Pubblicato il 06/03/2023

N. 03659/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02861/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2861 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da DI EL, AN Di PI, GR NO, EN Di GR, EN NI, EL NI, NO AN, IC AN, NI De Palo, Cats S.n.c. di CC LO & NC IA, NA SI, TA CI, GE MO, IA UC, IA IC, FI IC, Eredi Mosca S.r.l., IO Felici, rappresentati e difesi dagli avvocati Orazio Castellana, GE Clarizia, con domicilio eletto presso lo studio Orazio Castellana in Roma, piazza Benedetto Cairoli, 2;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

annullare e/o dichiarare nulla e/o inefficace la Determinazione Dirigenziale del Dipartimento Sviluppo Economico Attività Produttive e Agricoltura n. rep. QH/1856/2016 del 30 Dicembre 2016 – prot. QH/80743/2016 di cui all'epigrafe; in uno a tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali e segnatamente alla Deliberazione della Giunta Capitolina n. 128 del 27 dicembre 2016.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da FE UD il 20\3\2018 :

- della Determinazione Dirigenziale n. rep. QH/1675/2017 del 27 Dicembre 2017 – prot. n. QH/70678/2017, con cui è stato modificato il termine stabilito dalla D.D. n. 1856 del 30.12.2016 per la durata della rilocalizzazione temporanea dei posteggi ascrivibili alla tipologia commerciale “Automezzi adibiti alla vendita del settore alimentare (soste a rotazione)”, in uno a tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali e segnatamente alla Direttiva n. 17 del 22 dicembre 2017 dell'Assessore allo Sviluppo Economico, Turismo e Lavoro, prot. QH/70571 del 27/12/2017.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da FE UD il 8\3\2019 :

- della Determinazione Dirigenziale n. rep. QH/1384/2018 del 21 Dicembre 2018 – prot. n. QH/68266/2018, con cui è stato ulteriormente modificato il termine stabilito dalla D.D. n. 1675 del 27.12.2017 per la durata della rilocalizzazione temporanea dei posteggi ascrivibili alla tipologia commerciale “Automezzi adibiti alla vendita del settore alimentare (soste a rotazione)”, in uno a tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 gennaio 2023 la dott.ssa Francesca IAni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso principale, corredato da due ricorsi per motivi aggiunti, i ricorrenti – titolari di postazioni commerciali a rotazione (c.d. bibite e sorbetti) site su area pubblica del territorio di Roma Capitale, in particolare nell’ambito del centro storico – hanno gravato i provvedimenti indicati in epigrafe con cui l’Amministrazione Capitolina nel tempo ha, di volta in volta, disposto la proroga della originaria delocalizzazione temporanea delle loro postazioni, nell’attesa della conclusione dei lavori finalizzati alla adozione del Piano di riordino del commercio.

2. In particolare, da quanto esposto e versato in atti risulta che:

- Con Deliberazione n. 96 del 9.04.2014, la Giunta Capitolina ha approvato, ai sensi dell’art. 52 del D.lgs. 22.01.2004 n. 42 e della Direttiva Ministeriale del 10.10.2012 (c.d. Direttiva Ornaghi) un accordo di collaborazione ai sensi dell’art. 15 l. 241 del 1990, tra Roma Capitale - Dipartimento Sviluppo Economico Attività Produttive Formazione Lavoro - ed il Ministero dei Beni e le Attività Culturali e del Turismo - Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Lazio (MIBACT) -, per l’istituzione di un Tavolo tecnico per il Decoro al fine di procedere alla “- individuazione delle aree pubbliche aventi particolare valore architettonico, archeologico, storico-artistico e paesaggistico nelle quali, sulla base della vigente normativa, non può non ritenersi assentibile l’esercizio del commercio, ovvero lo stesso sia da subordinare a specifiche condizioni;- definizione di linee di indirizzo comuni a tutela del patrimonio culturale e del decoro della città di Roma ”;

- il Tavolo tecnico, in data 1.07.2014, ha concluso una prima fase funzionale dei lavori ed ha adottato le relative determinazioni conclusive per i posteggi commerciali ascrivibili alle tipologie di Automezzi adibiti alla vendita del settore alimentare (c.d. Soste a rotazione), dichiarando tra le altre le postazioni oggetto della Delibera G.M. 3184/1988 (di interesse dei ricorrenti) tutte incompatibili con l’esigenza di tutela e decoro dei seguenti ambiti territoriali: 1. Area Archeologica centrale- Circo Massimo- Tridente 2. Piazza Navona- Piazza della Rotonda/Pantheon;

