Pubblicato il 24/11/2025

N. 03810/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02458/2024 REG.RIC.

N. 03390/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2458 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
- VA FU S.r.l. e TO S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, rappresentate e difese dall’Avv. Tommaso Santamaria e domiciliate ai sensi dell’art. 25 cod. proc. amm.;

contro

- il Comune di Valdidentro, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Luca Enrico Pedrana e domiciliato ai sensi dell’art. 25 cod. proc. amm.;

nei confronti

- Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Francesco Marone ed elettivamente domiciliata presso lo studio dello stesso in Milano, Via Andegari n. 4/A;
- Regione Lombardia, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Piera Pujatti ed elettivamente domiciliata in Milano, Piazza Città di Lombardia n. 1, presso la sede dell’Avvocatura regionale;
- A.N.A.S. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio;
- Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro-tempore, non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 3390 del 2024, proposto da
- TO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Bruno Santamaria e Tommaso Santamaria e domiciliata ai sensi dell’art. 25 cod. proc. amm.;

contro

- il Comune di Valdidentro, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Luca Enrico Pedrana e domiciliato ai sensi dell’art. 25 cod. proc. amm.;

nei confronti

- Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio;
- Società per l’Ecologia e l’Ambiente S.p.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio;
- A.N.A.S. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo R.G. n. 2458 del 2024:

- della nota del Responsabile del Servizio Programmazione Opere Pubbliche, Ambiente e Territorio del Comune di Valdidentro, prot. n. 0006722/2024 del 19 giugno 2024, recante comunicazione di approvazione, tramite deliberazione della Giunta comunale n. 56 del 18 giugno 2024, del Progetto definitivo, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità, dell’opera denominata “ Collegamento in sicurezza tra i parcheggi e impianti sciistici di Isolaccia, con adeguamento del piano viabile della SS301 del Foscagno ” (ex artt. 2, 9, comma 1, 10 e 11 del D.P.R. n. 327 del 2001 - Testo unico Espropri; artt. 7 e 8 della legge regionale 4 marzo 2009, n. 3 - Norme regionali in materia di espropriazione per pubblica utilità);

- nonché degli allegati con questa trasmessi in pari data, ovvero della deliberazione della Giunta comunale n. 56 del 18 giugno 2024, avente a oggetto “ Approvazione del progetto definitivo ”, degli “ allegati tecnici ” e del “ report ”;

- di ogni atto e/o provvedimento preordinato, consequenziale e comunque connesso, ivi inclusi, ove occorrer possa, della Determinazione Dirigenziale n. gen. 433 del 26 agosto 2022, nonché della Determinazione Dirigenziale n. gen. 425 del 26 agosto 2022;

- del verbale della deliberazione del Consiglio comunale n. 14 del 3 giugno 2022, mai notificato alla ricorrente;

quanto al connesso ricorso per motivi aggiunti:

- del verbale della deliberazione della Giunta comunale n. 141 del 31 dicembre 2024, avente a oggetto « CUP: I81B21000970002 - “Realizzazione del collegamento in sicurezza tra i parcheggi e gli impianti sciistici di Isolaccia, con realizzazione di un sottopasso pedonale e adeguamento del Piano viabile della S.S. n.301 del Foscagno” - Approvazione del progetto esecutivo »;

- degli elaborati al progetto esecutivo;

- nonché, se e in quanto occorrer possa, della deliberazione del Consiglio comunale n. 53 del 28 dicembre 2021;

- della deliberazione della Giunta comunale n. 90 del 22 luglio 2022;

- della deliberazione della Giunta comunale n. 56 del 18 giugno 2022;

- della determina n. 236 del 14 luglio 2023;

- di ogni atto e/o provvedimento preordinato, conseguenziale e comunque connesso;

quanto al ricorso introduttivo R.G. n. 3390 del 2024:

- per l’ottemperanza della sentenza emessa dal T.A.R. Lombardia, Milano, IV, n. 202/2024, depositata in data 29 gennaio 2024, resa nei giudizi riuniti R.G. n. 862/2021 e R.G. n. 2002/2023, impugnata con ricorso in appello R.G. n. 2156/2024, non sospesa dal Consiglio di Stato e, quindi, esecutiva ai sensi di legge, limitatamente alla parte in cui è stato accolto il ricorso R.G. n. 862/2021, con conseguente “ obbligo per il Comune di consentire alla ricorrente di realizzare l’accesso alla propria struttura alberghiera secondo il tracciato più breve e più idoneo nel rispetto delle previsioni contenute nell’art. 3 della Convenzione, come interpretate nel presente giudizio ”;

- con espressa riserva di agire per il risarcimento di tutti i danni subiti e subendi a causa dell’illegittima inerzia serbata dal Comune e di proporre motivi aggiunti e separata domanda cautelare;

quanto al connesso ricorso per motivi aggiunti:

- del verbale della deliberazione della Giunta comunale di Valdidentro n. 141 del 31 dicembre 2024, avente a oggetto « CUP: I81B21000970002 - “Realizzazione del collegamento in sicurezza tra i parcheggi e gli impianti sciistici di Isolaccia, con realizzazione di un sottopasso pedonale e adeguamento del Piano viabile della S.S. n.301 del Foscagno” - Approvazione del progetto esecutivo »;

- degli elaborati al progetto esecutivo;

- nonché, se e in quanto occorrer possa, della deliberazione del Consiglio comunale n. 53 del 28 dicembre 2021;

- della deliberazione della Giunta comunale n. 90 del 22 luglio 2022;

- della deliberazione della Giunta comunale n. 56 del 18 giugno 2022;

- della determina n. 236 del 14 luglio 2023;

- di ogni atto e/o provvedimento preordinato, conseguenziale e comunque connesso.

