Pubblicato il 28/01/2026

N. 00732/2026REG.PROV.COLL.

N. 03518/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3518 del 2025, proposto da
Società Cooperativa Sociale RC, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B254E73953, rappresentata e difesa dall'avvocato AO Centore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Telese Terme, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Eugenio Carbone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

AS società consortile a r.l., Consorzio Sale della Terra, non costituite in giudizio;
IP Societa' Cooperativa Sociale Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Enzo Napolano, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Riviera di Chiaia n. 276;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 3263/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della IP Societa' Cooperativa Sociale Onlus e del Comune di Telese Terme;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 ottobre 2025 il Consigliere NNmaria AS e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In data 2 ottobre 2024, il Comune di Telese Terme indiceva una procedura aperta telematica, ai sensi dell’art. 71 del d. lgs. n. 36 del 2023, per l’affidamento di contratti pubblici di lavori e forniture nei settori ordinari, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, ai sensi dell’art. 108, comma 1, del d.lgs. n. 36 cit., per l’individuazione, per il biennio 2025/2026, di un soggetto “ente attuatore” per l’affidamento in prosecuzione del servizio SAI (Sistema accoglienza Integrazione) - categoria ordinari per trenta posti - del Comune di Telese Terme. La selezione si concludeva con l’aggiudicazione del servizio alla IP Società Cooperativa Sociale - O.N.L.U.S. (di seguito, anche solo IP), la quale si era collocata al primo posto della graduatoria con punti 69,617, seguita dal Consorzio Sale della Terra con punti 66,300 e dalla Società Cooperativa Sociale RC (di seguito, anche solo RC) con punti 66,167.

2. La società RC, terza graduata, proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania avverso l’aggiudicazione e i relativi atti di gara, lamentando l’illegittimità dell’intera procedura, stante l’incapacità di AS Consortiel s.c.a.r.l. (in seguito anche solo AS) di svolgere attività di committenza ausiliaria, essendo stata cancellata dall’elenco delle stazioni appaltanti qualificate con provvedimento ANAC n. 195 del 23 aprile 2024. In particolare, la ricorrente deduceva che il suddetto provvedimento era stato sospeso dal T.A.R. per il Lazio, in sede cautelare, con l’ordinanza n. 2369 del 6 giugno 2024 “ nel limitato senso di consentire agli enti indicati nel documento <elenco delle procedure PNRR da pubblicare>… di avvalersi di AS Corsortile per lo svolgimento delle funzioni di committenza ausiliaria ex art. 62, comma 11, d.lgs. n. 36/2023 per l’indizione delle sole 21 gare PNRR indicate nel predetto elenco ”; cosicché nell’ottobre 2024 AS, ad avviso della ricorrente, non avrebbe potuto essere indicata dal Comune come centrale di committenza.

La RC denunciava, inoltre, la carenza di qualificazione del Comune di Telese Terme rispetto all’importo del servizio oggetto della gara e l’omessa esclusione di IP, che aveva falsamente dichiarato di avvalersi, come responsabile dello sportello legale, di un soggetto che era, invece, dipendente della RC, oltre al fatto che non era in possesso del requisito di partecipazione consistente nella disponibilità giuridica della struttura immobiliare da utilizzare nel progetto. Con ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente, all’esito della lettura dei verbali di gara, aveva ulteriormente dedotto con riferimento al punteggio assegnato alla seconda classificata, estendendo le doglianze espresse a quello conseguito per i criteri 2.3, 2.5. 1.3.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, con sentenza n. 3263 del 2025, respingeva il ricorso principale integrato dai motivi aggiunti.

Il Collegio di prima istanza dichiarava l’inammissibilità della prima censura, in quanto parte ricorrente aveva omesso di impugnare la determina a contrarre nella quale il Comune aveva disposto che la gara sarebbe stata espletata sulla piattaforma telematica Asmecomm. La successiva indicazione di avvalersi di AS Consortile s.c.a.r.l., quale società di committenza ausiliaria contenuta nel disciplinare di gara, era meramente conseguenziale. La censura era comunque infondata, in quanto era pacifico che la stazione appaltante (Comune di Telese Terme) si era limitata all’utilizzo della sola piattaforma telematica Asmecomm, in tal modo avvalendosi di AS Corsortile limitatamente all’attività di supporto.

Quanto alle critiche incentrate sull’ attività della stazione appaltante relativa alla verifica dei requisiti di partecipazione e alla valutazione delle offerte, il Collegio di prime cure rammentava che la ricorrente era terza classificata, pertanto, era inammissibile per carenza di interesse il ricorso per l’impugnazione degli atti di gara, con il quale la terza classificata aveva lamentato profili di illegittimità limitatamente alla posizione dell'aggiudicatario, in quanto l'accoglimento delle suddette censure avrebbe determinato uno scorrimento della graduatoria a favore dell'impresa seconda classificata, senza recare una concreta utilità al ricorrente.

Il T.A.R. non ravvisava la denunziata falsa dichiarazione (con valenza escludente) con riferimento all’indicazione del nominativo di tale NN AN quale addetta allo sportello legale, nell’ambito del criterio sub 3 “ Attività di monitoraggio del programma ” per la dirimente ragione che, in assenza di ulteriori generalità del soggetto indicato, non era comprovato l’assunto attoreo secondo cui si tratterebbe proprio della dipendente della RC. Inoltre, la disponibilità giuridica degli alloggi finalizzati all’ospitalità dei soggetti beneficiari dell’accoglienza non era annoverata nella lex specialis tra i requisiti di partecipazione. Quanto alle censure relative alla valutazione operata dalla S.A. in merito alla documentazione fornita da IP per il criterio 2.5, oltre che inammissibile era infondata, mentre con riferimento alla censura sub 5.b), il Collegio di prima istanza osservava che, per il criterio sub 4 “ proposte migliorative ”, IP aveva conseguito il punteggio di 7,66/10, a fronte di una pluralità di servizi offerti.