- Le risultanze del Tavolo sono state formalizzate in un Accordo Interistituzionale, cui in seguito ha “aderito” la regione Lazio, nel quale è ricordato che in base all’art. 4 dell’Accordo di collaborazione (istitutivo del Tavolo) “ le risultanze del lavoro del Tavolo Tecnico (…) costituiranno, da parte dell’Ente Roma Capitale, elemento essenziale dei Piani di riordino delle attività commerciali su area pubblica e di rilocalizzazione di quelle ritenute non compatibili con le esigenze di tutela del patrimonio culturale, nonché della successiva normativa regolamentare afferente gli specifici settori trattati ”;

- con la Deliberazione 233/2014, la Giunta Capitolina, in esito alla prima fase dei lavori del Tavolo Tecnico, ha deliberato di assoggettare le attività commerciali già giudicate incompatibili ad un immediato “ progetto di rilocalizzazione ”, dando mandato al Dipartimento sviluppo economico e attività produttive formazione e lavoro di procedere al riguardo, formulando un apposito indirizzo al riguardo per l’individuazione di alcune “ localizzazioni transitorie ”, nelle more “ dell’adozione del progetto di riordino generale, delle attività commerciali risultate incompatibili ”;

- pertanto, con D.D. n. 1365/2015 il Dipartimento Sviluppo Economico Attività Produttive e Agricoltura, competente per le zone qui di interesse, ha disposto la “ rilocalizzazione temporanea ” dei posteggi a rotazione ritenuti incompatibili nelle seguenti aree: i) IR ST (Municipio Roma I Centro); ii) RE AC (Municipio Roma I Centro); iii) RE AN (Municipio Roma I Centro), iv) RE MA DI (Municipio Roma XV), tra cui quelli di interesse dei ricorrenti, dichiarando di fare ricorso “ a criteri di prossimità delle soste oggetto di rilocalizzazione alle soste originarie attualmente esistenti ”, per un periodo di 18 mesi (scadenza 10.01.2017);

- i ricorrenti hanno impugnato il provvedimento di ricollocazione temporanea con ricorso r.g. 15338/2014, che è stato respinto da questo Tribunale con sentenza n. 13654/2015, confermata in appello in pendenza del presente giudizio (con sentenza del Consiglio di Stato n. 442/2020);

- nelle more, con Deliberazione 128/2016 la Giunta capitolina ha dato atto della mancata ultimazione dei lavori del tavolo tecnico per il Decoro e della imminente scadenza di tutte le concessioni in vista di quanto stabilito dalla cosiddetta Direttiva Bolkestein, ed ha pertanto dato mandato alle strutture competenti di valutare la previsione di un differimento dei termini delle delocalizzazioni temporanee disposte;

- con successiva D.D. n. 1856 del 30.12.2016 (impugnata con il ricorso principale) il Dipartimento dello Sviluppo Economico Attività Produttive e Agricoltura ha quindi disposto la proroga del termine di delocalizzazione temporanea previsto dalla predetta D.D. 1365/2015 (fissato al 17.01.2017) “fino all’adozione dei Piano di riordino generale dei suddetti posteggi commerciali e comunque fino al 31 dicembre 2017”;

- successivamente, in vista di tale ultima scadenza, con D.D. n. 1675 del 27.12.2017 (impugnata con il primo ricorso per motivi aggiunti) lo stesso Dipartimento ha disposto una seconda proroga “fino all’adozione dei Piani di riordino generale dei medesimi posteggi commerciali e, comunque, fino al termine del 31.12.2018 di scadenza di tutte le concessioni di posteggio su area pubblica”;

- con analoga D.D. 1384 del 21.12.2018 (impugnata con il secondo ricorso per motivi aggiunti), il termine di scadenza delle rilocalizzazioni è stato differito “fino all’adozione dei Piani di riordino generale del commercio da effettuarsi entro il 30.06.2019”;

- risulta in atti che, in seguito, sono state adottate ulteriori determinazioni nell’ambito della stessa sequenza procedimentale, che i ricorrenti hanno gravato nel distinto giudizio RG 12647/2019, pure chiamato all’odierna udienza.

3. I ricorrenti hanno contestato dinanzi al Tribunale i provvedimenti sopra indicati, chiedendone l’annullamento sulla base delle censure che saranno esaminate nel prosieguo.

4. Roma capitale si è costituita con formula di rito in resistenza rispettivamente in data 28.03.2017 e nuovamente in data 20.12.2021.