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Valdidentro, con riguardo a entrambi i ricorsi, e di Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A. e della Regione Lombardia, con riguardo al ricorso R.G. n. 2458/2024;

Vista l’ordinanza n. 559/2025 con cui è stato disposto il rinvio della controversia R.G. n. 3390/2024 e, previa conversione del rito, è stata fissata l’udienza pubblica del 22 ottobre 2025, per la sua contestuale trattazione con il ricorso R.G. n. 2458/2024;

Vista l’istanza di passaggio in decisione della controversia sugli scritti e senza discussione presentata dal difensore della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il consigliere IO De TA;

Uditi, all’udienza pubblica del 22 ottobre 2025, i difensori delle parti, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso introduttivo R.G. n. 2458/2024 notificato in data 18 settembre 2024 e depositato il 30 settembre successivo, le società ricorrenti hanno impugnato, unitamente agli atti presupposti, la nota del Responsabile del Servizio Programmazione Opere Pubbliche, Ambiente e Territorio del Comune di Valdidentro, prot. n. 0006722/2024 del 19 giugno 2024, recante comunicazione di approvazione, tramite deliberazione della Giunta comunale n. 56 del 18 giugno 2024, del Progetto definitivo, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità, dell’opera denominata “ Collegamento in sicurezza tra i parcheggi e impianti sciistici di Isolaccia, con adeguamento del piano viabile della SS301 del Foscagno ” (ex artt. 2, 9, comma 1, 10 e 11 del D.P.R. n. 327 del 2001 - Testo unico Espropri; artt. 7 e 8 della legge regionale 4 marzo 2009, n. 3 - Norme regionali in materia di espropriazione per pubblica utilità), nonché la deliberazione della Giunta comunale n. 56 del 18 giugno 2024, avente a oggetto “ Approvazione del progetto definitivo ”, gli “ allegati tecnici ” e il “ report ”.

La ricorrente TO S.r.l. è proprietaria di alcuni immobili situati nel Comune di Valdidentro (SO) in Località Isolaccia (Fg. 40, mapp. 621, 623, 624, 626, 641, 642) sui quali è stata realizzata una struttura ricettiva (“ Nira Mountain Resort FU ”), a seguito del rilascio, in data 29 agosto 2019, da parte del Comune di Valdidentro del permesso di costruire n. 69/2017. Essendo collocate le aree in cui è stata realizzata la struttura ricettiva all’interno di un Ambito di Trasformazione a destinazione mista residenziale, turistico-ricettiva e commerciale (AT14), il rilascio del permesso di costruire è stato preceduto dall’approvazione di un Piano attuativo e dalla stipula, in data 31 gennaio 2017, di una Convenzione tra la società ricorrente e il Comune. Ritenendo che l’accesso concesso alla struttura ricettiva dalla Strada Statale n. 301 – qualificato come provvisorio – non fosse rispettoso della previsione convenzionale, in quanto non “ diretto ” ed eccessivamente lungo e tortuoso, la società TO ha chiesto al Comune, con nota inviata via p.e.c. in data 19 gennaio 2021, l’autorizzazione alla realizzazione dell’accesso “ diretto ” alla struttura ricettiva transitante sui mappali nn. 61 e 501 del fg. 40. Con la nota comunale dell’8 giugno 2021 è stata riscontrata negativamente siffatta richiesta di autorizzazione per la formazione di accesso alla struttura in corso di costruzione in località “ IV ”, mentre con la deliberazione della Giunta del Comune di Valdidentro n. 60 del 7 giugno 2021, è stata respinta, per carenza di interesse pubblico, la proposta della ricorrente TO di permutare una porzione di terreni di sua proprietà (mappale 193 del foglio 40) al fine di ottenere l’autorizzazione dal Comune per il nuovo accesso su una parte del parcheggio pubblico (di cui ai mappali 61 e 501 del foglio 40). Con il ricorso R.G. n. 862/2021, integrato da motivi aggiunti, TO S.r.l. ha impugnato tali determinazioni. La ricorrente VA FU S.r.l. è, a sua volta, proprietaria di una struttura alberghiera, denominata “ Albergo Le Torri ” e situata in prossimità della struttura gestita da TO (“ Nira Mountain Resort FU ”), ed è stata coinvolta dal Comune di Valdidentro anche nell’attuazione di un Ambito di Trasformazione (AT13). Le predette ricorrenti hanno contestato, con il ricorso R.G. n. 2002/2023, l’approvazione di un progetto definitivo-esecutivo prodromico alla realizzazione del collegamento in sicurezza tra i parcheggi e gli impianti sciistici di Isolaccia, attraverso la realizzazione di un sottopasso pedonale e l’adeguamento del Piano viabile della S.S. n. 301 del Foscagno, in ragione delle conseguenze e dell’impatto negativi così provocati sull’accesso viabilistico sia per gli edifici esistenti, in particolare per le strutture ricettive, sia per quelli in corso di edificazione nel Comparto AT13. Questa Sezione, in data 29 gennaio 2024, con la sentenza n. 202/2024, previa riunione dei ricorsi R.G. n. 862/2021 e n. 2002/2023, ha accolto il primo gravame, come integrato dai motivi aggiunti, ritenendo legittima la pretesa della ricorrente TO di ottenere l’accesso “ diretto ” alla propria struttura ricettiva, mentre ha dichiarato inammissibile, per assenza di lesività dell’atto impugnato, il ricorso R.G. n. 2002/2023. Successivamente, in data 13 febbraio 2024, la ricorrente TO ha presentato una istanza di permesso di costruire (rubricata n. 3/24), relativamente all’accesso all’albergo “ Nira Mountain Resort ”, sulla scorta dell’esito del giudizio deciso da questo Tribunale. Nel frattempo, avendo il Comune di Valdidentro proposto appello avverso la sentenza di primo grado n. 202/2024 (appello R.G. n. 2156/2024), è stata adottata dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato l’ordinanza n. 1260/2024, che ha respinto la richiesta di sospensione cautelare della predetta pronuncia di primo grado specificando, tra l’altro, che “ il contemperamento dei distinti interessi alla costituzione di un accesso diretto alla strada statale, da un lato, e alla realizzazione della diversa opera costituita dal sottopassaggio di collegamento tra il parcheggio e gli impianti sciistici, dall’altro, debba essere effettuato anche attraverso il confronto e l’accordo tra le parti ”. Il Comune di Valdidentro, tuttavia, in data 19 giugno 2024, senza aver riscontrato la domanda di permesso di costruire n. 3/24 presentata da TO, ha comunicato l’intervenuta approvazione da parte della Giunta comunale del progetto definitivo relativo al “ Collegamento in sicurezza tra i parcheggi e impianti sciistici di Isolaccia, con adeguamento del piano viabile della SS301 del Foscagno ”, che non prevede affatto l’accesso “ diretto ” dalla Strada Statale n. 301 alla struttura alberghiera di TO, né una motivazione in grado di giustificarne la mancata previsione.

