Pubblicato il 29/05/2025

N. 00931/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01327/2024 REG.RIC.

N. 01328/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1327 del 2024, proposto da Giunti Editore S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Valentino Vulpetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , Ministero Cultura - Direzione Generale Musei, Ministero della Cultura - Galleria dell'Accademia di Firenze, ciascuna in persona del legale rappresentante pro tempore , tutti rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria legale in Firenze, Via degli Arazzieri, 4;

nei confronti

Ales - Arte Lavoro e Servizi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1328 del 2024, proposto da Giunti Editore S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Valentino Vulpetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore, Ministero della Cultura - Direzione Generale Musei, Ministero della Cultura - Musei del LO, ciascuna in persona del proprio legale rappresentante pro tempore, tutti rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria legale in Firenze, Via degli Arazzieri, 4;

nei confronti

Ales - Arte Lavoro e Servizi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare dell’efficacia

quanto al ricorso n. 1327 del 2024:

- della nota del 2 luglio 2024, Prot. MIC|MIC_GA-AFI|02/07/2024|0000801-P| [25.25.10/3/2021], a firma del “ Direttore Generale AN ” Massimo Osanna, recante la “ Cessazione del rapporto concessorio avente ad oggetto l’affidamento dei servizi di cui al contratto rep. n. 1/1998 e seguenti stipulati con l’ex Soprintendenza per i Beni Artistici e Storici per le Province di Firenze, Pistoia e Prato espletati presso la Galleria dell’Accademia di Firenze. Richiesta documentazione dipendenti per l’applicazione della procedura prevista dall’art. 39 del D.L. 23 settembre 2022, n. 144 ”;

- per quanto occorra e nei limiti delle censure dedotte in ricorso, della nota del 26 luglio 2024, Prot. MIC|MIC_GA-AFI|26/07/2024|0000891-P| [25.25.10/3/2021], a firma del “ Direttore Generale AN ” Massimo Osanna, recante “ Vostro rif: pec del 23.07.2024. Versamento semestrale anticipato introiti netti biglietteria della Galleria dell’Accademia di Firenze”, nella parte in cui si ribadisce la “scadenza del termine del rapporto concessorio del 31.10.2024 ”;

- nonché per l’annullamento, in parte qua e per quanto occorra, della nota del 28 agosto 2024, a firma del “ Direttore Generale AN ” Prof. Massimo Osanna, con cui “ al fine di poter attivare le procedure propedeutiche all’indizione di specifica gara” è stato chiesto all’Ati Giunti “di voler comunicare entro 5 giorni dal ricevimento della presente il numero di unità di personale esclusivamente dedicato al servizio bookshop e audioguide, presso la Galleria dell’Accademia ed i Musei del LO ” ed i relativi dati, ribadendo altresì la richiesta – già formulata con la nota del 2.7.2024 – di invio dei dati “ riguardanti esclusivamente il personale dedicato ai servizi di controllo accessi, biglietteria e accoglienza ”;

- e per l’annullamento di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti ai suddetti, ancorché attualmente non conosciuti, ivi compreso ogni atto e/o provvedimento con cui sia stata disposta la revoca in parte qua dell’affidamento del servizio di biglietteria in favore dell’Ati Giunti e la cessazione in parte qua del rapporto contrattuale nell’ambito del quale esso è tuttora prestato dall’Ati affidataria;

quanto al ricorso n. 1328 del 2024:

- della nota del 2 luglio 2024, Prot. MIC|MIC_MN-BAR|02/07/2024|0001325-P, a firma del “ Direttore Generale AN ” Massimo Osanna, recante la “ Cessazione del rapporto concessorio avente ad oggetto l’affidamento dei servizi di cui al contratto rep. n. 1/1998 e seguenti stipulati con l’ex Soprintendenza per i Beni Artistici e Storici per le Province di Firenze, Pistoia e Prato espletati presso i siti afferenti i Musei del LO. Richiesta documentazione dipendenti per l’applicazione della procedura prevista dall’art. 39 del D.L. 23 settembre 2022, n. 144 ”;

- nonché per l’annullamento, in parte qua e per quanto occorra, della nota del 28 agosto 2024, a firma del “ Direttore Generale AN ” Prof. Massimo Osanna, con cui “ al fine di poter attivare le procedure propedeutiche all’indizione di specifica gara ” è stato chiesto all’Ati Giunti “ di voler comunicare entro 5 giorni dal ricevimento della presente il numero di unità di personale esclusivamente dedicato al servizio bookshop e audioguide, presso la Galleria dell’Accademia di Firenze e i Musei del LO ” ed i relativi dati, ribadendo altresì la richiesta – già formulata con la nota del 2.7.2024 – di invio dei dati “ riguardanti esclusivamente il personale dedicato ai servizi di controllo accessi, biglietteria e accoglienza ”;

