Pubblicato il 23/05/2025

N. 04525/2025REG.PROV.COLL.

N. 08202/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8202 del 2024, proposto da
Società UF IA NG s.p.a. e la Società Dp SU s.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Enrica Croci e Francesco Turrini Dertenois, con domicilio eletto presso lo studio Enrica Croci in Genova, corso Aurelio Saffi, n. 7/2;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Lombardo e Stefano Zunarelli, con domicilio eletto presso lo studio Massimiliano Lombardo in Roma, via Taro n. 56;

nei confronti

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Cultura, Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l’ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato - Sez. V n. 8181/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Cultura, del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e uditi per le parti gli avvocati Croci e Zunarelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con decreto 2 marzo 2012, a seguito di un grave incidente di navigazione occorso in prossimità di aree nazionali di grande valore ecosistemico e ambientale, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (in seguito anche solo MIT), di concerto con il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, stabilì, tra l’altro, per la GU di ZI, Canale di San Marco e Canale della Giudecca, il divieto di transito delle navi adibite al trasporto di merci e passeggeri superiori a 40.000 tonnellate di stazza lorda (art. 2, comma 1, lett. b) punto 1), prevedendo che il divieto trovasse applicazione “ a partire dalla disponibilità di vie di navigazione praticabili alternative a quelle vietate, come individuate dall’Autorità marittima con proprio provvedimento. Nelle more di tale disponibilità, l’Autorità marittima, d’intesa con il Magistrato alle acque di ZI e l’Autorità portuale, adotta misure finalizzate a mitigare i rischi connessi al regime transitorio perseguendo il massimo livello di tutela dell’ambiente lagunare” (art. 3, comma 1).

Il 6 settembre 2013, il MIT, in risposta a interrogazioni parlamentari, esponeva di avere attivato presso il Dicastero un tavolo tecnico composto da varie Autorità per la valutazione di cinque proposte progettuali aventi a oggetto la risoluzione della predetta questione, tra le quali comparivano: una proposta elaborata dall’Autorità Portuale, soluzione c.d. ‘Contorta’; una proposta elaborata dal Comune di ZI, soluzione c.d. ‘Maghera’; una proposta elaborata dall’ing. Cesare De Piccoli, c.d. soluzione ‘Bocca di Lido’.

Quest’ultima proposta, comportante la realizzazione di un nuovo terminal per le navi da crociera presso la Bocca di Lido, oltre le paratoie del MOSE, in prossimità del molo nord, nonchè l’attracco delle navi presso il nuovo terminal e il trasporto dei passeggeri alla Stazione Marittima con mezzi nautici appositamente progettati, era positivamente valutata dalla Commissione tecnica di verifica VIA e VAS (poi CTVIA), con parere n. 1345 del 27 settembre 2013.

Con decreto 5 dicembre 2013, n. 472, la Capitaneria di Porto di ZI stabiliva che la soluzione ‘Contorta’ fosse comparata, sotto il profilo della sostenibilità ambientale e socio economica, con le altre soluzioni proposte.

In tal senso, si esprimeva anche il Senato della Repubblica con ordine del giorno del 6 febbraio 2014.

Per l’effetto, con atto del 18 febbraio 2014, il MIT chiedeva all’Autorità marittima l’intera documentazione acquisita in relazione alle soluzioni alternative presentate dai vari soggetti pubblici e privati ed evidenziava l’urgenza dei relativi lavori.

Con delibera 8 agosto 2014, il Comitato per la salvaguardia di ZI e della sua GU stabiliva di sottoporre a VIA la soluzione ‘Contorta’ e gli altri progetti presentati aventi un adeguato livello di definizione, valutandosi eventualmente, nell’ambito dello stesso procedimento, di avviare ulteriori studi di approfondimento sulla soluzione ‘Marghera’ e sulla possibilità di individuare ‘ una nuova stazione marittima passeggeri alle bocche di porto nel quadro di un ridisegno dell’assetto urbanistico e trasportistico del Comune di Cavallino – Treporti e del Lido di ZI che contestualizzi la soluzione dei problemi di accessibilità da terra per i passeggeri, meri e rifiuti legata alla croceristica ’.

Le società UF IA NG s.p.a. e DP SU s.r.l. (di seguito anche solo Società), sviluppavano la soluzione ‘Bocca di Lido’, realizzando il progetto IS RU 2.0 , per il quale presentavano, al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, istanza ex art. 21 d.lgs. 152/2006.