Assumendo l’illegittimità delle determinazioni comunali, le società ricorrenti ne hanno chiesto l’annullamento, in primo luogo, per violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 9, comma 1, 10, 11 e 16, commi 10 e 12, del D.P.R. n. 327 del 2001, anche in relazione agli artt. 1, comma 2-bis, 7, 8 e 10 della legge n. 241 del 1990, nonché al principio di buon andamento ex art. 97, secondo comma, Cost., per violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento e per eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione, per sviamento, per grave carenza di istruttoria e per ingiustizia manifesta.

Ulteriormente sono stati dedotti la violazione e falsa applicazione della sentenza del T.A.R. Milano n. 202/2024, esecutiva ai sensi di legge, nonché dell’ordinanza del Consiglio di Stato n. 1260/2024, la violazione e falsa applicazione degli artt. 12, comma 3, e 17 del D.P.R. n. 327 del 2001, nonché dell’art. 42 Cost. e dell’art. 1, comma 2, I Prot. add. C.E.D.U. per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost., e l’eccesso di potere per sviamento, per grave carenza di istruttoria e per ingiustizia manifesta.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Valdidentro, Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A. e la Regione Lombardia, che hanno chiesto il rigetto del ricorso.

2. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 28 febbraio 2025 e depositato il 13 marzo successivo, le società ricorrenti hanno altresì impugnato, unitamente agli atti presupposti, il verbale della deliberazione della Giunta comunale di Valdidentro n. 141 del 31 dicembre 2024, avente a oggetto « CUP: I81B21000970002 - “Realizzazione del collegamento in sicurezza tra i parcheggi e gli impianti sciistici di Isolaccia, con realizzazione di un sottopasso pedonale e adeguamento del Piano viabile della S.S. n.301 del Foscagno” - Approvazione del progetto esecutivo ».

Trattandosi di progetto esecutivo che avrebbe mutuato le medesime illegittimità del progetto definitivo, già gravato con il ricorso introduttivo, le società ricorrenti ne hanno chiesto l’annullamento, in via di invalidità derivata, per violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 9, comma 1, 10, 11, 12, comma 3, 16, comma 10, e 17 del D.P.R. n. 327 del 2001, anche in relazione agli artt. 1, comma 2-bis, 7, 8 e 10 della legge n. 241 del 1990, nonché dell’art. 42 Cost. e dell’art. 1, comma 2, I Prot. add. C.E.D.U. per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost., nonché al principio di buon andamento ex art. 97, secondo comma, Cost., per violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento e per eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione, per sviamento, per grave carenza di istruttoria e per ingiustizia manifesta.

Sotto altro profilo è stato altresì dedotto l’eccesso di potere per sviamento, per travisamento e grave carenza di istruttoria, per ingiustizia manifesta, per irragionevolezza manifesta e per sproporzione.

Infine, sono stati dedotti la violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 12 e 19 del D.P.R. n. 327 del 2001, dell’art. 9, comma 15, della legge regionale n. 12 del 2005 e s.m.i., degli artt. 42 e 48 del D. Lgs. n. 267 del 2000 e dell’art. 55 delle N.T.A. del Piano dei servizi, l’eccesso di potere per incompetenza della Giunta comunale e il difetto assoluto di motivazione e di istruttoria.

3. Con ricorso introduttivo R.G. n. 3390/2024, notificato in data 13 dicembre 2024 e depositato il 20 dicembre successivo, la società TO S.r.l. ha chiesto l’ottemperanza della sentenza emessa dal T.A.R. Lombardia, Milano, IV, n. 202/2024, depositata in data 29 gennaio 2024, resa nei giudizi riuniti R.G. n. 862/2021 e R.G. n. 2002/2023, impugnata con ricorso in appello R.G. n. 2156/2024, non sospesa dal Consiglio di Stato e, quindi, esecutiva ai sensi di legge, limitatamente alla parte in cui è stato accolto il ricorso R.G. n. 862/2021, con conseguente “obbligo per il Comune di consentire alla ricorrente di realizzare l’accesso alla propria struttura alberghiera secondo il tracciato più breve e più idoneo nel rispetto delle previsioni contenute nell’art. 3 della Convenzione, come interpretate nel presente giudizio ”.