- e per l’annullamento di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti ai suddetti, ancorché attualmente non conosciuti, ivi compreso ogni atto e/o provvedimento con cui sia stata disposta la revoca in parte qua dell’affidamento del servizio di biglietteria in favore dell’Ati Giunti e la cessazione in parte qua del rapporto contrattuale nell’ambito del quale esso è tuttora prestato dall’Ati affidataria.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura, del Ministero Cultura - Direzione Generale Musei, del Ministero della Cultura - Galleria dell'Accademia di Firenze, del Ministero - Musei del LO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2025 la dott.ssa Katiuscia Papi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Giunti Editore S.p.a. era concessionaria, in A.T.I. con altri operatori economici, dei servizi aggiuntivi ex art. 117 D. Lgs. 42/2004, integrati con il servizio di biglietteria, per tredici siti museali fiorentini, ovvero: Galleria degli Uffizi, Museo Nazionale del LO, Galleria dell’Accademia, Cappelle medicee, Museo di San Marco, Museo Archeologico Nazionale di Firenze, Museo dell’Opificio delle Pietre Dure, Galleria Palatina, Museo degli Argenti, Galleria d’Arte Moderna, Museo di Palazzo Davanzati, Cenacolo di Andrea del Sarto e Giardino di Boboli.

I rapporti tra il Ministero della Cultura (Soprintendente per i beni artistici e storici di Firenze, Pistoia e Prato) e l’operatore economico affidatario erano disciplinati dai contratti di concessione nn. 1 e 4 del 13 febbraio 1998, reiteratamente prorogati, aventi ad oggetto la gestione, in modalità unitaria, congiunta ed integrata, dei servizi di biglietteria, accoglienza, controllo accessi, didattica, guardaroba, call center, audio guide, editoria e vendita dei relativi prodotti, nonché in generale tutti i servizi museali ed aggiuntivi indicati nell’offerta a suo tempo presentata.

2. Con separate missive di analogo tenore del 2 luglio 2024 (i cui numeri di protocollo sono indicati in epigrafe), entrambe a firma del « Direttore Generale AN Prof. Massimo Osanna », la Galleria dell’Accademia e il Museo del LO comunicavano all’Ati Giunti Editore S.p.a. l’intervenuta decisone « di aderire al servizio ministeriale di e-ticketing del c.d. ‘Progetto AD Arte’ » e « di voler assicurare senza soluzione di continuità il regolare svolgimento del servizio prestato sino al giorno 31 ottobre 2024 ovvero, in ogni caso, fino al completamento dell’iter amministrativo di applicazione della clausola sociale prevista dall’art. 39 del D.L. 23 settembre 2022, n. 144 ».

Giunti Editore S.p.a. riscontrava le note con propria comunicazione del 9 luglio 2024, affermando la non scorporabilità del (solo) servizio di biglietteria di due siti museali su tredici (Accademia e LO), stante l’unicità del rapporto concessorio in essere.

La direzione della Galleria dell’Accademia e quella del Museo del LO, con successive missive del 28 agosto 2024, anch’esse sottoscritte dal « Direttore Generale AN Prof. Massimo Osanna », chiedevano all’Ati Giunti « al fine di poter attivare le procedure propedeutiche all’indizione di specifica gara, […] di voler comunicare entro 5 giorni dal ricevimento della presente il numero di unità di personale esclusivamente dedicato al servizio bookshop e audioguide » presso ciascuno dei due siti museali, nonché i dati « riguardanti esclusivamente il personale dedicato ai servizi di controllo accessi, biglietteria e accoglienza ».

3. Con i ricorsi nn. 1327/2024 e 1328/2024 Giunti Editore S.p.a. impugnava le note sopra descritte provenienti, rispettivamente, dalla Direzione della Galleria dell’Accademia e da quella del Museo del LO, tutte emesse dal Direttore generale Musei del Ministero della Cultura in qualità di Direttore avocante, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, sulla base di plurimi argomenti di censura, comuni ad entrambe le cause.