Quindi, le Società, in veste privata, avviavano la propria proposta progettuale, per la quale formulavano richiesta di VIA speciale presso il competente Ministero nel 2015. L’iter si arrestava ad un parere con prescrizioni emesso nel 2016 dal Ministero dell’Ambiente e non riceveva successivamente alcun ulteriore provvedimento conclusivo né approvativo.

Nelle more del procedimento, interveniva il d.l. 1 aprile 2021, n. 45, ‘ Misure urgenti in materia di trasporti e per la disciplina del traffico croceristico e del trasporto marittimo delle merci nella laguna di ZI’ , convertito dalla l. 17 maggio 2021, n. 75, il cui art. 3, comma 1, disponeva che: “ Al fine di contemperare lo svolgimento dell’attività croceristica nel territorio di ZI e della sua laguna con la salvaguardia dell’unicità e delle eccellenze del patrimonio culturale, paesaggistico e ambientale di detto territorio, l’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, procede all’esperimento di un concorso di idee articolato in due fasi, ai sensi dell’articolo 156, comma 7, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, avente ad oggetto l’elaborazione di proposte ideative e di progetti di fattibilità tecnica ed economica relativi alla realizzazione e gestione di punti di attracco fuori dalle acque protette della laguna di ZI utilizzabili dalle navi adibite al trasporto passeggeri di stazza lorda superiore a 40.000 tonnellate e dalle navi portacontenitori adibite a trasporti transoceanici, anche tenendo conto delle risultanze di eventuali studi esistenti”.

Con il successivo d.l. 20 luglio 2021, n. 103, ‘ Misure urgenti per la tutela delle vie d’acqua di interesse culturale e per la salvaguardia di ZI, nonché disposizioni urgenti per la tutela del lavoro’, convertito dalla l. 16 settembre 2021, n. 125, si prevedeva il divieto di transito delle c.d. grandi navi nelle vie d’acqua Bacino di San Marco, Canale di San Marco e Canale della Giudecca, dichiarate monumento nazionale (art. 1, comma 2), e si assegnava al Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale, quale commissario straordinario, il compito di procedere alla progettazione, all’affidamento e all’esecuzione ‘ previa valutazione di impatto ambientale, secondo quanto previsto dalla vigente normativa in materia, e garantendone la coerenza con le indicazioni del Piano morfologico e ambientale della GU di ZI, e successivi aggiornamenti ’, tra l’altro, dell’intervento di ‘ a) realizzazione di punti di attracco temporanei in numero non superiore a cinque nell’area di Marghera, di cui due disponibili già per la stazione crocieristica 2022, destinati anche alle navi adibite al trasporto passeggeri di stazza lorda pari o superiore a 25.000 GT ’.

Il 29 giugno 2021, in attuazione del d.l. n. 24/2021, l’Autorità Portuale indiceva il concorso di idee – realizzazione e gestione di punti di attracco fuori dalle acque protette della GU di ZI (decreto legge 1.4.2021, n. 45, convertito in legge 17.5.2021, n. 75), stabilendo al punto 3 del documento di indirizzo che la collocazione dei punti di attracco dovesse essere esterna alle ‘ acque protette della GU di ZI ’, con la precisazione che ‘ Si intendono per acque protette della GU di ZI tutte le superfici interne comprese quelle protette dalle dighe foranee, corrispondenti alla NE GUre (Decreto del Ministero LLPP n. 9/1990 ’.

2. Con ricorso proposto dinanzi al T.A.R. per il Veneto, le Società impugnavano gli atti di gara, per ottenere: a) la rimessione alla Corte costituzionale della questione incidentale di costituzionalità dell’art. 3 del d.l. 1 aprile 2021, n. 45, convertito in legge 17 maggio 2021, n. 75; b) la dichiarazione di illegittimità e per l’effetto l’annullamento degli atti impugnati; c) la dichiarazione in illegittimità della mancata conclusione del procedimento di autorizzazione del IS RU da parte delle Amministrazioni centrali intimate e la condanna delle stesse al risarcimento del danno.

Con successivi motivi aggiunti, l’impugnativa veniva estesa anche alle note del 10.10.2017 e del 21.9.2017 del MIBACT, contenenti valutazioni critiche del progetto UF .

Con il ricorso introduttivo, le Società in sostanza censuravano gli atti di gara con riferimento alla ‘localizzazione’ territoriale dei punti di attracco e, in particolare, della definizione di ‘ acque protette della GU di ZI ’.