Come già rilevato in precedenza, con l’ottemperanda sentenza di questa Sezione n. 202/2024, è stata ritenuta legittima la pretesa della ricorrente TO di ottenere l’accesso “ diretto ” alla propria struttura ricettiva dalla Strada Statale n. 301. Tuttavia, pur avendo la predetta società presentato, in data 13 febbraio 2024, una istanza di permesso di costruire (rubricata n. 3/24) per ottenere il riconoscimento dell’accesso diretto all’albergo “ Nira Mountain Resort ”, il Comune non vi ha dato seguito; anzi, l’Ente locale ha proposto appello avverso la sentenza n. 202/2024, ma la Quarta Sezione del Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 1260/2024 ha respinto la richiesta di sospensione cautelare della predetta pronuncia di primo grado, specificando, tra l’altro, che “ il contemperamento dei distinti interessi alla costituzione di un accesso diretto alla strada statale, da un lato, e alla realizzazione della diversa opera costituita dal sottopassaggio di collegamento tra il parcheggio e gli impianti sciistici, dall’altro, debba essere effettuato anche attraverso il confronto e l’accordo tra le parti ”. La Giunta comunale di Valdidentro, poi, in data 18 giugno 2024, senza aver riscontrato la domanda di permesso di costruire n. 3/24, ha approvato il progetto definitivo relativo al “ Collegamento in sicurezza tra i parcheggi e impianti sciistici di Isolaccia, con adeguamento del piano viabile della SS301 del Foscagno ”, che non prevede affatto l’accesso “ diretto ” dalla Strada Statale n. 301 alla struttura alberghiera di TO S.r.l.

Attraverso il ricorso per ottemperanza, la predetta società ha chiesto di condannare il Comune di Valdidentro a dare piena e integrale esecuzione alla sentenza di questa Sezione n. 202/2024, esecutiva ai sensi di legge, al fine di consentirle di realizzare l’accesso alla propria struttura alberghiera secondo il tracciato più breve e più idoneo nel rispetto delle previsioni contenute nell’art. 3 della Convenzione accessiva al Piano attuativo dell’Ambito AT14.

Si è costituito in giudizio il Comune di Valdidentro, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

4. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 28 febbraio 2025 e depositato il 12 marzo successivo, la società TO ha altresì impugnato, unitamente agli atti presupposti, il verbale della deliberazione della Giunta comunale di Valdidentro n. 141 del 31 dicembre 2024, avente a oggetto « CUP: I81B21000970002 - “Realizzazione del collegamento in sicurezza tra i parcheggi e gli impianti sciistici di Isolaccia, con realizzazione di un sottopasso pedonale e adeguamento del Piano viabile della S.S. n.301 del Foscagno” - Approvazione del progetto esecutivo ».

Trattandosi di progetto esecutivo che avrebbe mutuato le medesime illegittimità del progetto definitivo, perpetuando l’elusione del giudicato discendente dall’ottemperanda sentenza n. 202/2024, la società TO ne ha chiesto l’annullamento, in via di invalidità derivata, per violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, degli artt. 1 e 11 della legge n. 241 del 1990, con specifico riferimento alla Convenzione urbanistica per l’attuazione dell’Ambito di trasformazione AT14 (rep. n. 2757, racc. n. 1464), per violazione e falsa applicazione degli artt. 12, comma 3, e 17 del D.P.R. n. 327 del 2001, nonché dell’art. 42 Cost. e dell’art. 1, comma 2, I Prot. add. C.E.D.U. per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost., e per eccesso di potere per sviamento, per grave carenza di istruttoria e per ingiustizia manifesta.

Sotto altro profilo sono stati altresì dedotti il difetto di istruttoria e di motivazione e il travisamento e l’eccesso di potere per irragionevolezza manifesta e per sproporzione.

Inoltre sono stati dedotti in via di invalidità derivata, la violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 9, comma 1, 10, 11, 12 e 16, comma 10, del D.P.R. n. 327 del 2001, anche in relazione agli artt. 1, comma 2-bis, 7, 8 e 10 della legge n. 241 del 1990, nonché al principio di buon andamento ex art. 97, secondo comma, Cost., la violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento e l’eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione, per sviamento, per grave carenza di istruttoria e per ingiustizia manifesta.

Infine, sono stati dedotti la violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 12 e 19 del D.P.R. n. 327 del 2001, dell’art. 9, comma 15, della legge regionale n. 12 del 2005 e s.m.i., degli artt. 42 e 48 del D. Lgs. n. 267 del 2000 e dell’art. 55 delle N.T.A. del Piano dei servizi, l’eccesso di potere per incompetenza della Giunta comunale e il difetto assoluto di motivazione e di istruttoria.

5. Con l’ordinanza n. 559/2025 è stato disposto il rinvio della controversia R.G. n. 3390/2024 e, previa conversione del rito, è stata fissata l’udienza pubblica del 22 ottobre 2025, per la sua contestuale trattazione con il ricorso R.G. n. 2458/2024.

In prossimità dell’udienza di trattazione del merito delle controversie, la difesa del Comune di Valdidentro ha depositato in entrambi i giudizi una istanza di rinvio della predetta udienza di decisione, in quanto il Consiglio di Stato ha fissato l’udienza per la discussione del merito del giudizio d’appello sulla sentenza di questo Tribunale n. 202/2024 per il giorno 6 novembre 2025: stante il carattere prodromico di tale giudizio di appello rispetto alla definizione dei giudizi oggetto di controversia e al fine di prevenire l’assunzione di statuizioni giudiziarie potenzialmente contrastanti è stato chiesto il differimento dell’udienza di trattazione delle predette cause. La difesa delle parti ricorrenti si è opposta al richiesto rinvio, insistendo per la decisione dei ricorsi.

Nei termini di legge e in vista dell’udienza di merito, i difensori di tutte le parti hanno depositato, con riguardo a entrambi i contenziosi, memorie e documentazione a sostegno delle rispettive posizioni.