Con il primo motivo dei due ricorsi veniva dedotta l’incompetenza del Direttore generale Musei Prof. Osanna, stante la non avocabilità del potere esercitato e comunque l’insussistenza dei presupposti normativamente fissati per l’avocazione stessa, ed era inoltre rilevata in capo al medesimo Direttore generale Musei una posizione di conflitto d’interessi; si contestava inoltre l’illegittimità del recesso parziale dal contratto di concessione (secondo motivo) e della revoca parziale dello stesso (terzo motivo); veniva evidenziata l’illegittimità della prospettata internalizzazione parziale dei servizi oggetto della concessione medesima (quarto motivo) e la violazione (quinto motivo) dell’art. 3 comma 4 del D.M. 29 gennaio 2008, nella parte in cui prevede che i servizi aggiuntivi siano gestiti in modo integrato; la società ricorrente lamentava infine, nel sesto motivo di gravame, i vizi di difetto di motivazione e istruttoria degli atti impugnati.

4. Si costituivano in giudizio, in entrambi i ricorsi, il Ministero della Cultura, nonché la Direzione Generale Musei del medesimo Ministero, oltre alla Galleria Nazionale dell’Accademia di Firenze (questa nel solo ricorso 1327/2024) e il Museo Nazionale del LO (quest’ultimo nel solo ricorso 1328/2024). Le Amministrazioni resistenti instavano per la reiezione dei proposti gravami, dei quali eccepivano l’infondatezza nel merito.

5. Le domande cautelari, proposte da Giunti Editore S.p.a. incidentalmente ai due ricorsi introduttivi, venivano trattate all’udienza in camera di consiglio del 9 ottobre 2024, ed erano entrambe accolte con le ordinanze della sezione n. 588/2024 e 589/2024, confermate in appello con ordinanze del Consiglio di Stato, Sezione V, rispettivamente nn. 4545/2024 e 4546/2024.

All’udienza pubblica del 5 marzo 2025 la causa era trattenuta in decisione.

6. Il Collegio ritiene, preliminarmente, che i due ricorsi debbano essere riuniti in quanto oggettivamente e soggettivamente connessi. Gli atti ivi impugnati hanno invero identico contenuto, attengono tutti alle concessioni nn. 1 e 4/1998, e riguardano identiche questioni giuridiche; nel contempo i due ricorsi qui considerati venivano proposti dalla medesima parte ricorrente, ed erano entrambi rivolti contro il Ministero della Cultura e la Direzione generale Musei (oltre che, separatamente, contro la Galleria dell’Accademia e il Museo del LO).

7. Per entrambi i ricorsi viene affrontata, in primo luogo, la censura di incompetenza del Direttore generale Musei del Ministero della Cultura, Prof. Massimo Osanna, che aveva adottato gli atti impugnati in veste di Direttore avocante della Galleria dell’Accademia e del Museo del LO. Ciò, in ossequio a quanto stabilito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella nota sentenza 27 aprile 2015 n. 5.

La doglianza è fondata e merita accoglimento, per le ragioni che di seguito si vanno ad esporre.

7.1. Il potere di avocazione del Direttore della Direzione Generale Musei del Ministero della Cultura era espressamente previsto, con riferimento agli istituti e ai luoghi di cultura dotati di autonomia speciale, dall’art. 18 del D.P.C.M. 169/2019, a norma del quale: « 1. La Direzione generale Musei cura le collezioni dei musei e dei luoghi della cultura statali, con riferimento alle politiche di acquisizione, prestito, catalogazione, fruizione e valorizzazione. Sovraintende al sistema museale nazionale e coordina le direzioni regionali Musei. Svolge altresì funzioni e compiti di valorizzazione del patrimonio culturale, in conformità a quanto disposto dall'articolo 6 del Codice, con riguardo a tutti gli istituti e luoghi della cultura di cui all'articolo 101, commi 1 e 2, del Codice medesimo, che siano di pertinenza dello Stato o costituiti dallo Stato. La Direzione generale esercita i poteri di direzione, indirizzo, coordinamento, controllo e, in caso di necessità, informato il Segretario generale, avocazione e sostituzione con riferimento alle attività svolte dalle direzioni regionali Musei e dai direttori degli istituti e musei di cui all'articolo 33, comma 3, lettera b), […] anche su proposta del Segretario regionale ».

Il potere di avocazione è dunque circoscritto agli istituti e musei di cui all’art. 33 comma 3 lettera ‘b’ dello stesso D.P.C.M. 169/2019, ovvero musei, parchi archeologici e altri luoghi della cultura di rilevante interesse nazionale « dotati di autonomia speciale » (art. 33 comma 3), tra i quali figuravano alla lettera b), relativa agli « uffici di livello dirigenziale non generale », al n. 3 la Galleria dell’Accademia di Firenze, e al n. 14 i Musei del LO.

Stando a tale assetto normativo, dunque, il Direttore della Direzione generale Musei era munito di potere di avocazione sulle attività di gestione dei due siti museali interessati dai ricorsi decidendi.