L’interesse sotteso all’impugnativa era quello di estendere tale localizzazione mediante l’ampliamento della perimetrazione della conterminazione lagunare, onde consentire la partecipazione al concorso di idee con il proprio progetto, ubicato in prossimità delle bocche di porto, che sarebbe stato escluso in virtù della definizione territoriale delle ‘acque protette’ così come intesa nel disciplinare di gara pubblicato dall’Autorità di Sistema Portuale.

3. Il T.A.R. per il Veneto, con sentenza n. 612 del 2022, in parziale accoglimento del ricorso introduttivo, dichiarava che ‘ vanno annullati gli atti di indizione del concorso di idee nella parte in cui dispongono che i punti di attracco dovranno essere esterni alle ‘acque protette della GU di ZI ’, con la precisazione che per ‘acque protette’ si intendevano tutte le superfici interne alla NE lagunare (d.m. LL.PP. n. 9 del 1990).

Il Giudice di prime cure, inter alia , accoglieva la domanda di accertamento dell’illegittimità della mancata conclusione del procedimento di autorizzazione del IS RU, stabilendo l’obbligo per il Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili di trasmettere gli atti del procedimento sino ad ora svolti al CIPESS.

Il Collegio di prima istanza annullava anche le due note MIBCT impugnate con i motivi aggiunti e dichiarava l’illegittimità della non avvenuta conclusione del procedimento di autorizzazione del progetto delle ricorrenti, con conseguente obbligo del Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili di trasmettere il progetto UF per lo svolgimento dell’ulteriore istruttoria.

4. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 8181 del 2023, definiva il giudizio di appello, riformando in parte la sentenza del T.A.R., in parziale accoglimento dell’appello principale dell’Autorità di Sistema Portuale e dell’appello incidentale delle Amministrazioni centrali, con rigetto dell’appello incidentale spiegato dalle Società UF e DP SU.

In particolare, il Collegio di legittimità disponeva che la sentenza: ‘ va riformata nella parte in cui ha statuito l’obbligo di conclusione del procedimento di autorizzazione del progetto IS RU ai sensi degli artt. 165 e ss. del d.lgs. 163/2006 e l’annullamento degli impugnati pareri negativi innestatisi nell’ambito di tale procedimento, dichiarandosi l’inammissibilità dell’impugnativa di primo grado quanto alle sottese domande, - va confermata per il restante’. Pertanto, statuiva: ‘ conferma della sentenza impugnata ove ha annullato gli atti indittivi del concorso di idee in parola, nella parte in cui dispongono la collocazione dei punti di attracco in ambito esterno alle acque protette della GU di ZI, precisando che per acque protette si intendono tutte le superfici interne alla NE GUre di cui al d.m. LL. PP. n. 9/1999’.

Il ricorso di primo grado, invece, veniva dichiarato inammissibile nella parte in cui le Società avevano chiesto l’accertamento dell’obbligo per il MIT di concludere il procedimento di valutazione del IS RU , specificando tuttavia che: ‘ indizione della procedura non costituisce ostacolo alla conclusione del procedimento di valutazione di impatto ambientale del progetto delle Società, essendo questo un procedimento di cui le stesse Amministrazione appellanti hanno fortemente sottolineato l’alterità’.

Con la sentenza n. 3138 del 2024, questa Sezione del Consiglio di Stato rendeva i seguenti chiarimenti: ‘ a) la sentenza n. 8181 del 2023 ha già annullato <gli atti indittivi del concorso di idee, nella parte in cui dispongono la collocazione dei punti di attracco in ambito esterno alle acque protette della GU di ZI>, precisando che per acque protette si intendono tutte le superfici interne alla NE GUre di cui al d.m. Ll.PP. n. 9/1999; …c) ai fini dell’ottemperanza alla sentenza appare sufficiente la riapertura dei termini della procedura emendata dalle parti annullata dalla sentenza n. 8181 del 2023, e consentire la presentazione della domande ai partecipanti’.

5. Con il ricorso in ottemperanza proposto dinanzi a questa Sezione del Consiglio di Stato, le Società UF IA NG s.p.a. e DP SU s.r.l. hanno denunciato che l’Autorità Portuale non avrebbe dato seguito alle statuizioni delle suddette pronunce, non provvedendo a modificare gli atti di gara e non riconoscendo l’ammissibilità al concorso del IS RU , nonché la sua rilevanza quale ‘studio esistente’ ex art. 3 del d.l. n. 45 del 2021.