Alla pubblica udienza del 22 ottobre 2025, il Collegio, preso atto dell’istanza di passaggio in decisione della controversia (in specie R.G. n. 2458/2024) sugli scritti e senza discussione formulata dal difensore della Regione Lombardia e uditi i difensori delle parti ricorrenti, del Comune di Valdidentro e di Concessioni Autostradali Lombarde, ha trattenuto in decisione entrambe le cause.

DIRITTO

1. In via preliminare, va disposta la riunione dei ricorsi indicati in epigrafe, attesa la loro parziale connessione oggettiva e soggettiva, trattandosi di controversie riguardanti la medesima questione contestualmente oggetto sia di un giudizio di carattere impugnatorio che di un’azione in sede di ottemperanza.

2. Sempre in via preliminare, deve essere respinta la richiesta di rinvio dell’udienza di trattazione delle controversie formulata dalla difesa del Comune di Valdidentro, motivata con la circostanza che il Consiglio di Stato ha fissato l’udienza per la discussione del merito del giudizio d’appello sulla sentenza di questo Tribunale n. 202/2024 (appello R.G. n. 2156/2024) per il giorno 6 novembre 2025, che ove accolto determinerebbe il venire meno della materia del contendere dei giudizi oggetto di scrutinio.

L’istanza non può essere accolta, poiché in primo luogo la difesa delle parti ricorrenti ha manifestato la propria opposizione in proposito, e poi perché, ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, cod. proc. amm. la domanda di rinvio della trattazione dell’udienza deve fondarsi su “ situazioni eccezionali ”, che possono essere integrate solo in presenza di gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite; la decisione sul rinvio spetta al giudice, che ha la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo, dovendo rispettare il principio del giusto processo e della ragionevole durata del medesimo, tanto più nel processo amministrativo, in cui non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti (Consiglio di Stato, II, 11 marzo 2024, n. 2329; V, 2 gennaio 2024, n. 59; IV, 26 ottobre 2023, n. 9271; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 23 maggio 2024, n. 1582).

La fissazione dell’udienza di merito con riguardo al giudizio di appello presso il Consiglio di Stato non integra un elemento ostativo alla definizione dei giudizi oggetto di scrutinio (cfr. in tal senso, Consiglio di Stato, VII, 17 marzo 2025, n. 2190), visto che ove fosse respinto l’appello la decisione assunta all’esito del presente contenzioso sarebbe pienamente vincolante per le parti.

Quindi, nella specie, non ricorrono quelle eccezionali e oggettive ragioni che giustificano il richiesto differimento dell’udienza (cfr., sulla indisponibilità dei tempi del processo in capo alle parti del giudizio, C.G.A.R.S., Sez. giur., 31 gennaio 2022, n. 153; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 3 aprile 2023, n. 830).

Ne discende il rigetto della richiamata istanza di rinvio formulata dalla difesa del Comune di Valdidentro.

3. Ancora in via preliminare, deve stabilirsi la trattazione in via prioritaria del ricorso R.G. n. 3390/2024, poiché avente a oggetto un’azione di ottemperanza che, ove fondata, assorbirebbe lo scrutinio dell’azione annullatoria proposta con il connesso ricorso R.G. n. 2458/2024.

Tale modus procedendi risulta in linea con quanto stabilito dal Consiglio di Stato, Ad. plen., 15 gennaio 2013, n. 2, che ha rilevato in via di premessa che “ la riunione dei ricorsi appare coerente con il principio di effettività (completezza) della tutela giurisdizionale, rendendo possibile la valutazione complessiva del giudice di una pretesa di parte sostanzialmente unitaria. In attuazione di quanto esposto, occorre quindi ritenere corretto che nel caso di specie si sia proceduto alla riunione dei due [ricorsi] originati, rispettivamente, dal giudizio di ottemperanza e dal giudizio di cognizione ”; in conseguenza di ciò, al giudice è prioritariamente imposto di qualificare le domande prospettate, “ distinguendo quelle attinenti propriamente all’ottemperanza da quelle che invece hanno a che fare con il prosieguo dell’azione amministrativa che non impinge nel giudicato, traendone le necessarie conseguenze quanto al rito ed ai poteri decisori. Nel caso in cui il giudice dell’ottemperanza ritenga che il nuovo provvedimento emanato dall’amministrazione costituisca violazione ovvero elusione del giudicato, dichiarandone così la nullità, a tale dichiarazione non potrà che seguire la improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse della seconda domanda ” (Consiglio di Stato, Ad. plen., 15 gennaio 2013, n. 2, cit.).

4. In aggiunta, deve sottolinearsi come la pendenza dell’appello avverso la sentenza n. 202/2024 (appello R.G. n. 2156/2024, incardinato presso la Quarta Sezione del Consiglio di Stato) non impedisce di esperire l’azione di ottemperanza, considerato in ogni caso che, ai sensi dell’art. 112, comma 2, lett. b, cod. proc. amm., tale azione “ può essere proposta per conseguire l’attuazione (…) delle sentenze esecutive e degli altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo ” (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 20 febbraio 2024, n. 482; T.A.R. Campania, Napoli, III, 10 luglio 2023, n. 4124; è ammessa l’ottemperanza a sentenze non definitive, con il limite di non modificare irreversibilmente la realtà giuridica, per T.A.R. Lazio, Roma, IV, 7 gennaio 2025, n. 255).