Per i rilievi espressi, il Collegio si riteneva esonerato dallo scrutinio delle censure mosse avverso la valutazione dell’offerta della seconda qualificata contenute nel ricorso introduttivo e nel ricorso per motivi aggiunti, in quanto in relazione ad esse non si ravvisava alcun interesse della ricorrente, una volta disattese le critiche relative all’offerta della prima qualificata.

4. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, la Società Cooperativa Sociale RC ha impugnato la suddetta pronuncia, sollevando le seguenti censure: “ 1) In ordine al paragrafo n. 6 della sentenza. Sulla pronuncia di inammissibilità. Error in iudicando; 2) In ordine al paragrafo 6.2. Error in iudicando. Erronea motivazione. Sulla illegittimità dell’intera procedura: violazione e/o falsa applicazione degli artt. 62 e 63 d.lgs. 36/2023 – Eccesso di potere per carenza di presupposto in ordine alla mancanza della qualificazione in capo ad ASMEL – Sviamento di potere – Riproposizione del motivo di ricorso n. 1; 3) In ordine ai paragrafi 5.1. e 7 della sentenza. Sulle istanze istruttorie. Error in procedendo. Sulla qualificazione del Comune di Telese. Error in iudicando. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 63, comma 1, e 2 d.lgs. n. 36/2023 – Eccesso di potere – Carenza di presupposto – Sviamento; 4) Sul paragrafo 8 della sentenza. Error in iudicando. Carente e/o erronea motivazione. Sull’illegittimità dell’aggiudicazione in capo alla soc. cooperativa IP: Violazione e/o falsa applicazione artt. 95 comma 1 e 98 comma 3 lett. b) d.lgs. n. 36/2023 - Eccesso di potere per carenza assoluto di istruttoria in relazione alla dichiarazione mendace resa in corso di gara – Mancata comparazione degli interessi in gioco; 5) Sul paragrafo 8.2.1 della sentenza. Error in iudicando. Contraddittorietà della sentenza. Sull’illegittimità dell’aggiudicazione in capo alla soc. cooperativa IP: Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7 del capitolato – Eccesso di potere per carenza assoluta di presupposto – Omessa istruttoria – Sviamento e travisamento dei fatti – Violazione del principio del risultato di cui all’art. 1 d.lgs. n. 36 del 2023; 6) Sul paragrafo 8.2.2. della sentenza. Error in iudicando. Carenza di motivazione. Sull’illegittimità dell’aggiudicazione in capo alla soc. cooperativa IP: Violazione e/o falsa applicazione art. 20 del Disciplinare di gara – Eccesso di potere per carenza dei presupposti – Carenza di istruttoria in ordine alla mancata presentazione dei CC.VV. – Illogicità manifesta; 7) Sul paragrafo 8.2.3 della sentenza. Error in iudicando. Carenza di motivazione. Sull’illegittimità dell’aggiudicazione in capo alla soc. cooperativa IP: Violazione e/o falsa applicazione art. 20 del Disciplinare di gara; 8) In ordine al paragrafo 9 della sentenza. Error in iudicando. Omessa pronuncia sulle censure avverso l’offerta tecnica presentata dalla seconda classificata Consorzio Sale della Terra. Violazione e/o falsa applicazione art. 20 Disciplinare di gara – Eccesso di potere – Illogicità manifesta – Mancata comparazione degli interessi in gioco”.

L’appellante ha formulato istanza istruttoria con la quale ha chiesto al Collegio di voler ordinare alle parti resistenti il deposito della documentazione eventualmente prodotta dalle prime due concorrenti classificate che comprovi la disponibilità degli alloggi, ovvero un impegno a conseguire la disponibilità degli appartamenti. Ha, altresì, chiesto di voler ordinare il deposito della documentazione eventualmente prodotta dall’aggiudicatario IP in relazione ai CV dei componenti del gruppo di lavoro. La società RC ha formulato istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a. insistendo per l’ostensione della documentazione già richiesta in data 24.10.2025 mediante istanza di accesso agli atti e mai prodotta: a) provvedimenti in virtù dei quali è stata riconosciuta la qualificazione del Comune di Telese Terme quale stazione appaltante per procedure relative all’aggiudicazione di appalti di servizi e forniture di cui all’art. 63, comma 2, lett. b) del d.lgs. n. 36 del 2023; b) atti relativi alla convenzione con l’AS consortile s.c. a r.l. per la tenuta della procedura aperta iscritta nel corpo della presente istanza ostensiva.

Inoltre, l’appellante ha concluso riservandosi di chiedere in separato giudizio il risarcimento per l’equivalente, ove la reintegrazione specifica richiesta in via principale non dovesse risultare possibile per fatto non imputabile alla ricorrente.

5. Si è costituita la IP Società Cooperativa Sociale ONLUS, concludendo per il rigetto del gravame.

6. Si è costituito il Comune di Telese Terme, domandando la reiezione dell’appello.

7. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

8. All’udienza del 2 ottobre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

9. Con il primo motivo di appello, la Società Cooperativa Sociale RC denuncia l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui il Collegio, pur valorizzando correttamente il ruolo della mera committenza ausiliaria assunto da AS nello svolgimento della gara pubblica, ha ritenuto legittima la procedura di gara, respingendo il primo ordine di censure proposto in primo grado.