Le Società sollevano pertanto le seguenti censure: ‘ Nullità ed illegittimità della decisione dell’Autorità Portuale di non includere il progetto IS RU tre le risultanze di studi esistenti richiamate negli atti del concorso di idee indetto ai sensi dell’art. 3 del decreto legge 1 aprile 2021, n. 45 per definire un sistema di realizzazione e gestione di punti di attracco fuori dalle acque protette della laguna di ZI dedicato alle c.d. ‘grandi navi’. Violazione del giudicato. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del decreto legge 1 aprile 2021 n. 45, convertito in legge 17 maggio 2021, n. 75. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti, omessa considerazione di interessi rilevanti. Violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241. Difetto di motivazione ’.

6. L’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale si è costituita in resistenza, concludendo per il rigetto del ricorso in ottemperanza.

7. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero della Cultura, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica si sono costituiti a norma dell’art. 55, settimo comma, del d.lgs. n. 104 del 2010, chiedendo di essere sentiti in camera di consiglio.

8. All’udienza del 27 febbraio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

9. Con l’articolato motivo, le società ricorrenti sostengono che la decisione dell’Autorità Portuale di non includere il progetto IS RU 2.0 tra le risultanze degli ‘studi esistenti’ di cui all’art. 3 del d.l. 2 aprile 2021, n. 45, elencate negli atti del concorso di idee indetto per la realizzazione e gestione di punti di attacco fuori dalle acque protette della laguna di ZI, contrasterebbe con la sentenza di questo Consiglio di Stato n. 8181 del 2023, passata in giudicato.

Le esponenti, pertanto, agiscono per ottemperanza ex art. 114 c.p.a. della suddetta sentenza, e per la dichiarazione di nullità degli atti rettificati del concorso di idee indetto dall’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale ai sensi dell’art. 3 del d.l. 1 aprile 2021, n. 45, limitatamente alla parte in cui non hanno recepito il progetto IS RU 2.0 tra le ‘risultanze degli studi esistenti’ previste dall’art. 3 del d.l. 1 aprile 2021, n. 45, nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente e comune connesso a quelli indicati, e quindi anche la PEC del 10 ottobre 2024, prot. n. 00019663, con la quale l’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale ha comunicato la volontà di non modificare gli atti di gara nel senso illustrato.

Secondo le ricorrenti, la sentenza n. 8181 del 2023 avrebbe statuito che la posizione delle Società CO IA NG s.p.a. e DP SU a r.l. non può essere equiparata a quella di qualsiasi altro operatore economico intenzionato a partecipare alla competizione, essendo lo stesso art. 3 del d.l. 45 del 2021 a stabilire che la procedura deve tenere conto delle risultanze di eventuali ‘studi esistenti’, riferendo che non può che ricomprendere anche il progetto elaborato dalle società.

Diversamente da quanto precisato dal Consiglio di Stato, con la sentenza n. 8181 del 2023, la decisione dell’Autorità Portuale, esplicitata sia negli atti di gara, sia nella comunicazione del 10 ottobre 2024, andrebbe in senso opposto a queste due statuizioni.

Ciò in quanto, secondo l’Autorità, il giudice amministrativo non avrebbe né ‘ rilevato né imposto all’AdSPMAS alcun obbligo ad includere il progetto IS RU tra le risultanze di studi esistenti richiamate al punto n. 2.1 del disciplinare di gara ’, in quanto detta attività di discernimento sarebbe rimessa alla valutazione discrezionale dell’Ente.

Secondo le ricorrenti, invece, la presunzione dell’Autorità Portuale di poter rivendicare quale autonoma scelta discrezionale la possibilità di interpretare l’art. 3 del d.l. n. 45 del 2021 sarebbe errata, essendo invece corretta l’interpretazione offerta dalla sentenza ottemperanda.

Deducono, altresì, che l’Autorità Portuale, nella parte finale della comunicazione del 10 ottobre 2024, si sarebbe limitata a ribadire la possibilità per le Società di partecipare al concorso di idee, questa facoltà metterebbe però le ricorrenti in una posizione di assoluta parità rispetto alla generalità degli altri possibili candidati, il che contrasterebbe a sua volta con l’affermazione contenuta nella sentenza n. 8181 del 2023, secondo cui le Società non possono essere equiparate a qualsiasi altro operatore economico intenzionato a partecipare alla competizione. Tale interpretazione sarebbe stata confermata nella decisione n. 3138 del 2024 resa dal Consiglio di Stato a seguito di chiarimenti richiesti dall’Autorità Portuale.