5. Venendo all’esame della controversia di cui al giudizio R.G. n. 3390/2024, deve rilevarsi come la ricorrente TO S.r.l. sostenga che, successivamente alla pubblicazione della sentenza di questo Tribunale n. 202/2024, non sospesa dal Consiglio di Stato (cfr. ordinanza Quarta Sezione n. 1260/2024), il Comune di Valdidentro non le avrebbe consentito, a seguito della presentazione di istanza di permesso di costruire (n. 3/24: all. 3 al ricorso R.G. n. 3390/2024), “ di realizzare l’accesso alla propria struttura alberghiera secondo il tracciato più breve e più idoneo nel rispetto delle previsioni contenute nell’art. 3 della Convenzione ”, come stabilito nella citata pronuncia di primo grado; anzi sarebbero state adottate due deliberazioni di Giunta comunale con cui è stato dapprima approvato il progetto definitivo relativo al “ Collegamento in sicurezza tra i parcheggi e impianti sciistici di Isolaccia, con adeguamento del piano viabile della SS301 del Foscagno ” e poi il progetto esecutivo (all. 12 e 15 al ricorso R.G. n. 3390/2024), che non prevedono affatto l’accesso “ diretto ” dalla Strada Statale n. 301 alla struttura alberghiera della predetta ricorrente (TO S.r.l.).

5.1. Allo scopo di individuare, in coerenza con la consolidata giurisprudenza, i contenuti e i limiti dell’effetto conformativo della sentenza ottemperanda, che debbono trarsi necessariamente dalla motivazione posta a corredo della stessa (Consiglio di Stato, VII, 4 agosto 2023, n. 7550; V, 12 luglio 2022, n. 5880; VII, 28 gennaio 2022, n. 614; IV, 2 marzo 2020, n. 1489; III, 10 settembre 2014, n. 4604), si deve effettuare una triplice operazione logico-giuridica, comprensiva delle seguenti fasi: a) interpretazione del decisum giurisdizionale, al fine di individuare il comportamento doveroso per l’Amministrazione; b) accertamento del comportamento in effetti tenuto dall’Amministrazione; c) valutazione della conformità del comportamento tenuto dall’Amministrazione rispetto a quello che la medesima avrebbe dovuto tenere (Consiglio di Stato, V, 23 maggio 2025, n. 4525; VI, 23 luglio 2024, n. 6667; VII, 2 agosto 2023, n. 7477).

Più nel dettaglio, deve rilevarsi che, nella delimitazione dell’effetto conformativo del giudicato amministrativo, « occorre avere riguardo alla tipologia e al numero dei motivi accolti e distinguere le sentenze a effetto vincolante pieno, con le quali l’atto viene annullato per difetto dei presupposti soggettivi o oggettivi o per violazione di termini perentori relativi all’esercizio del potere, da quelle a effetto vincolante strumentale, con le quali l’annullamento per vizi formali (come quelli procedimentali o di mero difetto di motivazione) impone soltanto all’amministrazione di eliminare il vizio dall’atto senza vincolarla in alcun modo nei contenuti. La portata effettiva del giudicato va ricostruita sulla base di una lettura congiunta del dispositivo della sentenza e della parte motiva, che vanno inoltre correlate ai dati oggettivi di identificazione delle domande (causa petendi e petitum) proposte dalla parte ricorrente, considerando che il potere residuo dell’amministrazione in sede di riedizione del potere dopo una pronuncia di annullamento va delimitato con riferimento al tipo di vizio riscontrato e che, in ogni caso, l’effetto conformativo si estende all’obbligo di porre in essere una attività successiva conforme ai canoni di legittimità individuati dalla pronuncia da eseguire” (Consiglio di Stato, Sez. V, 12 luglio 2022, n. 5880; Id., 17 aprile 2023, n. 3846; Id., Sez. VI, 19 maggio 2023, n. 5002) » (Consiglio di Stato, VI, 23 giugno 2023, n. 6197; anche, Consiglio di Stato, V, 7 gennaio 2025, n. 55; VI, 23 agosto 2024, n. 7218; VI, 22 aprile 2024, n. 3641; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 20 febbraio 2024, n. 482).

5.2. Attraverso l’ottemperanda sentenza n. 202/2024, previa interpretazione delle clausole della Convenzione accessiva al Piano attuativo dell’Ambito AT14, è stato stabilito « l’obbligo per il Comune di consentire alla ricorrente di realizzare l’accesso alla propria struttura alberghiera secondo il tracciato più breve e più idoneo nel rispetto delle previsioni contenute nell’art. 3 della Convenzione, come interpretate nel presente giudizio » (parte finale par. 5 del diritto). Tuttavia, nella medesima pronuncia, preso atto che all’epoca era in corso di approvazione il progetto di “ Realizzazione del collegamento in sicurezza tra i parcheggi e gli impianti sciistici di Isolaccia, con realizzazione di un sottopasso pedonale e adeguamento del piano viabile della S.S. n. 301 del Foscagno ”, si è altresì puntualizzato che « l’Amministrazione comunale, in vista dell’approvazione del provvedimento definitivo [relativo al citato progetto di realizzazione del collegamento in sicurezza tra i parcheggi e gli impianti sciistici di Isolaccia] , è tenuta a considerare anche l’esito del connesso giudizio R.G. n. 862/2021, che ha ritenuto legittima la pretesa della ricorrente TO di ottenere l’accesso “diretto” alla propria struttura ricettiva, oltre a poter recepire le osservazioni delle parti ricorrenti in vista della migliore composizione dell’interesse pubblico con quello dei privati in sede di approvazione del progettato intervento in materia di viabilità » (parte finale par. 10 del diritto). Tale indicazione è stata altresì confermata e chiarita dal Consiglio di Stato attraverso l’ordinanza n. 1260/2024, dove si è puntualizzato come « il contemperamento dei distinti interessi alla costituzione di un accesso diretto alla strada statale, da un lato, e alla realizzazione della diversa opera costituita dal sottopassaggio di collegamento tra il parcheggio e gli impianti sciistici, dall’altro, debba essere effettuato anche attraverso il confronto e l’accordo tra le parti ».