La ricorrente impugna il par. 6 della sentenza, nella parte in cui il T.A.R. ha dichiarato l’inammissibilità del motivo del ricorso introduttivo avverso l’indizione della gara e l’individuazione di AS (motivo n. 1) per mancata impugnazione della decisione a contrarre.

Tale statuizione sarebbe una svista, in quanto tra gli atti impugnati nell’epigrafe del ricorso originario si è al n. 2 espressamente indicato “ la decisione di contrarre del Dirigente dell’Area Amministrativa n. 477 del 2 ottobre 2024 ”, che, come correttamente osservato dal Collegio, è il primo atto in cui si fa riferimento al ruolo di AS per la funzione di committenza ausiliaria. Né a diverse conclusioni potrebbe giungersi, secondo l’appellante, laddove la sentenza intenda fare riferimento alla mancata tempestiva impugnazione della decisione a contrarre, sul presupposto, errato, della diretta impugnabilità di tale atto, ciò in quanto trattasi di un atto di natura endoprocedimentale, pacificamente privo di autonoma e diretta lesività.

10. Con il secondo mezzo, si censura il paragrafo 6.2. della sentenza impugnata, nella parte in cui, dopo aver dichiarato l’inammissibilità del motivo di ricorso avente ad oggetto l’individuazione di AS per il servizio di committenza ausiliaria, ne rileva in ogni caso l’infondatezza. La ricorrente deduce che nella pronuncia sono riportate due affermazioni: la prima, corretta, conferma che, all’epoca dell’indizione della gara, AS era priva della qualificazione come centrale unica di committenza, per effetto del provvedimento sanzionatorio di ANAC e della sentenza del T.A.R. per il Lazio. La seconda, errata, attiene alla possibilità in ogni caso di individuare AS per l’attività di committenza ausiliaria, in viste di soggetto privato, ‘ sussistendo i presupposti per l’affidamento diretto ’. Sarebbe evidente, ad avviso dell’appellante, che AS sarebbe stata individuata non virtù di un provvedimento di affidamento diretto (che pertanto non sarebbe dato rinvenire tra gli atti della procedura e che non potrebbe certo coincidere con la richiamata decisione a contrarre), bensì nella qualità di centrale di committenza: non in veste di soggetto privato, bensì di soggetto pubblico qualificato, in virtù del presupposto (ma inesistente) rapporto in house e della presupposta (ma inesistente) qualificazione. Sarebbe errato, pertanto, l’assunto sostenuto dal Collegio di primo grado nella parte in cui, nel tentare di ridimensionare l’apporto di AS, rileva che il Comune di Telese Terme si è ‘ limitato all’utilizzo della sola piattaforma telematica Asmecomm’, posto che l’attività di supporto è sufficiente a inquadrare da sola il servizio in termini di committenza ausiliaria, come espressamente previsto dalla determinazione a contrarre, che fa espresso riferimento alle funzioni di cui all’art. 62, comma 5, lett. c), rendendo per ciò solo necessario, in assenza della qualificazione come CUC, ricorrere alle procedure di affidamento di cui al Codice dei contratti pubblici. La sospensione della qualificazione e la cancellazione dall’elenco delle CUC impatterebbe anche sulla possibilità di svolgere le funzioni di committenza ausiliaria, salvo il ricorso al mercato, che nel caso in esame non vi sarebbe stato.

Secondo la società, non si potrebbe ritenere diversamente in virtù della sentenza del T.A.R. per il Lazio n. 2878 del 2025, sebbene abbia di fatto annullato il provvedimento sanzionatorio, la quale ha chiarito che da siffatto annullamento non potrebbe, in nessun caso, discendere la ‘reiscrizione’ dell’AS nell’elenco delle centrali di committenza qualificate, sottolineando che l’esercizio del potere di sospensione della qualificazione ‘era ed è tutt’oggi doveroso’. Sotto un diverso profilo, la RC osserva che la sentenza ritiene erroneamente che non è stata contestata l’assenza dei presupposti per l’affidamento diretto, ciò in quanto la contestazione specifica è stata espressa, sebbene in forma di eccezione, nella memoria depositata in giudizio in vista dell’udienza camerale del 10 aprile 2025, in replica alla memoria difensiva del Comune resistente che, per la prima volta nel giudizio, ha tentato di qualificare come affidamento diretto il servizio di committenza ausiliaria.

Nella fattispecie, l’affidamento dei servizi di committenza ausiliaria a favore dell’AS non sarebbe giustificato né dal ricorrere dei presupposti dell’affidamento in house , né dallo svolgimento della necessaria procedura di evidenza pubblica.

11. Il primo e il secondo mezzo, in quanto attinenti a profili connessi, vanno esaminati congiuntamente.

11.1. Le critiche sono infondate.

La doglianza avverso l’inammissibilità del primo motivo del ricorso introduttivo dichiarata dal Collegio di prima istanza, prospettata nel senso che il T.A.R. non si sarebbe avveduto del fatto che con l’atto di primo grado è stata impugnata la decisione di contrarre del Dirigente dell’Area Amministrativa n. 477 del 2 ottobre 2024, va respinta per i rilievi di seguito enunciati.

La questione controversa proposta con i suddetti mezzi attiene alla capacità di AS di svolgere il ruolo di committente qualificata per la gara per cui si procede, anche dopo le vicende amministrative che hanno determinato la perdita di tale capacità.