10. Le denunce non possono trovare accoglimento.

10.1. Va premesso che, nell’ambito del giudizio di ottemperanza, la contestazione degli ulteriori atti compiuti dall’Amministrazione è ammissibile esclusivamente nel caso in cui, dall’analisi complessiva della fattispecie, risulti la volontà dell’Amministrazione di eludere la regola giudiziale.

La dimensione oggettiva del giudicato amministrativo è correlata all’oggetto del processo e alla struttura del giudizio. Quando è impugnato un provvedimento discrezionale, i limiti oggettivi del giudicato amministrativo sono saldamente ancorati agli specifici argomenti di fatto e di diritto che integrano la violazione accertata dal giudice.

Il principio di effettività della tutela giurisdizionale, secondo la dottrina processualistica, fonda una interpretazione polisemica del giudizio di ottemperanza, in vista della garanzia dell’attuazione del dictum giudiziale nella misura più fedele (ed effettiva) possibile, in tal modo assicurando la pienezza della tutela giurisdizionale. Nondimeno, la pienezza e l’effettività della tutela giurisdizionale non possono essere assolutizzate al punto di consentire, nello svolgimento del giudizio di ottemperanza, di derogare a tutti gli altri principi, anche di rango costituzionale, che reggono il processo amministrativo. Il diritto di difesa, di cui all’art. 24, secondo comma, della Cost. e il principio del contraddittorio di cui all’art. 111, secondo comma, Cost. impediscono al giudice, anche in sede di ottemperanza, di integrare d’ufficio la domanda di parte o di pronunciare ultra petita ; il principio di separazione organica o strutturale, anche se non funzionale, della giurisdizione impedisce al giudice amministrativo di integrare il comando giudiziale contenuto nelle sentenze ottemperande.

Ne consegue che, il proprium del giudizio di ottemperanza si risolve nella interpretazione della sentenza ottemperanda, scomponendosi la decisione da assumere in tale sede in una triplice operazione logica: i) interpretazione del giudicato al fine di individuare il comportamento doveroso per la pubblica amministrazione in sede di esecuzione; ii) accertamento del comportamento in effetti tenuto dalla medesima amministrazione; iii) valutazione della conformità del comportamento tenuto dall’amministrazione rispetto a quello imposto dal giudicato.

Un aspetto di rilievo per la concreta individuazione dell’ambito oggettivo del giudicato amministrativo è rappresentato dall’oscillazione tra la necessità di soddisfare l’interesse sostanziale del ricorrente vittorioso, da una parte, e la salvaguardia della discrezionalità dell’Amministrazione, quanto tale discrezionalità residui all’esito del giudizio, dall’altra.

Nel delineare il ruolo del giudice dell’ottemperanza, va tenuto conto della natura conformativa delle pronunce del giudice amministrativo, che non hanno soltanto un effetto caducatorio rispetto ai provvedimenti impugnati, ma contengono sovente anche delle prescrizioni ulteriori, ricavabili dalla complessiva motivazione posta alla base della decisione, in grado di indirizzare l’Amministrazione in relazione alle successive vicende connesse alla fattispecie controversa.

Tuttavia, per quanto qui rileva, il vincolo del giudicato di annullamento è stato tradizionalmente limitato all’effetto cosiddetto preclusivo, il cui perimetro di contenuto si deduce dalla motivazione della sentenza in riferimento ai vizi di legittimità rilevati, senza che abbiano rilievo gli eventuali profili emersi in sede procedimentale, che non abbiano trovato seguito nel provvedimento processuale.

Ciò si traduce, a livello processuale, nel detto secondo cui il giudicato amministrativo si differenzia da quello civile in quanto non copre ‘il dedotto e il deducibile’ (Cons. Stato, n. 6829 del 2022).