5. In vista della discussione nel merito del ricorso, i ricorrenti hanno insistito nelle domande svolte richiamando i precedenti del Tribunale già resi su fattispecie analoghe e, alla pubblica udienza del 10.01.2023, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente va chiarito che – nonostante l’adozione di ulteriori provvedimenti della medesima sequenza procedimentale, indicati altresì quali definitivi (gravati in distinto giudizio) – persiste evidentemente l’interesse al ricorso, posto che i ricorrenti hanno contestato i provvedimenti qui impugnati sotto il profilo della reiterata proroga, nel tempo, della delocalizzazione “temporanea” delle loro postazioni, originariamente disposta con la D.D. 1365/2015, dunque sotto un profilo che ha portata autonomamente lesiva, a prescindere dagli esiti del procedimento.

7. Ancora in via preliminare, tenuto conto dei suddetti profili in contestazione, non rileva, inoltre, la mancata evocazione in giudizio del Mibact, considerato che i provvedimenti recanti le proroghe di cui si discute sono stati assunti dai competenti Uffici dell’amministrazione capitolina, nell’esercizio dei poteri ad essa esclusivamente affidati.

8. Ciò chiarito, con il ricorso principale e con i successivi motivi aggiunti, i ricorrenti hanno formulato molteplici e distinte censure avverso i provvedimenti sopradescritti, succedutisi nel tempo; considerato, tuttavia, che nel loro complesso le questioni proposte sono di contenuto sostanzialmente analogo, per chiarezza di esposizione tali censure sono riassunte qui di seguito, sulla base di quanto esposto nel ricorso principale e reiterato nei ricorsi accessori.

- Illegittimità derivata dal primo provvedimento di delocalizzazione di cui alla D.D. 1365/2015, che all’epoca della notificazione del ricorso principale era ancora sub iudice ;

- Violazione dell’art. 52 del D.Lgs. 42/2004 e dell’art. 44 Legge Regionale Lazio n. 33/1999, violazione dell’art. 97 Cost. ed eccesso di potere sotto vari profili, poiché l’Amministrazione avrebbe dovuto procedere a rivedere le postazioni soltanto all’esito dei lavori del Tavolo Tecnico del Decoro, mentre ha autonomamente disposto delle rilocalizzazioni (peraltro soltanto per alcune zone e solo per determinate attività commerciali), per poi illegittimamente prorogarle fino alla scadenza delle stesse (ed effettuare una gara per l’assegnazione per il rispetto della Direttiva Bolkestein), così denegando – in tesi – il diritto degli odierni ricorrenti alle garanzie previste dall’art. 52 D.Lgs. 42/2004 (indennizzo economico previa revoca della concessione, ovvero in alternativa spostamento in area potenzialmente equivalente).

- Eccesso di potere sotto vari profili, per il ritardo maturato nella conclusione dei lavori finalizzati alla adozione dei piani di riordino, che peraltro ha condotto ad una delocalizzazione definitiva che ha sostanzialmente revocato la concessione, tramite la reiterazione delle proroghe del termine della delocalizzazione temporanea, con la conseguenza che la suddetta rilocalizzazione, a tutti gli effetti definitivamente “alternativa”, avrebbe dovuto corrispondere ai dettami degli articoli 52, comma 1-ter, codice dei beni culturali e dell’art. 44, comma 3-bis, L. Reg. Lazio 33/1999, con obbligo per l’Amministrazione di “trasferimento dell’attività commerciale in una collocazione alternativa potenzialmente equivalente” (ed invero, i ricorrenti hanno domandato altresì di disporre una consulenza per valutare la potenziale equivalenza delle aree individuate per la delocalizzazione temporanea, con particolare riferimento alla presenza o meno, nelle suddette aree, di elementi di rilevanza economica e/o commerciale, di significativi flussi di utenza, di idoneità al mantenimento di plurime attività commerciali dello stesso genere nello stesso luogo).

- Violazione delle garanzie partecipative, per non aver l’Amministrazione – in nessun caso – avviato il procedimento o coinvolto i ricorrenti prima di disporre le contestate proroghe della ricollocazione temporanea delle loro postazioni, in violazione delle norme sul procedimento amministrativo;

- Difetto di motivazione e di istruttoria, per la genericità dei riferimenti alla mera pendenza dei lavori a giustificazione delle disposte proroghe (stante anche la violazione del principio di proporzionalità per il perdurante sacrificio imposto ai privati);

- Violazione dell’art. 14 L. R. Lazio 12/2016 e dell’art. 45 bis della L. R. Lazio n. 33/1999, come recentemente modificati, in base ai quali sarebbe onere dell’amministrazione locale di avviare un’adeguata fase procedimentale mediante la quale si devono riclassificare, quali attività storiche, le imprese esercitate dai ricorrenti, per l’esigenza di salvaguardia e promozione delle imprese espressione di identità culturale;

9. All’esito dell’esame dei gravami, ritiene il Collegio – in linea con quanto già statuito con la sentenza n. 11846/2022, resa su fattispecie del tutto analoga – che il ricorso principale e i due ricorsi accessori debbano essere accolti, stante l’assorbente fondatezza, anche in ottica di economia processuale, delle censure relative alla violazione delle garanzie partecipative dei ricorrenti nell’ambito dei procedimenti finalizzati alla adozione delle singole determinazioni di “proroga” del termine originariamente fissato nella D.D. 1365/2015.