7.2. Tuttavia, il descritto quadro regolamentare veniva modificato, una prima volta, per effetto del D.P.C.M. 24 giugno 2021 n. 123 (che non incideva sul livello di autonomia dei musei che vengono in rilevo nella presente controversia) e, in seguito, dall’art. 1 comma 1 lettera ‘e’ punto 1 del D.P.C.M. 17 ottobre 2023 n. 167.

In virtù di tale secondo intervento, l’art. 33 comma 3 del D.P.C.M. 169/2019, alla lettera a) indicava tra i musei di rilevante interesse nazionale di livello dirigenziale generale, al numero 5), la Galleria dell’Accademia di Firenze e il Museo del LO.

I due siti museali dunque, per effetto delle disposizioni introdotte nell’ottobre 2023, divenivano istituti di livello dirigenziale generale.

Come tali, i due musei in considerazione non erano più assoggettati al potere di avocazione del Direttore della Direzione generale Musei, che per effetto del richiamato art. 18 D.P.C.M. 169/2019, come già precisato, poteva avocare i soli poteri di gestione spettanti ai Direttori dei siti museali di livello dirigenziale non generale, contemplati alla lettera b) dell’art. 33 comma 3 tra i quali, dopo il D.P.C.M. 167/2023, non figuravano più la Galleria dell’Accademia e i Musei del LO.

7.3. La materia è stata poi disciplinata nuovamente dal D.P.C.M. 15 marzo 2024 n. 57, recante il nuovo « Regolamento di organizzazione del Ministero della Cultura degli uffici di diretta collaborazione del Ministro e dell’Organismo indipendente di valutazione della performance ».

Anche tale ultima versione del regolamento prevede, all’art. 24 comma 3 lettera a) n. 5, il livello dirigenziale generale per la Galleria dell’Accademia e i Musei del LO: « 3. Sono, altresì, dotati di autonomia speciale i seguenti musei, parchi archeologici e altri luoghi della cultura di rilevante interesse nazionale: a) quali uffici di livello dirigenziale generale: […] 5) la Galleria dell'Accademia di Firenze e i Musei del LO; […] ».

L’art. 15 comma 3 del D.P.C.M. 57/2024 conferma il potere di avocazione della Direzione generale Musei, stabilendo che lo stesso può essere esercitato sui soli siti museali contemplati dall’art. 24 comma 3 lettera b) del nuovo regolamento, e dunque per i soli istituti che costituiscono uffici di livello dirigenziale non generale. In virtù di tale disposizione, quindi, il potere di gestione dei due siti museali oggetto di causa (si ribadisce: uffici di livello dirigenziale generale ricompresi nell’elenco di cui alla lettera ‘a’ della stessa norma) non è avocabile.

7.4. Occorre tuttavia considerare che, quanto all’entrata in vigore della nuova normativa regolamentare, l’art. 41 del D.P.C.M. 57/2024 stabilisce, al primo comma, che: « 1. Dalla data di entrata in vigore del presente regolamento sono abrogati il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 2 dicembre 2019, n. 169, il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 24 giugno 2021, n. 123, e il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 17 ottobre 2023, n. 167. Fino all'adozione dei corrispondenti decreti di cui all'articolo 40, comma 2, continuano ad applicarsi, in quanto compatibili, le disposizioni di cui agli articoli 34, 35, 36, 37, 38, 40, 41, 42, 43, 44, 45 e 46, del d.P.C.M. n. 169 del 2019 ». L’art. 40, qui richiamato, prevede la successiva adozione di decreti attuativi volti alla definizione delle dotazioni organiche, non ancora emessi al tempo del passaggio in decisione della presente controversia e comunque, come meglio si dirà in seguito, all’epoca dell’adozione degli atti impugnati da Giunti S.p.a. In attesa dell’emissione di tali decreti, continuano ad applicarsi le disposizioni specificamente richiamate del D.P.C.M. 169/2019.

Nel contempo, l’art. 41 comma 3 prevede, per lo stesso periodo antecedente all’adozione dei decreti attuativi ex art. 40 comma 2, che: « 3. Fino all'adozione dei corrispondenti decreti di cui all'articolo 40, comma 2, e alla definizione delle procedure di conferimento degli incarichi dirigenziali di seconda fascia relativi alla nuova organizzazione del Ministero, continuano ad operare i preesistenti uffici di livello dirigenziale non generale e ciascun nuovo ufficio di livello dirigenziale generale si avvale dei preesistenti uffici ».