In disparte la questione della perdita del requisito di committente autorizzata in capo alla AS, le deduzioni difensive della ricorrente, per quanto suggestive, partono da un presupposto fattuale sbagliato, in quanto risulta dai fatti di causa che la Stazione appaltante, nella procedura in esame, si è limitata all’utilizzo della sola piattaforma telematica Asmecomm, in tal modo avvalendosi della società AS solo come supporto. Invero, la gara è stata svolta direttamente dal Comune di Telese Terme, il quale si è avvalso solo ed esclusivamente del servizio della piattaforma della AS.

Tanto emerge dal contenuto della decisione di contrarre del Dirigente dell’Area Amministrativa n. 477 del 2 ottobre 2024, nella parte in cui viene precisato: “la procedura di gara sarà espletata sulla piattaforma telematica ASMECOMM” . Nella determinazione di indizione non risulta che la AS sia stata individuata quale committente qualificata per lo svolgimento della gara.

Ne consegue che non assume rilievo dirimente che il T.A.R. per il Lazio, con sentenza n. 2878 del 2025, abbia statuito che la AS non era in possesso dei requisiti richiesti dalla normativa italiana per lo svolgimento dell’attività di committenza centralizzata, atteso che, come dedotto dalla società IP anche nel giudizio di primo grado, ‘ quel che sarebbe al limite contestabile è la legittimità, sotto l’aspetto delle procedure di affidamento degli appalti di servizio – del servizio di committenza ausiliaria ad AS per eventuale violazione delle regole dell’evidenza pubblica’ .

Orbene, già dinanzi al Giudice di prime cure, la società IP ha contestato alla RC che: ‘ Ma, sotto tale profilo, non si rinvengono puntuali censure nel ricorso, se non il fatto che l’affidamento sarebbe stato giustificato dal solo riferimento al fatto che il Comune fosse consorziata AS. Ma – ammesso che pure così fosse (e, comunque, non è detto che non possa affidarsi il servizio di committenza ausiliaria in house) dovuto contestarsi, precisamente, che l’affidamento ad AS, tenuto conto del valore del servizio, fosse in contrasto con le regole sulla evidenza (ad esempio che non fosse neanche giustificato ai sensi dell’art. 50 comma 1, lett. a del d.lgs. 36/2023 – affidamento diretto)’.

Nel presente giudizio, il Collegio osserva che l’appellante ha reimpostato il thema decidendum , sostanzialmente fondandolo sulla suddetta questione, non oggetto di censura diretta nel corso del giudizio di primo grado, secondo cui il servizio di committenza ausiliaria svolto dalla AS sarebbe stato effettuato a seguito di un inammissibile e, comunque, non provato affidamento diretto.

Orbene, come rilevato dal Comune di Telese Terme, e dalla società IP (già nel corso del giudizio di primo grado), le critiche volte a rilevare la illegittimità dell’affidamento diretto dell’attività di committenza ausiliaria alla società AS consortile sono inammissibili, in quanto non proposte ritualmente, con specifico motivo di impugnazione, con il ricorso introduttivo o con motivi aggiunti.

Di tanto è consapevole la RC, la quale, a pag. 26 dell’appello, afferma che tale contestazione sarebbe stata posta in forma di ‘eccezione’ nel corso del giudizio di primo grado nella memoria di replica depositata in vista dell’udienza camerale del 10 aprile 2025.

Nel processo amministrativo le censure proposte con memoria difensiva non notificata alla controparte sono inammissibili, sia nell’ipotesi in cui risultino completamente nuove e non ricollegabili ad argomentazioni espresse nel ricorso introduttivo, sia quando, pure richiamandosi ad un motivo già ritualmente dedotto, introducano elementi sostanzialmente nuovi o in origine non indicati, con conseguente violazione del termine decadenziale e del principio del contraddittorio, essendo affidato alla memoria difensiva il solo compito di una mera illustrazione esplicativa dei precedenti motivi di gravame, senza possibilità di ampliare il thema decidendum.

Inoltre, come è noto, nel giudizio di appello non possono proporsi domande nuove e, se proposte, devono essere dichiarate inammissibili d’ufficio, e non possono essere proposte nuove eccezioni, che non siano rilevabili d’ufficio (art. 104 c.p.a.).

Per tale ragione, correttamente, in relazione al suindicato specifico profilo, il Tribunale di prima istanza ha dedotto l’inammissibilità delle critiche prospettate dalla società RC per omessa impugnazione della determina a contrarre n. 477 del 2024, dovendosi intendere tale statuizione riferita alla ‘specifica’ circostanza che la gara è stata espletata utilizzando la piattaforma telematica Asmecomm, ossia laddove testualmente si precisa: ‘ di avvalersi della Piattaforma TUTTO GARE DI ASMECOMM per le attività indicate all’art. 62, comma 5, lett. c) del d.lgs. n. 36/2023’ .

L’omessa impugnazione di tale profilo determina anche l’inammissibilità delle denunce finalizzate a rilevare l’assenza dei presupposti dell’affidamento diretto della procedura ad AS, pur essendo tale circostanza nota alla ricorrente la quale, come dalla stessa ammesso, ha ritenuto di articolare le proprie doglianze nel corso del giudizio di primo grado solo in via di ‘eccezione’ e con memoria, affermando: “ l’affidamento non della centralizzazione delle committenze (con conseguente sostituzione alla Stazione appaltante nello svolgimento della procedura), ma dei soli servizi di committenza ausiliaria avrebbe richiesto, in alternativa all’affidamento in house, lo svolgimento di una procedura di evidenza pubblica per la scelta dell’affidatario”.

In sostanza, le critiche proposte dalla società RC si sono dilungate a censurare l’illegittimità dell’attività di committenza ausiliaria della AS ma non sono state indirizzate ad impugnare, testualmente e con uno specifico mezzo, l’atto di ‘affidamento diretto’ del servizio richiamato nella Determina n. 477, al fine di chiederne l’annullamento.