Ciò in quanto – stante la specificità della fattispecie e del contenuto del provvedimento iniziale di cui alla D.D. 1365/2015 (delocalizzazione temporanea per l’esercizio del commercio) – anche la mera “proroga” del relativo termine avrebbe dovuto essere adottata nel doveroso rispetto del contraddittorio procedimentale.

Invero, in un provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati, avente natura formalmente e sostanzialmente “temporanea”, quale era la D.D. 1365/2015, l’elemento del termine di efficacia assume rilievo centrale, con la conseguenza che la revisione di detto termine incide, quale provvedimento di secondo grado, sul contenuto tipico ed essenziale del primo (vale a dire, appunto, la mera temporaneità della scelta amministrativa di delocalizzazione), fino, in ipotesi, a modificarlo sostanzialmente (come sembra avvenuto nel caso di specie, nel quale il provvedimento temporaneo è stato di volta in volta riesaminato e rinnovato e, allo stato, appare essere definitivo).

Ne consegue che ogni provvedimento di “proroga” adottato dall’Amministrazione nel tempo si è risolto in un nuovo provvedimento attuativo delle determinazioni del Tavolo Tecnico del Decoro con riguardo alle zone di cui si discute, al pari della originaria D.D. 1365/2015, ed avrebbe pertanto dovuto essere adottato secondo uno schema procedimentale finanche rafforzato (essendo oggetto di riesame la quantificazione della temporaneità della delocalizzazione), con la partecipazione degli interessati.

Quanto sopra è inoltre confermato dal contenuto dei singoli provvedimenti gravati che, lungi dal limitarsi al differimento del termine iniziale (differimento la cui legittimità, in ogni caso, avrebbe potuto essere oggetto di contestazione), introduce anche nuovi elementi di valutazione a sostegno della scelta amministrativa di delocalizzazione “temporanea” o “definitiva”, puntualmente contestati, su cui gli interessati non hanno avuto la possibilità di interloquire con l’Amministrazione.

9.1. Sul punto si ricorda già nella ricordata sentenza 13654/2015, che ha respinto il gravame avverso la originaria delocalizzazione temporanea di cui alla originaria D.D. 1365/2015, questo Tribunale ha confermato la necessità dell’apporto partecipativo degli interessati nella fase attuativa delle determinazioni del Tavolo Tecnico del Decoro, precisando altresì che “ la natura provvisoria della dislocazione di cui si discute non esclude, anzi in qualche modo agevola, che il confronto partecipativo possa (e debba) continuare, in vista dell’assunzione delle determinazioni definitive vere e proprie che confluiranno nei Piani di riordino del commercio su aree pubbliche ”; di talché è evidente che tale partecipazione avrebbe dovuto essere garantita anche nel caso di riesame del provvedimento provvisorio.

Analogamente, il Consiglio di Stato, nel definire gli appelli proposti avverso sentenze rese su fattispecie del tutto analoghe (cfr. Consiglio di Stato sentenze nn. 3680 e 3681/2016), pur avendo affermato che rispetto alla fase dei lavori del Tavolo Tecnico del Decoro, riconducibile allo schema dell’accordo tra pubbliche amministrazioni ex art. 15 legge 241/1990, non è ravvisabile alcuna legittimazione procedimentale di terzi privati, per la decisiva ragione che tale accordo non è destinato a produrre effetti nella sfera giuridica di questi ultimi, ha poi puntualmente chiarito che “ La partecipazione ai sensi degli artt. 7 e seguenti della Legge n. 241 del 1990 è invece dovuta nelle determinazioni amministrative adottate in esecuzione dell’accordo raggiunto, quando gli impegni raggiunti tra i soli enti pubblici stipulanti sono portati ad esecuzione attraverso atti aventi valore provvedimentale produttivi di modificazioni sfavorevoli nella sfera giuridica di terzi ” (ciò che è avvenuto nella specie, con l’adozione delle singole determinazioni di “proroga” oggetto di gravame).