Dunque, gli uffici dirigenziali generali di nuova elevazione vengono già individuati, anche nel periodo che precede i decreti attuativi, nella veste di “ nuovi uffici di livello dirigenziale generale ”, e assumono immediatamente la relativa rilevanza (e dunque l’inquadramento nell’art. 24 comma 3 lettera ‘a’ cit.); è infatti unicamente per evitare vuoti funzionali che, in attesa della nomina dei nuovi dirigenti generali, si prevede che tali nuovi uffici devono avvalersi dei preesistenti uffici dirigenziali non generali, che continuano ad operare; con ciò ovviamente non perdendo, nemmeno temporaneamente, l’ormai acquisita qualifica di uffici di livello dirigenziale generale.

7.5. Orbene, le comunicazioni emesse dal Prof. Osanna nell’esercizio del potere di avocazione risalgono al mese di luglio 2024. Considerato che i decreti attuativi di cui all’art. 40 D.P.C.M. 57/2024 all’epoca non erano ancora stati adottati, la fattispecie risultava disciplinata dal nuovo D.P.C.M. 57/2024 e, in quanto compatibili, dagli artt. 34, 35, 36, 37, 38, 40, 41, 42 43, 44, 45 e 46 del D.P.C.M. 169/2019, richiamati per il periodo transitorio dal riportato art. 41 del nuovo Regolamento.

Per dirimere la controversia, si deve dunque stabilire se, nella disciplina transeunte in vigore al tempo dei fatti oggetto di causa, esistesse o meno il potere di avocazione della Direzione generale Musei nei confronti del Museo del LO e della Galleria Nazionale dell’Accademia.

7.6. La questione, a parere del Collegio, va risolta negativamente.

Non sono infatti applicabili alla fattispecie gli artt. 18 e 33 D. Lgs. 169/2019, in quanto tali disposizioni non erano richiamate tra quelle vigenti nel periodo transitorio dall’art. 41 comma 1 D.P.C.M. 57/2024.

Conseguentemente, nel medesimo periodo di attesa, l’avocazione risulta disciplinata dall’art. 15 comma 3 D.P.C.M. 57/2024, da ritenersi immediatamente applicabile.

Quest’ultima disposizione attribuisce alla Direzione generale Musei il potere di avocazione e sostituzione solo con riferimento ai siti museali di cui all’art. 24 comma 3 lettera b) dello stesso Regolamento del 2024, e dunque per i soli musei di rilevanza nazionale che godono di autonomia speciale e che hanno natura di uffici di livello dirigenziale non generale, con specifica elencazione nella quale non rientrano il LO e l’Accademia. I due siti cui si riferiscono le controversie in esame sono infatti congiuntamente indicati tra gli uffici di dirigenza generale di cui alla lettera a) della norma in esame, con conseguente non avocabilità dei relativi poteri di gestione.

Del resto, come già sopra posto in rilievo, la formulazione dell’art. 41 comma 3 D.P.C.M. 57/2024, che individua, anche nella fase transitoria ante decreti ex art. 40 comma 2 cit., le direzioni generali di nuova istituzione già come « nuovi uffici di livello dirigenziale generale », corrobora ulteriormente la validità delle conclusioni cui si è pervenuti.

Peraltro (si veda il punto 7.2), la versione finale del previgente art. 33 comma 3 lettera ‘a’ n. 5 D.P.C.M. 169/2019, come risultante dal correttivo apportato dal D.P.C.M. 167/2023, collocava già dal 2023 la Galleria dell’Accademia e il LO tra i siti museali costituenti uffici di livello dirigenziale generale, con esclusione del potere di avocazione anche nel preesistente assetto giuridico.

7.7. In virtù di quanto precede, il Direttore della Direzione generale Musei Prof. Osanna, nell’adozione delle note qui impugnate, ha esercitato un potere di avocazione che non gli spettava, con conseguente illegittimità dei provvedimenti stessi, che vanno dunque annullati.

7.8. Si assorbono, per ragioni di continenza, tutte le altre censure.

8. In virtù delle considerazioni che precedono i ricorsi nn. 1327/2024 e 1328/2024, previa riunione degli stessi, devono essere accolti in ragione della fondatezza del primo motivo di gravame, con assorbimento delle ulteriori censure proposte e conseguente annullamento degli atti impugnati.

9. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, attesa la novità della normativa che viene in rilievo nella fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi nn. 1327/2024 e 1328/2024, come in epigrafe proposti, li riunisce, li accoglie entrambi e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Compensa tra le parti le spese di entrambi i ricorsi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nelle camere di consiglio dei giorni 5 marzo 2025 e 15 aprile 2025, con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Cacciari, Presidente

Katiuscia Papi, Primo Referendario, Estensore

Marcello Faviere, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Katiuscia Papi	Alessandro Cacciari

IL SEGRETARIO