12. Con il terzo mezzo, la RC censura i paragrafi 5.1 e 7 della sentenza, rilevando l’erroneità delle statuizioni con le quali è stata respinta la domanda istruttoria e quella formulata ai sensi dell’art. 116 comma 2, c.p.a., alla luce della documentazione che è stata ostesa dalla Stazione appaltante in corso di causa, “ nonché in ragione di quanto argomentato infra ai par. 6 e 7”, laddove il Collegio dichiara l’inammissibilità del motivo di ricorso per il suo carattere generico ed esplorativo, sostenendo che: “ l’irregolare qualificazione del Comune è meramente enunciata e non supportata da alcun dato dal quale inferire il mancato possesso dei requisiti rilevanti per la qualificazione (al di là di un apodittico richiamo alla semplicità della struttura organizzativa del Comune di Telese Terme)”.

La ricorrente deduce che, con il motivo del ricorso introduttivo, aveva rilevato che il Comune non aveva fornito alcuna prova di come era stata ottenuta la qualificazione di primo livello, desumendo la stessa dall’assegnazione del CIG. Ciò che era stato contestato, tuttavia, non era l’avvenuta iscrizione nell’elenco delle stazioni qualificate, bensì le modalità con le quali il Comune era arrivato a conseguire tale qualificazione, tenuto conto delle risorse umane e organizzative di un Comune che contava circa 7.000 abitanti. A tale fine, era stata proposta istanza di accesso agli atti e l’istanza istruttoria, per acquisire non l’estratto del portale ANAC, ma gli atti del procedimento di iscrizione presentati per ottenere la qualificazione di importo illimitato. In corso di causa, viceversa, il Comune aveva depositato unicamente l’estratto del portale, sicché erroneamente il T.A.R. ha ritenuto satisfattiva la documentazione versata e non opportuno acquisire gli ulteriori documenti richiesti con l’istanza istruttoria. Secondo l’appellante sarebbe, altresì, errata la statuizione di inammissibilità della censura per il suo carattere esplorativo, pertanto ripropone, nel presente giudizio, il motivo di diritto introdotto con il ricorso originario.

12.1. Il mezzo va respinto.

Il Collegio osserva che il motivo di ricorso dichiarato inammissibile dal Giudice di prime cure è stato effettivamente proposto genericamente, in quanto ‘la irregolare qualificazione’ del Comune è stata meramente enunciata e non supportata da alcun dato dal quale inferire il mancato possesso dei requisiti rilevanti per la qualificazione.

Dalla lettura del ricorso introduttivo, si evince che la società RC enuncia i requisiti per l’ammissione alla procedura di qualificazione ai sensi dell’art. 6 dell’allego II.4 del d.lgs. n. 36/2023, e lamenta genericamente che il Comune di Telese Terme ha una struttura amministrativa semplice, proporzionata alle dimensioni della popolazione, pari a meno di 8000 abitanti, affermando che per tale motivo ‘ dovrà provare di avere regolarmente ottenuto la qualificazione in virtù dell’effettivo possesso dei requisiti di legge innanzi descritti’. Orbene, ai sensi dell’art. 40 c.p.a. i motivi di ricorso devono essere ‘specifici’, non potendo parte ricorrente addurre censure generiche, sicché non possono trovare ingresso rilievi dal contenuto non determinato che si risolverebbero in una inammissibile azione sollecitatoria di un esame di provvedimenti non espressamente impugnati, non specificamente criticati, da parte del giudice amministrativo (Cons. Stato n. 5368 del 2022). La richiesta di ostensione documentale e la relativa istanza istruttoria connotano la domanda introdotta dalla ricorrente come meramente ‘esplorativa’, in quando mira ad ottenere informazioni per scoprire se esistono vizi o illegittimità dell’azione amministrativa. Nel processo amministrativo, le suddette istanze sono inammissibili perché il giudizio si fonda sulla domanda di parte e richiede che il ricorrente fornisca almeno un principio di prova, da quale desumere elementi a sostegno delle proprie denunce, non essendo consentito al giudice di svolgere un’indagine ‘a tutto campo’.

L’esito dell’argomentare della società appellante tende a stimolare un’inammissibile azione sostitutiva del giudice, a fronte di critiche non contestualizzate.

Ne consegue la correttezza della pronuncia impugnata, nella parte in cui il T.A.R. ha ritenuto satisfattiva la documentazione versata agli atti a seguito dell’accesso e non ha ravvisato la necessità di acquisire gli ulteriori documenti richiesti con l’istanza istruttoria.

13. Con il quarto mezzo, la società RC censura il par. 8 della sentenza impugnata, nella parte in cui il T.A.R. sostiene che non sussiste la denunziata falsa dichiarazione (con valenza escludente) con riferimento all’indicazione del nominativo di tale NN AN quale addetta allo Sportello Legale, nell’ambito del criterio sub 3 – “Attività di monitoraggio del programma”, per la ragione che, in assenza di ulteriori generalità del soggetto indicato, non è comprovato l’assunto attoreo secondo cui si tratterebbe proprio della dipendente della RC. L’appellante deduce che, non solo non avrebbe potuto provare l’identità del soggetto indicato, ma che la circostanza che si tratti della stessa persona sarebbe stata affermata, e non contestata, dalla difesa dell’aggiudicataria, che ha ammesso che l’indicazione di NN AN sarebbe frutto di ‘refuso’.