Nonostante quanto come sopra enunciato, risulta per tabulas che prima di adottare le determinazioni gravate – che sono, è opportuno ricordarlo, espressione dell’esercizio di un potere tipicamente discrezionale sotto tutti i profili rilevanti ( an, quando e quid ) nell’ottica dell’interesse dei privati destinatari dei relativi effetti – l’Amministrazione non ha ritenuto di avviare alcun procedimento, né di coinvolgere, in qualsivoglia forma, in ipotesi anche semplificata o snella, i ricorrenti o le Associazioni di categoria, per illustrare la possibilità di reiterazione della scelta amministrativa di delocalizzazione temporanea, attuata per il tramite della proroga del relativo termine; realizzando, così, la denunciata violazione delle garanzie partecipative.

Né rileva in senso contrario la circostanza che nel tempo gli uffici abbiano ricevuto proposte su siti alternativi – ritenute non condivisibili – dalle Associazioni di categoria, posto che non vi è comunque mai stata, né è stata provocata, alcuna partecipazione degli interessati sul contenuto essenziale dei provvedimenti assunti, vale a dire sulla definizione dell’arco temporale della delocalizzazione provvisoria.

Peraltro, stante il peculiare oggetto del procedimento (esercizio del commercio e scelta della relativa postazione per un determinato periodo di tempo), il contraddittorio procedimentale avrebbe dovuto tanto più essere garantito, al fine di salvaguardare gli interessi dei privati che, interloquendo, avrebbero potuto rappresentare le specifiche esigenze e le modifiche più opportune, fornendo alla Amministrazione preziose informazioni anche alla luce dei risultati dell’esperienza commerciale vissuta nel primo periodo della delocalizzazione.

9.2. In materia è stato infatti anche già affermato, proprio con riguardo a delocalizzazioni di postazioni commerciali (cfr. Tar Lazio, sez. II Ter, sentenza n. 5850 dell’11.05.2022 e giurisprudenza ivi richiamata), che laddove l’Amministrazione ometta di comunicare l’avvio del procedimento o qualsivoglia atto istruttorio, così adottando, in sostanza, una determinazione del tutto “a sorpresa” (“a sorpresa” sono anche le Determinazioni qui in esame, che hanno inciso sulla temporaneità della delocalizzazione di cui trattasi), sono violate “ le regole poste a garanzia degli interessi dei privati destinatari della sua azione, che sono stati del tutto pretermessi, mentre, come è noto, la partecipazione del cittadino al procedimento amministrativo costituisce non solo espressione del principio di democraticità dell’ordinamento, ma anche lo strumento per l’attuazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa; ciò anche ai fini di un più adeguato esercizio del sindacato giurisdizionale del G.A. sull’atto oggetto di contestazione (così, tra le molteplici, T.A.R. Napoli, (Campania) sez. VIII, 05/10/2020, n.4225; T.A.R. Brescia, (Lombardia) sez. II, 21/08/2018, n.811) ” e che inoltre, “ Tramite la partecipazione, (…) (da realizzarsi con gli strumenti appositamente previsti dal Legislatore, quali la comunicazione di avvio del procedimento e la possibilità di presentare memorie scritte e documenti, che la p.a. ha l’obbligo di valutare), l’Amministrazione può conoscere le ragioni fattuali e giuridiche dell’interessato, che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa decisione finale, derivante dalla migliore ponderazione di tutti gli interessi in campo, così non soltanto determinando, in ipotesi, un minor sacrificio e pregiudizio per il privato nel rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, bensì anche una possibile riduzione del contenzioso tra le parti .”.

10. In vista dei sopra riportati principi, le doglianze formulate con riguardo alla violazione delle garanzie partecipative dei ricorrenti sono fondate.

Il ricorso principale e i due ricorsi accessori devono quindi essere accolti, con conseguente annullamento delle Determinazioni di “proroga” gravate, nei soli limiti di interesse dei ricorrenti, e assorbimento di ogni altra censura (fermo restando, in ogni caso, che molte delle questioni sollevate sono già state esaminate, e respinte, nei precedenti giurisprudenziali che hanno definito vicende analoghe, cfr. Consiglio di Stato sentenze nn. 3680 e 3681/2016, 3813/208 e 443/2020).

11. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come nel dispositivo a carico di Roma Capitale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui ricorsi per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione.

Condanna Roma Capitale alla rifusione, in favore dei ricorrenti, delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 3.500,00 (tremilacinquecento,00) oltre accessori come per legge, da distrarsi in favore dei difensori costituiti, dichiaratisi antistatari.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

Francesca IAni, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca IAni	Salvatore Mezzacapo

IL SEGRETARIO