10.2. Ciò premesso, analizzando il dictum della sentenza ottemperanda, e dei principi enunciati nella sentenza resa a chiarimenti sopra richiamata, il Collegio di legittimità ha statuito:

a) ’ Nel caso di specie, sotto il profilo oggettivo, bene ha fatto il Tar a rilevare che la precisazione, relativa alla necessaria collocazione dei punti di attracco in ambito esterno alle <acque protette della GU di ZI>, secondo cui per <acque protette> si intendono tutte le superfici interne alla NE GUre di cui al d.m. LL.PP. n. 9/1999, costituisce un obiettivo e rilevante vincolo conformativo, idoneo a condizionare a monte la partecipazione al concorso di idee delle Società con il progetto IS RU’;

b) ‘ Invero, gli atti del fascicolo di causa non consentono di porre in discussione la non rispondenza del progetto delle Società al requisito di ubicazione di cui trattasi, e non rileva la circostanza che la sua carenza non sia stata sanzionata con una espressa clausola espulsiva, essendo ius receptum in giurisprudenza il principio secondo cui la mancata previsione di un’esplicita clausola espulsiva non vale a impedire l’esclusione di un’offerta, ove questa, sulla base della disamina dello specifico quadro regolatorio di riferimento, risulti priva delle qualità da ritenersi essenziali nell’economia di una legge di gara’;

c) ‘ Sotto il profilo soggettivo, la posizione delle Società, come fanno le censure in trattazione, non può essere equiparata a quella di qualsiasi altro operatore economico intenzionato a partecipare alla competizione (e quindi non vale rilevare, come fanno le Amministrazioni appellanti, che le Società potevano predisporre un progetto diverso dal IS RU e partecipare comunque al concorso): è infatti proprio la norma sulla base della quale è stato indetto il concorso di idee, l’art. 3 del d.l. 45/2021, a stabilire che la procedura debba tenere conto delle risultanza di eventuali studi esistenti, riferimento che, per le vicende di cui si è fatto sopra rassegna, non può che comprendere anche tale progetto, essendo, del resto, evidente la ratio di una tale precisazione, che, proprio nell’ottica di reperire una ottimale soluzione alla criticità in parola, nel miglior perseguimento dell’interesse pubblico, non ha evidentemente inteso escludere che la comparazione competitiva possa avvenire non solo tra le nuove proposte ideative che la procedura si propone di raccogliere, ma anche in relazione a quelle già elaborate sotto la vigenza del ridetto d.m. 2 marzo 2012’;

d) Nulla muta poi considerando che l’indizione della procedura non costituisce ostacolo alla conclusione del procedimento di valutazione di impatto ambientale del progetto delle Società, essendo questo un procedimento di cui le stesse Amministrazioni appellanti hanno fortemente sottolineato l’alterità’.

Quanto alla definizione di ‘acque protette’, questa Sezione chiarisce:

e) ‘ Non si ravvisa poi nella relazione di verificazione della Capitaneria di Porto l’affermazione che i concetti di <acque protette> e di >acque tranquille> sono riferiti a diversi ambiti di applicazione’.

E conclude: ‘ Per tutto quanto precede, i motivi in esame vanno respinti, con conseguente conferma della sentenza impugnata ove ha annullato gli atti indittivi del concorso di idee in parola, nella parte in cui dispongono la collocazione dei punti di attracco in ambito esterno alle <acque protette della GU di ZI>, precisando che per <acque protette> si intendono tutte le superfici interne alla NE GUre di cui al d.m. LL.PP. n. 9/1999 (…) Per l’effetto, la sentenza impugnata: -va riformata nella parte in cui ha statuito l’obbligo di conclusione del procedimento di autorizzazione del progetto IS RU ai sensi degli artt. 165 e ss. del d.lgs. 163/2006 e l’annullamento degli impugnati pareri negativi innestatisi nell’ambito di tale procedimento, dichiarandosi l’inammissibilità dell’impugnativa di primo grado quanto alle sottese domande;

-va confermata per il restante’. Con la sentenza n. 3138 del 2024, questa Sezione del Consiglio di Stato ha reso i seguenti chiarimenti: ‘ a) la sentenza n. 8181 del 2023 ha già annullato <gli atti indittivi del concorso di idee, nella parte in cui dispongono la collocazione dei punti di attracco in ambito esterno alle acque protette della GU di ZI>, precisando che per acque protette si intendono tutte le superfici interne alla NE GUre di cui al d.m. Ll.PP. n. 9/1999; …c) ai fini dell’ottemperanza alla sentenza appare sufficiente la riapertura dei termini della procedura emendata dalle parti annullata dalla sentenza n. 8181 del 2023, e consentire la presentazione della domande ai partecipanti’.