13.1. La denuncia non può trovare accoglimento. Risulta dai fatti di causa che l’offerta tecnica di IP constava di diversi elaborati e documenti, mentre l’offerta vera e propria era contenuta nella Relazione tecnica, con quattro allegati. Nella parte dedicata all’attività di Monitoraggio del Programma, viene specificato che il “ piano di monitoraggio delle attività poste in essere in favore dei beneficiari formazione ed aggiornamento del personale di progetto. Certificazioni di sistemi di qualità ”. Orbene, appare verosimile la prospettazione difensiva della IP, secondo cui l’indicazione del nominativo è un ‘refuso’, non essendo stato riportato nell’offerta alcun altro elemento relativo alla identificazione della suddetta NN AN. In particolare, la suddetta società, nel descrivere la struttura dell’allegato 4, costituito da una serie di modelli e schede, tutte vuote, solo in una di queste riporta, nell’ambito di una griglia standard vuota, di fianco alla indicazione ‘Sportello legale’ il nominativo ‘NN AN’. Il suddetto nominativo non viene poi richiamato nella Relazione tecnica. Ne consegue che verosimilmente il nome è residuato dall’utilizzo della medesima scheda in altro progetto pregresso, con la conseguenza che non si può ravvisare alcuna falsa dichiarazione con effetto escludente.

14. Con il quinto motivo si contesta il paragrafo 8.2.1 della sentenza impugnata, laddove il Collegio ha dichiarato infondato il motivo di ricorso relativo all’ammissibilità dell’offerta tecnica presentata dall’aggiudicatario per violazione dell’art. 7 del Capitolato, che richiede espressamente che l’aggiudicatario del servizio è tenuto a dimostrare di avere la disponibilità giuridica di alloggi per ospitare i destinatari del programma di protezione aventi precise caratteristiche, stabilendo che la disponibilità degli stessi debba essere attestata con un titolo idoneo. Secondo la ricorrente, la disponibilità di alloggi idonei, o l’impegno a conseguirli manifestato in fase di gara, sarebbe configurabile come requisito di partecipazione di carattere essenziale, atteso che l’obiettivo primario e immediato è quello di assicurare vitto e alloggio ai destinatari del progetto di accoglienza. Al contrario, la IP, nella documentazione allegata alla domanda di partecipazione, non ha prodotto alcun documento afferente agli immobili: né in termini di impegno, né di effettiva disponibilità. Il Collegio, pertanto, ometterebbe del tutto di valutare la circostanza che, anche a prescindere dalla qualificazione del requisito di disponibilità degli alloggi (di partecipazione o di esecuzione), esso non sarebbe stato comprovato in nessun momento della procedura da parte dell’aggiudicataria, né la stazione appaltante ne ha mai richiesto la prova.

14.1. L’assunto è infondato.

L’art. 7 del Capitolato specificamente prevede un requisito di esecuzione dell’appalto. La procedura richiede l’impegno del concorrente a fornire la disponibilità giuridica di alloggi per ospitare i destinatari del programma di protezione. La giurisprudenza di settore sostiene concordemente che il requisito di esecuzione relativo alla sede operativa deve essere comprovato prima del contratto e, quindi, dopo l’aggiudicazione della gara. Infatti, testualmente, l’art. 7 del Capitolato richiede il requisito in capo all’aggiudicatario e non al partecipante o al concorrente, come dovrebbe essere se fosse un requisito di partecipazione, domandando che la disponibilità degli alloggi sia attestata mediante titolo idoneo. Tanto si evince anche dalla lettura della FAQ (v. allegato 10 del giudizio di primo grado) comunicata con riferimento alla disponibilità degli alloggi, da cui si desume che l’operatore, in sede di partecipazione alla gara, deve assumere l’impegno a conseguire la disponibilità di un titolo giuridico per le strutture immobiliari da utilizzare nel progetto. Nella FAQ si chiarisce: “ Si precisa che non si procederà all’aggiudicazione d’appalto e alla stipula del contratto se l’aggiudicatario proposto dalla Commissione non comprova alla stazione appaltante la disponibilità giuridica delle strutture immobiliari da utilizzare per ospitare i titolari di protezione internazionale”.

Anche sotto tale profilo, la sentenza impugnata non merita censura, avendo il T.A.R. chiarito che: “ la disponibilità giuridica degli alloggi finalizzati all’ospitalità dei soggetti beneficiari dell’accoglienza non è annoverata nella lex specialis tra i requisiti di partecipazione”, affermando che: “ dalla lettura della lex specialis non può inferirsi che agli operatori è chiesto di disporre della struttura immobiliare necessaria all’ospitalità al momento della presentazione delle offerte, essendo, invece, chiaro che essi debbano garantirne la disponibilità in caso di esito favorevole della gara, come ricavabile dalla risposta al quesito, nella parte in cui si precisa che l’aggiudicazione e la stipula non potranno avvenire in assenza di prova della disponibilità dell’immobile”.

La distinzione tra requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione fa capo alla previsione di cui all’art. 113 del d.lgs. n. 36 del 2023 che, nel dare recepimento alla normativa eurocomune e, segnatamente, alla previsione di cui all’art. 70 della direttiva 2014/24 e all’art. 87 della direttiva 2014/25, facoltizza le stazioni appaltanti a richiedere agli operatori concorrenti, in aggiunta al possesso dei ‘requisiti’ e delle ‘capacità’ oggetto di valutazione selettiva di cui all’art. 100, ulteriori “requisiti particolari per l’esecuzione del contratto, purché siano compatibili con il diritto europeo e con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, innovazione e siano precisati nel bando di gara”.

