicato il 27/03/2025

N. 01023/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01894/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di NI (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1894 del 2022, proposto da Arciconfraternita dei Bianchi, Arciconfraternita di S. Agata al Carcere, Arciconfraternita Sant’Orsola, Associazione Cattolica Gesù, SE e Maria, Confraternita Circolo Operai S. SE, Confraternita dei Ss. Antonio ed Euplio, Confraternita S. Vito Martire, Confraternita del Ss. Crocifisso di Majorana, Confraternita del Ss. Sacramento al Borgo, Confraternita di Maria Ss. Immacolata, Confraternita di Santa Caterina V.M. al Rinazzo, Confraternita di S. Cristoforo Le Sciare, Confraternita di S. Gaetano Alla Marina, Confraternita di San Giovanni Battista Minore e Maria Ss. del Tindaro, Confraternita San Giovanni Battista, Confraternita di San SE e San Giovanni Battista, Confraternita di S. Maria degli Ammalati, Confraternite Riunite di S. Agata Le Sciare e S. Barbara, Congregazione di Maria Ss. del Carmelo, Congregazione di Mutuo Soccorso Tra i Preti Diocesani Sotto il Titolo dei Santi Apostoli PI e PA, Congregazione Ogninella, Congregazione Santa Lucia in Ognina, Pia Associazione Mutuo Soccorso “San Sebastiano”, Pia Società di Mutuo Soccorso S. Caterina Da Siena, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’avvocato Agatino Cariola, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;

contro

il Comune di NI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Elisabetta Baviera, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;

per l’annullamento

della deliberazione del Consiglio Comunale di NI 12 ottobre 2022, n. 31, con la quale è stato approvato ed adottato il Regolamento dei Servizi Cimiteriali e Funebri di Polizia Mortuaria del Comune di NI, e di ogni atto presupposto e/o connesso anche allo stato non conosciuto

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di NI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2024 il dott. Calogero Commandatore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato e depositato il 12 dicembre 2022, le Confraternite ricorrenti hanno impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di NI del 12 ottobre 2022, n. 31, con la quale è stato approvato il regolamento dei servizi cimiteriali e funebri di polizia mortuaria per i seguenti motivi:

1) Nullità/illegittimità della Deliberazione Consiglio comunale di NI 12 ottobre 2022, n. 31, per l’avvenuta decadenza del medesimo Consiglio a causa dell’illegittimità costituzionale dell’art. 11, comma 1, della l.r. Sicilia 15 settembre 1997, n. 35, per contrasto con gli artt. 1, 3, 94 e 97 Cost. e con gli artt. 14, lett. o, 15 e 16 dello statuto siciliano adottato con rd n. 455/1946 e conv. in l.cost. n. 2/1948.

Con tale motivo, in estrema sintesi, parte ricorrente lamenta che la normativa siciliana ove non prevede – a differenza della normativa nazionale – la contestuale decadenza del consiglio comunale nel caso di decadenza o dimissioni del sindaco sia costituzionalmente illegittima, così come, conseguentemente, la delibera impugnata poiché approvata dal Consiglio comunale di NI dopo le dimissioni del Sindaco avvenuta il 28 luglio 2022.

2) Nullità della Deliberazione Consiglio comunale di NI 12 ottobre 2022, n. 31, nella parte in cui all’art. 38 e poi all’art. 57 pone a carico delle Confraternite un canone annuo per ciascun loculo e per ogni urna cineraria, in assenza di alcuna previsione di legge che consenta al Comune di introdurre tasse non previste dall’ordinamento. Violazione e falsa applicazione del principio di legalità e dell’art. 23 Cost. Violazione e falsa applicazione art. 1 Primo Protocollo Cedu. Vizi di istruttoria e di motivazione. Nullità della medesima Deliberazione perché istituisce un’entrata per le finanze comunali non prevista dagli artt. 178 ss. d.lgs. n. 267/2000 e dalla legislazione sulle imposte locali, nonché dal d.lgs. n. 118/2011.

Nella tesi di parte ricorrente, l’amministrazione comunale avrebbe introdotto una tassa priva di adeguata copertura legislativa.

3) Illegittimità della Deliberazione Consiglio comunale di NI 12 ottobre 2022, n. 31, nella parte in cui all’art. 38 e poi all’art. 57 pone a carico delle Confraternite un canone annuo/tariffa per ciascun loculo e per ogni urna cineraria, in contrasto con il contenuto delle rispettive concessioni, in violazione e falsa applicazione del divieto di retroattività stabilito dall’art. 11 preleggi, dell’art. 21-quinquies l. n. 241/1990, per irragionevolezza e vizi istruttori, per irragionevolezza e sproporzione. Contraddittorietà e violazione di ogni legittimo affidamento indotto nei destinatari e della certezza del diritto. Eccesso di potere per l’inidoneità dell’atto alla cura degli interessi pubblici. Violazione e falsa applicazione dell’art. 118 Cost. per il contrasto con il valore della sussidiarietà cd orizzontale.

Con tale motivo parte ricorrente lamenta l’illegittima incidenza – con portata retroattiva – delle previsioni regolamentari comportanti una prestazione patrimoniale a carico di ogni concessionario parametrata, tra l’altro, al numero di loculi, piuttosto che allo spazio utilizzato, affermando che il Comune di NI avrebbe esaurito il potere di determinare il corrispettivo della concessione demaniale al momento in cui l’ha rilasciata

4) Illegittimità della deliberazione Consiglio comunale di NI 12 ottobre 2022, n. 31, nella parte in cui all’art. 38 e poi all’art. 57 pone a carico delle Confraternite un canone/tariffa annuo per ciascun loculo e per ogni urna cineraria, per violazione e falsa applicazione delle disposizioni contenute negli artt. 337-343 t.u. leggi sanitarie e nel d.P.R. n. 285/1990, per difetto di istruttoria, per eccesso di potere sotto il profilo dell’inidoneità alla cura degli interessi pubblici. Violazione del principio di ragionevolezza per l’imposizione ai soggetti virtuosi di oneri manutentivi di competenza di altri e la cui quantificazione è decisa unilateralmente dal Comune.

Le norme richiamate a fondamento della Deliberazione n. 31/2022 sono, in realtà, parametri legislativi che risultano violati dal medesimo provvedimento e ne importano quindi l’invalidità. Infatti, l’onere di manutenzione dei cimiteri comunali, i quali non a caso sono aree demaniali ex art. 824 cc., sono a carico esclusivo dei medesimi enti locali, anche perché si tratta di adempimenti cui l’ente assolve spesso a favore o, comunque, di persone in stato di bisogno.

Secondo parte ricorrente al concessionario di un’area demaniale cimiteriale sono correttamente “caricati” gli oneri di manutenzione delle strutture edili e/o monumentali realizzate e niente altro: tutti i costi (di realizzazione dell’impianto e di eventuale manutenzione) sono calcolati dal Comune al momento del rilascio della concessione, ma non possono essere rideterminati anno per anno, anche in conseguenza degli inadempimenti altrui.

5) Illegittimità della Deliberazione Consiglio comunale di NI 12 ottobre 2022, n. 31, nella parte in cui all’art. 57, commi 5 e 6, nella parte in cui si pongono a carico delle Confraternite oneri informativi a favore del Comune per atti che dovrebbero già essere in possesso dell’ente locale, in contrasto con il divieto di aggravare il procedimento ex art. 1 l. n. 241/1990 e art. 1 l.r. Sicilia n. 7/2019. Contraddittorietà. Incongruenza e sproporzionatezza delle sanzioni anche in violazione dell’art. 1 Primo Protocollo Cedu. Eccesso di potere per l’assoluta inidoneità della Deliberazione alla prestazione dei servizi cimiteriali. Nullità/illegittimità di tali sanzioni non previste in nessuna norma di rango primario e, quindi, in violazione del principio di legalità.

Con tale motivo, parte ricorrente ha lamentato l’eccessività del trattamento sanzionatorio previsto a fronte di un ingiustificato aggravamento di oneri per le confraternite.

6) Illegittimità della Deliberazione Consiglio comunale di NI 12 ottobre 2022, n. 31, perché adottato in assenza di ogni forma di partecipazione dei soggetti destinatari, cioè appunto le Confraternite che svolgono di fatto i servizi cimiteriali, in violazione e falsa applicazione degli artt. 1175, 1321, 1372 e 1375 cc., degli artt. 1, 7 ss. l. n. 241/1990, degli artt. 1, 9 ss. l.r. Sicilia n. 7/2019, e dell’art. 41 CDFUE. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 97 Cost. Vizi istruttori e di motivazione, eccesso di potere per l’inidoneità di un provvedimento non formato a seguito di “dibattito pubblico” con i titolari degli interessi coinvolti all’adeguata tutela degli interessi

pubblici coinvolti. Questione di legittimità costituzionale dell’art. 13 della l. n. 241/1990 e dell’art. 16 della l.r. Sicilia n. 7/2019, nella parte in cui escludono la partecipazione degli interessati nei «confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione», malgrado gli stessi atti possano afferire a rapporti di carattere negoziale quali quelli derivanti da concessioni, per il contrasto con gli artt. 1, 3 e 97 Cost. e con l’art. 41 CDFUE, la cui violazione ridonda in contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost.

Si è costituito in giudizio il Comune di NI che ha chiesto il rigetto del ricorso.

In vista dell’udienza pubblica le parti hanno depositato memorie ex art. 73, comma 1, c.p.a.

All’udienza pubblica del 20 novembre 2024, presenti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

Il ricorso è infondato e va rigettato.

Il primo motivo non può trovare accoglimento. E invero, muovendo dallo scrutinio di non manifesta infondatezza della domandata questione di illegittimità costituzionale dell’art. 11 della l.r. Sicilia n. 35/1997, deve evidenziarsi poi come l’invocato “principio di responsabilità, secondo cui ciascun amministratore democraticamente eletto deve rispondere del proprio operato agli amministrati” – affermato dalla Corte cost. con la sentenza n. 18 del 2019 in tema di dissesto e di allungamento dei tempi di rientro – non si riflette nella necessaria e obbligata previsione ed esigenza di contestuale decadenza del consiglio comunale e del sindaco, giacché la regola siciliana, nell’ampio margine di apprezzamento riservato al legislatore statale e regionale, appare invero maggiormente rispettosa della volontà popolare laddove conferisce all’organo consiliare una maggiore indipendenza e stabilità rispetto ad eventuali iniziative del sindaco.

La regola nazionale, che può sicuramente garantire una maggiore governabilità dell’ente locale, soffre indubbiamente di una riduzione e limitazione dell’autonomia e indipendenza dell’organo consiliare.

Inoltre, il rapporto tra presidente della regione e organo consiliare nelle regioni a statuto speciale consacrato e cristallizzato all’art. 126 Cost. (Corte cost. sent. 203/2023 e n. 12/2006) non può assurgere ad unico modello costituzionale obbligato per tutti gli enti locali di cui all’art. 114 Cost. in grado di escludere la legittimità di ogni altro schema che rifletta un diverso rapporto tra organi comunali (peraltro già conosciuto e applicato in passato) tenuto altresì conto della potestà esclusiva riservata sulla materia dall’art. 14 dello Statuto della Regione LI (in termini T.a.r. per la Sicilia, sez. III, 10 ottobre 2023, n. 2966).

Anche il secondo motivo di ricorso è infondato poiché l’art. 38 del regolamento comunale in contestazione prevede chiaramente un corrispettivo per la manutenzione e conduzione delle sepolture da determinare in sede di rilascio della concessione (si prevede, infatti, che “La quota per canone annuo di manutenzione e conduzione è versat[a] integralmente all’atto della concessione, e dunque attualizzat[a] al momento della stipula del contratto di concessione”). Il regolamento pertanto stabilisce a monte un corrispettivo per ogni singolo rapporto concessorio (di un bene pubblico) cosi escludendosi la natura tributaria della prestazione patrimoniale, come tale non espressivo, altrimenti diversamente necessario, di capacità contributiva del concessionario (Cass. civ., sez. trib., 20 ottobre 2019, n. 24541).

Trattandosi di regolamentazione dei rapporti concessori e non già di un’entrata tributaria non è necessaria una specifica norma previsione normativa non vertendosi nell’ambito del potere impositivo dell’ente comunale che esercita, in questo caso, il generale potere di determinare le tariffe per la fruizione dei beni pubblici (Cass. civ., sez. I, 22 giugno 2023, n. 18001).

Anche il terzo motivo di ricorso è infondato, poiché, da un lato, l’art. 57 del regolamento rubricato “disposizioni transitorie” prevede che «Per le confraternite il pagamento della tariffa annuale decorre dall’adozione del presente regolamento. Il pagamento sarà effettuato con cadenza annuale, entro il 30 novembre di ogni anno solare, in uno a elenco sepolture di cui al lemma seguente. Le confraternite sono onerate di consegnare il registro delle sepolture e il censimento relativo ai defunti accolti nelle loro strutture entro 365 giorni solari dall’entrata in vigore del presente regolamento, in formato elettronico e secondo le disposizioni dell’amministrazione, pena l’applicazione di una sanzione pari ad €1.000 (mille), oltre €50 per ogni giorno di ritardo e sino alla consegna di quanto dovuto.”, mentre l’art. 38 dello stesso regolamento disciplina la tempistica di versamento “a regime”.

Inoltre, la lamentata retroattività della tariffa appare smentita dal tenore dell’art. 38 del regolamento, ove si prevede che “ La quota per canone annuo di manutenzione e conduzione è versato integralmente all’atto della concessione, e dunque attualizzato al momento della stipula del contratto di concessione ”, nonché dal citato art. 57 secondo cui “ Le concessioni assegnate prima dell’entrata in vigore del presente regolamento continuano a seguire il regime indicato nell’atto di concessione originario solo per quanto riguarda la durata della concessione stessa .”

Il regolamento applica così il nuovo regime – anche per le tariffe in esame – alle nuove concessioni (v. art. 38), nonché agli eventuali rinnovi (art. 57) successivi alla sua entrata in vigore.

Anche il quarto motivo di ricorso è infondato poiché nella determinazione del canone concessorio di area demaniale (art. 824 c.c.) non appare illogico che il Comune incorpori – attualizzandoli – i costi di manutenzione e conduzione dei loculi così incorporando nel corrispettivo tutti gli oneri diretti e riflessi e il cui potere di determinare le tariffe per la fruizione di beni e servizi trova specifico fondamento legislativo (art. 32 della l. n. 142/1990 - art. 42 del d.lgs. n. 267/2000).

Il quinto motivo di ricorso è, in parte infondato, poiché l’obbligo gravante sulle confraternite di consegnare il registro delle sepolture e il censimento relativo ai defunti accolti nelle loro strutture entro 365 giorni solari dall’entrata in vigore del regolamento, in formato elettronico e secondo le disposizioni dell’amministrazione non costituisce un ingiustificato aggravamento procedimentale, poiché afferente alla mera esibizione di documentazione obbligatoria che deve essere conservata al fine di comprovare la regolarità dell’attività espletata e prodotta su richiesta della P.A., onde esercitare compiutamente la vigilanza di cui all’art. 51 del d.P.R. n. 285/1990; in parte è inammissibile per carenza d’interesse, poiché la cornice edittale del trattamento sanzionatorio si declina una lesione concreta e attuale solo al momento in cui la violazione è accertata e la sanzione è irrogata.

Infine non è meritevole di accoglimento l’ultimo motivo di ricorso.

E invero, la prospettata illegittimità costituzionale dell’art. 13 della l. n. 241/1990 e dell’art. 16 della l.r. Sicilia n. 7/2019 non supera il vaglio di rilevanza e della non manifesta infondatezza, poiché – con riferimento alla fattispecie in esame – non argomenta sull’insufficienza e/o inadeguatezza degli istituti di partecipazione popolare e delle associazioni di cittadini previsti dallo Statuto del Comune di NI (artt. 40-46).

Inoltre, non potendosi predicare l’integrale illegittimità costituzionale delle disposizioni in esame stante l’illogicità e l’impossibilità di prevedere forme di partecipazione obbligata per ogni tipologia di atti regolamentari, generali, di programmazione e pianificazione, l’eventuale q.l.c. sarebbe, da un lato, perplessa poiché tesa a chiedere un integrazione normativa (con riferimento ai casi e ai soggetti tenuti alla partecipazione procedimentale), dall’altro, irrilevante poiché anche un’eventuale sentenza “monito” non potrebbe influire sulla decisione della presente controversia.

In conclusione, il ricorso deve essere rigettato.

La peculiarità della questione giuridica affrontata legittima la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di NI (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in NI nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Pancrazio Maria Savasta, Presidente

Giovanni SE Antonio Dato, Primo Referendario

Calogero Commandatore, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Calogero Commandatore	Pancrazio Maria Savasta

IL SEGRETARIO