10.3. Gli esiti argomentativi della sentenza ottemperanda vanno letti con riferimento al ‘ thema decidendum ’ delineato negli atti di lite dalle Società ricorrenti, le quali hanno censurato gli atti gara con riferimento alla ‘localizzazione’ territoriale dei punti di attracco e, in particolare, alla definizione di ‘acque protette della GU di ZI’, con lo scopo di estendere tale localizzazione mediante ampliamento della perimetrazione della conterminazione lagunare, onde consentire la partecipazione al concorso di idee con il proprio progetto, ubicato in prossimità delle bocche di porto, che sarebbe stato escluso in virtù della definizione territoriale delle ‘acque protette’, così come declinata nel disciplinare di gara pubblicato dall’Autorità di Sistema Portuale.

Orbene, dalla piana lettura della sentenza n. 8181 del 2023 e della sentenza n. 3138 del 2024, emerge all’evidenza che ai fini dell’ottemperanza ‘ appare sufficiente la riapertura dei termini della procedura, emendata dalle parti annullate dalla sentenza n. 8181 del 2023, e consentire la presentazione delle domande ai partecipanti ’. Ma un certo rilievo, ai fini della comprensione del giudicato, assume l’ulteriore passaggio motivazionale del decisum con riferimento alla rilevanza degli ‘studi esistenti’, ossia: “ la comparazione competitiva possa avvenire non solo tra le nuove proposte ideative che la procedura si propone di raccogliere, ma anche in relazione a quelle già elaborate sotto la vigenza del ridetto d.m. 2 marzo 2012’

L’Autorità del Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale si è conformata al giudicato, pubblicando la modifica del disciplinare di gara nella parte annullata e disponendo che ‘ La collocazione dei punti di attracco dovrà essere esterna alle acque tranquille della GU di ZI di cui alle ordinanze della Capitaneria di Porto n. 41 del 15 giugno 2020 e n. 176 del 17 maggio 2006’, in questo modo consentendo alle ricorrenti di presentare il proprio progetto.

L’Amministrazione ha, inoltre, fissato un nuovo termine per la ricezione delle proposte ideative da parte di tutti concorrenti, alla data del 15.11.2024.

Quindi le Società ricorrenti sono state ammesse a partecipare al concorso di idee con la propria proposta progettuale, a seguito della sostituzione della definizione di ‘acque protette’ con quella di ‘acque tranquille’, che, dopo la sentenza n. 8181 del 2023, non incontra alcun limite di partecipazione correlato alla sua ubicazione nell’area lagunare.

Pertanto, la tesi argomentativa finalizzata a sostenere l’elusione del giudicato, sostenuta dalle ricorrenti in ottemperanza, si scontra con la statuizione contenuta nella decisione n. 8181 cit., laddove si afferma ‘ la precisazione, relativa alla necessaria collocazione dei punti di attracco in ambito esterno alle acque protette della GU di ZI, secondo cui per acque protette si intendono tutte le superfici interne alla NE GUre di cui al d.m. LL.PP. n. 9/1999, costituisce un obiettivo e rilevante vincolo conformativo, idoneo a condizionare a monte la partecipazione al concorso di idee delle Società con il progetto IS RU’.

Invero, il vincolo conformativo derivante dalla statuizione della sentenza ottemperanda è stato rispettato, posto che si è consentito alle Società ricorrenti la partecipazione al concorso di idee con il progetto IS RU 2.0 , a seguito della modifica in parte qua del disciplinare di gara.

E, soprattutto, si è consentito la partecipazione al confronto competitivo di un progetto preesistente, ossia di uno ‘studio esistente’, ‘già elaborato sotto la vigenza del ridetto d.m. 2 marzo 2012’ , che prima della sentenza ottemperanda, non presentava i necessari requisiti per la partecipazione.

10.4. Sono, pertanto, infondate le denunce riferite al fatto che l’Amministrazione non abbia tenuto conto degli ‘eventuali studi esistenti’, posto che, al contrario, in conformità al dettato legislativo (art. 3 del d.l. n. 45 del 2021), la comparazione competitiva è stata consentita non solo tra le nuove proposte ideative, ma anche in relazione a quelle già elaborate sotto la vigenza del d.m. 2 marzo 2012.

In tal senso depone l’interpretazione del dictum della sentenza n. 8181 del 2023, dal quale, diversamente da quanto sostengono le ricorrenti, non emerge alcun obbligo da parte dell’Amministrazione di acquisire il progetto IS RU 2.0 tra le risultanze di studi esistenti richiamate dal disciplinare di gara, attività che è rimessa alla valutazione discrezionale dell’Ente.