Dal tenore dei richiamati provvedimenti giurisdizionali emerge il dovere del Comune di Valdidentro di riconoscere alla ricorrente TO l’accesso “ diretto ” alla propria struttura ricettiva dalla Strada Statale n. 301, oppure di individuare una soluzione condivisa con tale società, ove tale accesso fosse non più assentibile in vista della realizzazione del collegamento in sicurezza tra i parcheggi e gli impianti sciistici di Isolaccia; tale ultima soluzione, contrariamente a quanto avvenuto, avrebbe richiesto il pieno ed effettivo coinvolgimento della parte ricorrente nel procedimento che è sfociato nell’adozione delle deliberazioni della Giunta comunale di Valdidentro di approvazione del progetto definitivo (n. 56 del 18 giugno 2024) e di approvazione del progetto esecutivo (n. 141 del 31 dicembre 2024).

All’opposto di quanto sostenuto dalla difesa comunale e come risulta dal tenore testuale delle medesime deliberazioni della Giunta comunale, non vi è stato alcun coinvolgimento del privato interessato nei procedimenti amministrativi presupposti alle menzionate deliberazioni (non essendo idonee all’uopo delle mere comunicazioni di carattere interlocutorio: all. 7, 8, 11, 12 e 16 del Comune), nonostante la sentenza di questa Sezione n. 202/2024 e l’ordinanza del Consiglio di Stato n. 1260/2024 avessero espressamente imposto un tale coinvolgimento.

Deve puntualizzarsi, per ragioni di completezza, che non assumono rilevanza ai fini del decidere tutti gli elementi e i provvedimenti adottati anteriormente alla pubblicazione della sentenza n. 202/2024, avendoli questa assorbiti o superati, anche implicitamente; neppure rilevano le contestazioni di merito al decisum giurisdizionale, che la difesa comunale ha riproposto nei propri atti difensivi, o le ragioni poste a fondamento delle scelte amministrative, contenute nelle memorie comunali, trattandosi di elementi inconferenti perché in contrasto con il disposto giudiziale oppure rappresentanti delle motivazioni postume, di regola non ammesse (sul divieto di motivazione postuma, Consiglio di Stato, VI, 29 ottobre 2021, n. 7286; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 19 novembre 2025, n. 3749). Neppure assume valenza dirimente la mancata acquisizione di assensi o nulla osta di altri Enti (ad esempio di A.N.A.S.), essendo evidente che ove fosse stato realizzato un effettivo contradittorio con il privato, il Comune avrebbe potuto (o dovuto) convocare una Conferenza di servizi al fine di valutare contestualmente tutti gli interessi rilevanti afferenti alla vicenda de qua.

Pertanto, l’azione amministrativa posta in essere dal Comune risulta in contrasto con il tenore dei richiamati provvedimenti giurisdizionali, i quali, in ragione della loro “ non definitività ”, determinano l’inefficacia (e non la nullità) degli atti emanati, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. c, cod. proc. amm.; tale inefficacia, pur non determinando la nullità degli atti comunali adottati in violazione del dictum giurisdizionale, li rende privi di valore e incapaci di produrre effetti, consentendo in tal modo l’attuazione della sentenza ottemperanda, esecutiva ma non definitiva. È evidente che, in caso di riforma in appello della decisione ottemperata, verrà meno l’inefficacia dei provvedimenti originariamente adottati in violazione del decisum, che riprenderanno la loro piena efficacia, accanto alla validità, mai venuta meno, e corrispondentemente cesseranno gli effetti della (presente) sentenza che ha accolto il ricorso in sede di ottemperanza.

5.3. La fondatezza dell’azione giurisdizionale in sede di ottemperanza tuttavia non determina, in via diretta e immediata, il riconoscimento del bene della vita in capo alla parte ricorrente (ovvero TO S.r.l.), poiché non si può escludere che in sede di riedizione dell’attività amministrativa la sussistenza di imperative ragioni di interesse pubblico impedisca di concedere l’accesso “ diretto ” alla struttura ricettiva di TO (“ Nira Mountain Resort ”) dalla Strada Statale n. 301 (sebbene la nota comunale del 28 maggio 2024 lo ritenga fattibile: all. 26 del Comune): difatti, non è preclusa in assoluto la possibilità per il Comune, anche in presenza di vincoli derivanti da una convenzione urbanistica, di fornire una specifica e puntuale “ motivazione rafforzata ” attestante la sussistenza di un interesse pubblico prevalente, al cui cospetto la posizione della parte privata diviene recessiva, così imponendosi il superamento del pregresso assetto convenzionale (cfr., per un riferimento, T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 18 aprile 2024, n. 1156).

Di conseguenza, deve farsi obbligo al Comune di Valdidentro di riavviare ex novo il procedimento finalizzato all’approvazione del progetto attinente alla realizzazione del collegamento in sicurezza tra i parcheggi e gli impianti sciistici di Isolaccia, con realizzazione di un sottopasso pedonale e adeguamento del Piano viabile della Strada Statale n. 301 del Foscagno, coinvolgendo effettivamente e concretamente la parte privata e motivando adeguatamente in caso di mancato raggiungimento di un accordo in ordine alla realizzazione dell’accesso “ diretto ” alla struttura alberghiera (sull’obbligo gravante sull’Amministrazione in caso di accoglimento di censure di carattere procedimentale o per difetto di motivazione, Consiglio di Stato, IV, 14 aprile 2023, n. 3784; anche, VII, 2 agosto 2023, n. 7477; II, 28 marzo 2023, n. 3162; VI, 14 marzo 2023, n. 2641), eventualmente anche prevedendo in tale ultimo frangente la corresponsione di un indennizzo ex art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990 in favore della parte privata. Il Comune resistente sarà tenuto ad avviare il prescritto procedimento entro il termine perentorio di trenta (30) giorni dalla comunicazione della presente sentenza e concluderlo, possibilmente, entro i successivi novanta (90) giorni.

Le restanti censure, comprese quelle articolate nel ricorso per motivi aggiunti, restano assorbite; tra queste va inclusa la dedotta incompetenza della Giunta comunale ad approvare modifiche al vigente Piano dei servizi, essendo evidente che, laddove in sede di riedizione dell’attività amministrativa si dovesse decidere di modificare quanto previsto nello strumento pianificatorio generale (in specie nel Piano dei servizi), sarebbe necessario ricorrere all’approvazione del Consiglio comunale.

5.4. La decisione di imporre il riesame all’Amministrazione comunale risulta altresì coerente con la previsione dell’art. 114, comma 4, lett. c, cod. proc. amm., poiché non produce effetti definitivi e irreversibili nella sfera dell’Ente locale resistente e quindi non si pone in contrasto con la “ non definitività ” dei provvedimenti giurisdizionali oggetto di esecuzione (cfr. Consiglio di Stato, VII, 17 marzo 2025, n. 2190).

5.5. Infine, la particolare complessità della questione oggetto di controversia e la rilevanza degli interessi pubblici coinvolti rendono non equa la previsione di una somma a titolo di penalità di mora da riconoscere alla parte ricorrente per ogni giorno di ritardo nell’esecuzione di questa decisione (secondo T.A.R. Sicilia, Catania, II, 1° ottobre 2025, n. 2744, a norma dell’art. 114, comma 4, lett. e, cod. proc. amm., tale condanna presuppone il “ giudicato ” e non può che decorrere dal passaggio in giudicato della sentenza cognitoria), come pure non appare opportuno individuare già in questa sede un Commissario ad acta, potendo agevolmente la parte privata chiederne la nomina con istanza rivolta a questo Tribunale, laddove il Comune di Valdidentro non dovesse avviare il procedimento e definirlo nei tempi in precedenza stabiliti.

6. In conclusione, risultando l’attività posta in essere dall’Amministrazione comunale di Valdidentro del tutto disallineata, e quindi elusiva, rispetto alle prescrizioni discendenti dalla ottemperanda sentenza n. 202/2024 (e dall’ordinanza del Consiglio di Stato n. 1260/2024), deve essere accolto il ricorso per ottemperanza R.G. n. 3390/2024 e conseguentemente dichiarata l’inefficacia, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. c, cod. proc. amm. degli atti posti in essere dall’Ente resistente, ovvero (i) della deliberazione della Giunta comunale di Valdidentro n. 56 del 18 giugno 2024, avente a oggetto l’approvazione del progetto definitivo con contestuale dichiarazione di pubblica utilità dell’opera denominata “ Collegamento in sicurezza tra i parcheggi e impianti sciistici di Isolaccia, con adeguamento del piano viabile della SS301 del Foscagno ”, degli “ allegati tecnici ” e del “ report ”, e (ii) della conseguente deliberazione della Giunta comunale di Valdidentro n. 141 del 31 dicembre 2024, avente a oggetto « CUP: I81B21000970002 - “Realizzazione del collegamento in sicurezza tra i parcheggi e gli impianti sciistici di Isolaccia, con realizzazione di un sottopasso pedonale e adeguamento del Piano viabile della S.S. n.301 del Foscagno” - Approvazione del progetto esecutivo ». Vengono assorbite le altre questioni prospettate sia nel ricorso introduttivo R.G n. 3390/2024 che nel connesso ricorso per motivi aggiunti.

7. Alla declaratoria di inefficacia delle predette deliberazioni adottate dal Comune di Valdidentro segue l’obbligo per lo stesso Comune di riavviare il procedimento finalizzato all’approvazione del progetto attinente alla realizzazione del collegamento in sicurezza tra i parcheggi e gli impianti sciistici di Isolaccia, con realizzazione di un sottopasso pedonale e adeguamento del Piano viabile della S.S. n. 301 del Foscagno, secondo quanto in precedenza specificato.

8. L’accoglimento del ricorso per ottemperanza R.G. n. 3390/2024, e dei connessi motivi aggiunti, determina l’improcedibilità del ricorso R.G. n. 2458/2024 e dei correlati motivi aggiunti.

9. Avuto riguardo alle peculiarità delle controversie e al loro complessivo andamento, le spese di giudizio possono essere integralmente compensate tra tutte le parti, fatta salva la rifusione dei contributi unificati corrisposti dalla parte ricorrente con riferimento al ricorso R.G. n. 3390/2024, da porre a carico del Comune di Valdidentro.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando:

- riunisce i ricorsi indicati in epigrafe;

- accoglie il ricorso R.G. n. 3390/2024 e i connessi motivi aggiunti, come indicati in epigrafe, e per l’effetto dichiara l’inefficacia sia della deliberazione della Giunta comunale di Valdidentro n. 56 del 18 giugno 2024, sia della deliberazione della Giunta comunale di Valdidentro n. 141 del 31 dicembre 2024, con le conseguenze specificate in motivazione;

- dichiara improcedibili il ricorso R.G. n. 2458/2024 e i connessi motivi aggiunti;

- compensa integralmente le spese di tutti i giudizi, fatta salva la rifusione dei contributi unificati corrisposti dalla parte ricorrente con riferimento al ricorso R.G. n. 3390/2024, da porre a carico del Comune di Valdidentro.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 22 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RI NZ, Presidente

IO De TA, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO De TA	RI NZ

IL SEGRETARIO