Non essendo in discussione che il possesso dei requisiti di partecipazione sia richiesto al concorrente sin dal momento della presentazione dell’offerta, merita evidenziare che i requisiti di esecuzione sono, di regola, condizioni per la stipulazione del contratto di appalto, pur potendo essere considerati nella lex specialis come elementi dell’offerta, a volte essenziali, più spesso idonei all’attribuzione del punteggio premiale ( ex multis Cons. Stato, n. 2787 del 2024).

L’orientamento giurisprudenziale prevalente ha precisato che la regolazione dei requisiti di esecuzione va rinvenuta nella lex specialis , con la conseguenza che se richiesti, come nella specie, come condizione per la stipulazione del contratto, la loro mancanza rileva al momento dell’aggiudicazione o al momento fissato dalla legge di gara per la relativa verifica e comporta la decadenza dall’aggiudicazione, per l’impossibilità di stipulare il contratto addebitabile all’aggiudicatario (Cons. Stato, n. 9255 del 2023).

Va osservato che la giurisprudenza, consapevole che la questione in esame si possa prestare a interpretazioni oscillanti, in quanto non ancorate a parametri oggettivi, si è dimostrata propensa a valorizzare la disponibilità in executivis dei requisiti, rilevando troppo onerosa (e come tale, sproporzionata ed eccessiva) l’acquisizione preventiva (Cons. Stato, n. 7137 del 2022; id. n. 8101 del 2020).

Nella specie, la lex specialis ha richiesto all’operatore economico la disponibilità degli alloggi finalizzati all’ospitalità dei soggetti beneficiari dell’accoglienza in caso di esito favorevole della gara, infatti, in sede di partecipazione, l’aggiudicataria ha chiaramente manifestato il proprio impegno a conseguirne tale disponibilità.

Invero, dalla offerta tecnica della IP si ripete in più occasioni il termine ‘accoglienza’, inteso non solo in termini di impegno a reperire alloggi, ma anche come impegno di integrazione, formazione (insegnamento lingua italiana, orientamento al lavoro) e assistenza in generale.

In particolare, si legge a paragrafo n. 1 (pag. 10 dell’offerta tecnica) l’impegno a “ Progettare interventi di accoglienza efficaci: che rispondano ai bisogni specifici dei richiedenti asilo e rifugiati, nel rispetto delle normative vigenti ”, oltre all’impegno di “ Garantire una corretta informazione ai migranti; Offrire un’assistenza legale qualificata; Progettare interventi di accoglienza efficaci; Contribuire al dibattito pubblico” . Al paragrafo n. 2 “Modalità di realizzazione del programma”, si legge testualmente: “ Il progetto di accoglienza proposto per 30 utenti, si fonda su una residenzialità temporanea alla realizzazione di un progetto di vita autonomo pienamente inserito nel contesto sociale che lo circonda…in quest’ottica, il progetto oltre ad offrire un tetto ai beneficiari, garantirà una serie di servizi minimi (accoglienza, tutela e integrazione), la cui gestione vedrà l’utente quale soggetto attivo del percorso… il progetto che propone l’RTI per Telese Terme non si limita ad offrire un tetto e un pasto…”. Appare all’evidenza l’impegno contenuto nel progetto illustrato nell’offerta tecnica di IP a reperire gli alloggi per i migranti, come richiesto dalla lex specialis.

15. Con il sesto motivo di appello, RC censura il paragrafo 8.2.2. della sentenza impugnata, laddove il Collegio ha dichiarato inammissibile il motivo di diritto relativo alla violazione dell’art. 20 del disciplinare per mancata allegazione dei curricula dei collaboratori. L’appellante deduce che la cooperativa aggiudicataria avrebbe omesso del tutto l’allegazione dei CV dei collaboratori interni ed esterni, con la conseguenza che sarebbe illegittima l’attribuzione del punteggio di riferimento.

15.1. La critica non ha fondamento.

Il criterio 2.5 stabilisce: “ Adeguatezza dei curricula dei collaboratori interni ed esterni per assicurare la qualificazione in materia di accoglienza e di integrazione. Dovrà essere fatto riferimento ai titoli di studio conseguiti, alle abilitazioni professionali, ai corsi di specializzazione e alla formazione specifica, all’esperienza professionale acquisita nel settore. Allo stesso modo dovrà essere precisamente declinata la qualificazione e l’esperienza del soggetto coordinatore/referente del servizio nominato”.

Nella offerta tecnica di IP, per ogni soggetto qualificato quale collaboratore, individuato mediante le iniziali del nome e del cognome, a tutela della privacy , sono stati indicati i titoli di studio e le esperienze professionali, i corsi di specializzazione e di formazione frequentati. La società ha, quindi, precisato le esperienze professionali acquisiti dai professionisti nel settore, con la conseguenza che nessuna violazione della lex specialis può essere riscontrata, e neppure risulta dalla legge di gara che tali esperienze dovessero essere esternalizzate secondo uno schema specifico (es. curriculum formato europeo).

Ne consegue che, anche sotto tale profilo, la sentenza impugnata non merita riforma, avendo il Collegio di prima istanza osservato: “ L’aggiudicataria ha elencato nell’offerta tecnica le iniziali del nome e del cognome, nonché il ruolo dei professionisti che comporranno l’organigramma, specificando, per ciascuno di essi, i titoli posseduti (nella colonna ‘Formazione’) e la consistenza temporale dell’esperienza maturata (nella colonna ‘Esperienza’), riservando, per ragioni di privacy, la trasmissione dei CV alla S.A. a seguito di aggiudicazione”.

16. Con il settimo mezzo, l’appellante contesta il paragrafo 8.2.3. della decisione impugnata, nella parte in cui il Giudice di prime cure ha dichiarato l’inammissibilità della censura di cui al motivo di ricorso 5.b) relativa alla valutazione dell’offerta migliorativa dell’aggiudicataria, in quanto involgerebbe valutazioni discrezionali. La società RC chiarisce che la doglianza di cui al ricorso introduttivo avrebbe fatto riferimento alla violazione delle disposizioni del disciplinare in ordine ai criteri di valutazione e in relazione all’illogicità manifesta del punteggio: tutte eccezioni involgenti profili sindacabili dal giudice amministrativo. Pertanto, l’appellante ripropone il mezzo nel presente giudizio.

16.1. Il motivo non può essere condiviso.

Il Collegio osserva che, per indirizzo consolidato della giurisprudenza di settore, correttamente richiamato dal Tribunale di prima istanza, “la valutazione delle offerte tecniche e, del pari, l’attribuzione dei punteggi da parte della commissione giudicatrice, costituiscono espressione dell’ampia discrezionalità riconosciuta a tale organo, così che le censure sul merito di tale valutazione sono sottratte al sindacato di legittimità, ad eccezione dell’ipotesi in cui si ravvisi manifesta irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità, irrazionalità o travisamento dei fatti. Ne consegue che le suddette valutazioni sono censurabili solo quando siano del tutto sprovviste di motivazione, ovvero non sia stata presa in considerazione la sussistenza di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione finale o quando sia evidente la illogicità e l’incoerenza dell’apparato motivazionale”.

Dalla piana lettura dello sviluppo illustrativo del mezzo emerge che la ricorrente ha contestato che la Commissione di gara avrebbe valutato, e valorizzato, quali servizi migliorativi una serie di servizi offerti che, invece, sarebbero contenuti nel servizio base da offrire.

In particolare, la ricorrente deduce: “ La Commissione, nella valutazione delle offerte migliorative, omette del tutto di considerare che l’oggetto dell’offerta dell’aggiudicatario contempla dei servizi che, ai sensi dell’art. 6 del Capitolato, sono compresi nei servizi di base oggetto dell’appalto. Tra le proposte migliorative sono genericamente indicati un corso denominato ‘L’arte di fare la pizza’, un torneo ‘lo sport senza Frontiera’ e la ‘Sagra del vino di Guardia Sanfrondi’, trattasi di attività finalizzate all’inserimento lavorativo, alla formazione e riqualificazione professionale o, al più, all’inserimento sociale. Trattasi in ogni caso delle attività rientranti nell’offerta di base di cui al citato art. 6, che non possono essere qualificati in termini migliorativi”.

Il motivo, così come articolato, è stato genericamente proposto, atteso che non viene indicato quale sarebbe stato il punteggio previsto per tali servizi, quale sia stato quello conseguito dall’aggiudicataria rispetto al massimo previsto dalla lex specialis, e soprattutto quale sia la rilevanza del vizio rispetto all’ordine della graduatoria.

Infatti, il T.A.R. ha, correttamente, osservato che: “ Anche tale censura si rileva inammissibile, non essendovi dimostrazione di se e quale peso abbiano assunto i tre servizi su cui si appunta la ricorrente rispetto alla valutazione complessiva della migliore offerta”. Invero, tenuto conto dei principi enunciati dalla giurisprudenza di legittimità sul sindacato della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione nell’attribuzione dei punteggi (Cons. Stato, n. 330 del 2020), non si possono rilevare vizi di illogicità e irragionevolezza nella valutazione della Commissione di gara, non essendo evidente, in ragione delle critiche sollevate, la sovrapponibilità denunciata dall’appellante tra i servizi migliorativi e i servizi base da offrire previsti dall’art. 6 della lex specialis, oltre al fatto che, comunque, per il criterio sub 4 ‘proposte migliorative’, IP ha conseguito il punteggio 7,66/10 a fronte di una pluralità di servizi offerti.

17. Con l’ottavo motivo, l’appellante chiede la riforma del paragrafo 9 della sentenza, nella parte in cui il T.A.R. sostiene di essere esonerato dall’esame delle denunce mosse avverso la valutazione dell’offerta della seconda qualificata contenute nel ricorso introduttivo e nel ricorso per motivi aggiunti, in quanto, in relazione ad esse, non si ravviserebbe alcun interesse della ricorrente, una volta disattesi i motivi relativi all’offerta della prima classificata. La società RC precisa che, in relazione alle doglianze relative alla valutazione del secondo classificato, proposte nel giudizio di primo grado mediante motivi aggiunti, sarebbe utile sottolineare che tra la terza classificata e la concorrente qualificatasi al secondo posto in graduatoria vi sono solo uno scarto di 0,133 centesimi di punto, pertanto ripropone nel presente giudizio le doglianze avverso l’offerta tecnica della seconda classificata, come riportate nel ricorso per motivi aggiunti.

17.1. La critica va respinta.

Nella specie, non assume rilievo la consistenza dello scarto tra la seconda e la terza classificata, dovendosi considerare che, come sostiene il Tribunale adito, l’infondatezza delle censure rivolte all’offerta della prima graduata determina l’inammissibilità di quelle rivolte all’offerta dell’operatore graduatosi al secondo posto. L’appellante, infatti, avendo conseguito la terza posizione in graduatoria, non potrebbe comunque aspirare all’aggiudicazione della gara.

18. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata, con conseguente rigetto delle richieste istruttorie e di ostensione documentale, non essendo utili alla decisione.

19. Le spese di lite seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite del grado che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, se dovuti a favore di ciascuna delle controparti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così, deciso, in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AO IO CO OT, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

NNmaria AS, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NNmaria AS	AO IO CO OT

IL SEGRETARIO