La statuizione: ‘ Sotto il profilo soggettivo, la posizione delle Società, come fanno le censure in trattazione, non può essere equiparata a quella di qualsiasi altro operatore economico intenzionato a partecipare alla competizione (e quindi non vale rilevare, come fanno le Amministrazioni appellanti, che le Società potevano predisporre un progetto diverso dal IS RU e partecipare comunque al concorso): è infatti proprio la norma sulla base della quale è stato indetto il concorso di idee, l’art. 3 del d.l. 45/2021, a stabilire che la procedura debba tenere conto delle risultanza di eventuali studi esistenti, riferimento che, per le vicende di cui si è fatto sopra rassegna, non può che comprendere anche tale progetto, essendo, del resto, evidente la ratio di una tale precisazione, che, proprio nell’ottica di reperire una ottimale soluzione alla criticità in parola, nel miglior perseguimento dell’interesse pubblico, non ha evidentemente inteso escludere che la comparazione competitiva possa avvenire non solo tra le nuove proposte ideative che la procedura si propone di raccogliere, ma anche in relazione a quelle già elaborate sotto la vigenza del ridetto d.m. 2 marzo 2012’, letta nel contesto della motivazione della decisione ottemperanda, chiaramente invita l’Amministrazione e tenere conto degli ‘studi preesistenti’, ma non impone l’obbligo, senza una pregressa valutazione discrezionale dei necessari presupposti, di inserire il progetto IS RU 2.0 , come pretenderebbero le ricorrenti, nell’ Elenco allegati studi e progetti a disposizione di Autorità di Sistema Portuale’, nell’ambito del quale sono inclusi solo studi e documenti commissionati ed acquisiti dalla parte pubblica, a seguito di una autonoma valutazione dell’Autorità, nell’ambito della discrezionalità che gli è propria, ciò al fine di individuare la migliore soluzione, a seguito della positiva conformità dei progetti agli specifici interessi pubblici sottesi.

In sostanza, sulla base del tenore testuale delle parole riportate nella motivazione della sentenza ottemperanda, si evince che l’Amministrazione era tenuta a consentire la partecipazione delle Società UF IA NG s.p.a. e DP Consultig s.r.l. alla procedura comparativa anche con il progetto preesistente IS RU 2.0. intendendosi in questi termini il riferimento a ‘studio esistente’, ma non ad includere il suddetto progetto tra gli ‘ studi e progetti a disposizione di Autorità di Sistema Portuale ’ rilevanti ai fini del concorso di idee, il quale, come si è detto, ha lo scopo di risolvere il problema dell’accesso delle ‘grandi navi’ nel porto di ZI in condizioni di sicurezza, previa valutazione delle Amministrazioni deputate.

Ciò anche in ragione del fatto che la valutazione finale circa l’adeguatezza e la congruità, con riferimento gli obiettivi pubblici perseguiti, del progetto IS RU 2.0 allo stato non risulta neppure completata, tanto che il procedimento di VIA non si è ancora definitivamente concluso.

L’Autorità di Sistema Portuale, a sostegno dell’assunto, ha riferito che né il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, né il CIPE hanno approvato il IS RU 2.0, con la conseguenza che la valutazione discrezionale preliminare della rispondenza dell’idea progettuale elaborata dalle Società ricorrenti all’interesse pubblico non è avvenuta.

Come ha rammentato l’Autorità di Sistema nei propri scritti difensivi, al giudice amministrativo non può essere consentita una valutazione sostanzialmente sostitutiva dell’operato tecnico - discrezionale dell’amministrazione, pertanto neppure al giudice dell’ottemperanza può essere consentito, in sede di cognizione, imporre l’obbligo all’Autorità di Sistema Portuale di ricomprendere il progetto IS RU 2.0. tra gli ‘studi e progetti a disposizione di Autorità di Sistema Portuale’ ai fini del concorso di idee, oltre i limiti del giudicato delineato dalla sentenza n. 8181 del 2023.

11. In definitiva, il ricorso non può trovare accoglimento, avendo l’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale ottemperato alla sentenza n. 8181 del 2023 e alla sentenza n. 3138 del 2024 di questo Consiglio di Stato.

12. Le ragioni della decisione e la complessità, anche fattuale, delle questioni trattate, suggeriscono l’integrale compensazione delle spese di lite del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso per l’ottemperanza ex art. 114 c.p.a., come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO